廣西師范大學(xué)課題組

（廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541006）

一、引言

2020 年新冠肺炎疫情的爆發(fā)阻礙了脫貧工作的前進(jìn)步伐。在此背景下，從中央到地方各級(jí)政府都積極對(duì)相關(guān)扶貧政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，并出臺(tái)一系列政策措施，為順利完成脫貧工作提供了有力的政策保障。2020 年11 月23 日，我國所有貧困縣退出貧困縣序列，這標(biāo)志著我國消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，取得了脫貧攻堅(jiān)的偉大勝利。[1]而貧困及貧困治理問題是一個(gè)時(shí)代永恒的話題，雖然我國如期完成了脫貧任務(wù)，但是并不意味著今后我們不再需要關(guān)注貧困問題，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果任重道遠(yuǎn)。2020 年12 月3 日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)指出：“我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然艱巨?！盵2]因此，如何鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后亟須解決的問題。通過梳理疫情期間扶貧政策的調(diào)整表現(xiàn)，分析影響疫情背景下扶貧政策調(diào)整的因素，不僅能夠?yàn)榈胤秸侠淼卣{(diào)整扶貧政策以最大限度地克服疫情對(duì)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的影響提供有益的借鑒，同時(shí)還能夠?yàn)椤昂蠓鲐殨r(shí)代”推進(jìn)扶貧政策的調(diào)整，提升貧困治理效能提供有益的啟示。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）多重影響因素促使基層政策調(diào)整

扶貧政策調(diào)整與變遷是近些年國家扶貧戰(zhàn)略背景下的熱點(diǎn)話題，學(xué)者們分別從政府政績動(dòng)力因素、政府科層壓力因素和鄉(xiāng)村場域環(huán)境因素三個(gè)角度針對(duì)基層扶貧政策調(diào)整影響因素進(jìn)行研究。首先，在政府政績動(dòng)力因素影響下形成的基層扶貧政策調(diào)整研究中，尹志龍界定了四個(gè)推動(dòng)扶貧政策轉(zhuǎn)變的主要?jiǎng)恿σ蛩兀贺酱鉀Q的扶貧問題發(fā)生變化、領(lǐng)導(dǎo)人的實(shí)際執(zhí)政觀念以及政治局勢發(fā)生變化、政策實(shí)施效果的反饋、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化。[3]另外，地方基層官員在政績觀和政績競爭的驅(qū)動(dòng)下，大多傾向于進(jìn)行政策創(chuàng)新和政策調(diào)整，這是我國當(dāng)前社會(huì)善治和政治進(jìn)步的動(dòng)力源泉。[4]其次，在政府科層壓力因素下的扶貧政策調(diào)整變遷中，扶貧治理主體在科層理性壓力下難以避開扶貧政策目標(biāo)的“軍令狀”壓力，不得不在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行主觀調(diào)整，從而影響扶貧接點(diǎn)治理主體的政策傳遞效果。[5]而且扶貧政策需要多個(gè)部門的協(xié)作配合才能進(jìn)行良好的執(zhí)行，精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)中的壓力型體制會(huì)給政府跨部門合作的資源分配和項(xiàng)目運(yùn)行帶來影響。[6]另外，鄉(xiāng)村場域環(huán)境中的關(guān)系因素和小農(nóng)理性也深刻影響著基層扶貧政策的變遷，尤其是鄉(xiāng)村場域下政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性影響扶貧干部的政策執(zhí)行。[7]上述研究雖然揭示了扶貧政策調(diào)整的影響因素，但是主要從較為宏觀的層面進(jìn)行探究，較少聚焦到某個(gè)個(gè)案進(jìn)行分析，缺乏運(yùn)用個(gè)案材料來進(jìn)行實(shí)證研究分析。

