張 帥

當今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時期,和平與發(fā)展仍然是時代主題。①習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》,中央人民政府網(wǎng),2017年10月27日,http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27 /content_5234876.htm,上網(wǎng)時間:2020年12月26日。以發(fā)展促和平、以經(jīng)濟促穩(wěn)定已成為時代特色,國家對外交往正從以政治和軍事為核心訴求的“硬外交”向以經(jīng)濟與民生為主的“軟外交”轉(zhuǎn)變。②張帥:《“走出去”戰(zhàn)略提出以來的中國農(nóng)業(yè)外交——核心特征、機制創(chuàng)新與戰(zhàn)略塑造》,載《國際展望》2019年第5期,第95頁。農(nóng)業(yè)作為基礎產(chǎn)業(yè),關系到糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展兩項核心議題,是確保社會穩(wěn)定的“壓艙石”,能夠在重大危機防控時期發(fā)揮“穩(wěn)基本盤”的作用。中國作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)既是連接中國與亞非歐等多個經(jīng)濟圈的橋梁,也是中國積極參與全球民生治理、貢獻中國智慧的領域之一,還是中國與國家和非國家行為體開展雙邊與多邊合作的重要關切。③張帥:《中阿合作論壇框架下的農(nóng)業(yè)合作:特征、動因與挑戰(zhàn)》,載《西亞非洲》2020年第6期,第79頁。農(nóng)業(yè)外交成為中國特色大國外交的鮮明特征和突出亮點,服務于國家總體外交的發(fā)展和全方位外交的布局。④白鋒哲、呂珂昕、寧靜:《中國農(nóng)業(yè)外交邁入新時代》,載《農(nóng)民日報》2017年12月26日,第4版。

蘇丹是繼埃及、摩洛哥和阿爾及利亞之后,第四個與中國建交的非洲阿拉伯國家,也是中國在非洲和阿拉伯地區(qū)的重要外交伙伴。2015年,中蘇共同發(fā)表《中華人民共和國和蘇丹共和國關于建立戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合聲明》,兩國將在能源、農(nóng)業(yè)、人文、安全等領域重點合作,標志著中蘇外交關系進入新階段。⑤《中華人民共和國和蘇丹共和國關于建立戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合聲明(全文)》,外交部網(wǎng)站,2015年9月1日,https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1295500.shtml,上網(wǎng)時間:2020年12月7日。

對蘇丹而言,農(nóng)業(yè)是其開展對華外交的主要領域。一是因為蘇丹擁有良好的自然資源稟賦,耕地面積約5,300萬公頃,僅25%的耕地被開發(fā),且擁有充足的灌溉水源和豐富的土壤資源。二是因為農(nóng)業(yè)是蘇丹經(jīng)濟發(fā)展的軸心部門,被喀土穆稱為“永恒的石油”。2020年,蘇丹農(nóng)業(yè)增值占GDP的20.9%。⑥“Agriculture, Forest, And Fishing, Value Added(% of GDP) — Sudan,” The World Bank, 上網(wǎng)時間:2021年12月4日。棉花、花生、芝麻、阿拉伯膠是主要出口的經(jīng)濟作物,產(chǎn)量居世界前列,占蘇丹農(nóng)產(chǎn)品出口額的66%。盡管蘇丹擁有豐富的農(nóng)業(yè)自然資源,但其農(nóng)業(yè)發(fā)展仍較為滯后,這主要是因為蘇丹政府無法提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金、技術和人才等硬實力資源。尤其是在2011年蘇丹分裂后,蘇丹失去了大部分油田和75%的石油產(chǎn)量①趙憶寧:《中石油蘇丹尼羅河公司總經(jīng)理賈勇:留守南蘇丹》,載《21世界經(jīng)濟報道》2017年6月29日,第4版。,經(jīng)濟發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。2019年蘇丹國內(nèi)動亂與2020年新冠疫情的疊加加重了蘇丹的經(jīng)濟負擔,也導致其糧食安全問題日益嚴峻?！?021年全球糧食危機報告》顯示,2020年6月至9月,蘇丹共有740萬人處于糧食危機期(無法保障基本糧食需求,營養(yǎng)不良嚴重),220萬人處于糧食緊急期(糧食供需缺口極大,嚴重營養(yǎng)不良和高死亡率)。②Food Security Information Network,Global Report on Food Crisis, Online Publishing, 2020,p.231.因此,推動農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障糧食安全是蘇丹政府的重要關切,也是依靠域外國家合作和參與的領域。

中國是蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要伙伴,農(nóng)業(yè)始終是強化中蘇雙邊關系的重要領域。在中蘇兩國建交的60多年間,農(nóng)業(yè)交往從未間斷,成為增進兩國外交關系的重要領域。農(nóng)業(yè)援助是中蘇農(nóng)業(yè)合作的重要手段,其援助方式實現(xiàn)了從授人以魚向授人以漁的轉(zhuǎn)變;糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是中蘇農(nóng)業(yè)合作的主要資源,重在解決蘇丹糧食供給不足和促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。中蘇農(nóng)業(yè)合作如何推動兩國建交和雙邊關系的發(fā)展?影響中蘇農(nóng)業(yè)合作的變量有哪些?中國如何突破中蘇農(nóng)業(yè)合作所面臨的困境?都是本文重點討論的內(nèi)容。

一、農(nóng)業(yè)合作:中國和蘇丹伙伴關系發(fā)展的一個解釋框架

中國和蘇丹農(nóng)業(yè)合作在農(nóng)業(yè)和外交領域形成了良性互動關系。具體而言,可從兩個維度來分析:第一,以中國的農(nóng)業(yè)技術、農(nóng)業(yè)人才、農(nóng)業(yè)設施等硬實力資源和農(nóng)業(yè)知識、糧食安全治理經(jīng)驗等軟實力資源為手段,幫助蘇丹提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟水平和保障糧食安全,推動農(nóng)業(yè)對外交往服務中蘇伙伴關系的發(fā)展;第二,通過中蘇兩國高層和部委的溝通協(xié)調(diào)、伙伴關系的確立、區(qū)域組織建立的合作機制,促進中國農(nóng)企在蘇投資。

從中蘇關系的發(fā)展歷程可見,農(nóng)業(yè)既是推動兩國建交的手段,也是促進雙邊伙伴關系發(fā)展的動力。蘇丹共和國成立初期,百廢待興,急需外資帶動國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。棉花出口是喀土穆增加外匯的主要途徑,蘇丹希望以中蘇關系發(fā)展為契機,增加對中國的棉花出口。蘇丹的發(fā)展需求為增進中蘇關系創(chuàng)造了機遇,促使農(nóng)業(yè)成為打開中蘇建交之門的鑰匙。1956年4月,中國代表團訪問蘇丹,兩國互相交換函件,中國表達了促進雙邊貿(mào)易關系及設立政府商務代表處的愿望,并表示愿意購買蘇丹棉花、阿拉伯樹膠等農(nóng)產(chǎn)品。①《北京周報》1958年第32期,轉(zhuǎn)引自[蘇丹]加法爾·卡拉爾·艾哈邁德:《跨越兩千年的蘇丹中國關系探源求實》,史月譯,北京:時事出版社2014年版,第51頁。但當中國提議簽訂貿(mào)易協(xié)定及款項支付時,蘇丹卻以堅持自由貿(mào)易和未將中方提議納入雙邊協(xié)定為由予以拒絕,導致雙方并未簽署實質(zhì)性協(xié)議,只是就貿(mào)易往來交換了意見。②《蘇丹與中華人民共和國的貿(mào)易》,蘇丹貿(mào)易部檔案,轉(zhuǎn)引自[蘇丹]加法爾·卡拉爾·艾哈邁德:《跨越兩千年的蘇丹中國關系探源求實》,第51頁。20世紀50年代中后期,在新興亞洲國家的棉花以物美價廉的優(yōu)勢占領市場之后,蘇丹在英國傳統(tǒng)棉花市場的份額開始萎縮,逐漸意識到擴展棉花出口市場的重要性。1957年12月,蘇丹財政部派代表團訪問中國,并促成了中國對外出口相關部門與蘇丹棉花貿(mào)易有限公司之間的合作,為蘇丹棉花產(chǎn)業(yè)打開了新局面。雙方于1958年10月簽署貿(mào)易協(xié)議,中國將從蘇丹進口大量棉花。③[蘇丹]加法爾·卡拉爾·艾哈邁德:《跨越兩千年的蘇丹中國關系探源求實》,第52-53頁。

