周桃

（四川省水利規(guī)劃研究院，四川 成都 610072）

未來幾年，事業(yè)單位首要任務(wù)之一就是積極落實(shí)財(cái)政預(yù)算管理的各項(xiàng)要求。具體要求主要體現(xiàn)在：一是，嚴(yán)格落實(shí)過緊日子要求。全面梳理部門各類工作經(jīng)費(fèi)，合理控制部門成本支出，原則上不超過上一年預(yù)算規(guī)模；二是，加強(qiáng)部門資金統(tǒng)籌管理。將所有收入都納入部門預(yù)算和單位預(yù)算；三是，加大財(cái)政存量資金盤活力度。開源節(jié)流，減少上年結(jié)轉(zhuǎn)的沉淀資金。四是，統(tǒng)籌配置新增資產(chǎn)。把現(xiàn)有的資產(chǎn)分類，高效率的使用起來，再安排新資產(chǎn)預(yù)算資金。因此在實(shí)施預(yù)算管理過程中，會(huì)遇到各種問題，敢于面對(duì)出現(xiàn)的問題，積極認(rèn)真的分析思考問題，合理地解決問題，是本文研究目的所在。

一、預(yù)算管理的含義及重要性

（一）基本含義

預(yù)算管理，對(duì)事業(yè)單位而言，是以事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過對(duì)未來一定期間的服務(wù)活動(dòng)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測(cè)和計(jì)劃，科學(xué)、合理的分配單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，并對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行分析和監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)的改善和調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)單位社會(huì)公益職能的管理活動(dòng)。事業(yè)單位預(yù)算管理的程序主要是包括以下四點(diǎn)。一是，預(yù)算編制。按預(yù)算管理要求編制中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算；二是，預(yù)算執(zhí)行。事業(yè)單位須嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算和績效目標(biāo)，執(zhí)行過程中實(shí)行監(jiān)督和控制，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行差異及時(shí)做出修改和調(diào)整，并按程序報(bào)批；三是，決算分析。事業(yè)單位的決算分析工作是對(duì)前期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反映，需要將多項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，將差異做出最后調(diào)整，提出產(chǎn)生原因，解決措施；四是，預(yù)算績效評(píng)價(jià)。對(duì)前三項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)施有著重要的指導(dǎo)作用，此內(nèi)容是最近幾年關(guān)注的重點(diǎn)，也是實(shí)施過程中出現(xiàn)問題最多，最需要盡快解決問題的內(nèi)容。當(dāng)務(wù)之急，事業(yè)單位須重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作，對(duì)推動(dòng)事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。

（二）預(yù)算管理的重要性

事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的重要性體現(xiàn)在以下幾方面：一是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。事業(yè)單位建立規(guī)范透明、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、有約束力的預(yù)算制度，是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)優(yōu)化的重要保障。二是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代化財(cái)政制度的重要內(nèi)容。各地區(qū)各部門都在深入分析本地區(qū)本部門的預(yù)算管理工作，抓緊研究制定具體，有針對(duì)性，可操作的方案。三是促進(jìn)事業(yè)單位各項(xiàng)資源配置，提升公共服務(wù)質(zhì)量。重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算支出總量和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，確保每一筆資金花在該花的地方，提高使用效率。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理工作中存在的問題

（一）預(yù)算管理制度落實(shí)不到位

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部管理控制系統(tǒng)。因此單位應(yīng)該有相應(yīng)預(yù)算管理制度、會(huì)計(jì)核算制度、內(nèi)部控制制度、績效考核和激勵(lì)制度等內(nèi)部管理制度。大多數(shù)事業(yè)單位都制定了上述制度，但是執(zhí)行情況并不樂觀，從歷年的內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)的審查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一是事業(yè)單位內(nèi)部制定的預(yù)算管理制度不完善，操作起來困難；二是有相應(yīng)的預(yù)算管理制度，未見落實(shí)到位。這些問題的存在導(dǎo)致事業(yè)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作完成效率不高，直接影響各項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、部門成本支出都沒有有效利用和控制到位，使得事業(yè)單位的整體戰(zhàn)略目標(biāo)難以推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