（二）不同理論視角難以解構(gòu)扶貧政策變遷

在對(duì)政策變遷原因的理論視角分析方面，目前學(xué)術(shù)界多采用間斷均衡理論、倡議聯(lián)盟理論、多源流理論來進(jìn)行闡述。謝明、朱春宇等人應(yīng)用重構(gòu)的“間斷-平衡”模型來深入分析我國精準(zhǔn)扶貧工作中政策的變遷，發(fā)現(xiàn)我國精準(zhǔn)扶貧政策的變遷主要來源于政治和經(jīng)濟(jì)壓力的變化，同時(shí)由于較大范圍的政策變遷，存在著一定的決策者關(guān)心和注意力向政府轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。[8]李遞、王燕楠、潘麗娟從倡議聯(lián)盟框架視角出發(fā)，認(rèn)為影響扶貧政策變化的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)性事件主要有社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件的改變、系統(tǒng)內(nèi)占據(jù)一定統(tǒng)治地位的扶貧倡議聯(lián)盟變化以及來自其他扶貧政策子系統(tǒng)的決策與影響。[9]此外，向德平認(rèn)為，包容性的增長觀念作為一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思想和一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，為推進(jìn)我國新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧政策的制定與設(shè)計(jì)及其調(diào)整工作提供了一個(gè)有價(jià)值的行動(dòng)指導(dǎo)。[10]陳寶勝、石淑花認(rèn)為，以實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)而奮斗的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度就是一個(gè)貫穿于我國扶貧政策模式轉(zhuǎn)型變遷過程中的思維制度邏輯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和扶貧工作者數(shù)量逐步增加和減少、扶貧的目標(biāo)對(duì)象不斷向前聚焦，決定了扶貧政策模式轉(zhuǎn)型變遷的重要性和現(xiàn)實(shí)邏輯。[11]但是基層扶貧政策調(diào)整是一個(gè)系統(tǒng)，不是某一個(gè)主體或者理論就能進(jìn)行合理解釋的。在整個(gè)扶貧政策變遷歷程中，基層扶貧政策變遷是問題、政策及政治因素在內(nèi)的綜合體共同發(fā)揮作用。所以，在上述研究的基礎(chǔ)上，本文從多源流理論的視角出發(fā)，對(duì)新冠肺炎疫情背景下凌云縣扶貧政策的調(diào)整進(jìn)行梳理與分析，總結(jié)新冠疫情發(fā)生以來凌云縣扶貧政策的調(diào)整，并揭示影響其調(diào)整的因素。

（三）多源流理論的分析框架

多源流理論由美國著名公共政策學(xué)家金登在修正詹姆斯·馬奇、科恩、奧爾森創(chuàng)建的垃圾桶模型基礎(chǔ)上建立的，并在《議程、備選方案與公共政策》一書中正式提出。金登總結(jié)到：“一個(gè)項(xiàng)目能被政策制定者關(guān)注并提上政策議程不是一種因素影響的結(jié)果，而是在多種因素的共同作用下產(chǎn)生的結(jié)果?！蓖瑫r(shí)指出，“多種因素包括問題源流、政策源流和政治源流，這三條源流在某個(gè)特定的時(shí)期時(shí)匯合起來，共同作用，從而推動(dòng)政策的產(chǎn)生”。[12]根據(jù)金登的觀點(diǎn)，問題源流、政策源流和政治源流三條源流是相互獨(dú)立的，而且三條源流只有在特定條件下才能交匯耦合，即政策之窗的打開。近年來多源流理論被廣泛應(yīng)用于我國住房、教育、三農(nóng)等公共政策領(lǐng)域，表明該理論在解釋我國的公共政策產(chǎn)生、調(diào)整的原因時(shí)具有一定的適用性與解釋力。[13]但由于多源流理論是對(duì)西方國家的政治體制進(jìn)行分析后提出來的，所以在用于分析我國政策調(diào)整的因素時(shí)，應(yīng)該從我國的實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚屯晟疲愿玫匕l(fā)揮該理論的解釋作用。為更好地運(yùn)用多源流理論解釋疫情期間扶貧政策的調(diào)整因素，本文試圖建立文章的分析框架（圖1）。

圖1 多源流的扶貧政策調(diào)整分析框架

三、疫情期間凌云縣扶貧政策的調(diào)整表現(xiàn)