“農(nóng)業(yè)先行”是中蘇建立外交關系的重要策略,在蘇丹急需與中國開展農(nóng)業(yè)貿(mào)易時,中國并未因1956年蘇丹拒絕簽訂貿(mào)易協(xié)定一事而刻意刁難,反映了中國對中蘇關系的重視和中國外交的包容性。在農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)關系中,中國秉承的平等相待原則也增進了蘇丹政府對中國的信任,為兩國在1959年正式建交奠定了良好的基礎。在中蘇建交60多年間,兩國農(nóng)業(yè)交往日益頻繁,中國對蘇農(nóng)業(yè)援助內(nèi)容逐漸多元化,涵蓋糧食、資金、人才、技術、經(jīng)驗等多方面,援助方式從授人以魚轉(zhuǎn)向授人以漁,外交訴求從重意識形態(tài)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟利益和政治利益并重。中蘇兩國外交關系的發(fā)展和升華,既為蘇丹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和民生建設注入動能,也為中國農(nóng)業(yè)走出去搭建了平臺。同時,農(nóng)業(yè)合作也增進了兩國政府和民間的往來與交流。綜合來看,中蘇農(nóng)業(yè)交往在實踐中形成了以領導人出訪、協(xié)議簽署和項目實施為主的三層管理模式,促使雙方的農(nóng)業(yè)和外交形成良性互動(見圖1)。

圖1 中蘇農(nóng)業(yè)合作示意圖

(一)領導人出訪

領導人出訪是國家從全局審視與對象國的外交關系之后做出的外交決策,反映一國的外交動向。由領導人出訪帶動的雙邊高層對話是深化兩國合作的常規(guī)機制,對話所涵蓋的議題體現(xiàn)了雙方發(fā)展的現(xiàn)實需求。1964年1月27日至30日,周恩來總理率團訪問蘇丹,這是中國國家領導人自兩國建交之后的首次出訪。①陳敦德:《探路之行——周恩來飛往非洲》,北京:世界知識出版社1998年版,第259頁。周恩來在考察蘇丹青尼羅河州著名的棉花產(chǎn)區(qū)吉齊拉時表示,由于中國進口蘇丹棉花,棉花已成為中蘇兩國友誼的紐帶,中國代表團在八個非洲國家訪問時看到,非洲國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力巨大,希望蘇丹棉花產(chǎn)量逐漸增加,蘇丹對外貿(mào)易和中蘇棉花貿(mào)易繼續(xù)發(fā)展。②《周總理在歡呼聲中訪問蘇丹產(chǎn)棉區(qū) 祝愿蘇丹棉花產(chǎn)量增加促進國家繁榮興盛》,載《人民日報》1964年1月31日,第4版。這是中國國家領導人首次高度評價兩國農(nóng)業(yè)貿(mào)易,將農(nóng)業(yè)資源視為兩國外交的紐帶,向蘇丹明確傳達了中國支持蘇丹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的意愿。

在周總理訪蘇之后,蘇丹種植業(yè)者聯(lián)合總會代表團和蘇丹棉花企業(yè)貿(mào)易代表團先后于1955年和1956年訪問中國,就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)貿(mào)易等問題與中國相關機構(gòu)商榷。③[蘇丹]加法爾·卡拉爾·艾哈邁德:《跨越兩千年的蘇丹中國關系探源求實》,第70-71頁。1970年8月,蘇丹革命指揮委員會主席尼邁里(Gaafar Mohamed Nimeri)訪問中國,這是兩國建交后蘇丹元首首次訪華。訪問期間,喀土穆與北京簽署了中國對蘇丹政府提供1億人民幣(約4,000萬美元)的長期無息貸款協(xié)議,中國開始通過貸款援建蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展項目。④劉寶萊:《記我援建蘇丹項目竣工》,載《阿拉伯世界》2004年第5期,第31頁。中蘇領導人自兩國建交后的首次出訪都將促進雙邊農(nóng)業(yè)交往作為主要目標之一,反映了中蘇高層對農(nóng)業(yè)的重視,體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)在推動兩國關系中的重要地位。1977年,尼邁里再次訪華,農(nóng)業(yè)是雙方代表團重要的協(xié)商議題。1984年5月,國務院副總理李鵬訪問喀土穆、1984年11月,尼邁里第三次訪華,農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)和農(nóng)業(yè)援助都是中蘇會談的重要關切。

進入21世紀之后,中蘇高層互訪日益頻繁,農(nóng)業(yè)仍是兩國領導人會談的重要議題。2007年2月,國家主席胡錦濤訪問蘇丹,巴希爾(Bashir)再次提出與中國開展農(nóng)業(yè)合作的意愿,希望借助中國技術發(fā)展蘇丹水稻。⑤《胡錦濤同巴希爾會談并就中蘇關系等問題達成共識》,中央人民政府網(wǎng),2007年2月2日,http://www.gov.cn/ldhd/ 2007-02/02/content_516601.htm,上網(wǎng)時間:2020年12月31日。2008年6月,蘇丹副總統(tǒng)塔哈(Taha)訪華時表示,此次訪華就是為了推動中蘇農(nóng)業(yè)領域的務實合作,歡迎與中國建立農(nóng)業(yè)領域的戰(zhàn)略合作伙伴關系。①《蘇丹副總統(tǒng):蘇中簽署協(xié)議加強農(nóng)業(yè)等領域合作》,搜狐網(wǎng),2008年6月11日,http://news.sohu.com/20080611/n257432959.shtml,上網(wǎng)時間:2020年12月31日。2011年6月,胡錦濤會見巴希爾時提出了加強中蘇友好合作關系的四點建議,其中包括中國對加強兩國農(nóng)業(yè)合作持積極態(tài)度,愿向蘇方提供技術支持,做好蘇丹農(nóng)業(yè)示范中心等項目,中國愿同蘇丹就糧食安全等問題保持溝通協(xié)調(diào)。②《胡錦濤與蘇丹總統(tǒng)巴希爾會談 就友好合作關系提四點建議》,央視網(wǎng),2011年7月3日,http://news.cntv.cn/20110703/103356.shtml,上網(wǎng)時間:2020年12月31日。

自中非合作論壇和中阿合作論壇成立之后,論壇機制也成為中蘇領導人對話的重要平臺。2018年9月2日,習近平會見出席中非合作論壇北京峰會的蘇丹總統(tǒng)巴希爾時指出,中國歡迎蘇丹參與“一帶一路”建設,愿以此為契機,打造農(nóng)業(yè)領域全產(chǎn)業(yè)鏈合作新模式。③《習近平會見蘇丹總統(tǒng)巴希爾》,新華網(wǎng),2018年9月2日,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-09/02/ c_1123367303.htm,上網(wǎng)時間:2021年1月4日。隨后,李克強會見巴希爾時再次強調(diào),中國愿同蘇丹挖掘潛力,開拓思路,加強共建“一帶一路”合作,拓展農(nóng)業(yè)等領域務實合作。④《李克強會見蘇丹總統(tǒng)巴希爾》,外交部網(wǎng)站,2018年9月2日,https://www.fmprc.gov.cn/web/ zyxw/t1590729.shtml,上網(wǎng)時間:2021年1月4日。

從兩國領導人對話中可以看出,農(nóng)業(yè)是中蘇高層的共同關切,也是加強雙邊合作的重要領域。蘇丹對中國技術和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的需求可轉(zhuǎn)化為中國對蘇外交的優(yōu)勢,中國在彌補蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)短板的同時,也為“一帶一路”倡議在蘇丹的平穩(wěn)推進營造了和平友好的外交環(huán)境,更為促進中蘇戰(zhàn)略伙伴關系在農(nóng)業(yè)領域的務實發(fā)展創(chuàng)造了條件。

