張琰飛，朱海英

（吉首大學 商學院，湖南 吉首 416000）

一、問題的提出

黨的十九大報告提出“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力”，在習近平總書記的具體領導下，中共中央發(fā)布《關于深化黨和國家機構改革的決定》對營商環(huán)境進行了部署，2019年國務院出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，提出要創(chuàng)新體制機制、強化協(xié)同聯(lián)動。因此，針對多主體協(xié)同治理的難題，這些措施具有重要的現(xiàn)實意義。

營商環(huán)境是區(qū)域軟實力和競爭力的重要體現(xiàn)，對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)創(chuàng)新具有重要的作用。國外研究主要關注政府的角色和作用，并提出了治理優(yōu)化路徑；Skof，Bradaschia認為，政府的制度能力創(chuàng)新是營商環(huán)境的影響重要因素①。Emerson等認為，治理主體與政府之間的合作及資源依賴程度是營商環(huán)境協(xié)同治理的重要因素②。Witkowska提出，建設營商環(huán)境要協(xié)調好政府與市場關系；Yunus等提出，地方政府在營造商業(yè)增長與繁榮環(huán)境中扮演重要角色③。Civelek等認為，國家、社會、金融市場和銀行、商業(yè)風險決定營商環(huán)境的質量④。Kljucnikov等提出，營商環(huán)境優(yōu)化意味著企業(yè)面臨的政企關系與商業(yè)關系都得到較大改善⑤。Scott分析了政府在進行公共事務管理中采取協(xié)同治理戰(zhàn)略的時機和原因⑥。在國內，楊志勇、文豐安提出，要加快政府職能轉變，加快放管服改革步伐，推行大規(guī)模減稅計劃，創(chuàng)造更優(yōu)融資環(huán)境⑦。曾憲聚等提出，要協(xié)調發(fā)揮政府引導性作用、市場基礎性作用和社會支撐性作用⑧。劉剛、梁晗提出，要消除外部不經(jīng)濟，強化并持續(xù)提升外部經(jīng)濟，降低企業(yè)綜合交易成本⑨。任恒提出，優(yōu)化營商環(huán)境重點在深化政府自身改革，落實并強化政府責任，確保政府職能轉變及時到位⑩。徐換歌、蔣碩亮發(fā)現(xiàn)政府效能的提高與反腐敗規(guī)制強度的增加能夠顯著地改善營商環(huán)境??？梢园l(fā)現(xiàn)，多數(shù)研究關注營商環(huán)境建設的影響因素，并提出了相應的優(yōu)化措施。

作為實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的重要路徑，郭燕芬認為，實現(xiàn)機制的關鍵是制度保障?。陳光、高甜瑜提出，構建多元主體合作共治的社區(qū)治理模式助推營商環(huán)境優(yōu)化?。韓陽從治理視角提出，要加強營商環(huán)境法治化建設，完善構建親清新型政商關系的政策體系?。陳華平、樊艷麗提出，協(xié)同治理與營商環(huán)境建設具有耦合性，體現(xiàn)在協(xié)同治理機制的合作性、治理過程的動態(tài)性和開放性等方面?。上述這些研究為區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化提供一定的參考和借鑒。

二、區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理結構和條件

營商環(huán)境涉及市場主體保護、市場環(huán)境、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障等多個方面，需要多元主體的協(xié)調與配合，推進區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理，對營商環(huán)境優(yōu)化提出了更高要求。

