易純冰

摘要：自2018年發(fā)布（中發(fā)34號《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》）以來，我國開始對財政預(yù)算績效體系進(jìn)行改革，擬建立一個負(fù)責(zé)、高效、清廉的新公共管理平臺。預(yù)算績效評價是對財政預(yù)算支出的監(jiān)督與問責(zé)，我國以其為切入點(diǎn)，迅速自上而下推廣，不斷擴(kuò)大評價規(guī)模、拓寬評價范圍、暢通專家和第三方參與渠道。至今，已基本覆蓋除社?；鹨酝獾娜菊A(yù)算，并在部分省份進(jìn)行了部門整體績效評價的試點(diǎn)，取得了階段性的成果。但當(dāng)前我國預(yù)算績效評價在隊伍建設(shè)、指標(biāo)體系、評價結(jié)論、結(jié)果應(yīng)用和技術(shù)支撐等方面仍存在不足，本文針對這些問題提出一些對策，以供參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效評價;問題;對策

預(yù)算績效評價是構(gòu)成預(yù)算績效管理的最核心的要件，是衡量政府預(yù)算部門和資金使用部門工作能力的手段，我國預(yù)算績效評價秉持經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性（即4E原則），在節(jié)約公共資源、提高資金使用效益、促進(jìn)財政預(yù)算管理科學(xué)性等方面，作出了卓越的貢獻(xiàn)。

一、預(yù)算績效評價概述

（一）預(yù)算績效評價的定義

預(yù)算績效評價簡稱績效評價，是指政府主管部門、政府資金管理及使用部門、單位等于公共資金投入使用后一定時間內(nèi)或項目結(jié)束后，以既定的績效目標(biāo)為依據(jù)，適當(dāng)?shù)剡x取評價辦法，以科學(xué)現(xiàn)實的評價標(biāo)準(zhǔn)為參照，按照績效的內(nèi)在原則，依據(jù)規(guī)范的評價程序，對財政資源投入的效率高低、效益好壞、經(jīng)濟(jì)性的強(qiáng)弱和是否具有公平性開展的客觀、公正的測量、分析和評判。

（二）預(yù)算績效評價的對象、范圍、內(nèi)容

績效評價的對象與預(yù)算管理的范圍一致，包括各級政府所有收支預(yù)算，分為單位自評、部門自評和財政評價三大主體方式。單位自評包括本部門所有資金;部門預(yù)算包括財政預(yù)算安排的資金和部門自有資金以及由部門主管分配使用的資金等，部門和財政預(yù)算選擇重大項目周期性評價。

（三）預(yù)算績效評價的意義

績效評價是財政部門正確決策的基石，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，促進(jìn)財政資金的合理分配、降低財政投入成本;提升項目單位使用公共資源的責(zé)任感、提高其管理預(yù)算資金的能力、推動完善政策設(shè)計、加強(qiáng)過程監(jiān)管、改進(jìn)管理、堵塞漏洞，促進(jìn)資金使用效益的提升，提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量;績效評價更有效的作用點(diǎn)在于行政管理層面，能為財政部門對各單位問責(zé)提供依據(jù)，以改善管理、優(yōu)化流程、規(guī)范行為，也是各級政府有效轉(zhuǎn)變政府職能、大力推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的關(guān)鍵手段。

二、當(dāng)前預(yù)算績效評價存在的主要問題

（一）績效評價人員匱乏，績效意識薄弱、專業(yè)能力不足

目前各級政府雖然設(shè)置了預(yù)算績效股等專業(yè)機(jī)構(gòu)，但編制不足，大部分是由財務(wù)人員兼職，時間和精力分配不足;預(yù)算績效管理制度尚不健全，部分資金主體責(zé)任沒有落實，資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)分工不細(xì)，績效管理要求不清，績效意識未能建立;傳統(tǒng)預(yù)算“重過程，輕結(jié)果”的思想尚存，尤其在偏遠(yuǎn)縣區(qū)，預(yù)算績效管理剛剛普及，人們?nèi)狈λ睦斫夂完P(guān)注，績效評價成了形式主義的走過場，蒙混過關(guān)的現(xiàn)象比比皆是。同時，財務(wù)人員大多是會計、財務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)，而績效評價工作人員不僅需要掌握財經(jīng)知識，還要熟悉相關(guān)政策、了解財政、預(yù)算、項目業(yè)務(wù)，這就要求必須具備管理學(xué)、法學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、工程學(xué)等方面的知識，并持續(xù)更新知識體系;另外，部分縣份缺乏專業(yè)的第三方評價機(jī)構(gòu)，技術(shù)支撐力量不足，需要積極開展培育并引導(dǎo)規(guī)范。

