李 媛，任保平

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710061)

黃河是中華文明的發(fā)源地，黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，明確將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家重要戰(zhàn)略，同時(shí)要求“協(xié)同推進(jìn)大治理”[1]，無疑為黃河流域下一步發(fā)展指明了方向。2020年1月3日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，對(duì)黃河流域必須下大氣力進(jìn)行大保護(hù)、大治理，走生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的路子。而推動(dòng)黃河流域地方政府之間協(xié)同治理及合作發(fā)展，是推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境大保護(hù)、大治理和高質(zhì)量發(fā)展的重要前提，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黃河發(fā)源于青藏高原，依次流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東等9個(gè)省(自治區(qū))，共涉及69個(gè)地區(qū)、329 個(gè)縣。因?yàn)槲覈?guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，各級(jí)地方政府是黃河流域生態(tài)環(huán)境職能以及高質(zhì)量發(fā)展的主要履行者，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和環(huán)境治理方式的選擇，將直接影響并決定黃河流域高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效及生態(tài)環(huán)境整體治理成效。因此，打破傳統(tǒng)的地方政府基于行政區(qū)劃的“碎片化”屬地治理方式以及一味追求局部利益，忽視流域全局效益的“諸侯經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，構(gòu)建黃河流域生態(tài)環(huán)境地方政府協(xié)同治理以及創(chuàng)新合作發(fā)展新格局，對(duì)于遏制黃河流域生態(tài)環(huán)境惡化、推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的政策依據(jù)

(一)國(guó)家發(fā)展全局的需要

改革開放以來，以構(gòu)建區(qū)域合作體系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的異質(zhì)性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)化改革中尋求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍選擇。為推動(dòng)我國(guó)東、中、西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，改善經(jīng)濟(jì)差距逐漸加大的長(zhǎng)久局面，十九屆五中全會(huì)以來，黨中央提出推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的區(qū)域發(fā)展新思路，旨在構(gòu)建推動(dòng)?xùn)|西向貫穿國(guó)內(nèi)全境的區(qū)域合作體系。一方面，相對(duì)于長(zhǎng)江流域，地處北方的黃河流域礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境承載的協(xié)同問題異常嚴(yán)峻[2-3]。相關(guān)研究表明，2017年黃河流域大部分省區(qū)以煤炭、石化、電力、鋼鐵、有色冶金、建材等為主的能源基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)在工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的占比均在40%以上，顯著高于全國(guó)平均水平。中上游省區(qū)能源基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)的比重基本在60%以上，尤其是山西、青海、甘肅等省的比重甚至超過了70%。通過對(duì)地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值與生態(tài)承載力進(jìn)行空間耦合發(fā)現(xiàn)，黃河流域局部地區(qū)能礦資源的粗放型開采和加工模式通過干擾和改變地質(zhì)構(gòu)造、破壞地表植被從而加重了地區(qū)生態(tài)脆弱性[4]。另一方面，黃河流域市場(chǎng)力量發(fā)展整體滯后，市場(chǎng)化發(fā)展程度較低[5]，其市場(chǎng)力量還不足以打破流域之間利益分割的限制，流域9省(自治區(qū))之間協(xié)同治理、合作發(fā)展難以取得實(shí)質(zhì)性突破。中國(guó)各省份2018年市場(chǎng)化水平的測(cè)算結(jié)果顯示，黃河流域各省區(qū)中只有山東排在全國(guó)前10名，河南、四川、陜西排在全國(guó)前20名，其余5個(gè)省區(qū)排名都在全國(guó)偏后[6]?；谝陨鲜聦?shí)，為貫徹落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，需要盡快構(gòu)建黃河流域9省(自治區(qū))地方政府協(xié)同發(fā)展的合作保障機(jī)制，全流域建成統(tǒng)一開放大市場(chǎng)，加強(qiáng)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合作，推動(dòng)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

(二)流域能源安全與生態(tài)保護(hù)的需要

黃河干流全長(zhǎng)5464公里，流域面積752443平方公里，流域地形地貌復(fù)雜，水能、煤炭、石油、天然氣等資源儲(chǔ)備豐富，是我國(guó)“西電東送”和“北煤南運(yùn)”的重要源地，在我國(guó)的能源開發(fā)和利用中起著不可替代的作用。但是在能源深加工方面，由于長(zhǎng)期受到加工技術(shù)限制以及水資源短缺的影響，流域沿岸產(chǎn)業(yè)主要以初級(jí)加工為主，能源開發(fā)的效率不高，重工業(yè)化嚴(yán)重。近年來，黃河沿岸城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展，使流域耕地面積大量流失，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重威脅。相關(guān)測(cè)算顯示，2017年我國(guó)資源開采占加工業(yè)的比重為27.17%，長(zhǎng)江流域?yàn)?2.72%，而黃河流域?yàn)?6.34%，遠(yuǎn)高于長(zhǎng)江流域和全國(guó)平均水平。具體來看，2017年河南省高耗能工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重為34.6%；甘肅省石化工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重為34.9%；山西省煤炭工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重接近60%[7]?？梢?，傳統(tǒng)能源化工產(chǎn)業(yè)粗放型生產(chǎn)方式對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境以及人的全面發(fā)展造成了極大威脅。相比之下，以新興產(chǎn)業(yè)為代表的新動(dòng)能對(duì)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐較為薄弱。2018年，甘肅、山西、陜西、山東4省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別為8.4%、9.8%、10.6%和13.9%，①而全國(guó)平均水平為12.8%?？梢韵胂?，黃河流域長(zhǎng)期高污染、高能耗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)流域生態(tài)環(huán)境造成了不可逆轉(zhuǎn)的破壞。與此同時(shí)，沿黃地區(qū)地方政府只重視行政轄區(qū)內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境治理，忽視流域整體性治理，“諸侯經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式長(zhǎng)期持續(xù)，導(dǎo)致黃河流域環(huán)境問題突出，生態(tài)環(huán)境資源退化嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)之間沒有相互制約，沒有形成自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)三要素的有機(jī)結(jié)合。可以看出，流域治理問題是黃河流域生態(tài)保護(hù)的本質(zhì)問題，應(yīng)強(qiáng)調(diào)流域系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，打破“條塊分割”的治理模式和“諸侯經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式，推動(dòng)地方政府協(xié)同治理，創(chuàng)新合作方式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，調(diào)整傳統(tǒng)動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)黃河流域能源開發(fā)的高質(zhì)量發(fā)展。

