摘 ?要：監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定及識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)察權(quán)行使的重點(diǎn)和難點(diǎn)。監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定，需要在方法論上回歸法教義學(xué)的基本立場(chǎng)，以立法條文為出發(fā)點(diǎn)。在《監(jiān)察法》文本中，與監(jiān)察對(duì)象有關(guān)的概念表述多達(dá)十種，這給監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定增加了一定難度。在監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定上，總則與分則間的差異化規(guī)定，尤其對(duì)于《監(jiān)察法》第15條的理解偏差，致使學(xué)界對(duì)“公職人員”一詞的理解存在著廣義與狹義之別。監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定在法理上應(yīng)遵循法律解釋、總則效力高于分則效力、法的安定性的原則，厘清公職人員、有關(guān)人員和監(jiān)察對(duì)象三者間的關(guān)系。在“所有行使公權(quán)力的公職人員”的判斷上，宜采納身份和行為相結(jié)合的雙重維度說為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，這樣更便于開展監(jiān)督工作和簡(jiǎn)便識(shí)別程序。

關(guān)鍵詞：公職人員;監(jiān)察對(duì)象;識(shí)別標(biāo)準(zhǔn);行使公權(quán)力

中圖分類號(hào)：D922.114 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2022）01-0068-10

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的出臺(tái)，將“所有行使公權(quán)力的公職人員”納入監(jiān)察對(duì)象，“將監(jiān)督‘狹義政府’轉(zhuǎn)變成監(jiān)督‘廣義政府’”[1]，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，填補(bǔ)了以往國(guó)家監(jiān)察層面人員監(jiān)督不到位的漏洞，形成了“兩個(gè)全覆蓋”的監(jiān)督格局。國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋包含了“監(jiān)察客體、監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察事項(xiàng)三個(gè)層面的內(nèi)容”[2]，其中，監(jiān)察對(duì)象的范圍直接決定了“全覆蓋”的廣度，也限定了監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的物理邊界。監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)問題決定著監(jiān)察機(jī)關(guān)如何開展和推進(jìn)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作，體現(xiàn)出監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力在權(quán)力指向客體上的區(qū)別，更與監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障密切相關(guān)。[3]監(jiān)察對(duì)象的特殊性是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專責(zé)反腐敗國(guó)家機(jī)關(guān)專屬性的體現(xiàn)，也是有效甄別監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作性質(zhì)和內(nèi)容差異的重要判斷依據(jù)。無論是在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)和立法階段，還是《監(jiān)察法》實(shí)施以來，監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定始終都是監(jiān)察權(quán)行使中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。實(shí)踐層面，《監(jiān)察法》頒布實(shí)施已逾三周年，北京、浙江、山西作為首批監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)，更是有著五年多的監(jiān)察工作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但目前社會(huì)各界對(duì)于監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定，至今仍然存在一定分歧。

從保障人權(quán)角度看，監(jiān)察對(duì)象較之一般公民掌握著更多公共資源，因此，實(shí)體法和程序法對(duì)監(jiān)察對(duì)象的行為均作出了更嚴(yán)格的要求，如刑法、行政法等實(shí)體性法律區(qū)分了職務(wù)違法犯罪與一般違法犯罪，設(shè)定只有公職人員才觸犯的罪名或者加重同一行為的法律后果;在組織法、程序法上，由更具威懾力的監(jiān)察機(jī)關(guān)而非公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)違法犯罪調(diào)查職責(zé)，并賦予其必要的調(diào)查措施權(quán)限，諸如留置、查封、扣押等措施更是具有明顯的強(qiáng)制性效果。這些規(guī)定在一定程度上會(huì)克減監(jiān)察對(duì)象的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等憲法性權(quán)利。因而，厘清監(jiān)察對(duì)象與非監(jiān)察對(duì)象的界限，確立相應(yīng)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，既能最大限度地保障公民的基本權(quán)利免受監(jiān)察機(jī)關(guān)的不法侵害，又能消除實(shí)踐中的理解偏差以指導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)開展各項(xiàng)工作?？偟膩碚f，造成監(jiān)察對(duì)象范圍理解存在爭(zhēng)議的原因有二：一是監(jiān)察工作尚處于起步階段，理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)其認(rèn)知有限，難免出現(xiàn)認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，這屬于事物認(rèn)知漸進(jìn)性的正?，F(xiàn)象。二是《監(jiān)察法》立法周期過短導(dǎo)致了文本內(nèi)容存在高度原則化、抽象化的問題。其中，后者作為主要原因，也是啟發(fā)我們思考問題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)——即回歸《監(jiān)察法》本身?！胺▽W(xué)的基本任務(wù)是法解釋學(xué)，也就是通過分析和解釋法律文本，確立條款的規(guī)范內(nèi)涵”[4]，因而，“對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍的認(rèn)識(shí)和理解，不能脫離法條發(fā)散和泛化”[5]。基于此，本文將側(cè)重從文本角度分析監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定問題。

一、《監(jiān)察法》文本中的監(jiān)察對(duì)象之考察

監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)的概念表述分布在《監(jiān)察法》前八章，串聯(lián)起監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)行使的各個(gè)環(huán)節(jié)，是監(jiān)察機(jī)關(guān)開展和推進(jìn)各項(xiàng)工作的前提，離開監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察權(quán)就會(huì)陷入“皮之不存，毛將焉附”的境地?！侗O(jiān)察法》中有許多與監(jiān)察對(duì)象詞義相關(guān)的概念，除了與之有緊密關(guān)系的“所有行使公權(quán)力的公職人員”“公職人員”，還包括“有關(guān)人員”“被搜查人”“被調(diào)查人”等表述，眾多的表述無疑增加了監(jiān)察對(duì)象識(shí)別的難度。因而，理清這些概念的內(nèi)涵、外延及彼此之間的關(guān)系，進(jìn)而撥散迷霧，剔除無關(guān)概念，是探究監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的前提工作。在此思路指導(dǎo)下，本文通過《監(jiān)察法》文本歸納出了表1內(nèi)容。

表1 ? 監(jiān)察對(duì)象及其相關(guān)表述的文本梳理①

由表1可知，與監(jiān)察對(duì)象有關(guān)的表述多達(dá)十種，至少分布于36個(gè)條文中，占據(jù)《監(jiān)察法》全部立法條文（共計(jì)69條）的一半以上。雖然條文數(shù)量多寡無法直接傳遞出實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但如此龐大的比重仍揭示出了監(jiān)察對(duì)象的重要地位。從立法規(guī)范角度探析監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定，首先需要明晰以上術(shù)語的內(nèi)涵和外延，并比較分析其與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系，進(jìn)而為分析監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。