自2000年11月胡錦濤在中非合作論壇提出將農(nóng)業(yè)援助作為推進中非更大范圍、更廣領域、更高層次合作的八項舉措之后,中蘇農(nóng)業(yè)部級對話逐漸增加,并建立了由部委高層直接主持的中蘇農(nóng)業(yè)合作執(zhí)行委員會。該機制的構(gòu)建既是為了創(chuàng)新雙邊合作模式,也是為了落實中非合作論壇和中阿合作論壇等多邊機制形成的農(nóng)業(yè)協(xié)議和高層領導人出訪達成的合作共識。中蘇農(nóng)業(yè)合作執(zhí)委會會議由兩國交替舉辦,形成了以會議為平臺的農(nóng)業(yè)高層對話機制,有利于塑造雙邊農(nóng)業(yè)共同發(fā)展的議題,從而確保中國對蘇農(nóng)業(yè)外交的可持續(xù)。此外,中蘇農(nóng)業(yè)合作執(zhí)委會確立的合作領域包含生產(chǎn)、研發(fā)、培訓等多方面,表明中國參與蘇丹農(nóng)業(yè)治理的議題逐漸擴展。①詳見中國駐蘇丹共和國大使館經(jīng)濟商務處網(wǎng)站,http://sd.mofcom.gov.cn/;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站,http://www.moa.gov.cn/, 上網(wǎng)時間:2020年12月31日。

(二)簽署協(xié)議

簽署協(xié)議是領導人出訪和部委對話的外交成果,確立了兩國在合作中的角色定位和利益分配,促使雙邊合作更加規(guī)范、更加聚焦。

首先,在政府層面,自中蘇建交之后,兩國政府簽署了有關農(nóng)業(yè)貿(mào)易和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等一系列協(xié)議,重在通過農(nóng)業(yè)交往加強雙邊關系。1962年,在蘇丹貿(mào)易及工業(yè)部負責人曼蘇爾·馬哈古卜(Mansour Mahjoub)率棉花公司的商務代表團訪問中國后,兩國簽署了第一個貿(mào)易協(xié)定,根據(jù)規(guī)定,中國將從蘇丹進口棉花、阿拉伯樹膠和芝麻等農(nóng)產(chǎn)品。②[蘇丹]加法爾·卡拉爾·艾哈邁德:《跨越兩千年的蘇丹中國關系探源求實》,第61頁。該項協(xié)議的達成為兩國經(jīng)貿(mào)往來創(chuàng)造了良好的開端,也表明中國對蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持。需要指出的是,盡管在1970年之前,中國對蘇丹并未直接提供貸款援助,但在1963年至1969年間的中蘇農(nóng)業(yè)貿(mào)易中,中國始終通過購買蘇丹農(nóng)產(chǎn)品助力蘇農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展,促使蘇丹一直處于貿(mào)易順差。

20世紀80年代之后,中國對蘇丹的棉花進口逐漸減少,兩國農(nóng)業(yè)交往逐漸轉(zhuǎn)向綜合領域,更加關注農(nóng)業(yè)前瞻性發(fā)展。2008年,中蘇兩國簽署了《中國農(nóng)業(yè)部和蘇丹農(nóng)林部關于加強農(nóng)業(yè)合作的議定書》,明確兩國在農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)產(chǎn)品加工等領域合作,其中種子改良和繁育、現(xiàn)代灌溉技術、組裝和生產(chǎn)農(nóng)業(yè)機械等11項內(nèi)容被列為雙方技術交流的重點領域。③農(nóng)業(yè)部國際交流服務中心編著:《非洲農(nóng)業(yè)國別調(diào)研報告集(第一輯)》,北京:中國農(nóng)業(yè)科學技術出版社2012年版,第219頁。在中蘇農(nóng)業(yè)執(zhí)委會框架下,雙方還簽署了《中國農(nóng)業(yè)部與蘇丹農(nóng)業(yè)與灌溉部、畜牧資源與漁業(yè)部關于共同建設農(nóng)業(yè)合作開發(fā)區(qū)的諒解備忘錄》《中國農(nóng)業(yè)部與蘇丹農(nóng)業(yè)與灌溉部農(nóng)業(yè)合作第二個三年行動計劃(2013～2015年)》《中蘇兩國農(nóng)業(yè)部2017～2019年農(nóng)業(yè)合作三年行動計劃》《中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和蘇丹農(nóng)林部關于在蘇共建中蘇農(nóng)業(yè)合作中心的議定書》等一系列協(xié)議。這些協(xié)議構(gòu)成了中蘇農(nóng)業(yè)交往的政策支撐,是中國對蘇農(nóng)業(yè)外交的根本遵循。它們既明確了兩國農(nóng)業(yè)合作的重點和難點,也規(guī)范了未來兩國農(nóng)業(yè)合作的準則。

其次,在社會層面,農(nóng)企和農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)走出去的主力軍,是中國開展農(nóng)業(yè)外交的“民間使者”。隨著市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變、技術的更新?lián)Q代、資金流動的加速、跨國界溝通的便利化,國家既需要企業(yè)走出國門參與國際競爭以增強國家在國際市場的影響力,也需要吸引外商投資帶動經(jīng)濟增長,同時企業(yè)也需要走出國門,在投資、競爭、合作中加速技術和產(chǎn)品的創(chuàng)新,在此過程中,企業(yè)勢必要與母國和東道國的利益相關方建立聯(lián)系,促使其逐漸成為外交的重要行為體。①參見Susan Strange, “States, Firms, and Diplomacy,” in Jeffry A. Frieden and David A.Lake, eds., International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, London and New York: Rogtledge Press, 2000, pp.60-65.在中國對蘇農(nóng)業(yè)外交過程中,中資農(nóng)企與蘇丹部委實現(xiàn)了社會與政府之間的跨層對接。如2010年1月3日,中工國際工程股份有限公司與蘇丹財政部就青尼羅農(nóng)業(yè)改造及電氣化工程項目達成協(xié)議,中國將幫助蘇丹重點改造原有農(nóng)業(yè)泵站,提供灌溉、機械設備及相關技術服務,帶動森納爾州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。②《我企業(yè)在蘇丹簽訂一重要的農(nóng)業(yè)改造項目》,中國駐蘇丹共和國大使館經(jīng)濟商務處網(wǎng)站,2010年1月6日,http://sd.mofcom.gov.cn/ article/jmxw/201001/20100106729541.shtml,上網(wǎng)時間:2021年1月3日。

企業(yè)與蘇丹簽署的農(nóng)業(yè)合作協(xié)議是基于政府間塑造的頂層設計,協(xié)議內(nèi)容反映了互利共贏的根本原則。中國農(nóng)企投資蘇丹農(nóng)業(yè),充分發(fā)揮了蘇丹自然資源優(yōu)勢和中國技術和資金優(yōu)勢,益于實現(xiàn)兩國資源的優(yōu)化配置。此外,在中國駐蘇丹共和國大使館經(jīng)濟商務處的領導下,中國企業(yè)在2010年1月成立了蘇丹中資農(nóng)業(yè)企業(yè)協(xié)會,將充分發(fā)揮企業(yè)在中國對蘇農(nóng)業(yè)外交中的作用,以期通過農(nóng)企與蘇丹政府的合作,傳播中國的治理經(jīng)驗。同時,農(nóng)業(yè)企業(yè)協(xié)會的建立也增加了中資農(nóng)企間的互動與合作,既推動中國農(nóng)企在蘇丹的集群化發(fā)展,提高中資農(nóng)企的經(jīng)濟利益,也加速了蘇丹農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)和農(nóng)業(yè)治理水平的提升。

隨著農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略的實施以及農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)自身的發(fā)展,越來越多的研究機構(gòu)在培育人才的同時,不僅獨自和國外政府、企業(yè)、科研機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)合作項目,也積極參與智庫建設,逐漸成為集人才的培養(yǎng)者、知識的傳播者、信息的搜集者和決策的建議者為一體的外交行為體③洪成文、李湘萍:《論大學公共外交功能、價值與實現(xiàn)途徑》,載《北京教育(高教)》2014年第1期,第23-26頁。。正如美國學者路易斯·戴蒙德(Louis Diamond)和約翰·麥克唐納(John W. McDonald)在論及多軌外交時所言,“研究、培訓和教育作為第五軌外交,是整個外交體系的大腦,它為其他諸軌進行分析、綜合并生成信息——這些信息正是其他軌道所依賴的,我們研究和學習的越多,就越有能力集體地、切實地為我們這個世界面臨的問題做一點事情?！雹躘美]路易斯·戴蒙德、約翰·麥克唐納:《多軌外交:通向和平的多體系途徑》,李永輝等譯,北京:北京大學出版社2006年版,第72-73頁。