(三) 跨區(qū)域多鏈融合發(fā)展的需要

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)衰退、逆全球化、貿(mào)易保護(hù)主義，以及新冠肺炎疫情“常態(tài)化”等等，無一不在加大全球的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不確定性。在此背景下，我國(guó)適時(shí)做出打造以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重大決策。新發(fā)展格局要求在中國(guó)境內(nèi)形成內(nèi)循環(huán)為主體，在全球范圍內(nèi)以中國(guó)的相對(duì)和絕對(duì)優(yōu)勢(shì)形成能夠與內(nèi)循環(huán)相互促進(jìn)的外循環(huán)，這為黃河流域因地制宜、分類施策構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了重大機(jī)遇。黃河流域以省會(huì)城市為中心已經(jīng)形成了包括呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群、關(guān)中平原城市群、晉中城市群、中原城市群和山東半島城市群在內(nèi)的7個(gè)城市群。但由于沿黃9省(自治區(qū))產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展水平都較低，長(zhǎng)期以來，黃河流域城市群與長(zhǎng)江流域、珠江流域城市群之間始終存在較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。雙循環(huán)以鏈?zhǔn)桨l(fā)展強(qiáng)化我國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的導(dǎo)向?yàn)辄S河流域在生態(tài)環(huán)境承載范圍內(nèi)利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板提供了千載難逢的時(shí)機(jī)，切實(shí)推進(jìn)黃河流域打破產(chǎn)業(yè)和地域的邊界，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、信息鏈、資金鏈、人才鏈的多鏈融合。這便要求黃河流域地方政府以“鏈長(zhǎng)制”為抓手，建立起有效的協(xié)同合作治理機(jī)制，依托人才鏈引領(lǐng)創(chuàng)新鏈，通過創(chuàng)新鏈提升產(chǎn)業(yè)鏈，依靠產(chǎn)業(yè)鏈集聚人才鏈，信息鏈、資金鏈、知識(shí)鏈、供應(yīng)鏈貫穿其中，實(shí)現(xiàn)“多鏈”跨界閉環(huán)融合互動(dòng)。

二、黃河流域9省(自治區(qū))合作現(xiàn)狀分析

(一)黃河流域9省(自治區(qū))合作歷程

1988年，黃河流域地方政府立足流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成立“黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，距今已有30多年歷史。協(xié)作區(qū)在成立初期被稱為“沿黃經(jīng)濟(jì)協(xié)作帶”，只包括青海、甘肅、寧夏、陜西、山西、河南、山東等7個(gè)省(自治區(qū))。1992年，隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)、水利部黃河水利委員會(huì)的逐漸加入，“沿黃經(jīng)濟(jì)協(xié)作帶”正式更名為“黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，土地面積和人口分別約占全國(guó)的二分之一和四分之一。自成立起，黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)每年召開一次聯(lián)席會(huì)議，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，探索區(qū)域合作的新模式。黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國(guó)內(nèi)段高度重合，素有我國(guó)北方橫跨東中西的“金腰帶”之稱。近年來，圍繞生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展，黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)提出了新的發(fā)展要求，確定了建設(shè)生態(tài)黃河、加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)文化旅游一體發(fā)展、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放、推進(jìn)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制創(chuàng)新等新的合作領(lǐng)域。

在30多年的實(shí)踐中，黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)在推進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)、文化交流合作方面取得了一定的成績(jī)，但是黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率整體仍然偏低，且流域上下游之間經(jīng)濟(jì)差距巨大，并未實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展模式，尤其在流域生態(tài)環(huán)境治理方面，缺乏省(自治區(qū))之間合作治理的制度規(guī)范，傳統(tǒng)的地方政府基于行政區(qū)劃的屬地治理方式無法實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)的整體性和協(xié)調(diào)性。環(huán)境治理的天然外部性屬性，更是讓合作治理長(zhǎng)期面臨低效率的困境。因此，推動(dòng)流域內(nèi)9省(自治區(qū))地方政府之間協(xié)同發(fā)展、合作治理是提高黃河流域生態(tài)環(huán)境政府治理績(jī)效以及實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

