鄭永蘭，信瑩瑩，武昕宇

(1.南京農業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095; 2.南京農業(yè)大學 草業(yè)學院，江蘇 南京 210095 )

一、問題提出與文獻綜述

當前在公共衛(wèi)生應急管理領域，新一代信息技術如大數據、云計算等，促進我國突發(fā)公共事件應急管理步入了新時代。在新冠肺炎疫情的城市防控中，技術賦能的優(yōu)勢表現得尤為明顯，例如采用數字技術進行在線審批、數字監(jiān)管、資源調度、線上會診和線上復工復學等。面對新情況新問題，新一代信息技術的應用不僅大大提升了疫情防控的能力和水平，[1]24更為中國公共衛(wèi)生應急管理領域的發(fā)展帶來了新的機遇。然而面臨本次影響范圍如此廣泛、影響程度如此嚴重的新冠肺炎疫情，[2]5現有的公共衛(wèi)生應急管理體系也暴露了諸多問題，如數據互享互通不足、條塊分割嚴重、專業(yè)化分工過度、過于依賴政府力量、公眾參與不足等眾多難題[3,4]。伴隨著新一代信息技術帶來的發(fā)展機遇與嚴峻挑戰(zhàn)，如何有效利用新思維新工具實現突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系的變革發(fā)展，是我國應急管理現代化建設的迫切需求與現實需要。

從國內外疫情防控實踐與研究成果來看，學者們對于技術賦能于公共衛(wèi)生管理領域的必要性、應用實踐做了較為詳細的研究，[5]并對技術賦能可能面臨的困境進行了深入分析，諸如專業(yè)人才儲備高度稀缺、個人隱私保護不力、數據互聯互通共享共用不足等，也相應地提出了如建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理體系、[6]加強數據使用規(guī)范、[4]184搭建數據共享平臺和吸納數據人才隊伍等建議[7]?，F有研究為后續(xù)深入推進提供了豐富的素材和思路，但仍然缺乏一定理論檢驗和理論建構，較少從技術賦能視角開展對公共衛(wèi)生應急管理的探討，并缺乏針對相關視角下的運作邏輯、存在限度等機制的深入分析。

基于此，本文以技術賦能理論為研究視角，結合新冠肺炎疫情防控實踐，梳理國內外學者關于技術賦能與公共衛(wèi)生應急管理的研究文獻，結合技術賦能具體維度，探討其作用于應急管理領域的運作邏輯，在此基礎上，剖析技術賦能存在的局限，并給出具體可行的對策。

二、核心概念及理論工具

(一)核心概念——賦能

“賦能”一詞可以溯源到《牛津大辭典》的兩個釋義：一是給某人做某事的權威或方法，使……成為可能；二是使某種設備或系統(tǒng)運作成功。在積極心理學中，賦能原意是為某一主體賦予某種能力或能量，旨在通過言行、環(huán)境或態(tài)度的變化為其帶來正能量，[8]后被廣泛沿用至商業(yè)、管理學及健康管理等領域，指以最大限度發(fā)揮個體的才智和潛力。由此可見，這兩種界定的核心要義都在于激發(fā)行動者的自身效能，并非簡單直接地賦予能力，因此可以將“賦能”解釋成為達到目標提供的一種新方式、手段或者可能性。

(二)理論工具——賦能理論

賦能理論又稱授權理論或者授權賦能理論。早在20世紀20年代，被稱為“管理學的先知”的瑪麗·帕克·弗萊特提出，等級森嚴的企業(yè)組織結構無法推動企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)應該使用更加民主化和人性化的管理手段。此后，賦能授權相關理念開始在日本的企業(yè)管理層面實行。而今賦能理論被心理學、管理學、教育學等眾多學科使用，不同學科背景的學者通過不同的視角解讀該理論，最終達成三種主要內涵或者方式：第一，心理授權賦能，它重視對個人層面的動機研究，即員工通過自身的心理感知過程產生內在激勵；第二，結構性授權賦能，它強調營造一種充分授權賦能的組織氛圍，并建立完善的授權賦能制度體系；第三，領導授權賦能，它從領導學的角度出發(fā)，研究如何讓下級員工擁有權力并提高能力，以提升下級員工的主動性與積極性。[9]196