1.所有行使公權(quán)力的公職人員（公職人員）。一方面，根據(jù)《監(jiān)察法》第1條立法目的中“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”之表述，以及第3條對(duì)序號(hào)3的說明可知，序號(hào)2、3均隸屬于監(jiān)察對(duì)象，問題的關(guān)鍵在于序號(hào)2、3是否能完全等同于監(jiān)察對(duì)象的全部外延。與之相類似的情況是，在我國(guó)法律中，審判機(jī)關(guān)即人民法院，兩者在外延上屬于全同關(guān)系，序號(hào)2、3與監(jiān)察對(duì)象之間是否也存在此種關(guān)系呢？此外，《監(jiān)察法》第3條與第15條這兩處條文的整體結(jié)構(gòu)幾乎一致，均可簡(jiǎn)化為“監(jiān)察機(jī)關(guān)（各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)）對(duì)‘XXX’進(jìn)行監(jiān)察”，“XXX”在第3條中代指“所有行使公權(quán)力的公職人員”，而在第15條則代指“下列公職人員和有關(guān)人員”，因此，如何正確理解第15條中多出來的“有關(guān)人員”，將直接決定監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定。

2.其他依法履行公職的人員。序號(hào)4是《監(jiān)察法》第15條有關(guān)監(jiān)察對(duì)象范圍規(guī)定中的兜底條款。兜底條款通常是對(duì)某一事物的本質(zhì)判斷，可以涵蓋列舉條款的所有情形，并能彌補(bǔ)列舉條款不周延的弊端，防止掛一漏萬?！安煌挛镏阅軌蜃罱K歸入同一個(gè)類型中，是因?yàn)槠渑c特定的類型具有‘意義上的一致或相同’。而這個(gè)體現(xiàn)著特定類型本質(zhì)特點(diǎn)的‘意義’是由‘事物本質(zhì)’與立法價(jià)值共同構(gòu)成的”[6]。序號(hào)4在這里便是對(duì)監(jiān)察對(duì)象“意義上的一致”或“事物本質(zhì)”的闡釋，因而，對(duì)序號(hào)4的理解一定程度上有助于認(rèn)識(shí)監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)地，這里的重點(diǎn)在于如何理解“履行公職”的含義。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)“履行公職”的理解應(yīng)與第15條前5項(xiàng)一致，均以職位或者身份為標(biāo)準(zhǔn)。[7]此種理解實(shí)質(zhì)上是將“履行公職”理解為擔(dān)任公職身份的人。但據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的權(quán)威解釋，“對(duì)于‘其他依法履行公職的人員’不能無限制地?cái)U(kuò)大解釋，判斷一個(gè)‘履行公職的人員’是否屬于監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，主要是其是否行使公權(quán)力”[8]114。2021年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第43條也對(duì)如何判斷“其他依法履行公職的人員”作出了回應(yīng)和闡釋。該條例列舉了“其他依法履行公職的人員”的四種情形：一是履行人大職責(zé)的人大代表和履行公職的政協(xié)委員、人民陪審員、人民監(jiān)督員;二是黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的非編制人員;三是集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家出資企業(yè)中履行管理職責(zé)的人員;四是在依法組建的評(píng)標(biāo)、談判、詢價(jià)等組織中臨時(shí)履行公共事務(wù)職能的人員。而立法者將這類人員納入“其他依法履行公職的人員”的核心理由是這些人員或履行公共職能、或從事公務(wù)、或履行管理職責(zé)，由此可見，“履行公職”實(shí)際上應(yīng)該理解成履行公共職能，即行使公權(quán)力?！稐l例》第43條第5項(xiàng)將“其他依法行使公權(quán)力的人員”作為判斷“其他依法履行公職的人員”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也更加印證了這一點(diǎn)。

3.領(lǐng)導(dǎo)人員、有關(guān)人員、有關(guān)單位和個(gè)人、被搜查人、被調(diào)查人、被留置人員的含義。序號(hào)5（領(lǐng)導(dǎo)人員）屬于監(jiān)察對(duì)象的一部分，通常在兩種語境下使用：一種是強(qiáng)調(diào)對(duì)公職人員中“關(guān)鍵少數(shù)”的問責(zé)制度，另一種是與監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的集體決定機(jī)制相掛鉤，但無論何種語境下的領(lǐng)導(dǎo)人員均只是作為監(jiān)察對(duì)象子集存在。序號(hào)6（有關(guān)人員）的表述需區(qū)分情況鑒別，其中第15條與其他條文中的“有關(guān)人員”含義存在明顯差異，將在下文單獨(dú)分析，其他條文中的“有關(guān)人員”與序號(hào)7（有關(guān)單位和個(gè)人）的用法相近，僅在一般意義上使用，并無特定指稱。序號(hào)7出現(xiàn)在“監(jiān)察權(quán)限”一章，指監(jiān)察機(jī)關(guān)了解案情和取證的對(duì)象，理論上可以是任何自然人，外延非常廣泛，與監(jiān)察對(duì)象概念無直接關(guān)系。序號(hào)8（被搜查人）、序號(hào)9（被調(diào)查人）、序號(hào)10（被留置人員）都屬于調(diào)查措施作用的對(duì)象。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，對(duì)于涉嫌職務(wù)違法犯罪的監(jiān)察對(duì)象予以立案后便進(jìn)入調(diào)查環(huán)節(jié)，在調(diào)查環(huán)節(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接或間接運(yùn)用“12+3”種調(diào)查措施，收集、調(diào)取證據(jù)，獲得與案件有關(guān)的信息，在這個(gè)過程中凡是調(diào)查措施指向的對(duì)象都可以稱之為“被調(diào)查人”;同理，序號(hào)8、10分別是搜查、留置措施適用的對(duì)象。在概念邏輯上，序號(hào)9的外延最廣，可以涵蓋其他兩者。序號(hào)8、9、10與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系可以從兩個(gè)方面進(jìn)行分析：一是當(dāng)相應(yīng)的調(diào)查措施作用于監(jiān)察對(duì)象時(shí)，序號(hào)8、9、10屬于監(jiān)察對(duì)象在調(diào)查環(huán)節(jié)的特定稱謂，類似于刑事訴訟中同一對(duì)象在不同階段的不同稱謂，如在偵查階段為“犯罪嫌疑人”，提起公訴階段為“被告人”。此時(shí)，三者屬于監(jiān)察對(duì)象的子集。二是實(shí)踐中有些不屬于監(jiān)察對(duì)象的人員也可能成為調(diào)查措施作用的對(duì)象，如被搜查人可能是隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人，被留置人員可能是涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，“被調(diào)查人所涵蓋的范圍還可能延伸到一些涉案、涉財(cái)?shù)娜藛T，甚至延伸到一些負(fù)有強(qiáng)制措施配合義務(wù)的人員”[9]。此時(shí)，序號(hào)8、9、10并不屬于監(jiān)察對(duì)象，他們與監(jiān)察對(duì)象的概念之間甚至沒有任何交集。