人才和科技是制約蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩大要素,中國科研機構(gòu)以農(nóng)業(yè)技術培訓和交流為重點內(nèi)容與蘇丹簽署協(xié)議,旨在提升蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“硬實力”,其中,中國農(nóng)業(yè)科學院、山東農(nóng)業(yè)科學院、湖北農(nóng)業(yè)科學院、甘肅農(nóng)業(yè)大學、華中農(nóng)業(yè)大學等都積極參與對接中蘇農(nóng)業(yè)項目。蘇丹農(nóng)業(yè)部長、農(nóng)業(yè)部次長、內(nèi)閣事務部農(nóng)業(yè)委員會秘書長、組織部長、政府聯(lián)邦治理部長、蘇丹駐華大使也曾到中國農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)訪問考察,增進兩國智力交流,促使兩國在農(nóng)業(yè)科研領域簽署多項協(xié)議。中蘇科研機構(gòu)合作是中國技術走出去的典范,有利于擴大中國農(nóng)業(yè)科技的海外影響力,帶動中國農(nóng)業(yè)治理理念在蘇丹的傳播。由于蘇丹農(nóng)業(yè)自然資源豐富,科研機構(gòu)間的交流也倒逼中國提高農(nóng)業(yè)科研水平和技術創(chuàng)新,從而形成良性互動。

(三)項目實施

項目的實施是對協(xié)議的落實,項目實施的好壞直接關系農(nóng)業(yè)交往服務于國家外交的綜合績效。在中蘇農(nóng)業(yè)交往中,農(nóng)業(yè)項目是政府、企業(yè)、研究機構(gòu)等行為體相互協(xié)調(diào)的結(jié)果,是中蘇兩國在農(nóng)業(yè)領域推進戰(zhàn)略伙伴關系的載體。具體而言,中蘇農(nóng)業(yè)項目主要包括糧食援助、設施援建和人員培訓三個方面。

第一,糧食援助。中國對蘇丹糧食援助主要出現(xiàn)在20世紀七八十年代,重點解決蘇丹因自然災害和動亂所導致的糧食供應短缺。1974年,蘇丹南部爆發(fā)洪災,導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損,糧食短缺。同年10月,中國通過紅十字會向蘇丹南部援助1,000噸玉米,以保障南部居民糧食供應。①[蘇丹]加法爾·卡拉爾·艾哈邁德:《跨越兩千年的蘇丹中國關系探源求實》,第118頁。1984年9月,國家主席李先念在訪問蘇丹時得知,因受旱災影響,蘇丹糧食供給不足,中方隨即宣布向蘇丹援助1,000噸小麥,解決旱區(qū)用糧問題。②同上,第152頁。1984年11月,在尼邁里最后一次訪華期間,中蘇兩國簽署了糧食援助等相關文件,根據(jù)文件規(guī)定,中國將向蘇丹提供2,000噸玉米。1985年2月15日,中國再次向蘇丹旱區(qū)提供幫助,援助旱區(qū)災民4,000噸玉米。③同上,第155頁。中國在蘇丹糧食短缺時多次出手相助,積極承擔國際責任,展現(xiàn)了大國擔當。同時,糧食援助也是中國參與蘇丹危機管控的一種手段,促使蘇丹能夠更加從容地應對糧食危機,從而穩(wěn)定其國內(nèi)秩序和保障人民的基本生存。

第二,在設施援建方面。與糧食援助相比,設施援建重在填補蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的短板,能夠為蘇農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和糧食安全保障創(chuàng)造長久效益。中國對蘇丹的農(nóng)業(yè)設施援建包括種植業(yè)和漁業(yè),旨在利用中國的人才、技術、設施等優(yōu)勢幫助蘇丹開發(fā)農(nóng)業(yè)資源,促進蘇丹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、保障糧食供應安全和獲取安全,也通過項目實施為中國農(nóng)企創(chuàng)造經(jīng)濟收益。

中國對蘇丹的農(nóng)業(yè)設施援建包括生產(chǎn)、加工、倉儲、灌溉等多個領域,重在促進其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和保障糧食價值鏈與供應鏈。中國援建蘇丹農(nóng)業(yè)項目既是高層互訪的重要成果,也對接蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要,符合中國以“民生促發(fā)展”的外交理念。綜合來看,中國援建蘇丹農(nóng)業(yè)項目兼顧社會效益和經(jīng)濟效益。項目援建是中國履行負責任大國義務的倚重手段,通過幫助蘇丹改善民生福祉增進中國對蘇外交的親和力和感染力。在經(jīng)濟效益層面,中資農(nóng)企是援建主力,中國對蘇農(nóng)業(yè)援建已經(jīng)擺脫了中國在改革開放之前“不求回報”的援助原則,在幫助蘇丹提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟水平的同時,也注重中國企業(yè)的經(jīng)濟收益和自身的“造血”功能。同時,作為投資蘇丹農(nóng)業(yè)的重要域外大國,中國的方案和治理經(jīng)驗獲得蘇丹政府的高度認同。中國蘇丹商會工作人員告訴筆者,蘇丹農(nóng)林部部長多次表示,歡迎中國政府幫助他們發(fā)展農(nóng)業(yè),創(chuàng)造就業(yè)機會,在他們看來,這是一個雙贏的過程。①筆者同中國蘇丹商會工作人員的交談,2018年11月21日。

第三,人員培訓。人員培訓是中國給予蘇丹的智力支持,屬于“授人以漁”型援助方式,旨在幫助蘇丹培養(yǎng)農(nóng)業(yè)技術人才,使其熟練掌握耕種技術,逐漸擺脫對中國專家的依賴。綜合來看,中國對蘇丹農(nóng)業(yè)人員的培訓主要包括三種模式:其一,以中國農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)為主體承擔海外培訓項目,承辦方主要由中國部委決定,屬于短期培訓。如2019年8月,山東農(nóng)業(yè)科學院根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部安排,為蘇丹農(nóng)業(yè)官員和專家開展為期7天的培訓;其二,以農(nóng)業(yè)技術示范中心為主體提供海外培訓,并根據(jù)蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的新問題和農(nóng)民訴求調(diào)整培訓內(nèi)容,屬于長期培訓。從2011年到2015年,示范中心為蘇丹培訓農(nóng)業(yè)技術人員400多名,培訓農(nóng)民2,000多人②《中國援蘇丹農(nóng)業(yè)技術示范中心工作進展情況匯報》,筆者與蘇丹農(nóng)業(yè)技術示范中心工作人員交談時所得,2019年1月30日。;其三,中國與世界糧食計劃署等國際組織在蘇丹開展的聯(lián)合培訓。

人員培訓是實現(xiàn)中蘇民心相通的最佳途徑,它將強化雙邊關系的政治訴求嵌入到人與人之間的交流之中,并通過知識傳遞來講述中國故事,以增進蘇丹人民對中國的了解和認知。中國對蘇農(nóng)業(yè)培訓具有“全方位、多領域”的特征。從培訓客體看,主要包括官員、科研人員和農(nóng)民等利益攸關方,重在和蘇丹政府、研究機構(gòu)、平民等建立培訓關系。它從頂層設計到田間耕種深化中蘇農(nóng)業(yè)合作,加強政府和民間的雙向農(nóng)業(yè)交往,從而實現(xiàn)中蘇聯(lián)系的多渠道。從培訓內(nèi)容看,主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)研發(fā),通過向蘇丹農(nóng)業(yè)人員講述專業(yè)知識和技能,傳播中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗,促使中國方案在蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中實現(xiàn)多領域輻射,增強中國農(nóng)業(yè)治理理念在蘇丹的傳播力和影響力。

