楊鳳華，侯小鳳

（南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南通 226019）

一、研究背景

（一）研究目的和意義

全域共享高品質(zhì)的教育資源是長三角加快基本公共服務(wù)均等化的重要表現(xiàn)之一，一直以來受到國家、政府和社會各界的廣泛關(guān)注。長三角一市三省之間在教育經(jīng)費(fèi)投入、教師資源配置、教育事業(yè)發(fā)展等方面存在較大差距，因而各方呼吁提升區(qū)域文化教育資源均等化供給水平的聲音越來越響。

（二）研究現(xiàn)狀

國外學(xué)者鮮有將教育均等化歸于基本公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行研究的，多直接研究教育均等化或教育機(jī)會公平問題。James Buchanan將公共服務(wù)均等化理念寓于“財政剩余”之中，他指出全體公民承擔(dān)的稅負(fù)與其從公共服務(wù)中的得利基本相等①。Pfeffer利用對數(shù)線性與乘法模型分析了近20個工業(yè)化國家的代際教育流動過程，認(rèn)為教育不均等的程度與國民教育體制結(jié)構(gòu)有著直接聯(lián)系②。Juan-Pedro則通過橫向?qū)Ρ冉逃贫炔煌膰遥ㄅ餐c智利）的機(jī)會均等差異，發(fā)現(xiàn)收入分配的不平等仍是最頑固的決定因素之一③。John&Solamz研究了稅收在一般性轉(zhuǎn)移支付與教育財政支出間的分配情況，認(rèn)為外生能力相對較強(qiáng)的教育支出會使各級政府增加所有相關(guān)項目的支出，不同層級政府的不同選擇會間接加劇教育的不公平④。

國內(nèi)以基本公共教育服務(wù)均等化為主題的文獻(xiàn)數(shù)量頗多，圍繞具體內(nèi)涵、不均等根源、均等化標(biāo)準(zhǔn)等角度進(jìn)行了兼具廣度與深度的理論與實踐研究。首先，學(xué)者們對教育服務(wù)均等化的內(nèi)涵見解不同，較具代表性的褚宏啟等認(rèn)為，教育資源配置的均等應(yīng)強(qiáng)調(diào)教育起點與教育過程兩方面的平等，教育公平問題也要同時關(guān)注差異原則與補(bǔ)償原則⑤。胡祖才通過分析黨和國家政策文本，強(qiáng)調(diào)基本公共教育服務(wù)均等化的首要任務(wù)便是縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)與人群在接受服務(wù)情況上的巨大差異，應(yīng)遵循“?；尽?qiáng)基層、建機(jī)制”的基本思路逐步推進(jìn)⑥。其次，對基本公共教育服務(wù)非均等根源的剖析多采用實證方法，蘇淼淼引取2009—2012年間我國31個地區(qū)基本公共教育服務(wù)的三級指標(biāo)，通過Matlab軟件獲得均等化程度綜合評價指數(shù)結(jié)果，指出基本公共教育服務(wù)所呈現(xiàn)的區(qū)域性不均等很可能與現(xiàn)階段地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相關(guān)⑦。宗曉華等采用夏普里值分解法分析了江蘇省教育轉(zhuǎn)移支付對縣級教育財政投入的激勵效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的分配結(jié)構(gòu)與規(guī)模對平衡區(qū)域教育差異作用相對較大⑧。再次，不同學(xué)者對基本公共教育服務(wù)均等化有著不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，劉瓊蓮認(rèn)為，“基本公共教育服務(wù)均等化的評估應(yīng)要求政府樹立基于公共教育服務(wù)的外部經(jīng)濟(jì)價值、全體社會成員的受教育權(quán)利與教育公平觀的價值標(biāo)準(zhǔn)，以及優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)，確立投資體制多元化、資源評估指標(biāo)化、資源配置高效化與政策措施配套化的操作標(biāo)準(zhǔn)。⑨”楊宇指出，國內(nèi)學(xué)者對教育均等化標(biāo)準(zhǔn)的研究較少且尚無定論，但要實現(xiàn)均等化必須遵循保底安全標(biāo)準(zhǔn)、平均控制標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果平等標(biāo)準(zhǔn)的過程順序推進(jìn)⑩。