凌云縣位于廣西西北部，為典型石漠化嚴(yán)重片區(qū)縣，大石山區(qū)占縣域面積的93.6%，高山丘壑縱橫，耕地資源匱乏。農(nóng)村交通路網(wǎng)等級(jí)低，城鎮(zhèn)化程度低，主打的旅游產(chǎn)業(yè)還沒有形成強(qiáng)有力的吸金吸人效應(yīng)。此外，凌云縣一、二、三產(chǎn)業(yè)融合度低，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的硬件基礎(chǔ)不夠扎實(shí)。截至2019 年12 月31 日，還有852 戶3200人未脫貧，其中有136 戶“八有一超”指標(biāo)還未達(dá)標(biāo)。另外，凌云縣還有185 戶邊緣戶、97 戶脫貧監(jiān)測戶需要精準(zhǔn)干預(yù)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果壓力較大。受疫情防控要求的影響，凌云縣疫情期間的脫貧工作受到了較大的沖擊，脫貧工作難度增加。為克服疫情影響，凌云縣政府從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)地對(duì)扶貧政策進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，為脫貧工作提供了有力的政策支持。筆者于2020 年7 月在凌云縣開展田野調(diào)查，通過對(duì)縣扶貧辦工作人員、駐村書記、貧困戶等群體進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式的深度訪談，深入了解了疫情對(duì)當(dāng)?shù)孛撠毠ぷ鞯挠绊?，調(diào)整后的扶貧政策的實(shí)施情況，并收集了大量的訪談資料與政策文本材料。

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧政策

1.提高產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)

疫情爆發(fā)前，凌云縣產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)的發(fā)放為兩年一個(gè)周期，采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式進(jìn)行，每個(gè)周期累計(jì)最高補(bǔ)助3500 元，即產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)要求產(chǎn)業(yè)的規(guī)模較高，且獎(jiǎng)補(bǔ)的額度較低。

疫情爆發(fā)后，產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)的額度分別在原定單位補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加50%（3 月31 日前發(fā)展的產(chǎn)業(yè)）、30%（6 月30 日期間發(fā)展的產(chǎn)業(yè)）的補(bǔ)助，分時(shí)間段進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)降低獎(jiǎng)補(bǔ)的門檻，每戶每項(xiàng)產(chǎn)業(yè)最低的獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)模門檻標(biāo)準(zhǔn)降低到原定規(guī)模的50%。此外，當(dāng)年該貧困戶累計(jì)最高獎(jiǎng)補(bǔ)金額不包括疫情期間所獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)資金增加部分（如表1）。

表1 產(chǎn)業(yè)扶貧政策調(diào)整表現(xiàn)

2.大力扶持桑蠶養(yǎng)殖業(yè)，提供價(jià)格補(bǔ)貼

疫情爆發(fā)前，凌云縣對(duì)桑蠶養(yǎng)殖業(yè)的扶持更多體現(xiàn)在新種桑園苗木扶持以及對(duì)養(yǎng)蠶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助上，蠶繭的銷售由貧困戶自負(fù)盈虧，政府不給予銷售補(bǔ)貼。

疫情爆發(fā)后，凌云縣采取穩(wěn)定蠶繭價(jià)格的銷售補(bǔ)貼，要求在企業(yè)確保正常生產(chǎn)和全部兌現(xiàn)蠶農(nóng)繭款的前提下，企業(yè)以高于市場相應(yīng)價(jià)格全部全價(jià)收購凌云當(dāng)?shù)匦Q農(nóng)生產(chǎn)的蠶繭，政府給予企業(yè)和蠶農(nóng)各鮮繭（上繭）每公斤補(bǔ)貼3 元，當(dāng)?shù)仵r繭（上繭）市場收購價(jià)格高于每公斤36 元時(shí)，政府不再對(duì)企業(yè)和蠶農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼。政府原則上每個(gè)月結(jié)算一次補(bǔ)貼款（如表1）。

（二）就業(yè)扶貧政策

1.創(chuàng)新開發(fā)村級(jí)臨時(shí)公益性崗位，優(yōu)先安排貧困戶上崗

疫情爆發(fā)前，凌云縣公益性崗位的受眾主要為建檔立卡戶群體，且需要符合一定的條件才可以申請(qǐng)，申請(qǐng)的難度較大，同時(shí)其他群體也可申請(qǐng)，但面臨一定的競爭壓力。每個(gè)崗位的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為100 元，數(shù)量較少。