(二)黃河流域9省(自治區(qū))合作存在的問題

1.國(guó)家層面立法支持不健全，合作保障機(jī)制不完善

一直以來，我國(guó)在區(qū)域合作立法方面盲區(qū)較大，涉及流域合作的政策、法規(guī)尚不完善，制度供給整體不足。近年來，國(guó)家規(guī)劃出臺(tái)了一系列關(guān)于城市群、經(jīng)濟(jì)帶、經(jīng)濟(jì)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等跨地區(qū)合作的頂層建設(shè)，均涉及地方政府間合作。但對(duì)于合作過程中地方政府行為的考核、約束、績(jī)效、監(jiān)督等方面并沒有明確的法律指引。在此背景下，黃河流域9省(自治區(qū))地方政府之間的合作同樣面臨法律支撐不足、頂層設(shè)計(jì)缺失、地方政府行為無法監(jiān)督、規(guī)范、地方政府合作績(jī)效無法考核的局面。同時(shí)，還缺乏有效的激勵(lì)與約束機(jī)制以及合作績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)能夠積極合作的部門或企業(yè)無法給予獎(jiǎng)勵(lì)和肯定，對(duì)于地方政府合作中存在的不作為、惡性競(jìng)爭(zhēng)、過度干預(yù)等問題也沒有相應(yīng)的懲罰措施，以致嚴(yán)重影響合作積極性。在對(duì)地方政府績(jī)效考核過程中，缺乏合作方面的考核內(nèi)容，也沒有相關(guān)法律規(guī)范和支撐考核地方政府之間的合作行為和方式。再加上環(huán)境治理的天然外部性屬性，容易產(chǎn)生“搭便車”行為，降低了地方政府合作治理流域生態(tài)環(huán)境的能動(dòng)性。

2.行政區(qū)劃壁壘仍存，部門沖突不斷

一直以來，我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但對(duì)于流域管理主體與區(qū)域管理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并沒有明確清晰的界定[8]。黃河流域由沿黃9省(自治區(qū))按行政區(qū)劃進(jìn)行管轄，9個(gè)省(自治區(qū))的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。例如，2020年，山東省地區(qū)生產(chǎn)總值是青海省的24.33倍；山東省人均GDP為黃河流域平均值的1.44倍[9]。具體來看，2020年，位于黃河下游的山東省和河南省地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值分別為73129億元和54997.07億元，在全國(guó)地區(qū)生產(chǎn)總值排名中位列前5。而位于黃河上游的甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值分別為9016.7億元、3920.55億元以及3005.92億元，在全國(guó)地區(qū)生產(chǎn)總值排名中位列后5。據(jù)測(cè)算，山東省工業(yè)增加值、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入、GDP總量等指標(biāo)比青海、寧夏、甘肅、山西、內(nèi)蒙古、陜西等6個(gè)省份的總和還要多[7]。黃河上游和下游之間巨大的經(jīng)濟(jì)差距，使得地方政府對(duì)環(huán)境的重視和投入程度也各不相同，整個(gè)流域難以做到協(xié)調(diào)合作。另外，黃河流域生態(tài)環(huán)境管理職能分屬于生態(tài)環(huán)境廳、自然資源廳、水利廳等多個(gè)部門，在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)責(zé)任不明確、推諉扯皮、條塊分割等問題，流域環(huán)境治理和監(jiān)管困難。胡鞍鋼等在對(duì)黃河水利委員會(huì)干部評(píng)價(jià)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，相較于沿黃省(自治區(qū))間的矛盾，地方政府內(nèi)部的部門沖突才是流域治理中最大的矛盾[10]。

3.流域內(nèi)利益共同體尚未形成，地方合作的市場(chǎng)功能弱化

相對(duì)于長(zhǎng)江流域，地處北方的黃河流域市場(chǎng)力量發(fā)展較為滯后，市場(chǎng)化發(fā)展程度較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然以轄區(qū)利益最大化為原則，自由流動(dòng)的區(qū)域市場(chǎng)難以形成[11]。流域內(nèi)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的占比較高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為遲緩，政府對(duì)企業(yè)的控制力較強(qiáng)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為缺乏活力，市場(chǎng)力量相對(duì)較弱，帶有明顯的政府行為特征。9省(自治區(qū))之間協(xié)同治理、合作發(fā)展難以取得實(shí)質(zhì)性突破，黃河流域生態(tài)保護(hù)的利益共同體尚未真正形成，市場(chǎng)主體功能沒有得到充分發(fā)揮，流域合作潛力沒有得到充分挖掘。再加上流域環(huán)境治理具有公共性和外部性，且治理成效很難立竿見影，難以體現(xiàn)在地方政府官員的短期個(gè)人政績(jī)中，地方官員在政績(jī)考核和個(gè)人升遷的壓力下，很難對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理投入過多，且由于流域環(huán)境治理的外部性特征，更容易出現(xiàn)“搭便車”心理。同時(shí)，一直以來黃河流域生態(tài)保護(hù)尚未被作為國(guó)家戰(zhàn)略正式頒布，9省(自治區(qū))之間合作的動(dòng)力不足，缺乏權(quán)威引導(dǎo)和規(guī)范。