二、監(jiān)察對(duì)象范圍認(rèn)定的分歧及澄清

通過上文對(duì)《監(jiān)察法》條文的梳理可知，第1、3、15條與監(jiān)察對(duì)象范圍有著直接關(guān)系，在條文表述上，《監(jiān)察法》總則第3條和分則第15條兩者之間又存在著立法體系前后不一致的問題，“此兩處表述均涉及監(jiān)察對(duì)象范圍，但表述字眼有所不同，在理論上和實(shí)踐中引發(fā)不同理解”[10]?；趯?duì)總則和分則規(guī)定的不同理解，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于監(jiān)察對(duì)象外延的看法主要存在著“公職人員”和“公職人員+有關(guān)人員”兩種觀點(diǎn)。因此，我們有必要重新審視這兩種觀點(diǎn)，進(jìn)而在理論層面確定監(jiān)察對(duì)象的范圍。

（一）監(jiān)察對(duì)象范圍認(rèn)定的既有觀點(diǎn)與思考

1.公職人員。持“公職人員”的觀點(diǎn)認(rèn)為，《監(jiān)察法》第1條將“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”作為立法目的之一，在第3條“監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和職責(zé)”中規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”，同時(shí)由《關(guān)于<中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）>的說明》可知，監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的《監(jiān)察法》釋義中也提到“監(jiān)察對(duì)象的范圍，是所有行使公權(quán)力的公職人員”[8]107。綜合以上立法條文、監(jiān)察體制改革決定及立法草案說明、釋義等立法資料可以得出結(jié)論，監(jiān)察對(duì)象的外延就是總則第1、3條中的“所有行使公權(quán)力的公職人員”。

2.公職人員+有關(guān)人員。持“公職人員+有關(guān)人員”的觀點(diǎn)將《監(jiān)察法》第15條作為認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象范圍的確切依據(jù)，認(rèn)為該條列舉的六類監(jiān)察對(duì)象是對(duì)“公職人員和有關(guān)人員”這一整體的列舉，包括具有公職身份的人員和不具有公職身份但臨時(shí)被委托行使公權(quán)力的人員，此時(shí)的“公職人員”對(duì)應(yīng)著六類監(jiān)察對(duì)象中具有公職身份的人員，“有關(guān)人員”對(duì)應(yīng)其中不具有公職身份的人員。如吳建雄認(rèn)為，“有關(guān)人員”是指“按照國(guó)家法律或者國(guó)家機(jī)關(guān)委托在公共組織、集體事務(wù)組織中從事管理公共事務(wù)、集體事務(wù)的人員，或者具有執(zhí)法權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位聘任從事公務(wù)的人員，這些人員雖然不具有國(guó)家公職人員身份，但根據(jù)其履行職責(zé)的情況，應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察范圍。具體包括：一是《監(jiān)察法》第15條第2、5、6項(xiàng)中規(guī)定的人員。二是由具有執(zhí)法權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位聘任從事公務(wù)的人員”[11]。此種對(duì)“有關(guān)人員”一詞的理解意味著《監(jiān)察法》第15條與其他條文對(duì)“公職人員”的認(rèn)定不同，其他條文以是否行使公權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，第15條的“公職人員”特指狹義的具有公職身份的人員。

綜上，“公職人員”觀點(diǎn)的不足在于其回避了總則與分則之間的隔閡，在對(duì)為何忽略第15條中“有關(guān)人員”一詞以及如何解決總則和分則的差異問題上缺乏強(qiáng)有力的論證。“公職人員+有關(guān)人員”的觀點(diǎn)雖然與“公職人員”的觀點(diǎn)外延一致，但不同點(diǎn)在于其對(duì)第15條中的“公職人員”采取了狹義界定，將“公職人員”觀點(diǎn)進(jìn)一步拆分為“公職身份人員+非公職身份但行使公權(quán)力的人員”。綜合分析而言，“公職人員+有關(guān)人員”觀點(diǎn)雖力圖調(diào)和總則與分則在監(jiān)察對(duì)象范圍上的出入問題，確保監(jiān)察對(duì)象整體范圍的一致性，但會(huì)引發(fā)公職人員內(nèi)涵模糊和混亂現(xiàn)象，造成立法的體系性、結(jié)構(gòu)性弊端。立法規(guī)定本身的不嚴(yán)謹(jǐn)，使得監(jiān)察對(duì)象范圍始終存在著顧此失彼的解釋困境。

本文認(rèn)為，監(jiān)察對(duì)象范圍的爭(zhēng)議觀點(diǎn)均圍繞著公職人員、有關(guān)人員與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系而展開，其中對(duì)“有關(guān)人員”的理解直接決定了不同觀點(diǎn)的立場(chǎng)和結(jié)果。然而，無論采取何種理解方式，都無法使公職人員、有關(guān)人員、監(jiān)察對(duì)象三者和諧共處于同一立法體系中。這三者之間互為因果循環(huán)，一詞的含義直接影響著其他二者的含義。此外，“公職人員+有關(guān)人員”的觀點(diǎn)存在極大漏洞，因?yàn)椤肮毴藛T”作為《監(jiān)察法》中的重要概念，其含義和判斷標(biāo)準(zhǔn)早已被明確，成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)，倘若再更改“公職人員”判斷標(biāo)準(zhǔn)的做法并不可取。而持“公職人員”的觀點(diǎn)，其不足在于忽略了對(duì)“有關(guān)人員”的解釋，故有待進(jìn)一步補(bǔ)充論證?；诖耍疚膶⒅匦聦徱暠O(jiān)察對(duì)象、有關(guān)人員的含義，同時(shí)結(jié)合法理確定監(jiān)察對(duì)象的范圍。

（二）監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)