疫情爆發(fā)后，為滿足疫情防控需求，凌云縣在原有崗位的基礎(chǔ)上開發(fā)新的公益崗位，如疫情協(xié)防員崗位，主要用于疫情防控。同時(shí)創(chuàng)新開發(fā)非固定性扶貧崗位，崗位選聘對(duì)象不僅優(yōu)先考慮特殊困難的群眾，同時(shí)還擴(kuò)大范圍，將邊緣戶及其家人也納入其中。此外，各行政村建立崗位人選庫，結(jié)合各村基本公共服務(wù)條件和民生改善需要來設(shè)置崗位，定崗不定人，統(tǒng)籌安排建檔立卡貧困群眾就業(yè)。每個(gè)崗位每月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到150 元（如表2）。

表2 就業(yè)扶貧政策調(diào)整表現(xiàn)

2.強(qiáng)化就業(yè)鼓勵(lì)，為貧困戶提供穩(wěn)崗補(bǔ)貼

①扶貧車間吸納勞動(dòng)力

疫情爆發(fā)前，凌云縣的就業(yè)車間通過“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”模式與貧困戶進(jìn)行產(chǎn)銷對(duì)接，實(shí)現(xiàn)貧困戶增收6000 元以上的，按1000 元/人的標(biāo)準(zhǔn)給予扶貧車間一次性帶動(dòng)就業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)。

疫情爆發(fā)后，2020 年3 月31 日前復(fù)工復(fù)產(chǎn)的就業(yè)扶貧車間在6 月30 日前吸納貧困勞動(dòng)力就業(yè)的，帶動(dòng)就業(yè)補(bǔ)貼提高至2000 元/人，所需資金從就業(yè)補(bǔ)助資金列支。此外，貧困勞動(dòng)力在2020 年2-6 月期間穩(wěn)定地在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)扶貧車間就業(yè)的，每人每月可得到不低于200 元的穩(wěn)崗補(bǔ)貼（如表2）。

②發(fā)放農(nóng)民工返崗務(wù)工補(bǔ)貼

穩(wěn)崗補(bǔ)貼：貧困勞動(dòng)力在2020 年2-6 月期間務(wù)工時(shí)間滿一個(gè)月的，每人每月給予800 元的補(bǔ)貼，外加每人80 元的防疫補(bǔ)貼。交通補(bǔ)貼：建檔立卡貧困勞動(dòng)力和非貧困勞動(dòng)力（16-60 周歲）在2020 年2-6 月期間乘坐火車、大中巴客車等公共交通工具返崗的，享受補(bǔ)貼。已經(jīng)享受政府安排免費(fèi)乘坐專列、專車的人員不再享受交通補(bǔ)貼（如表2）。

（三）綜合社會(huì)保障扶貧政策

1.提高低保金檔次

疫情爆發(fā)前，凌云縣執(zhí)行的農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：A 類340 元/月·人；B 類265 元/月·人；C 類194 元/月·人；城市低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：A類490 元/ 月·人；B 類430 元/ 月·人；C 類350 元/月·人。

疫情期間，凌云縣為了保障各類特殊困難群眾的基本生活，對(duì)獲得低保金之后生活仍然存在困難的貧困戶、殘疾人等，把他們?cè)谝咔榍八J(rèn)定的低保金視情況提高一個(gè)檔次。（即C 類可調(diào)到B 類，B 類調(diào)到A 類）（如表3）。

表3 綜合社會(huì)保障扶貧政策調(diào)整表現(xiàn)

2.加大臨時(shí)救濟(jì)力度

在疫情防控期間，凌云縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦擴(kuò)大了臨時(shí)性救助的范圍，將不幸患上了新冠肺炎的貧困戶或者是因疫情影響而致使基本生活陷入困境的貧困建檔立卡戶納入了臨時(shí)性的救助范圍之內(nèi)。對(duì)于建檔立卡扶貧對(duì)象的新冠肺炎病例，縣民政局或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不需要經(jīng)過貧困戶的申請(qǐng)而直接對(duì)他們發(fā)放臨時(shí)救助金，同時(shí)簡化發(fā)放程序，確保在2 個(gè)工作日內(nèi)將救助金下達(dá)到貧困戶手中。此外，對(duì)于不幸患上了新冠肺炎疫情而致使家庭收入減少、生活陷入困難的群眾，采取了一事一議的方式，加大對(duì)他們的救濟(jì)力度，提高臨時(shí)性救助金的金額，并發(fā)放一定的抗疫情物資，以幫助貧困群眾做好疫情防控的要求。