三、運作邏輯：技術賦能公共衛(wèi)生應急管理的三個維度

結合學者們對賦能理論的理論研究，可以從上述三個維度切入，將賦能理論引入公共衛(wèi)生應急管理議題，則公共衛(wèi)生應急管理領域中的技術賦能也可以從微觀個體層面的心理賦能、中觀政府層面的結構賦能以及宏觀社會層面的權力賦能這三個維度來理解(如圖1所示)。

圖1 技術賦能作用于公共衛(wèi)生應急管理的運作邏輯

(一)心理賦能

心理賦能側重于被關注個體層面的心理狀況，即被賦予者的努力是否被感知，將作用于被賦能者的存在感、勝任力、自我決定及影響力，從而產生內在激勵[10]36。結合疫情防控的實踐來看，技術心理賦能的作用機制主要體現在增強民眾的自我效能感和舒緩負面情緒兩個方面。

1.增強民眾的自我效能感

自我效能感是指被賦能者對于自身是否具備完成某種工作能力的感知，即當人們在面對困難時如果認為自己可以勝任，就能自信地承擔工作并完成，反之就會選擇逃避。在新冠肺炎疫情防控中，利用數字技術開拓社會主體參與的渠道，并賦予民眾參與防控的能力，參與主體邊界明顯得到拓展，例如通過“網、云、端”等數字技術賦予人們參與治理的能力[11]。同時，新一代信息技術被廣泛應用到了跟蹤監(jiān)測、資源調度、復工復產等過程中，有效地控制住了疫情的蔓延，顯著提升了民眾對于疫情防控的信心與決心，促使民眾的自主能動與自我價值意識從中覺醒，個人交互能力得以提升，繼而號召更多人自愿參與到防控戰(zhàn)役中。

2.疏導緩解民眾負面情緒

技術心理賦能能夠有效疏導民眾負面情緒。一方面，新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，無論是患者、醫(yī)護人員、管理人員還是普通民眾均可能出現或輕或重的負面情緒，如焦慮、恐懼、無助等，而新一代信息技術搭建了求助舉報、互助互訴等平臺，加之通過社交媒體的互動與宣傳，民眾的負面情緒能夠得到傾訴與宣泄，特別是一些新媒體(包含自媒體)更是一躍成為各省市求援的重要信息媒介，能夠為有需要的群體提供線上心理干預，并及時提供救援物資等；另一方面，在疫情防控中，一些媒體尤其是官媒發(fā)揮著維護國家形象、發(fā)布權威信息、澄清謠言、譴責錯誤等功能[12]，可以發(fā)揮正確引導網絡輿情的作用，從而降低民眾的負面情緒，提升網民的內在素養(yǎng)與認知能力。

(二)結構賦能

結構賦能通過提升客觀外部條件為行動主體賦予力量。從應急管理領域看，主要在于政府利用各類途徑消除被賦能者面臨的結構障礙，使他們獲取更多信息、資源及資助。[10]39

1.促進資源共享信息流通

資源賦能主要體現在提升被賦能者在獲取、控制和管理資源方面的能力與競爭力。[13]面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，新一代信息技術賦予了多方位主體強大的能力和力量，這主要體現在三個方面：一是數字基礎設施(數字化技術工具與系統(tǒng))助力資源共享與信息流通，例如，多方主體利用消費大數據監(jiān)控疫情地圖，分析人員流動走向[10]39；二是通過數字平臺助力資源整合，如一些部門通過智能學習終端共享公益直播課程，整合“云端”多種學習資源，一些企業(yè)則依靠區(qū)塊鏈技術搭建防疫物資信息服務平臺，保證防控物資得到及時調配等；三是通過數字化產品助力治理效果，例如，一些科技企業(yè)依托線上渠道(APP、網站等)進行數字化疫情數據查詢、線上義診、無接觸配送等多種創(chuàng)新服務，為疫情期間的人們提供了數字智慧民生保障。