三、黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的邏輯機(jī)理

(一)黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵

黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展是一個(gè)多層次、多種類與多關(guān)系的復(fù)合系統(tǒng)。復(fù)合系統(tǒng)中各關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)之間通過非線性的相互合作、協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，當(dāng)所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)量變達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)會(huì)發(fā)生質(zhì)變，從而推動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)自發(fā)走向有序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。流域協(xié)同發(fā)展系統(tǒng)本身就是一個(gè)始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)的開放系統(tǒng)。正是在構(gòu)成流域復(fù)合系統(tǒng)關(guān)鍵要素彼此之間的相互影響與相互制約，導(dǎo)致流域協(xié)同發(fā)展系統(tǒng)狀態(tài)不斷地實(shí)現(xiàn)從“低級(jí)”到“高級(jí)”，從“失序”到“有序”狀態(tài)的升級(jí)[12]。因此，需要基于“狀態(tài)”與“過程”的雙重維度來理解黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵與特征[13]。從狀態(tài)的角度來看，黃河流域協(xié)同發(fā)展具體表現(xiàn)為生態(tài)子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、社會(huì)子系統(tǒng)、文化子系統(tǒng)之間的密切合作及動(dòng)態(tài)調(diào)整。從過程的角度來看，流域生態(tài)的協(xié)同發(fā)展具體表現(xiàn)為在水權(quán)交易的一體化建設(shè)中合作發(fā)展、流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同、流域生態(tài)有序度不斷提高等方面；流域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展具體表現(xiàn)為在市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)中合作發(fā)展、區(qū)域要素投入及產(chǎn)出的協(xié)同、區(qū)域經(jīng)濟(jì)有序度不斷提高等方面；流域社會(huì)的協(xié)同發(fā)展具體表現(xiàn)為在社會(huì)治安防控中合作發(fā)展、基層社會(huì)治理協(xié)同、流域社會(huì)有序度不斷提高；流域文化的協(xié)同發(fā)展具體表現(xiàn)為在現(xiàn)代公共文化服務(wù)中合作發(fā)展、流域文化市場(chǎng)要素投入及產(chǎn)出的協(xié)同、流域文化有序度不斷提高等方面。

(二)黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理

根據(jù)協(xié)同學(xué)理論，黃河流域是一個(gè)由生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多層子系統(tǒng)和次級(jí)要素組成的復(fù)合大系統(tǒng)。其中，協(xié)同主體包括流域沿線9個(gè)省(自治區(qū))的地方政府、社會(huì)組織、大中小企業(yè)、廣大民眾，受社會(huì)變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境變化等影響，各主體間呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、非平衡性、層次性、互制性的特點(diǎn)?；趨f(xié)同學(xué)理論的黃河流域協(xié)同發(fā)展分析框架見圖1。

圖1 基于協(xié)同學(xué)理論的黃河流域協(xié)同發(fā)展分析框架

1.黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)

黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展是一個(gè)包含競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)、開放、動(dòng)態(tài)、綜合、復(fù)雜等特征的復(fù)合博弈系統(tǒng)，這是黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展在國(guó)家戰(zhàn)略部署下的一個(gè)必然結(jié)果。在協(xié)同學(xué)視角下，流域協(xié)同發(fā)展處于動(dòng)態(tài)有序非平衡狀態(tài)，是一個(gè)復(fù)雜的非線性開放系統(tǒng)。黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)是產(chǎn)生流域協(xié)同的各要素之和，且內(nèi)部存在不平衡狀態(tài)與非線性體系，在流域生態(tài)環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)提供等領(lǐng)域差距較大，具體包括物質(zhì)熵流、人力熵流、資源熵流、信息熵流以及府際之間的制度熵流、財(cái)力熵流等。因此，在外部政策和內(nèi)部非均衡的綜合刺激下，協(xié)同主體具備提出推進(jìn)協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力。

2.黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的序參量與控制參量

在協(xié)同學(xué)理論中，序參量是系統(tǒng)內(nèi)部最小的組成單元，是影響系統(tǒng)能否實(shí)現(xiàn)協(xié)同的關(guān)鍵，它決定了復(fù)合系統(tǒng)從無序向有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變的規(guī)律與特征。序參量包含慢變量和快變量。慢變量數(shù)量少，但在系統(tǒng)相變過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，對(duì)系統(tǒng)的影響較為長(zhǎng)遠(yuǎn)。而快變量則服從于慢變量，在系統(tǒng)相變過程中起不到關(guān)鍵作用，總體影響力較小。

