胡鑫 長(zhǎng)安大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處

引言

對(duì)于我國(guó)高校財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多從管理會(huì)計(jì)的角度討論了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)方法，如楊媚等人嘗試運(yùn)用平衡計(jì)分卡（BSC）理論和關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)（KPI）理論相結(jié)合的方法制定專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)流程；薛曉琳借鑒平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法選取績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，從而構(gòu)建起一套專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；畢天睿討論質(zhì)量管理循環(huán)（PDCA）理論在高校專項(xiàng)資金績(jī)效管理中的應(yīng)用；也有部分學(xué)者從資金管理角度對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)管理提出改進(jìn)建議，如張鶴從建立管理機(jī)制、完善指標(biāo)體系、加快法制建設(shè)、加大培訓(xùn)宣傳方面對(duì)強(qiáng)化高校專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理方面提出建議。然而，鮮有學(xué)者從業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)融合角度，針對(duì)高校某個(gè)具體專項(xiàng)的績(jī)效管理展開深入研究。在深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革的背景下，根據(jù)“改進(jìn)本科教育教學(xué)評(píng)估；強(qiáng)化人才培養(yǎng)中心地位；改進(jìn)高校經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)”等政策要求，立足于高校人才培養(yǎng)主要功能，本文選取中央高校教育教學(xué)改革專項(xiàng)資金（以下簡(jiǎn)稱“教改專項(xiàng)資金”）作為研究對(duì)象進(jìn)行績(jī)效管理模式優(yōu)化路徑的系統(tǒng)研究，旨在通過加強(qiáng)高校教改專項(xiàng)資金的績(jī)效管理，提高教改專項(xiàng)資金使用效益，為提升人才培養(yǎng)質(zhì)量提供更有力的保障。

一、現(xiàn)行教改專項(xiàng)資金績(jī)效管理中存在的問題

（一）歸口管理部門績(jī)效意識(shí)較為淡薄

當(dāng)前高校實(shí)行的還是典型的投入導(dǎo)向預(yù)算制度，高校內(nèi)部普遍認(rèn)為績(jī)效管理只是學(xué)校財(cái)務(wù)部門工作的觀念。歸口管理部門沒有形成以績(jī)效為導(dǎo)向的管理理念，沒有把專項(xiàng)資金的使用與績(jī)效管理有效結(jié)合，在被動(dòng)的開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，即在項(xiàng)目完成后或在年終進(jìn)行一次評(píng)價(jià)，沒有將績(jī)效管理貫穿項(xiàng)目實(shí)施的全過程，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)質(zhì)變成了項(xiàng)目的總結(jié)驗(yàn)收。同時(shí)，多數(shù)高校內(nèi)部沒有形成相互聯(lián)動(dòng)的預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制，歸口管理部門、責(zé)任部門和二級(jí)學(xué)院對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的參與度不高，績(jī)效管理工作主要從財(cái)務(wù)角度出發(fā)，目標(biāo)是改進(jìn)預(yù)算管理，對(duì)項(xiàng)目管理的過程融合不夠，導(dǎo)致績(jī)效管理與項(xiàng)目管理脫節(jié)。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不完善

教改專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置將直接影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、預(yù)算分配的合理性、資金使用的效益性，進(jìn)而直接影響人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高。目前，高校在教改專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中存在的主要問題包括：一是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不夠精細(xì)化，沒有對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行多級(jí)細(xì)化，評(píng)價(jià)指標(biāo)未能充分體現(xiàn)以人才培養(yǎng)為中心的特點(diǎn)，如以學(xué)生為對(duì)象的具體指標(biāo)不夠完善。二是評(píng)價(jià)指標(biāo)可比性不強(qiáng)，沒有區(qū)分教師和學(xué)生等不同對(duì)象、課內(nèi)和課外教學(xué)活動(dòng)等不同項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)定和評(píng)價(jià)。三是評(píng)價(jià)指標(biāo)可量化性不足，評(píng)價(jià)過程中的可核查性不強(qiáng)，較少對(duì)定量指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)核查，沒有對(duì)定性指標(biāo)設(shè)定量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果易受主觀因素影響，不能準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)工作成效，績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)置的科學(xué)性不強(qiáng)。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用有待加強(qiáng)