（二）績效目標(biāo)管理不規(guī)范，設(shè)定不完整

績效目標(biāo)是項目立項、預(yù)算執(zhí)行、績效評價的依據(jù)。預(yù)算績效評價是滯后的，但其考核卻是全面的，要有效地提高績效管理水平，就要把4E原則前移，在預(yù)算編制申報階段設(shè)置績效目標(biāo)時融入相關(guān)理念。當(dāng)前，受投入型預(yù)算思想的影響，績效指標(biāo)設(shè)計重點(diǎn)偏離，側(cè)重于對建立規(guī)章制度、編制實施方案、撥付時限等靜態(tài)方面情況的衡量，缺乏對資金使用效果、效率、預(yù)算執(zhí)行剛性約束等動態(tài)情況具體、有針對性的考量;部分資金仍未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或設(shè)定不完整;績效目標(biāo)的設(shè)定較為空洞，指標(biāo)沒有細(xì)化量化，可衡量性不強(qiáng)，甚至存在不合理現(xiàn)象：如重投入輕效益、關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)定低于規(guī)劃要求、量化指標(biāo)與項目內(nèi)容無關(guān)、目標(biāo)設(shè)置不能體現(xiàn)總體目標(biāo)實現(xiàn)程度或與計劃數(shù)、投資額不匹配;績效目標(biāo)沒與實際結(jié)合，經(jīng)常出現(xiàn)指標(biāo)的完成值是績效目標(biāo)值的幾倍以上的情況;另外，績效目標(biāo)未按要求審核及同步批復(fù)下達(dá)現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。

（三）績效評價指標(biāo)體系不完善，實用性差

績效評價指標(biāo)用于量化財政資金管理過程和支出結(jié)果，是績效評價的關(guān)鍵。當(dāng)前，各級財政預(yù)算支出的范圍、項目在逐年變化，新政策、新要求時有出現(xiàn)，現(xiàn)有的評價標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足需要;由于項目行業(yè)不同、屬地不同、專業(yè)和使用方向不同需要不同的評價指標(biāo)，急需要出臺全國性的細(xì)分指標(biāo)庫，形成統(tǒng)一“度量衡”;績效評價指標(biāo)庫定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，不利于橫向縱向比較;個性化指標(biāo)可參考性低，案例庫不豐富;前期對成本效益重視不足，導(dǎo)致成本指標(biāo)虛化、質(zhì)量指標(biāo)弱化、效益指標(biāo)軟化;沒有高級別高效力的法律文書對指標(biāo)設(shè)置統(tǒng)一規(guī)范的操作程序，指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)的選擇全憑主觀判斷。評價人員在設(shè)置指標(biāo)時容易陷入“指標(biāo)陷阱”，設(shè)計得太多、太細(xì)，或未根據(jù)項目內(nèi)容進(jìn)行個性化開發(fā)，指標(biāo)結(jié)構(gòu)、權(quán)重及賦值不合理，不能體現(xiàn)指標(biāo)與預(yù)算和項目初衷的關(guān)系，使評價缺乏依據(jù)，直接影響績效評價的質(zhì)量。