在黃河流域協(xié)同發(fā)展的復(fù)合系統(tǒng)中，序參量是指構(gòu)成流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大系統(tǒng)的相應(yīng)要素，如產(chǎn)業(yè)、能源、制度等，這些要素就是所謂的序參量，對(duì)黃河流域協(xié)同發(fā)展起著重要作用。具體來看，黃河流域復(fù)合系統(tǒng)的慢變量主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展規(guī)劃、制度保障等方面。這三個(gè)慢變量之間相互依存、相互依賴，對(duì)黃河流域9省(自治區(qū))的協(xié)同發(fā)展影響最為關(guān)鍵，但在該領(lǐng)域的阻力也最大。快變量包括生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、信息共享協(xié)同、人才資源協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同以及科技教育的協(xié)同發(fā)展等方面?；A(chǔ)設(shè)施協(xié)同在流域協(xié)同中較容易達(dá)成共識(shí)，伴隨著我國(guó)高鐵進(jìn)入快速發(fā)展階段，繼鄭西高鐵、蘭西高鐵相繼開通后，首個(gè)環(huán)繞黃河流域的高鐵圈即將成形。而后，人才協(xié)同、信息協(xié)同、教育協(xié)同必然會(huì)貫穿其中，實(shí)現(xiàn)跨界閉環(huán)融合發(fā)展。

控制參量是推動(dòng)區(qū)域走向有序平衡的內(nèi)在機(jī)制與外部環(huán)境之和。作為一個(gè)開放系統(tǒng)，黃河流域的協(xié)同發(fā)展離不開外界環(huán)境的影響。首先，流域系統(tǒng)主體之間的經(jīng)濟(jì)差距、理念出入、環(huán)境目標(biāo)訴求差異、社會(huì)輿論等方面都會(huì)影響流域系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展；其次，系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同合作的監(jiān)督考核機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的欠缺，以及保障機(jī)制和溝通機(jī)制的不完善，都會(huì)導(dǎo)致黃河流域主體間的沖突與摩擦，使流域協(xié)同處于非平衡狀態(tài)。為了促進(jìn)黃河流域協(xié)同發(fā)展，流域主體之間達(dá)到一種非沖突的平衡合作態(tài)勢(shì)，就需要進(jìn)行充分的頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)，建立糾偏機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能，推動(dòng)各要素有序平衡發(fā)展。

3.黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的自組織演化

依據(jù)協(xié)同學(xué)理論，主體之間的自組織是指在系統(tǒng)缺乏外部指令時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)部各要素會(huì)遵循某種規(guī)則與秩序自發(fā)達(dá)到一種理想狀態(tài)。而當(dāng)系統(tǒng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)部也會(huì)以自我調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn)自組織轉(zhuǎn)變。系統(tǒng)的開放與非均衡是自組織發(fā)生的基礎(chǔ)，其中的非線性作用是自組織形成的根本動(dòng)力，過程中伴隨著隨機(jī)漲落效應(yīng)。系統(tǒng)中的序參量和控制參量在自組織原理的作用下，通過放大漲落效應(yīng)與非線性作用來控制系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，從而使系統(tǒng)走向協(xié)同、有序的狀態(tài)，并進(jìn)一步發(fā)展為更高階段的協(xié)同[14]。

黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的自組織力量來源于黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的需要，以及各主體的自身利益訴求。隨著生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)之間的相互依賴與深度融合，黃河流域逐漸形成一種開放有序的狀態(tài)，而當(dāng)控制參量的作用達(dá)到或超越閾值時(shí)，流域協(xié)同系統(tǒng)會(huì)出現(xiàn)無序或漲落，但在自組織的原理下最終會(huì)逐漸演變?yōu)樾碌挠行蚪Y(jié)構(gòu)。在自組織過程中，漲落效應(yīng)越大，系統(tǒng)越會(huì)趨向更高的階段。因此，在流域協(xié)同發(fā)展過程中，9省(自治區(qū))需要改變過去的自我分割狀態(tài)，以協(xié)同治理、合作發(fā)展為目標(biāo)，在政策引導(dǎo)與調(diào)節(jié)作用下，相互協(xié)調(diào)、融合、溝通，共同實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)黃河流域向更高階段的協(xié)同有序演化。

四、黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制

(一)9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的分工協(xié)作機(jī)制

分工協(xié)作是黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理及合作發(fā)展的基礎(chǔ)，也是影響地方政府協(xié)同治理和高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效的關(guān)鍵，因此需要對(duì)黃河流域地方政府生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和高質(zhì)量合作發(fā)展做出詳盡的分工制度安排。第一，完善黃河流域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，成立超越行政區(qū)劃、具有較高權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，編制黃河流域環(huán)境保護(hù)整體規(guī)劃和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)9省(自治區(qū))之間水源涵養(yǎng)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)合作、產(chǎn)業(yè)分工、資源能源等。同時(shí)，建立黃河流域協(xié)同發(fā)展專家委員會(huì)等高級(jí)別決策咨詢機(jī)構(gòu),構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向的流域合作決策落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。第二，構(gòu)建分類協(xié)作的多層次合作體系，實(shí)行黃河流域合作決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層三級(jí)運(yùn)作模式，整體設(shè)計(jì)合作機(jī)制，分類合作和管理，提高合作決策落實(shí)效率。第三，將黃河沿線地方政府間的合作方式規(guī)范化、制度化，建立黃河流域協(xié)同發(fā)展地方立法，以法案的形式推動(dòng)流域整體環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)。同時(shí)，通過法律制度提高對(duì)合作組織的約束效力，將環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)合作項(xiàng)目列為固定考察項(xiàng)目。通過建立監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)罰機(jī)制約束合作成員偏離公平原則的權(quán)力運(yùn)用行為以及對(duì)環(huán)境保護(hù)合作的干預(yù)行為。