教改專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用是績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，高校通過績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題往往只在部門自評(píng)報(bào)告和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告中體現(xiàn)，隨著項(xiàng)目實(shí)施過程資料的歸檔保存，項(xiàng)目管理周期隨之結(jié)束，后續(xù)問題的剖析、整改工作不到位，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有被充分運(yùn)用。另外，由于高校以人才培養(yǎng)為核心的職能定位，高校財(cái)務(wù)部門不能因績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞影響對(duì)學(xué)校整體教育教學(xué)改革相關(guān)資金的基本配套保障，高校教務(wù)處等歸口部門也不能完全以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為具體責(zé)任部門及二級(jí)學(xué)院的資金分配依據(jù)，教改專項(xiàng)資金相較于其他財(cái)政專項(xiàng)資金，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用方式具有局限性，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺失剛性約束力。

二、基于業(yè)財(cái)融合的教改專項(xiàng)資金績(jī)效管理優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化原則

教改專項(xiàng)資金績(jī)效管理路徑優(yōu)化應(yīng)堅(jiān)持“業(yè)務(wù)”與“財(cái)務(wù)”相融合的原則，即財(cái)務(wù)人員在掌握教育教學(xué)基本規(guī)律、了解人才培養(yǎng)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上管理教改專項(xiàng)資金，通過建立有效的雙向溝通機(jī)制，加強(qiáng)和歸口管理部門的溝通，推進(jìn)項(xiàng)目信息互通互享，真正做到財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合，以最大化提高資金使用效能。

（二）優(yōu)化方法

1.以“人才培養(yǎng)”為核心，優(yōu)化教改專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置

堅(jiān)持問題為導(dǎo)向，構(gòu)建關(guān)鍵性績(jī)效指標(biāo)和引導(dǎo)性績(jī)效指標(biāo)兩個(gè)維度，其中關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)直接對(duì)應(yīng)教改專項(xiàng)資金的目標(biāo)完成情況，從數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面進(jìn)行衡量。具體的指標(biāo)要根據(jù)每一年的立項(xiàng)情況進(jìn)行細(xì)化，各年度稍有不同。數(shù)量指標(biāo)一般包括出版教材數(shù)量、新增課程數(shù)量、購(gòu)買教學(xué)資料數(shù)量、學(xué)生參與比賽人次、專業(yè)建設(shè)數(shù)量等。質(zhì)量指標(biāo)一般包括教材編撰質(zhì)量、教學(xué)資料利用情況、學(xué)生在比賽中的獲獎(jiǎng)情況、專業(yè)建設(shè)成效、人才培養(yǎng)質(zhì)量等。引導(dǎo)性績(jī)效指標(biāo)依托于平衡計(jì)分卡，從財(cái)務(wù)、滿意度、管理、發(fā)展四個(gè)維度進(jìn)行衡量。財(cái)務(wù)指標(biāo)立足于經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算調(diào)整情況（預(yù)算編制合理性）這三方面。滿意度指標(biāo)立足于專項(xiàng)資金的使用對(duì)象，一般包括學(xué)生對(duì)課程設(shè)置、教師指導(dǎo)水平、學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)組織情況等的滿意度，受培訓(xùn)教師對(duì)培訓(xùn)情況的滿意度等，確保教改專項(xiàng)的效用落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)教學(xué)水平提高和人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的雙促進(jìn)。管理指標(biāo)同時(shí)著眼于經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況和校內(nèi)外審計(jì)檢查中發(fā)現(xiàn)問題情況。

2.以教改專項(xiàng)項(xiàng)目過程管理為抓手，強(qiáng)化教改專項(xiàng)資金績(jī)效監(jiān)控

將教改專項(xiàng)資金的預(yù)算績(jī)效管理緊密結(jié)合到項(xiàng)目的過程管理中，即將預(yù)算管理過程中的“績(jī)效目標(biāo)管理—績(jī)效中期監(jiān)控—績(jī)效評(píng)價(jià)—評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用”與項(xiàng)目管理過程中的“項(xiàng)目立項(xiàng)—執(zhí)行過程監(jiān)督—項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收—項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)”緊密結(jié)合（見圖1），實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目“事后績(jī)效評(píng)價(jià)”到“全流程閉環(huán)管理”的轉(zhuǎn)變。