（四）績效評價報告不規(guī)范，結(jié)果流于形式

績效評價報告由評價方根據(jù)績效指標(biāo)評分編制，真實反映被評價單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀和績效目標(biāo)完成情況，揭露存在的問題并進(jìn)行分析，提出解決方案。它是預(yù)算批復(fù)流程的必要步驟，能促使各級政府部門尋找問題的根源，積極尋找方法，出臺相關(guān)措施，糾偏改錯，提升財政資金管理水平。當(dāng)前，受績效指標(biāo)虛設(shè)和工作人員專業(yè)性不強(qiáng)、經(jīng)驗不足等的影響，作為成果環(huán)節(jié)的績效評價結(jié)果缺乏科學(xué)性和權(quán)威性，結(jié)論千篇一律，基本都是優(yōu)和良，無法反映資金實際使用效率和真實的績效水平，更不利于揭示問題的根源。主要表現(xiàn)有：評價結(jié)論與評價分值不符，勉強(qiáng)定級;評價結(jié)論互相矛盾，降低了報告的可信度;揭露的問題與評價指標(biāo)賦分之間沒有建立對應(yīng)關(guān)系，論據(jù)不充分;未能深入分析核心問題的根源，定性不準(zhǔn)確;對策建議的提出針對性不強(qiáng)，甚至存在邏輯偏差和專業(yè)錯誤等。

（五）預(yù)算績效評價應(yīng)用機(jī)制形同虛設(shè)

目前，績效評價結(jié)果的公開不透明，往往“報喜不報憂”;績效評價與監(jiān)督融合機(jī)制有待建立，績效評價工作中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題缺乏及時跟蹤核查、整改落實的依據(jù)和手段;評價結(jié)果運(yùn)用不充分，沒能起到對預(yù)算安排的指導(dǎo)作用和對方案的調(diào)整作用，績效評價報告淪為了保證次年預(yù)算安排的一個過場式流程：自評得分低的項目仍安排下年預(yù)算，預(yù)算資金大量結(jié)轉(zhuǎn)情況下，繼續(xù)下放資金，造成大量資金閑置或無效。另外，我國公共部門績效管理“重績效、輕激勵”問題比較突出，兩者的融合不夠緊密，追責(zé)問效機(jī)制也不健全，評價運(yùn)用主要停留在部門單位整體層面，最多下達(dá)到科室，并未分解到個人，導(dǎo)致許多崗位人員誤認(rèn)為績效評價與其崗位職責(zé)不相關(guān)，不重視績效，甚至不積極、主動配合績效管理，尤其在基層，績效評價幾乎相當(dāng)于工作總結(jié)。評價結(jié)果對負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人問責(zé)和懲治沒有落到實處，與其職位升降，薪酬增減也沒有掛鉤。

（六）信息技術(shù)支撐是短板

通過信息化建設(shè)，實現(xiàn)對各類信息的整合，便于在戰(zhàn)略層面展開全面的分析，不斷提升政府的績效預(yù)算能力，是現(xiàn)代化公共管理的硬性要求。當(dāng)前，由于部門和單位整體績效評價尚未成熟，政府績效管理也還未全面覆蓋，我國雖然已有大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但整個政府的多主體不能有效的配合，數(shù)據(jù)不能互通，暫時不能實現(xiàn)跨部門的信息配合和充分利用，績效與政策、業(yè)務(wù)、資產(chǎn)等信息未能實現(xiàn)融合，至今沒有一個獨(dú)立統(tǒng)一的預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)化系統(tǒng)。尤其在基層區(qū)縣級政府，現(xiàn)代化辦公還未普及，很多文件還在用紙質(zhì)材料進(jìn)行傳遞，數(shù)據(jù)庫建設(shè)落后;評價人員要獲取信息往往需要溝通各方關(guān)系、書面遞交很多請示報告、花費(fèi)大量時間、輾轉(zhuǎn)多部門、而最終獲得的資料卻不一定實用有效。