（二）預(yù)算管理意識(shí)薄弱

目前，部分事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)薄弱，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的工作，表現(xiàn)在牽頭人和參與者大多是單位的財(cái)務(wù)人員，甚至有些事業(yè)單位從預(yù)算編制、執(zhí)行到預(yù)算績效評(píng)價(jià)，都是財(cái)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)完成。事實(shí)上，預(yù)算管理是一個(gè)全面、系統(tǒng)，涉及單位各部門的工作，僅靠財(cái)務(wù)部門實(shí)施和監(jiān)督是不合理，也不規(guī)范的。二是對(duì)預(yù)算管理不重視。由于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷，對(duì)財(cái)務(wù)也不甚重視，所以財(cái)務(wù)人員人數(shù)不夠，專業(yè)質(zhì)量也不高，還經(jīng)常有其他部門的人員承擔(dān)監(jiān)督工作。這樣不專業(yè)人做專業(yè)的事，對(duì)預(yù)算管理的質(zhì)量有很大影響，甚至導(dǎo)致形同虛設(shè)。三是從事預(yù)算管理的人員沒有進(jìn)行系統(tǒng)、專業(yè)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。財(cái)務(wù)人員的知識(shí)不夠全面，其他專業(yè)處室的人員只研究本專業(yè)的技術(shù)知識(shí)，從未涉及財(cái)務(wù)方面。事業(yè)單位尚未意識(shí)到缺乏有預(yù)算管理專業(yè)知識(shí)的綜合性人才對(duì)預(yù)算管理工作的危害。如此可見，事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)極為薄弱，亟待解決。

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作有待提高

目前各類事業(yè)單位都承受著越來越大的壓力，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、文化多元化以及社會(huì)現(xiàn)代化要求合理分配和使用有限的資金，做出有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)，首當(dāng)其沖，但是目前在各個(gè)環(huán)節(jié)工作開展落實(shí)的都不到位。一是預(yù)算編制目標(biāo)轉(zhuǎn)換。以前的預(yù)算編制方式可以說是摸到石頭過河，都是以財(cái)政收入為主線，以控制成本為方向的預(yù)算目標(biāo)。這樣造成預(yù)算不統(tǒng)一、不規(guī)范，約束能力不夠的現(xiàn)狀?，F(xiàn)在逐步推進(jìn)以績效為導(dǎo)向的預(yù)算目標(biāo)，其開展起來是個(gè)長期的過程。二是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位。缺乏相對(duì)應(yīng)的制度約束，獎(jiǎng)懲辦法不明確，數(shù)據(jù)真實(shí)性堪憂。三是績效評(píng)價(jià)方法使用不到位。使得績效評(píng)價(jià)工作數(shù)據(jù)搜集難度較大，準(zhǔn)確性未能落實(shí)。四是預(yù)算管理及預(yù)算績效評(píng)價(jià)不完整、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋未落實(shí)。未實(shí)行全過程績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，預(yù)算各階段考核機(jī)制不健全，實(shí)際運(yùn)用難以推進(jìn)。