（一）區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理結構

營商環(huán)境是市場主體經(jīng)營活動所處的綜合性系統(tǒng)，涉及市場主體、政府相關部門、生產(chǎn)要素提供主體和相關中介組織等（見圖1）。主要包括：一是市場主體。市場主體是通過市場經(jīng)營活動獲取收益的主體，是營商環(huán)境優(yōu)化的承受者，也是政府部門和其他利益主體的服務主體。由于市場主體之間、市場主體與其他主體之間都存在利益沖突和矛盾，需要政府進行協(xié)調和提供資源要素和專業(yè)服務。二是政府相關部門。政府部門包括法律制定部門、政務服務部門、行業(yè)管理部門和執(zhí)法部門等，政府部門的法律服務、政務服務和執(zhí)法行為的質量和水平，直接影響市場主體的市場經(jīng)營行為和策略選擇。三是生產(chǎn)要素提供主體。生產(chǎn)要素提供主體包括金融機構、水電氣等公共服務機構、交通物流企業(yè)、學校教育機構等主體，決定了生產(chǎn)要素市場的供給質量與水平，提供企業(yè)進行持續(xù)經(jīng)營所需要的相關資源和服務，直接影響到企業(yè)的生產(chǎn)成本。如市場主體需要大量的資金，需要銀行、保險、證券等金融機構支持企業(yè)融資，需要有多層次、規(guī)范健康發(fā)展的資本市場。企業(yè)需要相關的原材料和經(jīng)營條件，需要供水、供電、供氣、供熱、物流、交通等公用企事業(yè)單位提供安全、便捷、穩(wěn)定和價格合理的服務，保障相關的經(jīng)營條件。同時，企業(yè)需要依賴區(qū)域的各類學校和教育機構，以獲取足夠的合格勞動力和高層次人才。四是相關市場中介組織。中介服務組織主要為市場主體提供信息咨詢、培訓、經(jīng)紀、法律等市場服務。規(guī)范、便利、高效的中介服務可以有效地降低企業(yè)的交易成本，有助于推動區(qū)域中小企業(yè)逐步發(fā)展壯大，是營商環(huán)境實現(xiàn)優(yōu)化與協(xié)同治理的重要協(xié)調主體。為了提升中介組織對市場主體的服務效能，政府有關部門依據(jù)相關法律法規(guī)進行認證、管理和監(jiān)督，提升其運營管理的規(guī)范性。

圖1 營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理結構

（二）區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理條件

區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同治理具有顯著的多元參與性，實現(xiàn)區(qū)域營商環(huán)境的協(xié)同治理，要整合協(xié)調好不同利益主體的目標和參與權益，構建政府、市場和社會等多元主體參與的治理協(xié)調機制，有效提升區(qū)域營商環(huán)境質量。

1.多元主體實現(xiàn)目標整合。營商環(huán)境治理相關主體的角色、目標、權益等都有一定差異，科學配置不同利益主體的權力與利益歸屬，推進多元利益主體的目標整合與權益協(xié)同是實現(xiàn)營商環(huán)境協(xié)同治理的重要條件。政府、市場主體、社會主體的根本目標具有一致性，但不同主體在不同階段的目標具有較大差異，影響到不同主體之間的行為協(xié)同。因此，推進利益主體目標整合，把握好權力與利益關系，對不同利益主體的權力與利益歸屬進行科學合理的配置，有助于推動多元主體參與營商環(huán)境治理。

2.保障多元主體參與權益。利益主體要根據(jù)外部條件和自身實力的權衡，選擇對自己最為有利的策略，最終影響協(xié)同治理機制的實現(xiàn)。營商環(huán)境協(xié)同治理機制強調多元主體的合作和行為協(xié)調，推進利益主體間相互合作和行為協(xié)調，有助于實現(xiàn)營商環(huán)境治理的協(xié)同效應。因此，立足政府主體、市場主體、中介組織和社會組織功能的差異性與互補性，充分保障不同主體在營商環(huán)境治理中的相關權益，才能實現(xiàn)營商環(huán)境的治理創(chuàng)新和多元治理協(xié)同效應，推動區(qū)域高質量發(fā)展。

3.推進多元治理協(xié)調機制。營商環(huán)境建設面臨復雜的外部環(huán)境，需要政府、市場、社會之間建立科學有效的合作協(xié)調機制，立足不同治理主體之間的差異和優(yōu)勢進行協(xié)調。規(guī)范和約束不同利益主體行為，特別是非理性行為，有助于推動營商環(huán)境建設的規(guī)范化與科學化，維護市場秩序和公共主體利益。

4.溝通交流實現(xiàn)常態(tài)化。協(xié)同治理機制強調治理的動態(tài)化與開放化，針對市場主體的要求不斷對營商環(huán)境治理機制進行動態(tài)調整和優(yōu)化。不同利益主體之間豐富、高效的信息和資源的溝通交流，有助于推進不同治理主體之間實現(xiàn)目標利益整合、權益配置和功能耦合，是實現(xiàn)營商環(huán)境協(xié)同治理的重要保障。政府在制定與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關的行政法律、規(guī)章等文件過程中，通過常態(tài)化溝通交流平臺與市場主體進行協(xié)商，力求科學性與可行性，為實現(xiàn)營商環(huán)境協(xié)同治理提供保障。