三、對策和建議

（一）加快基層隊伍建設(shè)，提高績效意識和管理人員專業(yè)水平

增設(shè)專門的機(jī)構(gòu)來對預(yù)算績效做管理，并配置相應(yīng)的人員編制，拓寬引入專業(yè)人才的參與渠道，打破原有的人才引入觀念，嘗試把教育、環(huán)保、工程等相關(guān)專業(yè)的人才吸收進(jìn)來;引入第三方機(jī)構(gòu)，并做好專家和第三方機(jī)構(gòu)的交流和監(jiān)管;破除投入型預(yù)算“只管把預(yù)算爭取來，把資金用出去，績效不考慮”的思想禁錮，進(jìn)一步明晰權(quán)責(zé)，將權(quán)、責(zé)細(xì)化分解到每個崗位;建立績效評價結(jié)果與激勵融合機(jī)制，將每個崗位績效目標(biāo)完成情況與薪酬水平、晉升機(jī)會掛鉤，讓績效理念深入人心，調(diào)整思路。強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)，工作調(diào)研，學(xué)習(xí)交流等措施，培養(yǎng)“一專多能”的復(fù)合型人才，重點(diǎn)讓主要領(lǐng)導(dǎo)和分管負(fù)責(zé)人參與到培訓(xùn)中來;加強(qiáng)縣區(qū)之間的交流，對標(biāo)學(xué)習(xí)，吸收先進(jìn)經(jīng)驗;嘗試與人大、政協(xié)、監(jiān)察、審計部門建立績效評價小組，發(fā)揮專業(yè)能力和帶頭作用，形成工作合力。

（二）強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，踐行相關(guān)程序

強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)是申報預(yù)算的必備條件，全面實行績效目標(biāo)管理;績效目標(biāo)要隨文下達(dá)，有項目就有績效目標(biāo);在事前績效評估和項目評審的基礎(chǔ)上，按照具體可衡量、關(guān)聯(lián)可細(xì)化、現(xiàn)實可達(dá)到、輕重相匹配的原則系統(tǒng)分析，科學(xué)設(shè)立績效目標(biāo)，反映資金活動的范圍、方向與效果;特別要設(shè)計一些反映項目內(nèi)容與成果的指向性指標(biāo)，以直觀判斷項目實施效果，避免項目單位利用已有成果或相對成熟的技術(shù)套取科技資金的風(fēng)險。具體來說，在預(yù)算決策層面強(qiáng)調(diào)相關(guān)性，確保預(yù)算資源被用于正確的事業(yè)，充分滿足人民群眾的需求;在預(yù)算管理和執(zhí)行過程中關(guān)注效率和規(guī)范性，制定嚴(yán)密的管理制度、運(yùn)用正確的手段與方法、確保資金被正確的使用;還要重視預(yù)算的效果，即產(chǎn)出、效益和滿意度，強(qiáng)化支出責(zé)任，促進(jìn)績效目標(biāo)實現(xiàn)，并關(guān)注其帶來的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境影響。

（三）建立全面、統(tǒng)一的績效指標(biāo)體系，規(guī)范指標(biāo)設(shè)計方法

豐富、補(bǔ)充未來價值、可持續(xù)發(fā)展等方面的指標(biāo)，強(qiáng)化成本、質(zhì)量、效益指標(biāo)，優(yōu)化刪減重復(fù)的類似指標(biāo);制定一套分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的全國統(tǒng)一的核心指標(biāo)體系，出臺個性化指標(biāo)參考庫。在法律法規(guī)層面細(xì)化績效評價指標(biāo)設(shè)計方案、規(guī)范操作流程，強(qiáng)調(diào)績效指標(biāo)應(yīng)明確、具體、可衡量;突出結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化“成本效益”理念，原則上財政和部門績效評價的產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%;要求指標(biāo)設(shè)計必須體現(xiàn)項目特點(diǎn)，聚焦評價重點(diǎn)和所要回答的關(guān)鍵問題，選取最有代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標(biāo);突出邏輯層次，遵循SMART原則和“二八”法則，盡量精簡量化，并合理安排結(jié)構(gòu)和賦分。還要建立評價指標(biāo)動態(tài)調(diào)整體系，提升指標(biāo)運(yùn)用能效，對原有的評價指標(biāo)作出必要的調(diào)整和補(bǔ)充。項目實施階段（年度評價、中期評價）側(cè)重于過程指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)，項目完成后側(cè)重于產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。

（四）提升評價報告的規(guī)范性、有效性

績效評價報告要求邏輯清晰、內(nèi)容完整、依據(jù)充分、數(shù)據(jù)詳實、分析透徹、結(jié)論準(zhǔn)確、建議可行。要建立質(zhì)量監(jiān)控體系，設(shè)計相關(guān)制度、程序，保證績效評價報告結(jié)論真實有效。