三、完善事業(yè)單位預(yù)算管理問題的策略

（一）完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)落實(shí)監(jiān)督機(jī)制

為了更好地開展預(yù)算工作，做到開源節(jié)流，合理控制項(xiàng)目成本，須改進(jìn)、完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度，通過監(jiān)督機(jī)制落實(shí)制度的執(zhí)行。首先，預(yù)算管理制度建設(shè)須符合基本原則，并結(jié)合單位自身戰(zhàn)略目標(biāo)予以改進(jìn)、完善。例如制度須考慮總體設(shè)計(jì)、全面覆蓋；深度融合、公開透明；具有可操作性、統(tǒng)籌兼顧。其次，預(yù)算管理制度內(nèi)容、規(guī)則的細(xì)化。學(xué)習(xí)和參考國家財(cái)政預(yù)算管理制度的內(nèi)容和相關(guān)準(zhǔn)則，將事業(yè)單位的預(yù)算管理制度分成幾大類，詳細(xì)規(guī)范具體實(shí)施要求和方法及要達(dá)到的預(yù)期效果。例如，第一類單位日常活動(dòng)管理；第二類項(xiàng)目服務(wù)管理；第三類資本投資與對(duì)外服務(wù)管理。類別的設(shè)置以單位自身從事的業(yè)務(wù)服務(wù)活動(dòng)作為參考導(dǎo)向。然后是規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，壓實(shí)責(zé)任、約束有力。事業(yè)單位內(nèi)部須設(shè)立相對(duì)應(yīng)的有一定財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的監(jiān)督部門或者小組。按照預(yù)算管理制度要求，由專人負(fù)責(zé)定期檢查，不定期抽查預(yù)算執(zhí)行情況，主要針對(duì)是否與預(yù)算編制一致，是否需要及時(shí)做出調(diào)整，上報(bào)批示等。該部門檢查后一定要形成紙質(zhì)的檢查報(bào)告、整改報(bào)告，對(duì)日后的預(yù)算工作推進(jìn)非常重要。最后，信息公開。該環(huán)節(jié)也可以起到提升預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制的作用。加大績效信息公開力度，一是，將預(yù)期產(chǎn)出包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量公開透明；二是，預(yù)期效果展示，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等事前評(píng)估、展示；三是，服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿意程度數(shù)據(jù)透明化。有了壓力的驅(qū)使，才有動(dòng)力去改進(jìn)自身存在的問題，單位預(yù)算管理有效實(shí)施不僅是為了自身的發(fā)展，更是為公益事業(yè)添磚添瓦。

（二）以意識(shí)為先導(dǎo)，樹立并加強(qiáng)預(yù)算管理理念

要做好事業(yè)單位預(yù)算管理，首先要加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，才能很好執(zhí)行各項(xiàng)預(yù)算管理工作。

1.強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算管理理念

改變事業(yè)單位內(nèi)部單位負(fù)責(zé)人和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算管理的思想觀念，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹政府制定的預(yù)算管理相關(guān)決策和部署，樹立、加強(qiáng)預(yù)算管理理念，建立健全預(yù)算管理體系。積極調(diào)動(dòng)單位全體職工的積極性，配合做好單位預(yù)算工作。協(xié)調(diào)各部門之間預(yù)算工作配合，認(rèn)清預(yù)算工作并非財(cái)務(wù)部門一家要做的事。督促所有與預(yù)算有關(guān)聯(lián)的部門，認(rèn)真、合理、規(guī)范的編制預(yù)算，提高編制效率。

2.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的宣傳

事業(yè)單位內(nèi)部由院辦公室牽頭，匯集預(yù)算管理的指導(dǎo)思想、基本特征、主要內(nèi)容，發(fā)展方向等，會(huì)同財(cái)務(wù)科、審計(jì)科一起在單位內(nèi)部各個(gè)部門進(jìn)行有效的宣傳，引導(dǎo)各部門干部、一般人員切實(shí)貫徹預(yù)算管理工作全面執(zhí)行，努力營造單位內(nèi)部人人講預(yù)算、事事求預(yù)算的濃厚氛圍。

3.加強(qiáng)單位內(nèi)部預(yù)算管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)

事業(yè)單位應(yīng)組織各部門學(xué)習(xí)和培訓(xùn)預(yù)算管理，將其有關(guān)的政策要求和工作內(nèi)容等進(jìn)行解讀。通過分層次、分步驟、分任務(wù)的強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷加深培訓(xùn)人員對(duì)預(yù)算管理的意識(shí)和理念，使預(yù)算管理培訓(xùn)能夠更有效、更合理、更規(guī)范。業(yè)務(wù)處室等涉及預(yù)算的相關(guān)部門也要根據(jù)預(yù)算編制要求，加強(qiáng)財(cái)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，同本部門的專業(yè)知識(shí)結(jié)合使用。此外，可適當(dāng)打開入職招聘渠道，引進(jìn)更專業(yè)和綜合性強(qiáng)的技術(shù)人才，為預(yù)算管理質(zhì)量提高添磚添瓦，提高單位整體水平。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績效管理