在上述農(nóng)業(yè)項目中,中國援蘇農(nóng)業(yè)技術示范中心最具代表性。蘇丹是首批中國援建非洲農(nóng)業(yè)技術示范中心的國家之一。經(jīng)示范中心引進并通過蘇丹審定的“中國1號”棉花品種畝產(chǎn)246公斤,是蘇丹當?shù)孛藁ㄆ贩N“哈梅德”(Hamid)和“阿伯?！?Abdin)的5到6倍。①趙憶寧:《21世紀的中國與非洲》,北京:中信出版社2018年版,第258頁。此外,多數(shù)蘇丹農(nóng)民因種植示范中心推廣的棉花品種而改善了生活條件和居住環(huán)境并提高了子女的受教育水平。②同上,第264頁;任璐:《尹慶良:為非洲農(nóng)民送去致富希望》,載《農(nóng)民日報》2016年2月29日,第4版。經(jīng)中國商務部和原農(nóng)業(yè)部的聯(lián)合評估,在首批中國援非農(nóng)業(yè)技術示范中心中,中國援蘇農(nóng)業(yè)技術示范中心在綜合評價和技術評價兩方面都位居第一。③《農(nóng)業(yè)部部長韓長賦視察援蘇丹農(nóng)業(yè)技術示范中心》,山東農(nóng)業(yè)科學院網(wǎng)站,2016年9月29日,http://www.saas.ac.cn/saas/?content-4336.html,上網(wǎng)時間:2020年12月31日。

中國援建蘇丹農(nóng)業(yè)技術示范中心是對中非合作論壇農(nóng)業(yè)議題的落實,也是中國對非整體外交和中蘇雙邊外交互動的例證。在中非合作論壇框架下,農(nóng)業(yè)合作是非洲國家開展對華外交的重要訴求,論壇的召開益于非洲國家形成合力塑造農(nóng)業(yè)發(fā)展議題,以期借助中國技術彌補其農(nóng)業(yè)發(fā)展短板。蘇丹以論壇機制為平臺,借助中蘇兩國的友好外交關系,推動項目優(yōu)先落地蘇丹,以獲得中國資金、技術和人才的支持。中國主要以論壇機制為抓手,加速中國農(nóng)業(yè)走出去,促進中國農(nóng)業(yè)技術和農(nóng)業(yè)治理經(jīng)驗在非洲大陸的推廣。中國將蘇丹作為項目實施的支點國之一,有助于充分利用蘇丹的農(nóng)業(yè)自然資源,提升農(nóng)業(yè)援建績效,以期將蘇丹塑造成中國農(nóng)業(yè)援非的示范國之一。

農(nóng)業(yè)技術示范中心也是促進中蘇關系和加強兩國合作的政治和社會載體。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長、中國駐蘇丹大使、商務參贊、蘇丹農(nóng)業(yè)部部長、蘇丹各州州長等都曾到示范中心視察,蘇丹當?shù)孛襟w也曾多次報道示范中心的發(fā)展動態(tài),④參見XiuliXuandXiaoyunLietal.,“Science,Technology,andthePoliticsofKnowledge:The Case of China's Agricultural Technology Demonstration Centers in Africa,” World Development,Vol. 81, 2016, p.85.使得示范中心兼具外交屬性。在社會層面,中國通過示范中心將農(nóng)業(yè)技術、農(nóng)業(yè)品種等優(yōu)勢資源傳播給蘇丹農(nóng)民,為其帶來了經(jīng)濟收益。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最底端,同時也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大受眾群體,蘇丹農(nóng)民對中國農(nóng)業(yè)的認同有利于“自下而上”地擴展中國農(nóng)業(yè)的海外影響力,其成效遠大于“自上而下”的推廣。此外,農(nóng)技專家長期扎根蘇丹田間,與當?shù)剞r(nóng)民建立了友好關系,推進兩國外交在農(nóng)業(yè)領域?qū)崿F(xiàn)民心相通。如蘇丹農(nóng)業(yè)技術示范中心棉花種植專家張雷所言,農(nóng)民是“中國1號”棉花品種在蘇丹傳播的最早受益者,他們見到中國農(nóng)技專家都會豎起大拇指稱贊中國人,認為中國人是蘇丹人的兄弟和朋友。①趙憶寧:《21世紀的中國與非洲》,第265頁。

綜合來看,中國始終按照“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發(fā)展”的原則與蘇丹開展農(nóng)業(yè)外交,②中國外交部外交編輯室主編:《中國外交概覽1988》,北京:世界知識出版社1988年版,第133頁。促使中國援蘇實現(xiàn)了以農(nóng)產(chǎn)品援助解決蘇丹燃眉之急、以設施援建加強蘇丹民生治理能力、以貿(mào)易援助提升蘇丹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展活力、以人員培訓提高蘇丹農(nóng)業(yè)技術水平的綜合目標。中蘇兩國從政府到民間的頻繁接觸,助力中國獲得了諸多外交成果。首先,在外交承認維度,中國對蘇丹“不附加任何政治條件”的農(nóng)業(yè)援助獲得蘇丹對中國的信任和支持。中蘇建交之后,蘇丹公開反對美國對臺灣的支持,并在第58屆聯(lián)合國大會、第56屆世界衛(wèi)生大會涉臺問題上,堅持“一個中國”的原則。此外,蘇丹也幫助中國增進與非洲國家的關系,說服乍得與臺灣斷交,承認新中國。其次,在外交互助維度,中國對蘇農(nóng)業(yè)援助換來了蘇丹對中國的人道主義幫助。在中國抗擊“非典”期間,蘇丹給予中國物質(zhì)和道義上的幫助;③中國外交部政策研究室編:《中國外交2004》,北京:世界知識出版社2004年版,第237頁。在汶川地震發(fā)生后,蘇丹政府給予中國25萬美元的善款支票。④《蘇丹政府向中國地震災區(qū)捐款》,法制網(wǎng),2008年5月28日,http://www.legaldaily.com.cn /zt/content/2008-05/28/ content_867670.htm?node=7188,上網(wǎng)時間:2020年12月30日。最后,在外交戰(zhàn)略維度,《2010～2012年蘇丹共和國與中華人民共和國農(nóng)業(yè)領域合作行動計劃》和蘇丹財政和國民經(jīng)濟部發(fā)布的《中蘇農(nóng)業(yè)合作機會》均表明,兩國政府需在農(nóng)業(yè)領域建立戰(zhàn)略伙伴關系,⑤《2010-2012年蘇丹共和國與中華人民共和國農(nóng)業(yè)領域合作行動計劃》、《中蘇農(nóng)業(yè)合作機會》,筆者同相關工作人員交談時所得,2019年1月29日。這是中國和蘇丹在2015年建立戰(zhàn)略伙伴關系的前期探索。

二、中國和蘇丹農(nóng)業(yè)合作的主要特征

農(nóng)業(yè)是中蘇兩國建交的助推器,也是建交后增進兩國關系的外交工具,還是中蘇強化戰(zhàn)略伙伴關系的優(yōu)先發(fā)展領域。中蘇農(nóng)業(yè)合作是“南南合作”的典范,既突出蘇丹的農(nóng)業(yè)資源稟賦又彰顯中國的農(nóng)業(yè)技術優(yōu)勢,既促進中國農(nóng)業(yè)“走出去”又滿足蘇丹吸引外資的發(fā)展目標,既發(fā)揮“自上而下”的政府主導又重視“自下而上”的民間推動,在目標設置、路徑探索、機制構(gòu)建、風格塑造等方面形成了自身特色。