（四）易地扶貧搬遷政策

1.為生活困難的搬遷戶提高低保檔次

深入實(shí)施易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，對(duì)于沒有穩(wěn)定就業(yè)收入而導(dǎo)致生活陷入困難的易地搬遷建檔立卡貧困戶，由原籍地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及時(shí)為其申請(qǐng)6 個(gè)月的低保救助或調(diào)整低保檔次（如表4）。

表4 異地扶貧搬遷政策調(diào)整表現(xiàn)

2.大力扶持易地搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)

疫情爆發(fā)后，凌云縣加強(qiáng)對(duì)異地搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)的扶持力度，創(chuàng)新項(xiàng)目執(zhí)行的方式，易地扶貧搬遷后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目執(zhí)行“公司+合作社+貧困戶+基地”的聯(lián)動(dòng)閉環(huán)運(yùn)行模式，由政府投資，建設(shè)凌云縣易地扶貧搬遷百香果項(xiàng)目示范基地園、建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地園及生產(chǎn)加工等一條龍產(chǎn)業(yè)鏈體系，大力發(fā)展百香果產(chǎn)業(yè)，種桑養(yǎng)蠶產(chǎn)業(yè)，扶持方式包括政府引導(dǎo)、國企牽頭、村民合作社“架橋”、搬遷貧困戶“入企”等。

四、多源流理論視角下的疫情期間扶貧政策調(diào)整的因素分析

（一）問題源流

問題來源主要包括了指標(biāo)的改變、焦點(diǎn)性事件的發(fā)生、反饋情況等途徑，通過對(duì)這些途徑和方式的改變情況進(jìn)行觀察，在眾多的問題中去尋找一個(gè)什么樣的問題能夠被提到上政策議程，從而推動(dòng)政策議程的制定。[14]新冠肺炎疫情的影響、扶貧受益的水平降低構(gòu)成了疫情背景下基層扶貧政策調(diào)整的問題源流。

1.新冠疫情的影響

新冠肺炎疫情爆發(fā)后，凌云縣貧困戶因居家隔離等原因，外出務(wù)工受阻，家庭收入下降；扶貧干部在落實(shí)上級(jí)布置的扶貧工作的同時(shí)還要分出精力進(jìn)行疫情防控，扶貧壓力陡增；扶貧項(xiàng)目、工程被迫推遲，成本費(fèi)用顯著增加；邊緣戶返貧風(fēng)險(xiǎn)提高，容易再次返貧。在疫情發(fā)生之前，凌云縣想要圓滿地完成脫貧任務(wù)本身就面臨著一定的挑戰(zhàn)，而疫情的爆發(fā)則給如期完成脫貧任務(wù)帶來了更多的不確定性。在此種情況下，如若按照原定的扶貧政策開展脫貧工作，扶貧成效必將大大降低。因此，實(shí)際情況要求政府及時(shí)地對(duì)扶貧政策進(jìn)行調(diào)整，將新冠肺炎疫情對(duì)脫貧工作造成的不良影響降到最低。

2.扶貧受益的水平降低

新冠肺炎疫情對(duì)貧困者的受益感知有顯性影響，葉興慶等人認(rèn)為，新冠肺炎疫情爆發(fā)后，預(yù)計(jì)2020 年2 月農(nóng)民工人均工資收入約減少1784元。[15]實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凌云縣相關(guān)的補(bǔ)貼政策，如產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)、外出務(wù)工獎(jiǎng)補(bǔ)等補(bǔ)償資金難以彌補(bǔ)因疫情影響而造成的收入減少的程度。因此，現(xiàn)行扶貧政策所產(chǎn)生的效果在疫情爆發(fā)后有所降低，如不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，難以保證貧困戶的收入，將導(dǎo)致貧困戶脫貧難度的增加。