事業(yè)單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)是預(yù)算分配效率的有效審核，而預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果是新一輪預(yù)算制定的有力依據(jù)。預(yù)算績效管理工作勢(shì)在必行。

1.加強(qiáng)預(yù)算編制的績效管理

預(yù)算編制中基本支出績效管理和項(xiàng)目支出績效管理應(yīng)該根據(jù)其性質(zhì)分開設(shè)定管理機(jī)制?；局С龅念A(yù)算編制，著重在維持事業(yè)單位正常運(yùn)作，本著不鋪張浪費(fèi)的原則，將事業(yè)單位的人與物合理、規(guī)范，科學(xué)的管理；而項(xiàng)目支出績效管理相對(duì)要復(fù)雜和具體。設(shè)定的原則主要是以下幾點(diǎn)，一是經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性原則，即把事業(yè)單位項(xiàng)目支出行為及其過程的實(shí)際情況，通過其特性做比較和評(píng)價(jià)分析，判斷該支出的行為過程和執(zhí)行的可行性，考核業(yè)績優(yōu)劣。二是通過定性和定量相結(jié)合的分析方法，反映項(xiàng)目支出的實(shí)際績效。采集分析項(xiàng)目的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，然后再通過對(duì)項(xiàng)目支出的非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，咨詢并聽取相關(guān)專家的意見，更準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目的效果。三是客觀、科學(xué)的規(guī)范目標(biāo)績效管理。以項(xiàng)目支出的真實(shí)情況為依據(jù)，公正的反映績效數(shù)據(jù)。合理的安排預(yù)算編制，考慮到國家、國際比較標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算和實(shí)際相結(jié)合，區(qū)分哪些數(shù)據(jù)是普遍適用，哪些數(shù)據(jù)是特殊要求，充分考慮真實(shí)反映和衡量。規(guī)范項(xiàng)目支出的選項(xiàng)、審批、監(jiān)管、審核，加強(qiáng)資金分配和使用的責(zé)任制，這樣做能夠激勵(lì)和約束預(yù)算編制過程。

2.強(qiáng)化預(yù)算績效管理考核機(jī)制

首先，建立事業(yè)單位預(yù)算績效管理責(zé)任制。建立單位內(nèi)部單位主要負(fù)責(zé)人和本部門對(duì)本單位、本部門預(yù)算績效負(fù)責(zé)的考核機(jī)制、項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)的考核機(jī)制，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終生責(zé)任追究制。其次，建立績效審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制。單位內(nèi)部有審計(jì)部門的，要依法對(duì)單位預(yù)算績效管理情況定期開展審計(jì)監(jiān)督，形成審計(jì)報(bào)告，督促單位財(cái)務(wù)部門等相關(guān)部門整改，完善預(yù)算績效管理流程的約束。事業(yè)單位各部門要將項(xiàng)目管理和資金管理結(jié)合推進(jìn)，保障預(yù)算績效管理延伸到單位每一個(gè)職工工作范疇。同時(shí)，完善獎(jiǎng)勵(lì)績效辦法，有獎(jiǎng)就要有懲，公正公開的反映事實(shí)情況。最后，加快績效管理信息化建設(shè)，這一塊也強(qiáng)化考核機(jī)制完成。信息化建設(shè)可以促使制度有效實(shí)施。事業(yè)單位全面使用預(yù)算績效管理系統(tǒng)，覆蓋到與預(yù)算相關(guān)各個(gè)部門。打破單位預(yù)算管理中預(yù)算、績效、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)的各自為政的局面，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通和信息共享。