第一,在農(nóng)業(yè)合作的目標設置上,中蘇農(nóng)業(yè)交往訴求隨中蘇關系的演變和中蘇農(nóng)業(yè)發(fā)展而調(diào)整。對中國而言,中蘇農(nóng)業(yè)交往訴求經(jīng)歷了意識形態(tài)主導階段(1958～1989年)、經(jīng)濟利益主導階段(1990～2014年)和戰(zhàn)略利益主導階段(2015年至今)。在意識形態(tài)主導階段,中國借助農(nóng)業(yè)資源既撬動美國等西方國家對蘇丹的長期控制和壟斷,也促使中國填補蘇聯(lián)中斷對蘇丹支持后所留下的援助真空,有助于獲取蘇丹在地區(qū)或國際事務上對中國的支持。在經(jīng)濟利益主導階段,中國對蘇農(nóng)業(yè)援助逐漸重視經(jīng)濟效益,有利于吸引更多企業(yè)參與其中。例如,上文提及的農(nóng)業(yè)技術示范中心,中國政府只提供中心前三年的運營資金,余后七年由中心自負盈虧。這要求中蘇農(nóng)業(yè)交往在強調(diào)道義和社會效應的同時,也要注重經(jīng)濟利益,確保援建的可持續(xù)發(fā)展。在戰(zhàn)略利益主導階段,中蘇農(nóng)業(yè)往來服務于中蘇戰(zhàn)略伙伴關系的發(fā)展,體現(xiàn)了兩國農(nóng)業(yè)合作在加強兩國外交關系中的戰(zhàn)略價值。對蘇丹而言,農(nóng)業(yè)交往訴求主要以推動國內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和維護糧食安全為主。在中蘇建交前和建交后的前三十年間,蘇丹多次要求中國提高對蘇棉花進口,希望通過與中國的棉花貿(mào)易拉動蘇丹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。20世紀80年代,隨著中國棉花產(chǎn)量的增加和蘇丹棉花質(zhì)量的下降,中國逐漸減少從蘇丹的棉花進口,中國對蘇農(nóng)業(yè)援助逐漸側(cè)重技術傳播和人員培訓。蘇丹分裂之后,南蘇丹帶走了大量石油資源,使得蘇丹更加注重農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的作用,期望中國援蘇可以改善蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“硬實力”和“軟實力”。2015年中蘇戰(zhàn)略伙伴關系的建立為蘇丹增進與中國農(nóng)業(yè)合作創(chuàng)造了外交契機,以期通過兩國外交關系的提升獲取中國對蘇農(nóng)業(yè)投資的增加。

第二,在農(nóng)業(yè)合作的路徑探索上,援助是中蘇農(nóng)業(yè)交往的主線。從援助目標看,中國對蘇農(nóng)業(yè)援助以發(fā)展為核心關切,旨在推動蘇丹經(jīng)濟發(fā)展、提高蘇丹民生治理能力、保障蘇丹糧食安全、為中國農(nóng)業(yè)“走出去”開辟海外市場,兼顧了中國外交的道義和利益。從援助主體看,中國對蘇農(nóng)業(yè)援助體現(xiàn)了“自上而下”的政策傳達和“自下而上”的政策落實,充分發(fā)揮了政府、農(nóng)企、農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)等行為體的作用,這從上文論述的中國援蘇農(nóng)業(yè)項目中便可管窺。從援助客體看,蘇丹政府和農(nóng)民是直接的受益者。政府是農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層受益者,中國農(nóng)業(yè)援助直接提振蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力,增加國家財政收入。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)發(fā)展的底層受益者。蘇丹農(nóng)民通過種植從中國引進的品種提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,增加家庭收入,益于提升農(nóng)民生活的幸福指數(shù)和抗風險能力。從援助載體看,農(nóng)技專家是人員培訓的載體,具有流動性和延續(xù)性。流動性是從個體角度出發(fā),強調(diào)人員的變更與流動,延續(xù)性是從群體角度出發(fā),強調(diào)人員的承前啟后。兩種特性決定了農(nóng)技專家既能給蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入“新活力”,也能確保農(nóng)業(yè)技術的代際傳播。

第三,在農(nóng)業(yè)合作的機制構(gòu)建上,中蘇農(nóng)業(yè)交往形成了以部長互訪為主的對話機制、以農(nóng)業(yè)合作執(zhí)行委員會為主的專項機制、以中阿合作論壇和中非合作論壇為主的多邊機制。多元化的農(nóng)業(yè)外交機制實現(xiàn)了兩國政府和民間的雙向?qū)?其中,農(nóng)業(yè)高層互訪促使兩國及時了解對方在農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的政策調(diào)整,有利于確保兩國政策溝通;企業(yè)、農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)、農(nóng)技專家等民間行為體的對接深化了兩國在農(nóng)業(yè)技術、農(nóng)業(yè)科研等領域的交流,是實現(xiàn)民心相通的社會紐帶。

第四,在農(nóng)業(yè)合作的風格塑造上,中國農(nóng)業(yè)援蘇是履行大國責任的表現(xiàn),始終基于周恩來總理在20世紀60年代訪問亞非十三國時所提出的對外援助八項原則。①裴默農(nóng):《周恩來與新中國外交》,北京:中共中央黨校出版社2002年版,第195頁。從國家屬性上看,中國和蘇丹同屬發(fā)展中國家,中國能夠理解蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實訴求,愿意在平等互利的基礎上開展對蘇農(nóng)業(yè)援助,希望通過技術指導和技能培訓幫助蘇丹提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。從中國農(nóng)業(yè)援蘇的類型上看,屬于“獨立可持續(xù)型”而非“長期依附型”。中國經(jīng)濟正處于快速發(fā)展期,同樣需要堅實的物質(zhì)保障,蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟自主性的增強有助于減少中國在人力、物力、財力等領域的援助。從蘇丹視角看,擺脫依賴型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式既有助于減少對西方等域外國家的依賴,增加喀土穆與域外國家協(xié)商農(nóng)業(yè)合作時的話語權,也促使蘇丹掌握獨立的農(nóng)業(yè)科技,推動農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新。

概而言之,中蘇農(nóng)業(yè)合作在多元化的機制框架下,借助糧食、資金、技術、設施、人才等資源,秉承“和平共處”“不附件任何政治條件”“幫助受援國實現(xiàn)自力更生和獨立自主”等援外原則,實現(xiàn)中國外交訴求、蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展需求和農(nóng)企經(jīng)濟利益。

三、中國和蘇丹農(nóng)業(yè)合作的制約因素及因應之策

農(nóng)業(yè)項目能否順利實施直接影響農(nóng)業(yè)往來服務于雙邊關系的綜合績效。筆者通過和中國駐蘇丹共和國大使館經(jīng)濟商務處、蘇丹駐華使館、中國蘇丹商會、中國在蘇農(nóng)企等機構(gòu)的工作人員以及中國援蘇農(nóng)技專家的交談,歸納出阻礙中蘇農(nóng)業(yè)合作的四個因素。

第一,蘇丹農(nóng)業(yè)營商環(huán)境有待改善。世界銀行將“前沿指數(shù)”①世界銀行在2019年的報告中將衡量指標改為“營商便利度”(Ease of Doing Business,EODB),但兩個指數(shù)的衡量標準不變。參見World Bank Group, Report of Doing Business 2019:Training for Reform, Washington D.C.: World Bank, 2019, p.5.(Distance to Frontier, DTF)作為衡量國家營商環(huán)境的絕對指標,指標設定區(qū)間為0～100,100代表最優(yōu)環(huán)境,指數(shù)越高,商業(yè)監(jiān)管環(huán)境效率越高,法律制度越有力。②World Bank Group, Report of Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium-size Enterprises, Washington D.C.: World Bank and International Finance Corporation,2014, p.2.世界銀行全球營商指數(shù)報告顯示,蘇丹營商指數(shù)從2015年到2018年分別為49.55,46.97,44.76,44.46,呈直線下降趨勢。③World Bank Group, Report of Doing Business 2018: Reforming to Create Jobs, Washington D.C.: World Bank, 2018, p.4; World Bank Group, Report of Doing Business 2017: Equal Opportunity for All, Washington D.C.: World Bank, 2017, p.7; World Bank Group, Report of Doing Business 2016: Measuring Regulatory Quality and Efficiency, Washington D.C.: World Bank, 2016,p.5; World Bank Group, Report of Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency, Washington D.C.: World Bank, 2015, p.4.筆者在同蘇丹駐華使館工作人員的交談中得知,中國在蘇的農(nóng)企工作人員普遍反應蘇丹政策不透明、環(huán)境不穩(wěn)定、人員素質(zhì)不高、蘇方配套的農(nóng)業(yè)基礎設施不完善且難以達到中方標準。④筆者同相關工作人員的訪談,2019年1月29日。中國援蘇農(nóng)技專家在總結(jié)農(nóng)業(yè)技術示范中心現(xiàn)存問題時也提到,盡管蘇丹擁有植物新品種保護及產(chǎn)品專利保護法規(guī),但從政府到民間,專利保護意識淡薄。這些因素都加劇蘇丹農(nóng)業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定性,不僅增加了中國農(nóng)企投資蘇丹的風險,也加重了中國農(nóng)業(yè)援蘇的經(jīng)濟壓力。