經(jīng)過反復(fù)比較試錯國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)中的指標(biāo)選擇，本文將以長三角基本公共教育服務(wù)相關(guān)財政收支作為衡量均等化水平的指標(biāo)，采用絕對差距與相對差距兩種方法比較一市三省之間的差距和原因，為推進(jìn)長三角基本公共教育服務(wù)均等化提供參考。

（三）評價方法和指標(biāo)選擇

1.評價方法。本文采用絕對差異量與相對差異量兩種方法，選取長三角地區(qū)的上海市、江蘇省、浙江省及安徽省作為評價對象進(jìn)行分析。其中，絕對差異量法應(yīng)用均值與極差方法；相對差異量法應(yīng)用變異系數(shù)與泰爾指數(shù)兩種方法。無論是變異系數(shù)法還是泰爾指數(shù)法，都能有效度量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的均衡性。若測算數(shù)據(jù)愈大，表明地區(qū)之間差異愈大；若測算數(shù)據(jù)愈接近0，表明地區(qū)之間差異愈??；若測算數(shù)據(jù)等于0，表明地區(qū)之間無差異。

2.指標(biāo)選擇。在指標(biāo)選擇上，主要選取一市三省各年份教育預(yù)算支出額及人均教育經(jīng)費(fèi)額來評價區(qū)域間基本公共教育服務(wù)均等化水平。鑒于統(tǒng)計年鑒的遲滯性，時間跨度選取2008—2017年，具體數(shù)據(jù)來源為一市三省歷年統(tǒng)計年鑒等。

二、長三角基本公共教育服務(wù)均等化的變化趨向

（一）絕對差異量

通過測算一市三省人均教育經(jīng)費(fèi)額的均值與極差，比較分析基本公共教育服務(wù)均等化的絕對差異量。圖1表明，長三角一市三省的人均教育經(jīng)費(fèi)額均呈現(xiàn)逐年增加趨勢，但安徽省與長三角其他地區(qū)相比始終存在顯著差異。具體而言，2008年安徽省的人均教育經(jīng)費(fèi)額為467元，最高的上海市為1523元，極差為1057元。而2017年安徽省人均教育經(jīng)費(fèi)額為1623元，最高的仍為上海市為3614元，極差為1992元。這些數(shù)據(jù)反映至少在人均教育經(jīng)費(fèi)額上，長三角內(nèi)部一市三省的絕對差異量正逐年增大。其中，均等化最低水平的安徽省內(nèi)部也存在明顯的絕對差距，如2017年蕪湖市人均教育財政支出為1980元，與最小值亳州市間的極差為848元，其他地級市的平均值也僅為蕪湖市的70.61%。這表明安徽省內(nèi)部各市在教育經(jīng)費(fèi)支出方面差異較大，根據(jù)財政預(yù)算支出分配比例也可以推斷出各市對基本公共教育服務(wù)均等化的重視程度也有很大不同。

圖1 2008—2017年長三角一市三省人均教育經(jīng)費(fèi)額對比圖

（二）相對差異量-變異系數(shù)

變異系數(shù)（CV）可以消除測量尺度與量綱影響，與標(biāo)準(zhǔn)差、極差一樣可以反映數(shù)據(jù)離散程度。本文采用人均教育財政支出（其中人口數(shù)據(jù)為年末常住人口數(shù)）的變異系數(shù)衡量一市三省下屬各地級市教育財政的差距，計算公式為：