(二)9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的資源共享機(jī)制

黃河流域上下游之間發(fā)展極度不平衡，各級(jí)地方政府人才儲(chǔ)備、治理能力、資源稟賦等都存在差異，環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體效率不高。因此，只有通過人才、經(jīng)驗(yàn)、技能、信息等資源有效整合、互通，對(duì)地方政府流域生態(tài)環(huán)境信息公開與流域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展交流做出詳盡的制度安排，才能實(shí)現(xiàn)資源協(xié)同效應(yīng)，產(chǎn)生聚合效應(yīng)，進(jìn)而提高地方政府之間協(xié)同治理以及合作發(fā)展績(jī)效。首先，建立流域內(nèi)地方政府間生態(tài)環(huán)境信息共享和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流制度，強(qiáng)制規(guī)定流域內(nèi)各級(jí)地方政府對(duì)于所轄流域生態(tài)環(huán)境治理狀況，要主動(dòng)向其他地方政府公開信息，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)地方政府信息公開和共享。例如，對(duì)于突發(fā)性洪澇災(zāi)害和環(huán)境污染事件，更是要做到及時(shí)通報(bào)和信息共享。對(duì)于創(chuàng)新發(fā)展模式等新想法、新經(jīng)驗(yàn)，要做到積極與其他地方政府交流。其次，建立地方政府流域生態(tài)環(huán)境信息強(qiáng)制披露制度。流域內(nèi)民眾有獲知流域生態(tài)環(huán)境情況的權(quán)利，因此，各級(jí)地方政府應(yīng)通過專門的平臺(tái)定期向流域內(nèi)其他地方政府和民眾發(fā)布一定階段內(nèi)所采取的環(huán)境治理措施，以及所轄流域生態(tài)環(huán)境的治理成效。最后，建立人才交流制度。建立黃河上中下游地方政府間人才交流、交換學(xué)習(xí)機(jī)制，建立信息與經(jīng)驗(yàn)交流網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以及通過召開學(xué)術(shù)研討和經(jīng)驗(yàn)交流等會(huì)議，促進(jìn)地方政府間的相互交流與學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)等資源的協(xié)同增效，完成黃河流域突發(fā)事件以及在日常環(huán)境治理和維護(hù)中人力資源的調(diào)配和協(xié)同。

(三)9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，主要集中在資源能源和重化工行業(yè)，高能耗高污染的發(fā)展模式已經(jīng)無法持續(xù)，亟須推動(dòng)黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，制定黃河流域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)各省(自治區(qū))立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦，尤其是黃河上游民族自治地區(qū)要充分利用區(qū)域資源，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展以現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、高原醫(yī)藥、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)集群。其次，針對(duì)黃河流域中下游地區(qū)，要以各工業(yè)園區(qū)為載體，完成新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，壯大新一代信息技術(shù)設(shè)備、高檔數(shù)控機(jī)床和生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械等高端制造業(yè)。同時(shí)，搭建黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接平臺(tái)，通過黃河下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)逐步向上游地區(qū)轉(zhuǎn)移與分工合作，實(shí)現(xiàn)黃河流域上中下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作網(wǎng)絡(luò)。再次，以黃河流域各級(jí)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，大力發(fā)展新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)。構(gòu)建綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系，以新技術(shù)、新工藝為聯(lián)結(jié)，推進(jìn)黃河沿線石油化工、有色冶金、裝備制造等傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向清潔低碳型、集約高效型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展。最后，黃河上下游聯(lián)動(dòng)，持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。

五、黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的保障機(jī)制

(一)9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的激勵(lì)與約束機(jī)制

建立黃河流域協(xié)同合作的激勵(lì)與約束機(jī)制。合理的激勵(lì)和約束是確保流域系統(tǒng)協(xié)同合作的基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)黃河流域9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)與約束機(jī)制十分關(guān)鍵。首先，設(shè)計(jì)“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”的制度法規(guī)，對(duì)積極合作的政府及部門、企業(yè)給予肯定和資金政策支持。相反，對(duì)于消極合作以及不作為的政府，或者有過度行政干預(yù)、惡性競(jìng)爭(zhēng)行為的政府，要做出相應(yīng)的處罰。其次，明確激勵(lì)與約束機(jī)制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行方式，制定執(zhí)行法規(guī)和政策為激勵(lì)機(jī)制的執(zhí)行提供法律保障，例如《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理執(zhí)行條例》和《黃河流域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展執(zhí)行條例》等，約束地方政府行為，提升地方政府對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。

(二)9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的利益共享與補(bǔ)償機(jī)制

利益融合是決定黃河流域生態(tài)協(xié)同治理和高質(zhì)量發(fā)展的前提，只有保障各利益主體能夠在合作中獲益，才能保證合作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，這便需要協(xié)調(diào)好黃河流域地方政府協(xié)同治理的收益和成本分擔(dān)補(bǔ)償。一方面，建立流域地方政府間財(cái)政合作機(jī)制。按照流域內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各級(jí)政府的財(cái)政能力，各級(jí)政府按地區(qū)生產(chǎn)總值的一定比例抽出一部分資金成立黃河流域生態(tài)治理專項(xiàng)財(cái)政基金，重點(diǎn)用于流域重大突發(fā)惡性環(huán)境事件的應(yīng)急治理和日常維護(hù)，以及黃河源頭和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的治理和保護(hù)。另一方面，完善流域生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制。建立流域生態(tài)服務(wù)效益投入成本測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)以及流域跨界監(jiān)測(cè)斷面污染物排放和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[15]，黃河水利委員會(huì)據(jù)此對(duì)流域內(nèi)地方政府進(jìn)行考核，依據(jù)考核結(jié)果，黃河上下游地方政府間進(jìn)行相互經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(三)9省(自治區(qū))協(xié)同發(fā)展的政府績(jī)效考核機(jī)制