三、區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理影響因素

實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理，要立足多元主體參與，推進主體間利益整合和溝通交流，推進政府職能轉變和協(xié)同治理制度化。對照營商環(huán)境優(yōu)化的目標，借鑒程波輝構建的優(yōu)化營商環(huán)境“制度-能力”治理框架?，構建“制度-能力-機制-環(huán)境”的營商環(huán)境優(yōu)化協(xié)同治理的影響因素模型（圖2），分析法律制度質量、執(zhí)行能力、主體聯(lián)動機制以及外部支撐環(huán)境等因素對區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同治理的影響。

圖2 營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理影響因素

（一）相關法律與制度質量

營商環(huán)境建設的根本目標是營造方便快捷的政務環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境，為市場主體的發(fā)展壯大提供保障，關鍵是公共法律服務資源的整合。不同法律制度之間是否出現(xiàn)矛盾和沖突，影響到營商環(huán)境的優(yōu)化。在相關法律法規(guī)的修改完善方面，政府相關法律制定部門要根據(jù)外部市場環(huán)境的變化，依照法定權限和程序及時制定新的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，修改、廢止與環(huán)境不相適應的制度文件，才能為營商環(huán)境優(yōu)化提供法律保障。

（二）政務服務與執(zhí)法協(xié)同能力

1.政務服務協(xié)同能力。在服務市場主體經(jīng)營效率能力方面，高效的運營水平是市場主體抓取市場機會、獲得市場競爭力的關鍵指標，因此高效的政務服務水平是影響市場主體經(jīng)營效率的關鍵要素。不同部門政務服務效率如報稅、辦證、審批等政務服務的流程復雜程度和辦理時間直接影響市場主體的營商環(huán)境感知，對于營商環(huán)境協(xié)同治理的實施具有顯著影響。

2.監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同能力。一是監(jiān)管執(zhí)法落實情況。法律制度的執(zhí)行質量和能力是保障市場主體經(jīng)營安全的重要因素，監(jiān)管執(zhí)法部門只有明確監(jiān)管對象和范圍和事權，才能嚴格按照法律法規(guī)和職責辦事，保障監(jiān)管政策落實。二是監(jiān)管執(zhí)法標準的統(tǒng)一協(xié)同。企業(yè)和企業(yè)家的合法權益能否得到有效保護，是否存在不合理和過度的檢查、檢驗、督查等情況，直接影響市場主體的交易與協(xié)調成本。三是企業(yè)產(chǎn)權保護和經(jīng)營安全水平，在受到危害和損害時能否得到及時的救助，是否會遭遇安全經(jīng)營的風險等是市場主體持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營的基礎條件。只有強化市場準入、反壟斷和反不正當競爭等法律的執(zhí)法力度，政府相關部門依法保障各類市場主體依法平等使用各類生產(chǎn)要素和公共服務資源，依法保護市場主體合法權益以及企業(yè)經(jīng)營者人身和財產(chǎn)安全，才能出現(xiàn)優(yōu)良市場營商環(huán)境。

（三）多元協(xié)同聯(lián)動機制

營商環(huán)境治理是政府、市場與社會等多元主體參與和協(xié)同的過程，需要發(fā)揮多元主體的協(xié)同與聯(lián)動推進作用。一是主體間關系狀況。利益主體之間在事實上形成了營商環(huán)境關系網(wǎng)絡，不同主體的功能、行為與策略選擇差異，直接影響營商環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)，利益主體間良好關系的形成是實現(xiàn)協(xié)同治理的重要因素。二是主體間行為協(xié)同機制。能否構建完善的治理機制和制度，實現(xiàn)對不同主體的行為約束與規(guī)范，協(xié)調不同執(zhí)法主體之間的理念、方式等沖突，推進利益主體間相互合作和行為協(xié)調，形成統(tǒng)一聯(lián)動的執(zhí)法機制，直接影響不同利益主體之間行為的協(xié)同。三是主體間的溝通聯(lián)動機制。不同法律制定部門之間、不同執(zhí)法主體之間能否實現(xiàn)常態(tài)化的溝通交流，是能否實現(xiàn)信息資源共享和執(zhí)法聯(lián)動、消除執(zhí)法的體制機制障礙的關鍵。