式（1）中，CV為人均教育財政支出的變異系數(shù)；Xi為一市三省內(nèi)各地級市（區(qū)）人均教育財政支出；為一市三省內(nèi)各地級市（區(qū)）人均教育財政支出的均值，n為地級市個數(shù)。計算結(jié)果如圖2所示，顯示了2008—2017年一市三省人均教育財政支出的變異趨向。不難看出，上海市的人均教育財政支出變異系數(shù)由2008年的0.9222降為2017年的0.3732，江蘇省由2008年的0.2582降為2017年的0.1821，安徽省則由2008年的0.1903降為2017年的0.1557，這表明上海市、江蘇省與安徽省基本呈現(xiàn)出向好的態(tài)勢，三地基本公共教育服務(wù)均等化水平漸趨平穩(wěn)。而與此同時，浙江省由2008年的0.1381上升為2017年的0.1811，在一定程度上反映出浙江省內(nèi)各市教育財政支出差距較大，基本公共教育服務(wù)均等化程度相對于其他三地有待完善。

圖2 2008—2017年長三角一市三省人均教育財政支出的變異系數(shù)值

三、泰爾指數(shù)的測量與分解

為將長三角區(qū)域基本公共教育服務(wù)均等化問題進(jìn)一步分解，本文按行政區(qū)劃將長三角區(qū)域分為上海市（浦東新區(qū)、黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)與崇明區(qū)16個區(qū)）、江蘇?。暇┦?、無錫市、徐州市、常州市、蘇州市、南通市、連云港市、淮安市、鹽城市、揚(yáng)州市、鎮(zhèn)江市、泰州市與宿遷市13個地級市）、浙江省（杭州市、寧波市、溫州市、嘉興市、湖州市、紹興市、金華市、衢州市、舟山市、臺州市與麗水市11個地級市）、安徽?。ê戏适?、淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市、淮南市、滁州市、六安市、馬鞍山市、蕪湖市、宣城市、銅陵市、池州市、安慶市與黃山市16個地級市）4個區(qū)域。以這些區(qū)域的年末常住人口與教育財政支出分別占長三角總?cè)丝谂c總教育財政支出的比重為權(quán)數(shù)，測度并分解2008—2017年泰爾指數(shù)，分析長三角區(qū)域基本公共教育服務(wù)的非均等程度。

（一）測量方法

泰爾指數(shù)（Ti）也稱泰爾熵標(biāo)準(zhǔn)，常用來反映個人之間或地區(qū)之間收入不平等的程度，是由著名的荷蘭計量經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主泰爾（Henri Theil，1967）利用信息論里的熵指數(shù)概念來測度收入不平等而得名。泰爾指數(shù)具備較好的可分解特質(zhì)，即樣本為多個群組時可用來分別計算組內(nèi)差距與組間差距對總體差距的貢獻(xiàn)。本文擬引入年末常住人口、教育財政支出作為測度泰爾指數(shù)的權(quán)重，據(jù)此考察長三角區(qū)域一市三省范圍內(nèi)基本公共教育服務(wù)的均等化水平。

1.上海市內(nèi)部差距

2.江蘇省內(nèi)部差距

3.浙江省內(nèi)部差距

4.安徽省內(nèi)部差距

式中TS、TJ、TZ、TA分別表示上海市、江蘇省、浙江省與安徽省的泰爾指數(shù)；XS、XJ、XZ、XA分別表示上海市、江蘇省、浙江省與安徽省的教育財政支出；Xi、Xk、Xl、Xm分別表示上海市、江蘇省、浙江省與安徽省下設(shè)所有地級市（或區(qū)）級別的教育財政支出；RS、RJ、RZ、RA分別表示上海市、江蘇省、浙江省與安徽省的年末常住人口數(shù)；Ri、Rk、Rl、Rm分別表示上海市、江蘇省、浙江省與安徽省下設(shè)所有地級市（或區(qū)）級別的年末常住人口數(shù)?；谑?2)(3)(4)(5)，可得出總體泰爾指數(shù)T、區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)TW與區(qū)域間泰爾指數(shù)TO公式為：