圖1 項(xiàng)目績(jī)效管理和項(xiàng)目過程管理全流程圖

年初，業(yè)務(wù)部門根據(jù)教育部指導(dǎo)意見、學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校年度重點(diǎn)工作、業(yè)務(wù)部門年度重點(diǎn)工作，按照支持方向分類制定教改專項(xiàng)立項(xiàng)指南，發(fā)布通知，在全校范圍內(nèi)征集項(xiàng)目，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)制定情況和專家評(píng)審意見，擇優(yōu)遴選后立項(xiàng)支持，并在一定范圍內(nèi)予以公示；財(cái)務(wù)部門會(huì)同業(yè)務(wù)部門匯總填報(bào)教改專項(xiàng)資金年度績(jī)效目標(biāo)，并隨校內(nèi)預(yù)算下達(dá)至具體部門。年中，業(yè)務(wù)部門結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施，不定期召開教學(xué)例會(huì)，通報(bào)項(xiàng)目執(zhí)行情況，6—7月，開展項(xiàng)目實(shí)施情況中期檢查，主要關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展、成效和經(jīng)費(fèi)執(zhí)行合規(guī)性；財(cái)務(wù)部門開展績(jī)效中期監(jiān)控，主要關(guān)注項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度等，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果不理想或預(yù)計(jì)年終無法執(zhí)行完畢的項(xiàng)目，及時(shí)統(tǒng)籌調(diào)整。年末，業(yè)務(wù)部門組織項(xiàng)目驗(yàn)收、進(jìn)行專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施情況效果評(píng)價(jià)，形成績(jī)效自評(píng)報(bào)告；財(cái)務(wù)部門組織由熟悉高等教育規(guī)律的績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)性人員組成的第三方評(píng)價(jià)小組，從決策、過程、產(chǎn)出、效益等方面對(duì)學(xué)校教改專項(xiàng)資金的使用管理情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，從而促進(jìn)專項(xiàng)資金的規(guī)范、合理使用。

3.建立財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門雙向溝通機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，鞏固評(píng)價(jià)作用效能

學(xué)校建立財(cái)務(wù)部門、歸口管理部門、實(shí)施責(zé)任部門/二級(jí)學(xué)院相互配合的三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效反饋運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。財(cái)務(wù)部門將績(jī)效評(píng)價(jià)小組對(duì)教改專項(xiàng)當(dāng)年的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論運(yùn)用到下一年度學(xué)校預(yù)算安排中，酌情安排學(xué)校自籌資金彌補(bǔ)教改專項(xiàng)的缺口，同時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給學(xué)校相關(guān)部門，將其納入部門年度評(píng)比考核指標(biāo)中。歸口管理部門根據(jù)評(píng)價(jià)小組的評(píng)價(jià)情況和部門自評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問題，形成年度《C大學(xué)教育教學(xué)改革專項(xiàng)工作總結(jié)和質(zhì)量報(bào)告》，反饋給項(xiàng)目責(zé)任單位和二級(jí)學(xué)院，歸納、總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，研究、分析出現(xiàn)的問題，采取切實(shí)可行的措施，確保問題整改有成效，同時(shí)，歸口管理部門將評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度相關(guān)責(zé)任部門和二級(jí)學(xué)院預(yù)算的重要依據(jù)，從項(xiàng)目支持方向、實(shí)施責(zé)任部門、師生所在學(xué)院三個(gè)角度對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)較好的在專項(xiàng)資金安排上優(yōu)先保證，并酌情加大投入，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)較差的，嚴(yán)格控制下一年度項(xiàng)目資金預(yù)算安排，對(duì)不得不安排的剛性支出加強(qiáng)監(jiān)督管理。實(shí)施責(zé)任部門/二級(jí)學(xué)院根據(jù)歸口管理部門反饋的問題及績(jī)效自評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問題，調(diào)整下一年度項(xiàng)目資金細(xì)化方案，對(duì)資金使用中存在嚴(yán)重問題的或者績(jī)效目標(biāo)偏離程度較大的，停止具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人項(xiàng)目立項(xiàng)，使績(jī)效評(píng)價(jià)成為改進(jìn)項(xiàng)目管理的有效手段，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果成為預(yù)算安排的剛性約束。