環(huán)境治理問題的公共性和外部性，決定了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過程中必然存在“搭便車”等機(jī)會(huì)主義行為。建立科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)制度能有效預(yù)防地方政府在黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理中的責(zé)任規(guī)避和偷懶行為。首先，將黃河流域環(huán)境協(xié)同治理的相關(guān)指標(biāo)納入地方政府考評(píng)體系，構(gòu)建流域合作長(zhǎng)效機(jī)制。改變地方官員考核以GDP為核心指標(biāo)，納入政府合作績(jī)效等更為具體性的指標(biāo)，重點(diǎn)考核地方政府在流域合作中的行為方式及效果。其次，除了考核地方政府對(duì)本轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的治理績(jī)效之外，還要考察地方政府對(duì)流域周邊上下游水域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)和損失，并把績(jī)效考評(píng)結(jié)果同激勵(lì)與約束機(jī)制掛鉤，通過績(jī)效考評(píng)與激勵(lì)約束提升地方政府黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理的動(dòng)力和決心。

六、黃河流域協(xié)同發(fā)展治理體系構(gòu)建

(一)構(gòu)建黃河流域協(xié)同發(fā)展的政府治理體系

1.完善流域地方政府合作治理機(jī)構(gòu)

一是成立“黃河流域高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)盟”。聯(lián)合9省(自治區(qū))工商聯(lián)，制定黃河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合流域上中下游不同地區(qū)的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，主要從傳統(tǒng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化和新興支柱產(chǎn)業(yè)培育壯大兩方面著手，具體規(guī)劃，借助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)集群延伸產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，推動(dòng)黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。二是提升“黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”的權(quán)威性和地位。聯(lián)合9省(自治區(qū))工商聯(lián)，為企業(yè)合作搭建交流平臺(tái)，推動(dòng)企業(yè)的創(chuàng)新合作以及幫扶對(duì)接，促進(jìn)流域整體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。三是成立“黃河流域生態(tài)治理咨詢委員會(huì)”。聯(lián)合9省(自治區(qū))政府咨詢委員會(huì)，遴選環(huán)境治理頂級(jí)咨詢專家，針對(duì)黃河流域環(huán)境問題，結(jié)合資源現(xiàn)狀及生態(tài)條件，提供有針對(duì)性的政策建議和決策咨詢。

2.完善流域地方政府合作治理運(yùn)行機(jī)制

高效的運(yùn)行機(jī)制是黃河流域地方政府間合作機(jī)制有效運(yùn)作的關(guān)鍵，因此，需要進(jìn)一步明確政府間合作運(yùn)行機(jī)制。一是完善決策機(jī)制。搜集需要地方政府合作的相關(guān)信息，篩選甄別后形成決策議題，最終完成決策議案。二是建立強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。在前期決策議案的基礎(chǔ)上，制定執(zhí)行方案，明確界定方案執(zhí)行中各地方政府的責(zé)任，并交付執(zhí)行。同時(shí)，9省(自治區(qū))政府在方案執(zhí)行過程中，要定期上報(bào)執(zhí)行情況。三是建立監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)部門對(duì)執(zhí)行方案的信息反饋情況分析后，進(jìn)行嚴(yán)密調(diào)查并提出協(xié)調(diào)方案。四是建立協(xié)調(diào)機(jī)制。形成以黃河流域水資源和生態(tài)環(huán)境為紐帶的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障各方合作治理過程中的利益協(xié)調(diào)。

3.完善流域地方政府合作治理制度保障

黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展過程中的地方政府合作，特別需要制定相關(guān)政策、章程和協(xié)議作為制度保障。第一，根據(jù)國(guó)家對(duì)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的定位，制定包含流域環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、社會(huì)發(fā)展、文化交流等方面的合作政策。同時(shí)，在促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的支持流域合作發(fā)展的措施，引導(dǎo)流域向國(guó)家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的方向發(fā)展。第二，制定合作章程。提出落實(shí)合作政策的具體合作章程，如合作原則、合作內(nèi)容等。在合作章程的框架下，提出職能部門的合作機(jī)制，如日常工作機(jī)制、臨時(shí)協(xié)商機(jī)制等。同時(shí)，根據(jù)合作章程的規(guī)定，提出責(zé)任追究原則。