式中X表示長三角地區(qū)一市三省的總教育財政支出；R表示三角地區(qū)一市三省的年末總常住人口數(shù)。基于式(6)(7)(8)，可以計算出區(qū)域內(nèi)差異與區(qū)域間差異對總體差異的貢獻(xiàn)情況，TW/T表示區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率，TO/T表示區(qū)域間貢獻(xiàn)率。此外，區(qū)域內(nèi)各子區(qū)域上海市、江蘇省、浙江省與安徽省的貢獻(xiàn)率分別為

（二）計算結(jié)果與分析

經(jīng)過計算得出泰爾指數(shù)結(jié)果如圖3所示，與絕對差異和變異系數(shù)疊加的演化規(guī)律基本吻合，其中上海市教育泰爾指數(shù)從2008年的0.1214降為2017年的0.0367；江蘇省從2008年的0.0346降為2017年的0.0177；安徽省從2008年的0.0175降為2017年的0.0141；而浙江省從2008年的0.0097升為2017年的0.0158。長三角總體呈現(xiàn)出下降的良好態(tài)勢，其中上海市的優(yōu)勢非常突出，江蘇省次之，安徽省與浙江省卻未顯示出明顯的回落趨向。

圖3 2008—2017年長三角一市三省教育泰爾指數(shù)的計算結(jié)果

十年來，長三角一市三省的組間泰爾指數(shù)基本高于組內(nèi)泰爾指數(shù)，即To＞Tw，這表明影響長三角地區(qū)教育服務(wù)均等化進(jìn)程的主要因素為一市三省間的差異。其中，從相對“拖后腿”的浙江省與安徽省數(shù)據(jù)變化特征可以看出，浙江省基本處于穩(wěn)步上升的狀態(tài)，而安徽省以2012年為節(jié)點展現(xiàn)出先升后落的態(tài)勢。這說明浙江省的教育財政支出比例小于人口比例，處于相對不利地位，教育服務(wù)非均等現(xiàn)象比較嚴(yán)重；而安徽省的泰爾指數(shù)在2017年之前均始終高于浙江省，表明教育財政支出比例與人口比例失衡現(xiàn)象明顯，教育服務(wù)非均等現(xiàn)狀亟須改善（圖4）。

圖4 長三角各區(qū)域間教育支出的泰爾指數(shù)堆積圖

上述結(jié)果與歷史政策研究的結(jié)果可謂不期而遇：一方面，2007年國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，將更加協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域教育均衡發(fā)展作為主要目標(biāo)，要求基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育均衡發(fā)展以更加適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要；而另一方面，上海市與江蘇省早以各種協(xié)議與共識形式自發(fā)開展非正式的民間教育合作。浙江省與安徽省則通過正式加入長三角教育協(xié)作發(fā)展會商機(jī)制才逐步參與到教育聯(lián)動發(fā)展中來，在區(qū)域教育協(xié)作一體化發(fā)展中明顯“慢人一拍”，故而與滬蘇兩地基本公共教育服務(wù)均等化水平存在不小差距。農(nóng)村稅費(fèi)改革間接引發(fā)的教育資金來源銳減問題在安徽省較為嚴(yán)重，省內(nèi)各級政府預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入不足以補(bǔ)償歷史欠賬；浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中巨大的縣域差異直接導(dǎo)致了教育經(jīng)費(fèi)保障的不均衡，欠發(fā)達(dá)的山區(qū)海島縣市在推行教育均等化方面可謂困難重重，城市學(xué)校經(jīng)費(fèi)由城市政府負(fù)擔(dān)、縣鄉(xiāng)學(xué)校經(jīng)費(fèi)由縣級政府負(fù)責(zé)的教育財政體系問題是浙江省內(nèi)城鄉(xiāng)教育非均等的直接誘因。基于長三角一市三省各地級市（區(qū)）經(jīng)濟(jì)體量與人口總量的客觀差異，教育財政支出占公共財政預(yù)算支出增速差距懸殊，長三角內(nèi)部各地區(qū)間基本公共教育服務(wù)發(fā)展水平不均衡度顯著。