三、C高校教改專項(xiàng)資金績(jī)效管理優(yōu)化路徑的實(shí)證分析

（一）從項(xiàng)目管理角度，人才培養(yǎng)質(zhì)量和教育教學(xué)水平均有較大提升

C高校以“擇優(yōu)立項(xiàng)、重點(diǎn)支持”為原則，對(duì)教改專項(xiàng)資金進(jìn)行了項(xiàng)目管理和資金投入的優(yōu)化，重點(diǎn)支持學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、課程建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、教材建設(shè)、教學(xué)信息化建設(shè)、學(xué)科競(jìng)賽等方面，注重優(yōu)化調(diào)整的系統(tǒng)性，明確目標(biāo)任務(wù)。通過分析C高校教改專項(xiàng)優(yōu)化前后的關(guān)鍵性指標(biāo)，通過反饋和調(diào)整后，學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和學(xué)科競(jìng)賽活動(dòng)成效顯著，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量增加199%；特色課程數(shù)量增加443%，新增在線開放課程（網(wǎng)絡(luò)課程）101門，25門課程入選首批國(guó)家級(jí)和省級(jí)一流本科課程；新增59個(gè)國(guó)家級(jí)和省級(jí)一流專業(yè)；本科生參加各類競(jìng)賽獲獎(jiǎng)率提升了3%，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”和挑戰(zhàn)杯等競(jìng)賽，學(xué)生申報(bào)項(xiàng)目數(shù)明顯增多；學(xué)生對(duì)課程設(shè)置及教師教學(xué)質(zhì)量滿意度達(dá)到93%以上。反映出C高校教改專項(xiàng)項(xiàng)目管理水平進(jìn)一步提高、項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)一步增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了人才培養(yǎng)質(zhì)量和教育教學(xué)水平的提升。

（二）從財(cái)務(wù)管理角度，資金使用效益和預(yù)算安排合理性均有較大改進(jìn)

C高校調(diào)整預(yù)算安排，將二級(jí)學(xué)院相同方向單個(gè)項(xiàng)目整合，如將大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持項(xiàng)目整合，由二級(jí)學(xué)院分管副院長(zhǎng)作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)二級(jí)學(xué)院項(xiàng)目統(tǒng)籌調(diào)整權(quán)限和支出審核責(zé)任。通過分析近三年教改專項(xiàng)資金的相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，通過反饋和調(diào)整相關(guān)績(jī)效指標(biāo)后，項(xiàng)目設(shè)置碎片化的現(xiàn)象得以緩解，預(yù)算1萬元以下（含）的單個(gè)項(xiàng)目占比減少18.27%；支出結(jié)構(gòu)上，課程制作、教材出版、論文出版產(chǎn)生的印刷費(fèi)支出增長(zhǎng)7.41%，調(diào)研交流產(chǎn)生的差旅費(fèi)降低11.86%；支出對(duì)象上，對(duì)公轉(zhuǎn)賬比例增長(zhǎng)18.01%，零星支出小額對(duì)私轉(zhuǎn)賬比例降低18.01%；預(yù)算執(zhí)行方面，6月末、9月末執(zhí)行率較反饋和調(diào)整相關(guān)績(jī)效指標(biāo)前分別增長(zhǎng)24.98%、8.73%，反映出經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)范性進(jìn)一步改進(jìn)、預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性進(jìn)一步增強(qiáng)，預(yù)算安排的合理性和資金使用效益性進(jìn)一步提升。

結(jié)語

本文針對(duì)現(xiàn)行高校教改專項(xiàng)資金績(jī)效管理現(xiàn)狀，從業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)融合視角，提出以“人才培養(yǎng)”為核心優(yōu)化教改專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、以項(xiàng)目過程管理為抓手強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控、以建議溝通反饋機(jī)制為前提強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的績(jī)效管理路徑優(yōu)化方案。通過對(duì)C高?？?jī)效管理優(yōu)化前后項(xiàng)目實(shí)施效果和財(cái)務(wù)指標(biāo)兩個(gè)維度的對(duì)比分析，驗(yàn)證該優(yōu)化方法的科學(xué)性。研究結(jié)果可以為高校教改專項(xiàng)資金的績(jī)效管理提供實(shí)踐依據(jù)，從而為提升高校預(yù)算績(jī)效管理水平，提高高校人才培養(yǎng)質(zhì)量帶來積極的借鑒。