(二)構(gòu)建黃河流域協(xié)同發(fā)展的社會(huì)治理體系

1.構(gòu)建流域社會(huì)治理格局

首先，建立社會(huì)組織與政府協(xié)同治理的合作通道，設(shè)計(jì)社會(huì)組織參與流域政策制定的相關(guān)制度。分別在企業(yè)、高校等社會(huì)組織內(nèi)部搭建平臺(tái)，一方面拓寬流域內(nèi)群眾參與政策制定的渠道，另一方面也能依托企業(yè)和高校提升群眾參與政策制定的能力以及深度。其次，確定社會(huì)組織參與流域政策制定的內(nèi)容。重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)組織和地方政府在生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督、社會(huì)治理監(jiān)督等領(lǐng)域的合作。同時(shí)，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用以克服合作失靈所帶來的各種問題，通過協(xié)同合作治理來實(shí)現(xiàn)政府治理、居民自治和社會(huì)自我調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)[15]。

2. 建立多元互動(dòng)的社會(huì)治理模式

建構(gòu)適應(yīng)黃河流域?qū)嶋H的社會(huì)合作治理體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織和企業(yè)的雙向融合。在社會(huì)治理中引入企業(yè)管理理念、協(xié)助社會(huì)組織進(jìn)行能力建設(shè)，提升其參與社會(huì)治理的能力，降低社會(huì)組織對(duì)政府的依賴，拓寬資金來源渠道，幫助社會(huì)組織改進(jìn)管理理念和技能，為社會(huì)組織發(fā)展提供更多的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)組織彌補(bǔ)政府治理和市場(chǎng)治理不足的天然優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)不愿做而政府又不適合做的領(lǐng)域充分決策，實(shí)現(xiàn)在公共政策制定實(shí)施過程中的政社互動(dòng)。

3.完善流域社會(huì)合作治理制度保障

首先，建立黃河流域社會(huì)合作治理機(jī)制。增強(qiáng)推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任感和使命感，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為科學(xué)指引，推動(dòng)黃河流域群眾參與合作治理，激活社會(huì)力量，凝聚大保護(hù)合力，樹立大局意識(shí)，提高民眾對(duì)流域社會(huì)治理的參與度。其次，制定社會(huì)合作治理章程。按照省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的原則，設(shè)計(jì)黃河流域社會(huì)合作治理分級(jí)分類合作內(nèi)容和具體章程，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體與社會(huì)力量的積極性。最后，培育社會(huì)合作治理思維能力。健全日常合作、臨時(shí)協(xié)商、責(zé)任追究等分類機(jī)制，把合作觀念貫穿到黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的全過程。

(三)構(gòu)建黃河流域協(xié)同發(fā)展的市場(chǎng)治理體系

1.建立黃河流域治理市場(chǎng)機(jī)制

首先，在流域生態(tài)治理中引入市場(chǎng)機(jī)制。一方面完善水權(quán)交易一體化建設(shè)。構(gòu)建水權(quán)交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源通過水權(quán)交易進(jìn)行價(jià)格轉(zhuǎn)讓。另一方面，建立流域多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，改變以政府補(bǔ)償為主的單一模式?；诓煌瑓^(qū)域的補(bǔ)償需求和特征，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)補(bǔ)償為主，社會(huì)補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償體系。其次，在流域政府治理中引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)流域治理現(xiàn)代化。通過適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制影響政府治理模式和行為，規(guī)避和約束政府治理失靈，提高政府治理效率。最后，在流域社會(huì)治理中引入市場(chǎng)機(jī)制。在流域公共服務(wù)供給中的城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)等方面引入私營(yíng)企業(yè)，通過企業(yè)的運(yùn)行模式和規(guī)則，提高流域治理效能。

2.完善流域企業(yè)合作治理機(jī)構(gòu)

一是成立“黃河流域企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟”。聯(lián)合9省(自治區(qū))工商聯(lián)，成立流域企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)流域上下游企業(yè)的技術(shù)對(duì)接，完成下游企業(yè)對(duì)上游企業(yè)的技術(shù)幫扶，提高營(yíng)運(yùn)效益。反過來，企業(yè)再對(duì)流域環(huán)境治理、社會(huì)治理、文化治理等方面提供財(cái)力、物力和人力資源方面的支持，幫助政府和社會(huì)組織改進(jìn)管理技能和管理理念，保障黃河流域協(xié)同發(fā)展。二是提升“黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”的權(quán)威性和地位。聯(lián)合9省(自治區(qū))工商聯(lián)，遴選各省重要商會(huì)組成主要為企業(yè)合作搭建的交流平臺(tái)，使經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)揮最大化的作用，從而更好地推動(dòng)企業(yè)的創(chuàng)新合作。

3.完善流域企業(yè)合作治理制度保障

首先，建立黃河流域企業(yè)合作治理機(jī)制。根據(jù)國(guó)家對(duì)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的定位，制定包含流域生態(tài)環(huán)境治理、社會(huì)治理、文化治理等方面的企業(yè)參與合作治理的政策，提高企業(yè)對(duì)流域環(huán)境治理、社會(huì)治理、文化治理的參與度。其次，制定企業(yè)合作治理章程。提出落實(shí)合作政策的具體合作章程，如合作原則、合作內(nèi)容等。最后，在合作治理章程的框架下，提出日常合作、臨時(shí)協(xié)商等企業(yè)合作治理機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)合作章程的規(guī)定，提出責(zé)任追究原則。

[注 釋]

① 根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2019》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。