（二）政策源流

政策源流具體指某些領(lǐng)域的專家學(xué)者及某些政客、利益集團(tuán)針對(duì)社會(huì)上存在的問題提出自己的意見和建議，并通過某些政策議程發(fā)揮作用。[16]政策部門的調(diào)試、政策專家的提議構(gòu)成了疫情背景下扶貧政策調(diào)整的政策源流。

1.政策部門的調(diào)試

為了克服疫情的影響，各級(jí)地方政府都認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央的統(tǒng)一部署工作，以確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)圓滿完成。由于我國政治體制的原因，上級(jí)政府在進(jìn)行政策調(diào)整時(shí)，往往會(huì)將各項(xiàng)措施指標(biāo)下壓，要求下一層級(jí)的政府作出相應(yīng)的部署。例如，廣西九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)保障決勝脫貧攻堅(jiān)若干措施的通知》，一系列類似文件主要針對(duì)疫情背景下的扶貧政策進(jìn)行調(diào)整。凌云縣為了貫徹落實(shí)上級(jí)政府的政策文件要求，也根據(jù)本縣的具體情況對(duì)相關(guān)的扶貧政策進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。由此可見，上級(jí)政府的政策調(diào)整很大程度上影響著下級(jí)政府政策的調(diào)整，是下級(jí)政府政策調(diào)整的風(fēng)向標(biāo)。

2.政策專家的提議

在社會(huì)政策的制定過程中，當(dāng)社會(huì)需要和社會(huì)問題進(jìn)入社會(huì)政策議程時(shí)，研究者和專業(yè)人士可以根據(jù)自己的研究結(jié)論去影響或者促進(jìn)政府對(duì)問題的關(guān)注。[17]當(dāng)各個(gè)利益集團(tuán)、專家學(xué)者、第三方機(jī)構(gòu)普遍關(guān)注到某個(gè)社會(huì)問題時(shí)，這些共同組成的政策共同體會(huì)以官方或民間的多種途徑對(duì)問題進(jìn)行交流和討論，產(chǎn)生出供政府決策者參考、采納的研究成果、資政對(duì)策、解決方案等政策源流，最后形成具有合法性和權(quán)威性的政策。例如，疫情爆發(fā)后，凌云縣組織桑蠶養(yǎng)殖業(yè)方面的專家深入凌云縣各地進(jìn)行調(diào)研，探究疫情對(duì)桑蠶業(yè)的影響，專家學(xué)者據(jù)此形成了政策建議。隨后，相關(guān)的政策建議進(jìn)入凌云縣政策制定者的視野中，對(duì)凌云縣扶貧思路的轉(zhuǎn)變、扶貧政策的調(diào)整起到了啟示作用。

（三）政治源流

中國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，權(quán)力相對(duì)集中，政策問題的提出多來源于決策機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的制度性信息收集系統(tǒng)，[18]與國外的政治環(huán)境不同，我國政治源流的形成大多來自中國共產(chǎn)黨的高度重視。所以，根據(jù)中國的具體情況，本文將政治源流中的壓力集團(tuán)、政黨換屆更換為我國政黨領(lǐng)導(dǎo)人的重視。

1.政黨領(lǐng)導(dǎo)人的重視

在2020 年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)并且全面建成小康社會(huì)，一直是中國共產(chǎn)黨和國家高度重視且大力支持的工作，放在各項(xiàng)工作的首位。以凌云縣為例，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)凌云縣政府領(lǐng)導(dǎo)人不僅將2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧這項(xiàng)工作擺在首要位置，同時(shí)經(jīng)常召開會(huì)議推進(jìn)工作。例如，2020 年2 月26 日，凌云縣縣長召開會(huì)議，研究部署2020 年全縣脫貧攻堅(jiān)工作，深入貫徹落實(shí)上級(jí)政府的各項(xiàng)措施。3 月30 日，縣委書記主持召開會(huì)議，傳達(dá)黨中央關(guān)于決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)的講話精神，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定政策落實(shí)，全方位推動(dòng)脫貧工作走深走實(shí)。凌云縣領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重視和支持不僅為凌云縣下一階段的扶貧工作指明了方向，同時(shí)也為凌云縣扶貧政策的轉(zhuǎn)變提供了政治支持。