1.監(jiān)察對(duì)象之本義探究。對(duì)監(jiān)察對(duì)象概念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一是導(dǎo)致監(jiān)察對(duì)象范圍產(chǎn)生爭(zhēng)議的主觀因素。概念反映了事物的本質(zhì)特征，外延是內(nèi)涵的具體表現(xiàn)形式，倘若在概念上有所分歧，那么對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍的理解會(huì)不可避免地產(chǎn)生爭(zhēng)議。正如迪爾凱姆所指出的：“沒有對(duì)詞的含義進(jìn)行限定，沒有對(duì)詞進(jìn)行系統(tǒng)的分類，會(huì)導(dǎo)致異類的事實(shí)被歸為同類，同類的事實(shí)被命以不同的名字?！盵12]因而，破解爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于澄清認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，回歸“監(jiān)察對(duì)象”一詞的本義。但《監(jiān)察法》立法及官方釋義并未對(duì)監(jiān)察對(duì)象的含義作出說明，故對(duì)“監(jiān)察對(duì)象”一詞的理解還需從相應(yīng)的立法資料、立法背景、立法目的中獲取。

從立法演變上看，“監(jiān)察對(duì)象”一詞脫胎于原行政監(jiān)察立法中的行政監(jiān)察對(duì)象，1986年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院的提請(qǐng)通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部的決定》，恢復(fù)并確立了國(guó)家行政監(jiān)察體制，正式設(shè)立監(jiān)察部。次年，“監(jiān)察對(duì)象”一詞便出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于在縣以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的通知》中，截至目前共有一百多部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章采納了“監(jiān)察對(duì)象”的表述。從這些立法規(guī)定內(nèi)容可以看出，行政監(jiān)察對(duì)象自始就有其特定的含義和適用范圍，即行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部行使公權(quán)力的人員。從立法目的上看，設(shè)立行政監(jiān)察及國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷及目的均是確保公權(quán)力行使的正當(dāng)性、合法性，防止權(quán)力異化。因此，作為行政監(jiān)察對(duì)象的繼受和延伸，監(jiān)察對(duì)象的范圍也應(yīng)嚴(yán)格局限于直接行使公權(quán)力的人員。

此外，非常關(guān)鍵的一點(diǎn)是厘清監(jiān)察對(duì)象與監(jiān)察權(quán)輻射對(duì)象的區(qū)別。前者作為監(jiān)察立法術(shù)語，正如刑法中的“國(guó)家工作人員”一樣，有其特定的指代對(duì)象和嚴(yán)格的法律界限。不過，監(jiān)察對(duì)象并非與世隔絕，其權(quán)力異化行為難免會(huì)與監(jiān)察對(duì)象之外的人員產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，這就意味著監(jiān)察權(quán)的行使將會(huì)輻射到與權(quán)力異化產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的人員。承認(rèn)監(jiān)察權(quán)在特定情況下可以輻射至這些關(guān)聯(lián)人員，并不意味著關(guān)聯(lián)人員也屬于監(jiān)察對(duì)象范圍，這是理解監(jiān)察對(duì)象并進(jìn)而開展監(jiān)督、調(diào)查、處置工作的理論前提和共識(shí)。此外，涉案人員范圍極其廣泛，如果將其也納入監(jiān)察對(duì)象范圍，難以實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督，最終只會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)威和監(jiān)督實(shí)效的落空。因而，監(jiān)察對(duì)象應(yīng)該嚴(yán)格被界定為監(jiān)察權(quán)直接作用的對(duì)象，必須同時(shí)能被監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)所調(diào)整，從而將只在調(diào)查階段才與監(jiān)察權(quán)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的涉案人員排除在監(jiān)察對(duì)象范圍之外。

2.“有關(guān)人員”含義的厘清?！侗O(jiān)察法》以及中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委出臺(tái)的《監(jiān)察法》釋義均未對(duì)“有關(guān)人員”的含義作出解釋和說明，使得我們難以窺見立法的真正意圖，除了“公職人員+有關(guān)人員”觀點(diǎn)關(guān)于“有關(guān)人員”的理解外，理論上還存在另一種解讀方式。如馬懷德主編的《監(jiān)察法理解與適用》一書將“下列公職人員和有關(guān)人員”在邏輯上理解成“‘下列公職人員’和有關(guān)人員”，第15條中的六類監(jiān)察對(duì)象是對(duì)“公職人員”的列舉，第15條與總則中的“公職人員”含義、范圍一致，均為行使公權(quán)力的人員，而非僅指具有公職身份的人員;“有關(guān)人員”一詞被界定為六類監(jiān)察對(duì)象之外因各種原因與監(jiān)察事項(xiàng)密切相關(guān)的人員，該類人員雖不屬于公職人員范疇，但屬于國(guó)家監(jiān)察的對(duì)象，例如監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中可能會(huì)要求相關(guān)人員提供必要文件協(xié)助辦案。[13]將“有關(guān)人員”解釋為配合監(jiān)察機(jī)關(guān)查清事實(shí)、取得證據(jù)的相關(guān)人員，實(shí)質(zhì)上便是上文提到的監(jiān)察權(quán)輻射對(duì)象。這部分人員可能是公權(quán)力行使者，也可能是不行使任何公權(quán)力但基于特定事實(shí)需要接受監(jiān)察調(diào)查的公民，正如原檢察院反貪部門在辦理貪污賄賂案件時(shí)有權(quán)要求有關(guān)人員提供證據(jù)一樣，很顯然這部分人員并不必然屬于反貪對(duì)象。此種解讀方式，確保了“公職人員”所具有的特定含義，同時(shí)又對(duì)“有關(guān)人員”作出了較為合理的解釋，保障了監(jiān)察對(duì)象范圍的一致性。

但比較這兩種理解，可以看出：一方面，“公職人員+有關(guān)人員”觀點(diǎn)將“有關(guān)人員”視為臨時(shí)性行使公權(quán)力的人員，會(huì)導(dǎo)致第15條與其他條文在“公職人員”含義理解上存在差異，不但會(huì)造成立法體系的混亂，還將帶來法律適用的困難。另一方面，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委明確指出第15條是“關(guān)于監(jiān)察對(duì)象范圍的規(guī)定”[8]106，而《監(jiān)察法理解與適用》一書，雖然在解釋方法上避免了“公職人員”含義的混亂，但實(shí)質(zhì)上使得第15條成為了“關(guān)于監(jiān)察權(quán)作用對(duì)象的規(guī)定”，因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)作用對(duì)象同時(shí)包含了監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察權(quán)輻射對(duì)象?？梢?，該解釋方式也沒有完全解決第15條與第3條表述的對(duì)應(yīng)性問題?？傊?，根據(jù)上文對(duì)監(jiān)察對(duì)象本義的澄清可知，監(jiān)察對(duì)象作為特定術(shù)語，排除涉案人員的滲入，“第15條將公職人員與有關(guān)人員并列，實(shí)際上拓寬了總則所確立的監(jiān)察對(duì)象范圍，屬于立法技術(shù)的疏忽”[14]。