從政策高度給出整體評價結(jié)論，突出項目決策是否科學(xué)合理，項目運(yùn)行是否符合發(fā)展趨勢。對存在的問題，要圍繞績效評價指標(biāo)進(jìn)行分析：沒達(dá)到目標(biāo)的，分析查找原因，定性時要有法可依;按照重要程度順序提出問題，分類指出，明確精煉;分清問題所在環(huán)節(jié)，抓住重點(diǎn)，指出問題產(chǎn)生的根源;對于普遍性的問題，從政策設(shè)計找原因，具有典型性的問題，透過現(xiàn)象找本質(zhì)，并用以借鑒到同類項目。意見、建議的提出要站在法律法規(guī)和政策高度，同時還要借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗和做法;要對應(yīng)問題提出意見、建議，強(qiáng)調(diào)針對性和可操作性，不能是大話、套話;還要兼顧支出安排的合理合規(guī)性，執(zhí)行的約束有效性、資金安全效益性和以后年度計劃等。

（五）著力解決績效引領(lǐng)和約束激勵不強(qiáng)的問題

績效評價結(jié)果是事后的、時點(diǎn)上的，有一定的局限性，而預(yù)算的本質(zhì)是政治的，影響其分配、執(zhí)行及結(jié)果的因素很復(fù)雜。當(dāng)前，我們?nèi)詰?yīng)按照社會需求來分配預(yù)算資源，同時運(yùn)用評價報告科學(xué)引領(lǐng)預(yù)算安排，實行競爭性分配改革：低效無效的資金削減或取消，長期沉淀資金一律收回，績效好的優(yōu)先保障，存在問題的限期整改;對延續(xù)項目，下一年度預(yù)算的分配時要充分考慮績效評價結(jié)果，對轉(zhuǎn)移支付，評價結(jié)果作為中央分配預(yù)算的參考依據(jù);另一方面，將權(quán)、責(zé)細(xì)化分解到每個崗位，踐行首長負(fù)責(zé)制、行政問責(zé)制和重大項目終身責(zé)任制，壓實績效主體責(zé)任;讓評價與激勵高度融合，構(gòu)建金字塔激勵機(jī)制，將每個崗位績效目標(biāo)完成情況上報人事，讓評價結(jié)果與薪酬水平、晉升機(jī)會掛鉤。

（六）建立智能化大數(shù)據(jù)信息平臺

廣泛開展部門績效評價，讓部門作為橋梁，向上鏈接戰(zhàn)略規(guī)劃和政策方向，向下鏈接基層項目，借鑒省級財政業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)，著力構(gòu)建一個服務(wù)于預(yù)算績效評價的公用信息平臺。將指標(biāo)庫、信息庫、項目庫、專家?guī)炻?lián)系起來，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)集合，給指標(biāo)應(yīng)用提供績效大數(shù)據(jù)支撐;通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用、分享，找準(zhǔn)評價切入點(diǎn)和可行方法;將數(shù)據(jù)進(jìn)行縱橫對比分析，對評價對象給予科學(xué)合理的定位;分析問題根源，提供預(yù)警、預(yù)測未來發(fā)展趨勢。另一方面，打造一個將預(yù)算績效管理全過程都覆蓋的信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)各模塊全數(shù)字化，全員按權(quán)限操作，全過程在線管理、評價全流程跟蹤、指標(biāo)庫全動態(tài)管理;利用信息平臺公開績效目標(biāo)、評價結(jié)果以及后續(xù)的追蹤問責(zé)，接受外部監(jiān)督，倒逼責(zé)任部門積極采取措施改進(jìn)預(yù)算管理，提高預(yù)算績效水平。

四、結(jié)束語

我國較晚才開展績效評價工作，當(dāng)前在理論研究方面，仍處于摸石頭過河階段，學(xué)術(shù)界對績效評價標(biāo)準(zhǔn)、方法、結(jié)果應(yīng)用等方面研究尚淺，文獻(xiàn)極為匱乏，希望筆者以上建議能為當(dāng)前績效評價難題提供方向和思路，貢獻(xiàn)微薄之力。

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