2.國民的心理期盼

貧困者的心理期盼反映了其對(duì)于扶貧政策的整體感受，他們的政策態(tài)度和脫貧情緒能直接反映扶貧政策的實(shí)施效果，是扶貧政策制定者在制定政策時(shí)的重要依據(jù)。在凌云縣調(diào)研時(shí)了解到，原有扶貧政策的補(bǔ)貼力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及新冠肺炎疫情對(duì)貧困戶造成的損失，貧困戶大都希望原有的扶貧政策的力度更大，同時(shí)也希望政府能夠出臺(tái)相應(yīng)的扶貧政策，從各方面幫助他們克服新冠肺炎疫情對(duì)他們?cè)斐傻牟涣加绊?。此外，扶貧工作人員走在扶貧戰(zhàn)線最前沿，既戰(zhàn)“疫”又戰(zhàn)“貧”，壓力陡增，扶貧工作人員希望政府能夠及時(shí)地調(diào)整扶貧政策，以減緩他們的扶貧壓力。

（四）政策之窗的開啟

根據(jù)多源流理論的分析要求，要想政策發(fā)生調(diào)整變遷，需要三條源流相互交匯、共同作用。如果政策之窗沒有打開，僅僅三條源流的出現(xiàn)還不足以導(dǎo)致政策調(diào)整，并且只有在問題之窗或是政治之窗打開之后，政策之窗才能打開。而對(duì)于疫情期間凌云縣扶貧政策的調(diào)整來說，是在問題之窗和政治之窗的開啟這兩種方式的共同作用下打開了政策之窗。疫情爆發(fā)后，受疫情防控影響，凌云縣扶貧工作的步伐受阻，各項(xiàng)扶貧工作被迫推遲，扶貧干部精力分散，貧困戶外出務(wù)工受阻，而社會(huì)的經(jīng)濟(jì)狀況下滑更是給凌云縣脫貧工作帶來更大的不確定性。因此，新冠肺炎疫情的爆發(fā)這個(gè)“焦點(diǎn)事件”的發(fā)生促使了問題之窗打開。同時(shí)，在中國政治背景下，政治之窗的開啟尤其重要。由于2020 年是脫貧攻堅(jiān)的決戰(zhàn)之年，黨中央對(duì)脫貧工作給予高度重視并給予各種支持，地方各級(jí)政府也把脫貧工作擺在各項(xiàng)工作的首位。凌云縣脫貧攻堅(jiān)會(huì)議的召開，使凌云縣領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)脫貧工作有了更深的認(rèn)知，對(duì)脫貧工作的部署更加有力。此外，人大代表和政協(xié)委員等“政策企業(yè)家”在會(huì)議上針對(duì)疫情對(duì)脫貧工作的影響進(jìn)行討論，提出自己的見解，也為扶貧政策的調(diào)整提供了思路。因此，領(lǐng)導(dǎo)人的重視所形成的政治源流促使了政治之窗的打開。由此，在問題之窗和政治之窗的共同作用下，政策之窗得以打開，從而使得三條源流交相呼應(yīng)，共同推動(dòng)了疫情期間扶貧政策的調(diào)整。

五、結(jié)語

本文借助多源流理論，對(duì)凌云縣疫情期間扶貧政策的調(diào)整進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)新冠疫情的影響、扶貧受益的水平降低等暴露出來的問題共同組成了問題源流；政策部門的調(diào)試、政策專家的提議構(gòu)成了政策源流，為扶貧政策的調(diào)整指明了方向；政黨領(lǐng)導(dǎo)人的重視與國民的心理預(yù)期構(gòu)成了政治源流，推動(dòng)了政策的調(diào)整。在問題之窗與政治之窗的共同作用下，政策之窗得以打開，推動(dòng)三條源流匯合并相互作用，最終推動(dòng)了疫情背景下凌云縣扶貧政策的調(diào)整。誠然，本文雖然構(gòu)建了一個(gè)較為簡潔的分析框架，但是還存在著一定的局限性，關(guān)于扶貧政策的調(diào)整關(guān)系和前發(fā)生邏輯還值得做進(jìn)一步的探討。