3.監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的基本邏輯。關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的范圍究竟是采取“公職人員”觀點(diǎn)還是“公職人員+有關(guān)人員”觀點(diǎn)，除了上述的文本分析外，監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定亦須遵循一定的法理原則。

首先，遵循法律解釋的基本原則。從規(guī)范出發(fā)理解監(jiān)察對(duì)象范圍，必然涉及條文的法律解釋。法律解釋的方法眾多，在解釋方法的選擇上有著一套較為完善的解釋規(guī)則——“依照法律解釋位序論，解釋法律時(shí)以文義解釋優(yōu)先;在出現(xiàn)復(fù)數(shù)結(jié)論時(shí)，依賴體系解釋進(jìn)一步確定文義;如果這兩種解釋方法仍不能得出確定結(jié)論，或者得出荒謬結(jié)論，那么就須采用歷史解釋，探查立法者的規(guī)定意向、目標(biāo)及規(guī)范想法;如果得出的結(jié)論有違個(gè)案正義，那么則應(yīng)依據(jù)目的解釋得出最終結(jié)論”[15]。在文義解釋下，對(duì)第15條的理解產(chǎn)生了兩種認(rèn)識(shí)，此時(shí)需要轉(zhuǎn)向體系解釋和目的解釋。在體系解釋上，縱觀《監(jiān)察法》條文，僅第15條將“公職人員”和“有關(guān)人員”并列規(guī)定，其他條文在涉及監(jiān)督、調(diào)查或處置職權(quán)時(shí)，多采用了“公職人員”或“監(jiān)察對(duì)象”的表述，“監(jiān)察對(duì)象”與“公職人員”并列或交叉混合使用是《監(jiān)察法》立法的一個(gè)明顯特點(diǎn)，比如第11條第1款第3項(xiàng)前后兩個(gè)半句分別使用了這兩個(gè)術(shù)語①。再比如，在比較第19條②中的“監(jiān)察對(duì)象”與第45條第1款第1項(xiàng)③中的“公職人員”后可以發(fā)現(xiàn)，雖然第19條適用于調(diào)查階段，第45條適用于處置階段，但兩個(gè)條文適用的語境極為相似，均為針對(duì)違法人員的談話提醒，在本質(zhì)上屬于同一類職務(wù)人員。由此可見，《監(jiān)察法》混合使用兩種表述的做法，反映出立法者潛在地認(rèn)為“監(jiān)察對(duì)象”與“公職人員”具有同質(zhì)性——“監(jiān)察對(duì)象”即“公職人員”。此外，根據(jù)目的解釋，監(jiān)察體制改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督全覆蓋，將監(jiān)察對(duì)象范圍界定為公職人員已經(jīng)是監(jiān)察體制改革以來的共識(shí)。

其次，遵循總則效力高于分則效力的原則。根據(jù)法理學(xué)的基本理論，當(dāng)同一部法律總則與分則規(guī)定出現(xiàn)不一致的情形時(shí)，需盡量將分則解釋為與總則相一致。在立法表述無法獲得邏輯自洽、體系一致的情況下，還可以從總則與分則的關(guān)系入手，就規(guī)則與規(guī)則之間的沖突提供解決之策?？倓t與分則的沖突，一方面可以視為規(guī)則之間的沖突;另一方面，一般認(rèn)為，作為總則的規(guī)則還具有原則之屬性，在整部法律中處于統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性地位，故當(dāng)分則與總則發(fā)生分歧時(shí)，可視為規(guī)則與原則的沖突，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為總則效力更高。因而，監(jiān)察對(duì)象的范圍認(rèn)定應(yīng)以總則為準(zhǔn)。

最后，遵循法的安定性原則。法的安定性要求在立法體系存在沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)法律體系影響最小的解釋方式，在解釋方法上，應(yīng)當(dāng)盡可能將法律文本解釋為邏輯自洽的體系，除非窮盡解釋手段，否則不宜認(rèn)定立法出現(xiàn)疏忽或者矛盾。在以上幾種觀點(diǎn)中，對(duì)“有關(guān)人員”作出任何解釋均會(huì)產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的后果，無論是“公職人員”含義的改變，還是將其界定為“監(jiān)察權(quán)輻射對(duì)象”，都會(huì)對(duì)《監(jiān)察法》立法體系的完整性造成巨大破壞。相較而言，認(rèn)為第15條中的“有關(guān)人員”屬于立法技術(shù)疏忽而導(dǎo)致的不具有任何意義的術(shù)語，不僅符合立法原意，也是對(duì)立法體系的最小侵害，是法的安定性原則的潛在要求。

綜上，《監(jiān)察法》立法技術(shù)簡(jiǎn)略是造成監(jiān)察對(duì)象范圍認(rèn)定分歧的客觀性因素，并進(jìn)一步導(dǎo)致了公職人員、有關(guān)人員、監(jiān)察對(duì)象三者之間的扭曲關(guān)系，最終使得無論如何解釋“有關(guān)人員”的含義，總則與分則之間表述不一致的問題仍會(huì)繼續(xù)存在。本文認(rèn)為，立法技術(shù)簡(jiǎn)略問題已經(jīng)超脫了建立在以承認(rèn)規(guī)范的有效性、合理性為前提的法律解釋的適用領(lǐng)域，因而，在任何一種解釋都無法實(shí)現(xiàn)體系自洽的情況下，對(duì)第15條中“有關(guān)人員”的理解，更宜認(rèn)為并無實(shí)質(zhì)性意義;而解決此種扭曲關(guān)系的最佳方式是在后續(xù)修訂中刪除第15條中的“有關(guān)人員”一詞，統(tǒng)一總則與分則在監(jiān)察對(duì)象范圍上的表述，消除立法沖突。

三、監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)之選擇研究

基于上文對(duì)監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)表述內(nèi)涵的逐步分析可以看出，監(jiān)察對(duì)象與其他表述在概念外延上的關(guān)系主要呈現(xiàn)為全同關(guān)系、真包含關(guān)系以及真包含于關(guān)系三種類型。其中，序號(hào)2、3與監(jiān)察對(duì)象的外延屬于全同關(guān)系;序號(hào)4、5為監(jiān)察對(duì)象的一部分，與監(jiān)察對(duì)象屬于真包含于關(guān)系;序號(hào)6在不同條文中表達(dá)不同的含義，情況較為特殊，除了在第15條中沒有實(shí)質(zhì)含義外，其余語境下與序號(hào)7的含義一致，均在泛化意義層面使用，并無特別所指，與監(jiān)察對(duì)象屬于真包含關(guān)系;序號(hào)8、9、10三者作為調(diào)查措施的對(duì)象，并不局限為公職人員，還包括隱藏證據(jù)的人員、行賄人或者共同犯罪的共犯，與監(jiān)察對(duì)象為真包含關(guān)系。在這些表述中，只有序號(hào)2、3完全對(duì)應(yīng)監(jiān)察對(duì)象的外延，其中序號(hào)3僅是序號(hào)2的簡(jiǎn)稱，這意味著在監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)圍繞序號(hào)2“所有行使公權(quán)力的公職人員”展開。①