3.總結(jié)績效評(píng)價(jià)方式方法

定期檢查預(yù)算績效評(píng)價(jià)方式方法是否使用得當(dāng)，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的搜集是否存在不妥，以便獲取重要績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。比如項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià)方法有：第一，成本效益比較法，即最常用的一種計(jì)算方法，針對(duì)確定的目標(biāo)，在效益額相同的情況下，對(duì)發(fā)生的各種項(xiàng)目上的開支、額外的開支和特殊費(fèi)用等進(jìn)行比較，以最小成本取得最大效益為優(yōu)的方法；第二，因素分析法，即通過列舉分析所有影響收益及成本的內(nèi)外因素，綜合分析評(píng)價(jià)的方法。方法有許多，所以實(shí)施績效評(píng)價(jià)時(shí)，須根據(jù)項(xiàng)目支出不同情況采用一種或者多種方法來進(jìn)行，以免數(shù)據(jù)搜集出錯(cuò)給預(yù)算管理帶來很大的隱患。

4.加強(qiáng)全過程預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

事業(yè)單位應(yīng)該關(guān)注和重視績效評(píng)價(jià)全過程，包括指標(biāo)認(rèn)定、數(shù)據(jù)搜集、績效測(cè)算，最終得出預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果。準(zhǔn)確有效的評(píng)價(jià)結(jié)果才能應(yīng)用到事業(yè)單位的激勵(lì)考核工作中。一是積極開展事前績效管理，比如開展績效目標(biāo)管理、強(qiáng)化項(xiàng)目資金評(píng)價(jià)、考核績效目標(biāo)審核結(jié)果應(yīng)用情況；二是加強(qiáng)事中績效管理，比如深入察看投入情況、精確測(cè)算預(yù)期產(chǎn)出和效益的實(shí)現(xiàn)程度、總結(jié)事前績效結(jié)果等；三是完善事后績效管理。分析結(jié)果評(píng)價(jià)、總結(jié)事前事中績效結(jié)果對(duì)事后績效的影響等。只有對(duì)事前、事中、事后管理的內(nèi)容及時(shí)調(diào)整、糾正錯(cuò)誤，落實(shí)相關(guān)責(zé)任人，才能最大程度加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，落實(shí)全面預(yù)算管理的目標(biāo)。另外還需要改善預(yù)算績效配套措施和營造預(yù)算績效管理環(huán)境。一是加強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位之間的溝通，設(shè)立、完善專家咨詢機(jī)制。比如提升單位績效評(píng)價(jià)結(jié)果的認(rèn)同度及接受度、規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)管理、評(píng)審專家管理制度。二是信息公開，搭建社會(huì)公眾參與績效管理的平臺(tái)。信息采集服務(wù)平臺(tái)，即在社會(huì)公眾反映意見欄可以自動(dòng)搜集反饋的平臺(tái)。該平臺(tái)定期匯總數(shù)據(jù)反饋給相關(guān)部門，專業(yè)人員通過數(shù)據(jù)做出分析報(bào)告，也可加速得出更高質(zhì)量的預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，更有利于督促事業(yè)單位預(yù)算管理水平提高。

四、結(jié)束語

預(yù)算管理及績效評(píng)價(jià)的健全完善是一個(gè)長期、全面、系統(tǒng)的過程。事業(yè)單位在預(yù)算管理及績效評(píng)價(jià)中存在的各種薄弱環(huán)節(jié)，面臨和要解決各種問題，本文從提出需要做到以下幾點(diǎn)：制定預(yù)算管理及績效評(píng)價(jià)應(yīng)用相關(guān)辦法；強(qiáng)化預(yù)算管理制度改革；發(fā)揮單位內(nèi)部各部門負(fù)責(zé)人的自主性；通過培養(yǎng)專業(yè)預(yù)算管理人才和完善預(yù)算管理信息化建設(shè)；改進(jìn)、完善財(cái)務(wù)部門及預(yù)算相關(guān)部門績效自評(píng)機(jī)制以及實(shí)施全過程預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。希望事業(yè)單位預(yù)算管理能夠進(jìn)一步提高水平，上一個(gè)新的臺(tái)階。