（三）泰爾指數(shù)貢獻(xiàn)情況分析

為考察長三角一市三省對教育服務(wù)不均等現(xiàn)況的影響程度，本研究進(jìn)一步測度并分析了泰爾指數(shù)的貢獻(xiàn)情況，結(jié)果如圖5所示。

圖5 2008—2017年長三角組內(nèi)與組間不均等對于全部不均等的貢獻(xiàn)率

很容易看出，上海市與江蘇省兩地從2008年到2017年教育服務(wù)不均等均表現(xiàn)出逐年下降的良好趨向，教育財政支出在區(qū)域內(nèi)相對公平；而浙江與安徽兩省恰好相反，下降幅度頗小甚至偶有抬頭現(xiàn)象，意味著這兩省教育非均等程度較高。此外，從組內(nèi)與組間貢獻(xiàn)率看，雖然組內(nèi)由2008年的38.63%上升為2017年的48.26%，而組間由2008年的61.37%下降為2017年的51.74%，但須明確的是除2011年和2012年出現(xiàn)了短暫性回彈，組間貢獻(xiàn)率幾乎始終高于組內(nèi)貢獻(xiàn)率。這表明長三角一市三省之間存在較為嚴(yán)重的教育支出非均等問題，且當(dāng)前這種“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的教育管理體制產(chǎn)生了一定層面的副作用，應(yīng)在體制機(jī)制上加以革新?？傊?，長三角教育服務(wù)非均等問題主要因一市三省非均衡發(fā)展引致，而各省市內(nèi)部均衡程度卻相對較高。因而改善浙江、安徽兩省的教育服務(wù)非均等現(xiàn)況迫在眉睫，要重視各省市間存在的客觀差異，著重解決浙江省與安徽省內(nèi)部經(jīng)濟(jì)困難縣市及農(nóng)村地區(qū)的教育財政難題。

四、結(jié)論及政策建議

（一）結(jié)論

本文采用絕對差異量與相對差異量兩種方法，對2008—2017年長三角范圍內(nèi)的上海市、江蘇省、浙江省與安徽省教育財政支出進(jìn)行橫向比較，發(fā)現(xiàn)不論是絕對差距或是相對差距，上海市都凸顯出絕對優(yōu)勢，公共教育服務(wù)均等化水平最高。相對而言，浙江省與安徽省處于弱勢地位，這使得長三角教育一體化阻力重重，應(yīng)受到省財政和社會的廣泛和重點關(guān)注，將相關(guān)教育財政政策向教育傾斜。

而從2008—2017年長三角一市三省教育泰爾指數(shù)及其分解結(jié)果看，上海市與江蘇省均等化程度逐年提升，但浙江省與安徽省教育非均等現(xiàn)象卻愈來愈嚴(yán)重，這意味著在長三角區(qū)域范圍內(nèi)浙皖兩省及下屬地級市之間差距甚大。欲實現(xiàn)長三角區(qū)域內(nèi)基本公共教育服務(wù)的真正均等化，必須以浙江省與安徽省兩地為重要抓手，協(xié)調(diào)各市、省之間教育資源的合理有效轉(zhuǎn)移配置。

（二）相關(guān)政策建議

第一，以區(qū)域整體利益為抓手，盡快加速長三角教育一體化步伐。建議從國家及省級層面制定長三角區(qū)域教育均衡發(fā)展整體規(guī)劃，整合優(yōu)化當(dāng)前教育資源配置，設(shè)立并貫徹執(zhí)行區(qū)域各級各類教育均等化標(biāo)準(zhǔn)體系。建立與發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的高效領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，實現(xiàn)對全進(jìn)程的持續(xù)推動；依托科研機(jī)構(gòu)與地方智庫平臺建立精銳專業(yè)的管理隊伍，有序聯(lián)動推進(jìn)支撐長三角教育一體化目標(biāo)的各支點項目。定期舉辦常態(tài)化的長三角地區(qū)教育一體化發(fā)展會議，建立并完善實體化聯(lián)合協(xié)作辦公機(jī)制，以期對接服務(wù)長江教育創(chuàng)新帶，進(jìn)而率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。