（一）“所有行使公權(quán)力的公職人員”的規(guī)范解讀

監(jiān)察體制改革以前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)序號(hào)2中“公職人員”一詞的理解通常都采取身份標(biāo)準(zhǔn)，即將其認(rèn)定為具有國(guó)家編制身份的人員，如果依傳統(tǒng)理解，由于定語“行使公權(quán)力的”所涵蓋的范圍要大于具有國(guó)家編制的人員，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致“行使公權(quán)力”與“公職人員”兩者之間在外延上產(chǎn)生嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)問題。按照國(guó)家監(jiān)委解釋，對(duì)公職人員的認(rèn)定應(yīng)采取行為標(biāo)準(zhǔn)，即只要行使公權(quán)力便屬于公職人員，但此時(shí)會(huì)造成語義的重復(fù)，因?yàn)椤皬姆ɡ磉壿媮碚f，一切公職人員必然能夠行使或大或小的公共權(quán)力。而其能夠有機(jī)會(huì)行使公共權(quán)力，關(guān)鍵在于其所在的公共機(jī)構(gòu)賦予其公共職位，不管這種職位是長(zhǎng)期的還是臨時(shí)的。若從這一邏輯上來說，行使公共權(quán)力的公職人員近乎同義反復(fù)”[7]。

在對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員”的理解上，定語與主語必須同時(shí)具備還是只需具備一個(gè)條件，是現(xiàn)有研究爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。定語之于主語，有修飾、說明、限定主語特征和性質(zhì)的作用，如果單純將定語看作解釋和說明，“所有行使公權(quán)力的公職人員”的表述確實(shí)存在同義反復(fù)的現(xiàn)象。然而，在特殊情況下，定語還具有強(qiáng)調(diào)效果，立法者的初衷在于通過此種看似重復(fù)的表述實(shí)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)效果，向外界傳遞出要將行使公權(quán)力作為認(rèn)定公職人員核心要素的立場(chǎng)。在現(xiàn)有的立法規(guī)定下，把握監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)最關(guān)鍵的一步便是如何正確理解“所有行使公權(quán)力的公職人員”，從語法結(jié)構(gòu)上看，該短語包含了主語“公職人員”和定語“所有行使公權(quán)力”，定語又可以進(jìn)一步拆分成數(shù)量詞“所有”和動(dòng)詞短語“行使公權(quán)力”。因而，對(duì)該表述的理解可以從其所包含的若干構(gòu)成要素著手——所有、行使公權(quán)力、公職人員?！八小弊鳛榱吭~，在這里表示全部、整個(gè)，對(duì)應(yīng)著監(jiān)察全覆蓋中的“全”?！靶惺埂睂儆趧?dòng)詞，表示使用;根據(jù)中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委的解釋，公權(quán)力是國(guó)家權(quán)力或公共權(quán)力的總稱，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護(hù)公共利益的目的對(duì)公共事務(wù)管理行使的強(qiáng)制性支配力量。[8]106-107 “行使公權(quán)力”是指特定權(quán)力主體機(jī)關(guān)勤務(wù)人員代表該機(jī)關(guān)行使管理、服務(wù)、治理等權(quán)力時(shí)的行為。[16]動(dòng)賓短語“行使公權(quán)力”一詞實(shí)際上暗含著應(yīng)當(dāng)從動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光把握監(jiān)察對(duì)象的含義。對(duì)“公職人員”的傳統(tǒng)理解是指行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)、具有公職身份的人員，強(qiáng)調(diào)其具有的身份屬性，這是一種靜態(tài)維度的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。但是，國(guó)家監(jiān)察體制改革改變了傳統(tǒng)對(duì)公職人員的理解方式，純粹的身份屬性已經(jīng)難以適應(yīng)監(jiān)察全覆蓋的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，因而對(duì)公職人員的識(shí)別就需要更加靈活的理論依據(jù)，在《監(jiān)察法》立法中便體現(xiàn)為“行使公權(quán)力”，自此完成了從身份到行為的理念轉(zhuǎn)變。這種理念的轉(zhuǎn)變并非是立法者的擅自決斷，在公法上也存在著對(duì)應(yīng)的理論支撐。根據(jù)公法相關(guān)理論，行使公權(quán)力者與國(guó)家的這種關(guān)系可以看作是一種公共契約關(guān)系，前者按照契約規(guī)定行使職權(quán)并自愿接受后者的監(jiān)督。一個(gè)本沒有公職身份的人員，通過公共契約獲得了授權(quán)，從授權(quán)的那一瞬間起到結(jié)束授權(quán)的時(shí)期內(nèi)，他就獲得了行使公權(quán)力的公職身份，那么他行使公權(quán)力時(shí)的行為，毫無疑問必須接受監(jiān)察。這種契約關(guān)系，或者通過任命方式獲得，比如具有公職身份的人員，或者通過臨時(shí)委托方式獲得，因?yàn)椤耙坏┯韶?cái)政供養(yǎng)，受雇期間又能代表機(jī)構(gòu)行使公共權(quán)力，則其已然構(gòu)成公職人員，而無論其是否有編制，是長(zhǎng)期還是臨時(shí)”[7]。

總體而言，“所有行使公權(quán)力的公職人員”的含義可從以下三個(gè)方面理解：一是與隸屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的原行政監(jiān)察相比，突出“所有”的公職人員都屬于監(jiān)察對(duì)象，體現(xiàn)了監(jiān)察的廣度。二是有別于傳統(tǒng)對(duì)公職人員的理解方式，將公職人員的范疇解釋為所有行使公權(quán)力的人員，淡化其身份屬性，體現(xiàn)監(jiān)察的深度。三是通過定語對(duì)主語的解釋和強(qiáng)調(diào)，表明監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)所暗含著的雙重標(biāo)準(zhǔn)，定語側(cè)重于動(dòng)態(tài)維度的行為判斷，主語由于其本身所具有的傳統(tǒng)理解方式，側(cè)重于靜態(tài)維度的身份判斷，二者相互結(jié)合，共同構(gòu)成監(jiān)察對(duì)象判斷的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。