第二,蘇丹政府給予的優(yōu)惠政策沒有落實,導致政策承諾與政策實施存在偏差。在項目實施方面,據(jù)中國駐蘇丹共和國大使館經(jīng)濟商務處工作人員反映,按照蘇丹投資法規(guī)定,如果項目被認定為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),可以享有政府給予的優(yōu)惠,農(nóng)業(yè)被蘇丹視為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),但政府從未落實對農(nóng)業(yè)項目給予的優(yōu)惠政策。例如,由新紀元農(nóng)業(yè)有限公司發(fā)起成立的中蘇農(nóng)業(yè)合作開發(fā)區(qū),是經(jīng)兩國農(nóng)業(yè)部長揭牌,表明蘇丹政府對該項目的重視,但喀土穆針對此項目制定的優(yōu)惠政策并未實施。此外,蘇丹法律規(guī)定的一些政策,如農(nóng)業(yè)利潤稅為零,享受優(yōu)先使用外匯等規(guī)定,在實際執(zhí)行中也大打折扣,同時地方政府還以其他名目變相征稅。在人員流動方面,北京和喀土穆在1995年就簽訂了《關于互免簽證的協(xié)定》,但在《中國援蘇丹農(nóng)業(yè)技術示范中心工作進展情況匯報》中顯示,中方專家及工作人員在離開蘇丹時需要辦理離境簽證,并繳納一定的個人所得稅,耗時較長,有時需要等待1～2個月,①《中國援蘇丹農(nóng)業(yè)技術示范中心工作進展情況匯報》,筆者與中蘇農(nóng)業(yè)技術示范中心工作人員交談時所得,2019年1月30日。喀土穆在協(xié)議實施方面仍存在較大的弊端。上述問題的產(chǎn)生與蘇丹政治經(jīng)濟發(fā)展密不可分。在政治方面,蘇丹處于“弱政府、強社會”的政治結(jié)構(gòu),中央對地方的管轄能力有限,且各部委也互不承認對方制定的優(yōu)惠政策,因此,即便中央政府給予中方優(yōu)惠政策,地方政府在政策實施過程中也百般為難。在經(jīng)濟方面,政府的財政收入來源于一些發(fā)展項目,但往往入不敷出,僅有的外匯儲備都用來購買石油、糧食等必需品,沒有額外的資金進口農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)業(yè)物資。若政府對農(nóng)業(yè)給予稅收優(yōu)惠,則意味著將減少國家財政收入,只會加劇國家經(jīng)濟困境,②筆者同相關工作人員的交談,2019年1月29日。導致一些優(yōu)惠政策在項目實施中并未落實。

第三,中資農(nóng)企面臨投資困境。首先,蘇丹農(nóng)企排外。中國農(nóng)企遭排擠主要是利益糾紛所致。在購棉價格上,中國以市場價向蘇丹農(nóng)民購買棉花,而蘇丹國企實行限價收購,二者所產(chǎn)生的利潤差額促使農(nóng)民更愿意將棉花賣給中國企業(yè),造成蘇丹企業(yè)利潤減少,使得他們借助“主場優(yōu)勢”試圖通過各種渠道將中國農(nóng)企趕出蘇丹。這造成蘇丹吸引中國農(nóng)業(yè)投資進入一個死循環(huán):蘇丹資金短缺—中國企業(yè)幫其經(jīng)營—蘇丹企業(yè)排斥—影響中企農(nóng)企投資。其次,農(nóng)企資金有限。從中國農(nóng)企整體實力看,除新紀元農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司是山東國企投資外,其他都是民營企業(yè),資金有限,影響投資規(guī)模的擴大。據(jù)在蘇開展無人機播種的企業(yè)工作人員反映,由于資金限制,無人機播種項目仍處于擱置狀態(tài)。③筆者與在蘇農(nóng)企工作人員的交談,2021年1月20日。這也是中國農(nóng)企在蘇丹農(nóng)業(yè)投資落后于海灣等國的主要原因。

第四,中國與域外國家的競爭。20世紀80年代,蘇丹被聯(lián)合國糧農(nóng)組織譽為“世界糧倉”,其豐富的自然資源是吸引域外國家,尤其是海灣國家海外種糧的重要原因。受自然因素的束縛,農(nóng)業(yè)始終是海灣國家經(jīng)濟發(fā)展的短板,通過海外種糧確保糧食供給成為海灣國家解決糧食問題的重要途徑。2015年,巴林與蘇丹簽署農(nóng)業(yè)協(xié)議,旨在投資約63萬畝土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。④《海灣國家對蘇丹總投資超過200億美元》,中國駐蘇丹共和國大使館經(jīng)濟商務處網(wǎng)站,2015年2月16日,http://sd.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201502/20150200900234.shtml,上網(wǎng)時間:2021年1月4日。2016年3月27日,阿聯(lián)酋經(jīng)濟部長會見蘇丹駐阿聯(lián)酋大使時指出,蘇丹有能力成為阿拉伯地區(qū)的糧倉,并呼吁共同努力以增加對蘇丹農(nóng)業(yè)等領域投資。①《阿聯(lián)酋經(jīng)濟部長呼吁加強對蘇農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)投資》,中國駐蘇丹共和國大使館經(jīng)濟商務處網(wǎng)站,2016年3月1日,http://sd.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201603/20160301283726.shtml,上網(wǎng)時間:2021年1月4日。7月18日,蘇丹國民議會通過向沙特租賃630萬畝耕地的議案,租期99年。②“Sudan's Parliament Approves Saudi Investment in Agriculture,” The Economist Intelligence Unit, July 27, 2016, http://www.eiu.com/industry/article/1304454514/sudans-parliament-approvessaudi-investment-in-agriculture/201607-27, 上網(wǎng)時間:2021年1月6日。2018年12月1日,沙特和蘇丹在尼羅河北部地區(qū)簽署兩國農(nóng)業(yè)伙伴協(xié)議。該協(xié)議是阿拉伯糧食安全倡議的一部分,既有助于減少阿拉伯國家每年的糧食進口支出,也促進沙特海外農(nóng)業(yè)投資和蘇丹土地開發(fā),還推動利雅得和喀土穆在各領域建立戰(zhàn)略伙伴關系。③Saif al-Yazel Babaker, “New Saudi Investments in Sudan's Agriculture,” Asharq Alawsat,December 3, 2018.海灣國家在蘇丹大規(guī)模租地種糧給中國投資蘇丹農(nóng)業(yè)帶來了挑戰(zhàn)。中國和海灣國家在蘇的農(nóng)業(yè)競爭主要體現(xiàn)在項目開發(fā)和土地租賃。石油收入為海灣國家創(chuàng)造的經(jīng)濟利潤促使企業(yè)在蘇農(nóng)業(yè)投資或耕地選擇等方面更具競爭力,其一次性囤地多在幾十萬畝甚至上百萬畝。同時,由于農(nóng)業(yè)具有“投資長、見效慢”的特點,資金優(yōu)勢使得海灣企業(yè)更具投資耐力和戰(zhàn)略定力。

從中蘇建交前的雙邊接觸到建交后的多領域合作,再到伙伴關系的升級,農(nóng)業(yè)已融入中蘇外交之中,并始終伴隨雙邊關系的發(fā)展。為加強中蘇農(nóng)業(yè)交往和中蘇伙伴關系的雙向互動,解決困擾中蘇農(nóng)業(yè)交往的諸多問題,中國可考慮在以下五個方面綜合施策。