第二，以高新科學(xué)技術(shù)為媒介，創(chuàng)新促進(jìn)區(qū)域間教育資源共享化。當(dāng)前，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”模式的社會認(rèn)可度愈來愈高，我國互聯(lián)網(wǎng)智慧教育體系也日趨完整。長三角一市三省可以以聯(lián)盟的形式參與打造長三角教育一體化“產(chǎn)學(xué)研用”供應(yīng)鏈，四地各學(xué)段學(xué)校均可通過云平臺對接共享優(yōu)質(zhì)教育資源與服務(wù)?；谛乱暯欠e極探索教育資源共享的新思路，著力推進(jìn)對薄弱地區(qū)師資、實驗室等軟性設(shè)施資源建設(shè)的馳援幫扶，聚力改革創(chuàng)新與實踐應(yīng)用，注重交流協(xié)作與統(tǒng)籌共進(jìn)，構(gòu)筑長三角基本公共教育服務(wù)資源創(chuàng)新、共建、共享的共同體。

第三，以教育轉(zhuǎn)移支付為手段，統(tǒng)籌完善中央地方專項財政機(jī)制設(shè)計。推動中央對地方、地方對地方教育專項轉(zhuǎn)移支付資金管理平臺運(yùn)行常態(tài)化，強(qiáng)化教育轉(zhuǎn)移支付對市縣級教育財政投入的激勵作用與均等效應(yīng)。持續(xù)增強(qiáng)浙江、安徽兩省新增資金對教育的傾斜力度，助力長三角基本公共教育服務(wù)均等化。此外，合理參鑒行政區(qū)劃，設(shè)置兩省省內(nèi)不同的補(bǔ)助檔位，重視發(fā)達(dá)省市教育“窮縣”的同時也不過度補(bǔ)貼薄弱省市的教育“富縣”，優(yōu)化調(diào)整專項資金的分配結(jié)構(gòu)，使中央、地方的教育專項財政機(jī)制設(shè)計愈加趨于透明與完善。

注釋：

①Buchanan,J.M.Federalism and fiscal equity[J].American Economic Review,1950,40(4):583-599.

②Pfeffer,FT.Persistent Inequality in Educational Attainment and its Institutional Context[J].European Sociological Review,2008,24(5):543-565.

③Juan-Pedro GARCES-VOISENAT.Equality of Opportunity in Education:A Case Study of Chile and Norway[J].Journal of Economics and Political Economy,2016,3(1):142-150.

④John Creedy,Solamz Moslehi.The Optimal Composition of Government Expenditure Among transfers,Education and Public Goods[J].Hacienda Pública Espa ola,2010,194(3):41-64.

⑤褚宏啟,楊海燕.教育公平的原則及其政策含義[J].教育研究,2008(01):10-16.

⑥胡祖才.努力推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化[J].教育研究,2010,31(09):8-11.

⑦蘇淼淼.我國基本公共教育服務(wù)均等化指標(biāo)體系構(gòu)建與實證分析[D].天津財經(jīng)大學(xué),2015.

⑧宗曉華,丁建福.義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)與均等效應(yīng)——以江蘇省為例[J].教育經(jīng)濟(jì)評論,2016,1(01):56-69.

⑨劉瓊蓮.論基本公共教育服務(wù)均等化及其判斷標(biāo)準(zhǔn)[J].中國行政管理,2014(10):33-36.

⑩楊宇.教育服務(wù)均等化研究綜述[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2017(23):397.