（四）區(qū)域外部支撐環(huán)境

營利是市場主體的根本目的，而優(yōu)質的營商環(huán)境是幫助市場主體降低成本的關鍵要素。通過降低生產(chǎn)要素成本，提升市場主體經(jīng)營效益，可以打造高效營商環(huán)境的根本目標。一是區(qū)域發(fā)展環(huán)境。區(qū)位條件、基礎設施、社會環(huán)境、政府政策、金融支撐等區(qū)域發(fā)展要素，不僅影響到利益主體理念和行為策略，對協(xié)同治理機制也具有顯著影響。二是資源獲取成本。土地成本、房產(chǎn)成本、電氣水成本以及籌資成本、交通物流成本等是市場主體進行生產(chǎn)運營的關鍵要素，對于市場主體的經(jīng)營效益具有顯著的影響。資源性要素一般由壟斷性公司經(jīng)營，相對一般市場主體，特別是中小微企業(yè)來說具有顯著的市場優(yōu)勢和壟斷地位，公用企事業(yè)單位的服務質量和水平直接影響到市場主體發(fā)展的外部環(huán)境，是實現(xiàn)營商環(huán)境協(xié)同治理的基礎。三是中介服務組織的服務質量。只有推動中介服務機構與政府相關部門的實質脫鉤，才能提升專業(yè)組織的市場服務質量。

四、區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化的協(xié)同治理路徑

營商環(huán)境協(xié)同治理的根本目標是為市場主體提供更好的發(fā)展環(huán)境，需要推進多元利益主體和不同部門的協(xié)同聯(lián)動，發(fā)揮有為政府和有效市場的協(xié)同作用，實現(xiàn)市場主體的經(jīng)營效率和效益的有效提升。針對區(qū)域營商環(huán)境實現(xiàn)協(xié)同治理的影響因素，可從制度基礎完善、治理能力提升、公共服務保障、協(xié)同作用激發(fā)等方面入手進行優(yōu)化。

（一）完善營商環(huán)境協(xié)同治理的制度供給基礎

營商環(huán)境的相關法律制度是營商環(huán)境協(xié)同治理的基礎和前提。一是構建制度標準體系，優(yōu)化營商環(huán)境標準。二是堅持制度連續(xù)性，重視法律和制度的融會貫通性建設，強化制度連續(xù)性，相關制度和規(guī)范要在政府官員中相繼傳續(xù)。三是強化制度互補性，要在政治、經(jīng)濟、社會等整個制度體系的完善與協(xié)同上優(yōu)化營商環(huán)境。

（二）切實提升營商環(huán)境協(xié)同治理的執(zhí)行能力

提高執(zhí)法能力、落實能力和治理能力是營商環(huán)境優(yōu)化的關鍵路徑，發(fā)揮營商環(huán)境法律制度作用的核心在于執(zhí)行能力。因此，提高營商環(huán)境質量需要執(zhí)行力來保障，否則營商環(huán)境制度形同虛設。持續(xù)提升市場監(jiān)管能力，加大對壟斷性公共服務行業(yè)的規(guī)范力度，確保能夠為市場主體發(fā)展提供高質量的服務。在完善國家層面的營商環(huán)境立法體系的同時，推動地方政府積極出臺營商環(huán)境的有關地方法律和實施細則，制定落實的時間表和工作要求，提高法律執(zhí)行成效。要把改革取得的行政成果制度化、規(guī)范化，特別是關注制度執(zhí)行和落實中的經(jīng)驗做法，形成執(zhí)法部門實現(xiàn)自控的規(guī)則要求和執(zhí)法依據(jù)，上升到規(guī)則體系的高度并與國家法律銜接，提升執(zhí)法的落實力度。