（二）監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)

1.現(xiàn)有學(xué)說梳理。雖然中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委將是否行使公權(quán)力作為監(jiān)察對(duì)象的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，但這并沒有起到定紛止?fàn)幹в?，反而在?shí)踐中產(chǎn)生了其他爭(zhēng)議?，F(xiàn)有關(guān)于監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的研究，學(xué)界和理論界主要有以下幾種學(xué)說：公權(quán)力行為說、雙重維度說、二要件說。公權(quán)力行為說為官方所采用，即將公權(quán)力的行使作為判斷監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。雙重維度說的核心，一言以蔽之，可以用“靜態(tài)+動(dòng)態(tài)”或“身份+行為”予以概括，即應(yīng)當(dāng)以靜態(tài)的公職人員身份和動(dòng)態(tài)的公權(quán)力的行使作為界定監(jiān)察對(duì)象的核心要素，當(dāng)一個(gè)待定對(duì)象滿足了公職身份時(shí)或者當(dāng)其行使了公權(quán)力時(shí)，都將成為監(jiān)察對(duì)象?！芭袛嘁粋€(gè)人是不是監(jiān)察對(duì)象，關(guān)鍵是看他是不是行使公權(quán)力，要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)識(shí)別的原則，從‘人’和‘事’兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來看?！恕褪侵感惺构珯?quán)力的公職人員，‘事’，就是是否從事了與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)”[17]。二要件說認(rèn)為，目前的公權(quán)力判斷標(biāo)準(zhǔn)造成了識(shí)別上的困難，提出應(yīng)當(dāng)以公共利益和公職為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。[7]諸多的觀點(diǎn)既顯示了理論界對(duì)此問題的高度興趣，同時(shí)也意味著在監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上還沒有達(dá)成統(tǒng)一的意見。

在上述觀點(diǎn)中，本文認(rèn)為雙重維度說更加科學(xué)合理，也更符合“所有行使公權(quán)力的公職人員”的語意。無獨(dú)有偶，曹鎏教授也持此種觀點(diǎn)，她認(rèn)為雙重維度說實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)性與開放性立法模式的適度平衡。[18]

2.“身份+行為”雙重維度說的內(nèi)涵。雙重維度說的判斷過程，需要將身份標(biāo)準(zhǔn)作為首要判斷依據(jù)，在身份標(biāo)準(zhǔn)失效的情況下再借助行為標(biāo)準(zhǔn)作為兜底依據(jù)，就此而言，雙重維度標(biāo)準(zhǔn)具有層次性和體系性特征。身份標(biāo)準(zhǔn)，以相關(guān)人員是否具有公職身份作為判斷依據(jù)。實(shí)踐部門認(rèn)為，《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的前三類人員使用的就是靜態(tài)的身份依據(jù)。第一類包括公務(wù)員和參公管理人員;第二類是除參公管理人員外的其他管理公共事務(wù)的事業(yè)單位工作人員;第三類是國(guó)有企業(yè)管理人員。之所以說這三類人員采用的是靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，主要是因?yàn)檫@三類人員都有特定身份，其工作職責(zé)是行使公權(quán)力。[19]行為標(biāo)準(zhǔn)的核心在于如何判斷相關(guān)人員行使了公權(quán)力。第一，行使公權(quán)力意味著相關(guān)人員行使的必須是公權(quán)力，而公權(quán)力的主體是憲法、法律授權(quán)的組織，組織作為一個(gè)抽象實(shí)體，必須委托具體的人或借助其內(nèi)部的人員實(shí)施公權(quán)力，這就意味著行使公權(quán)力的人員必須具有行使公權(quán)力的合法性依據(jù)，這種依據(jù)或是臨時(shí)被委托，或是基于人員與組織的一體性。因此，對(duì)于公民冒充警察實(shí)施的行為，由于缺乏權(quán)力來源的合法性，不屬于監(jiān)察事項(xiàng)，該公民也不屬于監(jiān)察對(duì)象。第二，權(quán)力的行使包括理性行使、弄權(quán)行使和濫權(quán)行使。理性行使即合法、正當(dāng)行使權(quán)力;弄權(quán)行使是掌權(quán)者盡可能擴(kuò)大化地行使公權(quán)力但未超出公權(quán)力應(yīng)有的邊界，比如交警在其權(quán)限內(nèi)對(duì)違法人員根據(jù)個(gè)人喜好采取最嚴(yán)重的懲罰措施;濫權(quán)行使意味著權(quán)力的行使超越了公權(quán)力本身的內(nèi)涵，比如公安機(jī)關(guān)為獲得證據(jù)而采取的刑訊逼供行為，該行為顯然超出了公權(quán)力應(yīng)有的邊界。雖然表面上看濫權(quán)行為缺少合法性來源，不應(yīng)視為行使公權(quán)力，但該行為往往附著于合法的公權(quán)力，與公權(quán)力具有非常密切的關(guān)系，比如受賄行為便是依附于受賄人掌握的國(guó)家公權(quán)力而得以實(shí)施，所以也應(yīng)該納入“行使公權(quán)力”的范圍。需要注意的是，有些學(xué)者認(rèn)為時(shí)空標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)作為行使公權(quán)力的構(gòu)成要素[16]，本文認(rèn)為，時(shí)空標(biāo)準(zhǔn)并非監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中的必要條件，這種觀點(diǎn)實(shí)際上混淆了監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察事項(xiàng)的區(qū)別。監(jiān)察對(duì)象解決監(jiān)察誰的問題，監(jiān)察事項(xiàng)解決監(jiān)察內(nèi)容的問題，前者的落腳點(diǎn)必須是具體的人，后者需落腳于具體的行為。就“監(jiān)察對(duì)象”一詞而言，行使公權(quán)力的人員，無論在上班期間還是休息期間，都應(yīng)將其視為監(jiān)察對(duì)象，否則在邏輯上無法處理公職人員非工作時(shí)間的受賄行為;對(duì)于臨時(shí)委托行使公權(quán)力的人員，在公權(quán)力行使的期間內(nèi)，這部分人員當(dāng)然屬于監(jiān)察對(duì)象，而在權(quán)力行使結(jié)束后，并不存在權(quán)力行使之前提，自然談不上以時(shí)空標(biāo)準(zhǔn)作為行使公權(quán)力的判斷依據(jù)。