第一,發(fā)揮中蘇戰(zhàn)略伙伴關系對雙邊農(nóng)業(yè)合作的引領作用,積極構(gòu)建中蘇農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略伙伴關系。2015年中蘇兩國元首決定將兩國關系提升為戰(zhàn)略伙伴關系。在此框架下,中蘇兩國將積極強化在農(nóng)業(yè)等領域的合作,推動中資企業(yè)在農(nóng)業(yè)等領域投資,助力蘇丹經(jīng)濟特區(qū)的建立,并在氣候變化、基礎設施建設、人力資源開發(fā)等農(nóng)業(yè)相關領域增進合作。可見,農(nóng)業(yè)已成為兩國推進戰(zhàn)略伙伴關系的重要領域和抓手。塑造中蘇農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略伙伴宜以現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目為基礎,以解決現(xiàn)有問題為目標,以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)化發(fā)展為戰(zhàn)略定位。具體而言,主要包括兩個層面,在中國層面,應通過推動中國農(nóng)業(yè)技術和農(nóng)業(yè)機械走出去,對接蘇丹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求、中蘇農(nóng)企的利益訴求、蘇丹農(nóng)民的耕種訴求;在蘇丹層面,需制定有利的發(fā)展政策并加強政策的實施力度,吸引中方企業(yè)赴蘇投資,以提高喀土穆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、農(nóng)業(yè)從業(yè)者技術水平和農(nóng)民生活水平。構(gòu)建中蘇農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略伙伴關系是深化中蘇戰(zhàn)略伙伴關系的構(gòu)成要素,是兩國外交關系的提升在農(nóng)業(yè)領域的具體體現(xiàn),有利于發(fā)揮外交對農(nóng)業(yè)等多領域發(fā)展的助推作用。

第二,以山東為主體發(fā)揮地方在國家外交中的作用。作為中國農(nóng)業(yè)援蘇的對接省份,山東省以農(nóng)業(yè)技術示范中心為抓手幫助蘇丹提高農(nóng)業(yè)治理能力,獲得了蘇丹政府、地方州政府和當?shù)剞r(nóng)民的一致好評,促使山東成為蘇丹農(nóng)業(yè)部級官員、各州州長來華訪問和農(nóng)業(yè)專家、學者來華交流學習的首選之地。山東宜借助在蘇丹已形成的地方優(yōu)勢,充分利用國家對非農(nóng)業(yè)援助政策和山東的農(nóng)業(yè)技術和人才資源,推動山東省和蘇丹各州建立“省—州”合作機制和國際友好示范城市,經(jīng)由地方協(xié)同發(fā)展和城市友好往來增進兩國外交關系。

第三,以農(nóng)業(yè)技術示范中心為載體提升中蘇農(nóng)業(yè)合作的績效。農(nóng)業(yè)技術示范中心是中國農(nóng)業(yè)援蘇的成功案例,也是中蘇南南合作的典型項目,其所取得的成就受到中蘇兩國政府和民間的認可。農(nóng)業(yè)技術示范中心已進入可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)化運營階段,計劃在2021年12月底交由蘇丹經(jīng)營。示范中心能否長期作為中蘇友好關系的里程碑項目取決于項目交由蘇丹之后能否延續(xù)經(jīng)濟效益。為此,在確保示范中心實現(xiàn)經(jīng)濟利益的同時,應注重對蘇人員的培訓,宜增加在示范中心的實習名額和實習崗位,除了接收農(nóng)學專業(yè)的人員之外,也需增加經(jīng)濟學、管理學、會計、市場營銷等專業(yè)的實習生,為專業(yè)技能強的實習生提供工作機會和良好的薪資待遇,以確保示范中心在蘇丹接手后仍能持續(xù)獲利,從而將中心“嵌入”蘇丹社會的經(jīng)濟發(fā)展之中,提升中國技術的海外傳播力和影響力。

第四,積極塑造兼顧蘇丹各行為體利益的中蘇農(nóng)業(yè)合作模式。蘇丹農(nóng)業(yè)利益攸關方主要包括以政府為主的規(guī)則制定者、以企業(yè)為主的項目開發(fā)者和以農(nóng)民為主的作物生產(chǎn)者。三者雖屬性不同,但實現(xiàn)經(jīng)濟利益是他們的共同目標。首先,與蘇丹中央政府、地方政府和企業(yè)的合作宜以“持股分紅”為主。將蘇丹中央政府、地方政府和企業(yè)都納入合作當中,形成利益共同體,并按其持股份額分配利潤,但經(jīng)營主導權仍由中資農(nóng)企掌握。其次,與蘇丹農(nóng)民的合作宜以“訂單農(nóng)業(yè)”為主。中國農(nóng)企可與當?shù)剞r(nóng)民簽訂合同,由中國農(nóng)企先提供種子和化肥等生產(chǎn)資料,由蘇丹農(nóng)民負責種植。在農(nóng)作物收成之后,中國農(nóng)企先扣除前期投入的生產(chǎn)成本,再以市場價向蘇丹農(nóng)民收購,之后將農(nóng)作物銷往國外,確保中國農(nóng)企和蘇丹農(nóng)民同時受益。①筆者與相關工作人員的交談,2019年1月29日。上述兩種模式不僅能減輕中資農(nóng)企在蘇投資的阻力,實現(xiàn)多方共贏,也可促使中資農(nóng)企通過農(nóng)業(yè)合作增進與蘇丹各階層的交流,從而推進中蘇兩國在農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全治理經(jīng)驗等方面的交流。

第五,以“互利共贏”為目標、以“資源優(yōu)化配置”為原則,積極探索中國和海灣國家在蘇丹的第三方市場合作。早在20世紀80年代時任國務院副總理李鵬率團訪問蘇丹之際,中方就表示愿意與蘇開展一些有助于實現(xiàn)雙贏的合作項目,并提出雙方在經(jīng)濟、技術等領域合作的新方案,建議由中國提供技術,項目資金由第三方負責。農(nóng)業(yè)是中國和海灣國家在蘇丹開展第三方市場合作的最佳切入點,它既滿足了域外國家在蘇丹租地種糧的農(nóng)業(yè)需求,也迎合了蘇丹積極吸引外資的發(fā)展目標。從互補性來看,海灣國家雖在資金領域擁有相對優(yōu)勢,但在技術領域遠不及中國,蘇丹雖沒有資金和技術優(yōu)勢,但擁有土地和水源等豐富的自然資源。

從合作項目來看,中國已和海灣國家在農(nóng)業(yè)領域開展了諸多合作,積累了合作經(jīng)驗。例如,中國和沙特曾以“制定方案+全程服務”的合作模式,推動沙特椰棗基因組計劃順利運作,幫助沙特提高了椰棗的產(chǎn)量和質(zhì)量。①《海灣國家著眼利用海外資源發(fā)展農(nóng)業(yè)》,中阿網(wǎng),2011年10月8日,http://www.chinaarab.com/2011/1008/2827.shtml,上網(wǎng)時間:2020年12月31日。又如,中國在迪拜成功種植海水稻。中國、蘇丹和海灣國家彼此間都有合作經(jīng)歷和成功案例,三方共同合作有利于實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化。但要實現(xiàn)三方利益的大體均衡,需要三國積極協(xié)商,塑造共識。中國和海灣國家同屬于域外國家,雙方在項目投資之前宜首先就“資金入股”和“技術入股”等投資方式以及出資比例等問題擬定方案,并針對雙方在蘇農(nóng)業(yè)投資所面臨的問題形成綜合性議案,而后雙方再和蘇丹共商利潤分成、問題解決、安全預警等議題。如此,既有助于提高中國與海灣國家在蘇開展第三方市場合作的時效和績效,也有利于塑造成功案例并將此模式拓展至其他領域,從而增進多邊外交的開展,切實提高第三方市場農(nóng)業(yè)合作的外溢效應。

總之,農(nóng)業(yè)作為推動中蘇雙邊關系發(fā)展的外交資源,已成為兩國政府和民間的重點關切。中蘇農(nóng)業(yè)交往是中蘇伙伴外交的重要組成部分,助力兩國戰(zhàn)略伙伴關系的加強。未來,中蘇兩國宜繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)與外交的雙向促進作用,并使之成為服務中國“一帶一路”高質(zhì)量建設、助力蘇丹擺脫民生治理困境、實現(xiàn)兩國企業(yè)和研究機構(gòu)多領域合作的重要支撐。