（三）激發(fā)營商環(huán)境多元主體的協(xié)同聯(lián)動作用

營商環(huán)境整體上受到政府、市場和社會三大制度邏輯的協(xié)同影響，要協(xié)調發(fā)揮政府主體的引導性作用、市場主體的基礎性作用和社會主體的支撐性作用⑧，推進不同主體之間的良性互動，以實現(xiàn)營商環(huán)境協(xié)同治理。因此，要從市場、政府和社會三個領域主體行為協(xié)同的視角，為區(qū)域集聚高質量發(fā)展的要素：一是發(fā)揮好政府優(yōu)化營商環(huán)境的服務和引導作用。圍繞企業(yè)實際需求和經(jīng)營難題，科學制定針對性政策和措施，切實為企業(yè)解決經(jīng)營中的實際問題，不斷完善公共服務。二是發(fā)揮好市場機制的資源配置作用。市場機制為企業(yè)提供基于利益最大化目標而開展協(xié)商、交易時所需的規(guī)則和機制，強調優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)條件，健全產(chǎn)學研合作創(chuàng)新體系，推動企業(yè)成長為真正的創(chuàng)新主體，為市場主體的合法經(jīng)濟活動提供保障。三是發(fā)揮好社會組織的專業(yè)服務作用。相關社會主體所擔負的社會管理和公共服務職能不斷增多，通過非正式制度安排推進區(qū)域教育、文化、體育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展。

（四）優(yōu)化營商環(huán)境協(xié)同治理的公共服務保障

營商環(huán)境優(yōu)化是一個系統(tǒng)工程，不僅是營商環(huán)境制度制定和執(zhí)行的問題，也是區(qū)域軟硬實力的綜合體現(xiàn)。營商環(huán)境雖然一般不包括硬件基礎設施和基本公共服務質量，但是教育、醫(yī)療、住房、交通等基本公共服務水平和質量直接影響人口的流動和集聚趨勢，對于企業(yè)招聘勞動力和吸引核心人才具有顯著的影響，也是區(qū)域營商環(huán)境的重要組成部分。近年來不少大城市積極出臺創(chuàng)新人才落戶優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)秀人才集聚，都是區(qū)域打造營商環(huán)境高地的重要舉措。因此，優(yōu)化營商環(huán)境，必須推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的相關部門和相關社會組織積極參與，出臺更有吸引力的人才政策，引導創(chuàng)新要素和人才集聚，為市場主體經(jīng)營活動提供更高質量的公共服務，為營商環(huán)境優(yōu)化協(xié)同治理提供堅實的保障。

注釋：

①Skof B,Bradaschia N.Public-Public Partnerships:the Role of Slovenian Local Authorities in Carrying out the Joint Tasks[J].Lexlocalis-Journal of Local Self-Government,2010,8(4):329-342.

②Emerson K,Nabatchi T,Balogh S.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2012,22(1):1-29.

③Yunus M,Bustaman A,Rashdi M.Conducive Business Environment:Local Government Innovative Work Behavior[J].Procedia-Social and Behavioral Sciences,2014,129:214-220.

④Civelek M.AModel of Measurement of the Quality of Business Environment in SMESegment[J].Journal of International Studies,2016(9):90-102.

⑤Kljucnikov A,Belás J,KozubíkováL,et al.The Entrepreneurial Perception of SME Business Environment Quality in the Czech Republic[J].Journal of Competitiveness,2016,8(1):66-78.

⑥Scott T A,Thomas C W.Unpacking the Collaborative Toolbox:Why and When Do Public Managers Choose Collaborative Governance Strategies?[J].Policy Studies Journal,2017,45(1):191-214.

⑦楊志勇,文豐安.優(yōu)化營商環(huán)境的價值、難點與策略[J].改革,2018(10):5-13.

⑧曾憲聚,嚴江兵,周南.深圳優(yōu)化營商環(huán)境的實踐經(jīng)驗和理論啟示:制度邏輯與制度融貫性的視角[J].經(jīng)濟體制改革,2019(2):5-12.

⑨劉剛,梁晗.外部性視角下營商環(huán)境的優(yōu)化——基于企業(yè)需求導向的研究[J].中國行政管理,2019(11):52-59.

⑩任恒.優(yōu)化營商環(huán)境的政府責任探討:現(xiàn)實價值與推進路徑[J].北京工業(yè)大學學報(社會科學版),2020,20(4):49-57.

?徐換歌,蔣碩亮.政府效能、腐敗規(guī)制對營商環(huán)境的優(yōu)化效應研究——來自跨國面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗證據(jù)[J].公共管理與政策評論,2020,9(1):84-96.

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