3.“雙重維度”標(biāo)準(zhǔn)的合理性。公職身份是第一判斷維度，行使公權(quán)力為兜底判斷維度，靜態(tài)或者身份標(biāo)準(zhǔn)雖可被行使公權(quán)力或動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)所吸收，但采取“靜態(tài)+動(dòng)態(tài)”標(biāo)準(zhǔn)相較于單一的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，具有如下優(yōu)點(diǎn)：

第一，便于開展監(jiān)督。“靜態(tài)+動(dòng)態(tài)”標(biāo)準(zhǔn)有意識(shí)地將具有公職身份的人員與偶發(fā)性、臨時(shí)性行使公權(quán)力的人員予以區(qū)分，前者因其具有特定的身份，故而在一定時(shí)間內(nèi)這部分監(jiān)察對(duì)象處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。區(qū)分這兩種類型的人員便于監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。以監(jiān)督權(quán)的行使為例，根據(jù)是否具有相應(yīng)身份，可以將監(jiān)察監(jiān)督分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。對(duì)于有身份的監(jiān)察對(duì)象，應(yīng)當(dāng)以日常監(jiān)督、事前監(jiān)督為主，從日常的廉政教育到監(jiān)督檢查等多個(gè)方面確保該類人員廉潔從政，做到早發(fā)現(xiàn)、早挽救。此外，具有公職身份的人員往往享受著更多特權(quán)，法律對(duì)該類人員的道德操守通常作出了更高要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)具有公職身份人員的日常道德操守予以重點(diǎn)、嚴(yán)格監(jiān)督。如果僅僅以公權(quán)力作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，無法將經(jīng)常性行使公權(quán)力的人員與臨時(shí)性人員進(jìn)行有效甄別，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的日?；统B(tài)化，而以身份為標(biāo)準(zhǔn)，具有公職身份的人員恰恰滿足了日常監(jiān)督和事前監(jiān)督的前提要件。對(duì)于沒有公職身份的人員，此類人員往往處于動(dòng)態(tài)變化之中，監(jiān)察機(jī)關(guān)難以及時(shí)、準(zhǔn)確把握此類人員的范圍，很難做到事前監(jiān)督和日常監(jiān)督，因而對(duì)于此類人員應(yīng)當(dāng)以事后監(jiān)督作為主要手段。諸如高校教師參與招投標(biāo)的行為，由于對(duì)象的不確定性及不斷變化性，難以監(jiān)督其道德操守，往往只能對(duì)其在職權(quán)行使期限內(nèi)監(jiān)督其是否依法秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)，采取事中監(jiān)督和事后監(jiān)督方式更加合理。但同時(shí)也要注意到，有一些人員雖然不具有公職身份，但其簽訂了較長(zhǎng)期限的合同，如城管輔助人員，也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行日常監(jiān)督。

第二，簡(jiǎn)便識(shí)別程序。以身份為標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)察對(duì)象，還有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)癥下藥、按圖索驥，在紛繁復(fù)雜的法律中找到規(guī)制監(jiān)察對(duì)象行為的上位法。以職務(wù)違法行為調(diào)查為例，規(guī)定職務(wù)違法行為的規(guī)范分布于各項(xiàng)法律之中，判斷監(jiān)察對(duì)象的行為是否構(gòu)成職務(wù)違法，其中關(guān)鍵一步就在于尋求職務(wù)違法行為所映射的法律規(guī)范。以身份為標(biāo)準(zhǔn)，可以將監(jiān)察對(duì)象分為行政官員、法官、檢察官、事業(yè)單位管理人員等，而每種類型的身份背后都有著調(diào)整其行為的法律規(guī)范，因而依據(jù)身份標(biāo)準(zhǔn)有助于監(jiān)察機(jī)關(guān)在龐雜的法律之中準(zhǔn)確地適用法律。此外，實(shí)踐中監(jiān)察工作的重點(diǎn)仍然是具有公職身份的人員，較之于行為標(biāo)準(zhǔn)在判斷上的難度，將身份標(biāo)準(zhǔn)作為首要判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以有效簡(jiǎn)便識(shí)別程序、提高辦案效率。

完善監(jiān)察體制是落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)提出的堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。監(jiān)察對(duì)象作為《監(jiān)察法》的立法重點(diǎn)，是監(jiān)察權(quán)行使的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在理論上界定明晰監(jiān)察對(duì)象的范圍和相應(yīng)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，是在制度層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的體現(xiàn)，對(duì)于完善監(jiān)察體制，豐富國(guó)家監(jiān)督體系，推進(jìn)反腐敗工作持續(xù)有效開展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。然而，通過對(duì)《監(jiān)察法》條文的規(guī)范分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有立法在立法技術(shù)上仍稍顯粗略，總則與分則之間的沖突問題有待修訂并予以完善。此外，作為監(jiān)察對(duì)象識(shí)別核心的“公權(quán)力”要素，在內(nèi)涵、類型、認(rèn)定上仍不明確，這意味著監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)仍處于一種不確定狀態(tài)。解決這些問題的關(guān)鍵，一方面有賴于學(xué)界強(qiáng)化對(duì)《監(jiān)察法》基礎(chǔ)理論的深入研究，在基本制度設(shè)計(jì)上達(dá)成共識(shí)，另一方面需要不斷總結(jié)實(shí)踐做法，為理論研究提供更多的實(shí)證分析材料。

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責(zé)任編校 ? 陳 ? 瑤

Research on the Scope of Supervision Objects and Standards for Their Identification

LI Shangyi （School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， Beijing， China）

Abstract： The scope and identification standard of supervision objects are the key and difficult points in the exercise of supervision power. The identification of supervision objects requires the return to the basic position of legal doctrine and take the legislative provisions as the starting point. However， there are as many as ten concepts of supervision objects involved in the provisions of the Supervision Law， which adds some difficulties to the identification of the scope of supervision objects. In terms of scope identification， the difference between the general provisions and the specific provisions， especially concerning Article 15， leads to the broad and narrow interpretations in defining “public employees” in the academic circle. Logically， the identification of the scope of supervision objects should follow the legal principles of legal interpretation， rule conflict and legal stability， and it is also to clarify the relationship between public officials， relevant personnel and supervision objects. In terms of judgment standard for “all public employees exercising public power”， we should adopt the dual dimension theory of the combination of identity and behavior as the specific standard. The combination of identity and behavior has the advantages of convenient supervision and simplifying identification procedures.

Key words： public employees; supervision objects; identification standards; exercise public power

收稿日期： 2021-06-09

作者簡(jiǎn)介： 李尚翼（1993— ），男，安徽阜陽(yáng)人，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。