2.促使相關政策制度創(chuàng)新

大數據、人工智能等新興信息技術在公共衛(wèi)生應急管理領域中的嵌入，為精準識別、精細管理、智慧決策提供了可能，特別是在疫情防控中，以大數據為代表的數字分析技術能夠充分展現、深挖數據價值，實現了統(tǒng)計、分析、預測、預警等功能，大大地提升了決策的科學化水平，有利于政府、企業(yè)、社會管理部門全面數據化，同時加速我國公共衛(wèi)生應急管理數字化轉型。政府將更加自覺、主動地開發(fā)和應用數字技術，同樣地，現代化技術也將在推動治理結構改善、完善制度流程、政策優(yōu)化上持續(xù)發(fā)揮有效作用[10]40。

(三)權力賦能

權力賦能是從領導學的理論視角出發(fā)，它強調發(fā)揮領導者在賦能過程中所起的教練和導師作用，鼓勵被賦能者參與組織變革過程。[9]199在公共衛(wèi)生應急管理領域，主要體現在宏觀社會治理層面中權力均衡化、去中心化，鼓勵平等、參與、多元和自主等治理價值。

1.促進多元主體參與治理

新一代信息技術在現代化社會治理中的應用，明顯拓寬了多元主體參與公共事務管理的渠道。在疫情防控中，政企合作、社會組織等發(fā)揮了重要作用，如杭州市政府牽手支付寶數據管理平臺，使市民通過數據平臺申領健康碼，借助健康碼賦予的大數據信息助力政府分類管理流動人口；一些企業(yè)、公益組織、志愿者等，也可通過數字平臺自發(fā)組織公益團隊，產生了比政府更及時、更有效的救助效果。因此，新一代信息技術賦能的應用，改變了原本治理主體單一化的困境，實現了由多元主體共同參與、相互監(jiān)督、相互制約的治理體系，促進社會治理向更具凝聚力和包容性的方向進步。[2]13

2.強化全方位的監(jiān)督體系

新一代信息技術的應用有利于破解公眾與政府間信息不對稱的困局，拓寬民意民情收集與反饋的渠道，利于民眾輿論監(jiān)督，預防腐敗發(fā)生。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置中，政府借助數據信息平臺及時地向公眾披露公共衛(wèi)生相關信息，不僅可以及時向公眾告知突發(fā)事件信息的實時信息，也可防治謠言，減少不必要恐慌，進一步增強政府公信力。[4]184同時新技術的運用能夠實現信息共享和多向自由流通，打破各個機構、部門之間的信息和數據壟斷，對政府的信息公開透明形成倒逼壓力。例如，社會公眾借助各類網絡平臺監(jiān)督救災物資捐贈信息的發(fā)布和使用，可在一定程度上督促政府完善信息公開機制，推動防疫物資使用全流程透明化。

結合技術賦能公共衛(wèi)生應急管理的三方維度，以及新興信息技術在疫情防控中的運用，可以清晰把握技術賦能公共衛(wèi)生應急管理的運作邏輯、內在特質與行動成效。即新一代信息技術賦能的運用，不僅能夠積極響應民眾的需求，為公民個體層面帶來自我效能感提升、負面情緒疏解的多種渠道，從而提升民眾個人能力素養(yǎng)，實現精準服務與精準治理；在中觀層面，也促進了政府部門間、政府與社會間數字信息資源的共享與流通，深度挖掘了數據技術潛力，并強化全方位監(jiān)督體系建設，優(yōu)化政府結構與職能；在宏觀層面，則充分發(fā)揮了多元治理主體的治理效能，促進相關配套政策制度完善，形成規(guī)范化、流程化的治理模式，增強信息科技與應急管理的深度融合，最終促進我國公共衛(wèi)生應急管理的現代化建設。

四、理論反思：技術賦能公共衛(wèi)生應急管理的行動困境

從新冠肺炎疫情防控的實踐來看，盡管新一代信息技術為我國公共衛(wèi)生應急管理發(fā)揮了前所未有的“賦能”成效，為城市及基層的應急管理帶來了極大便利，但隨之也帶來一系列“負面”或者“負能量”的新隱憂與新風險，如果這些新問題無法被及時解決，將會進一步限制信息技術的賦能成效。

(一)法律制度缺失，加重信息安全隱患

技術融入疫情防控治理產生了新的規(guī)則秩序，技術應用創(chuàng)新與進步需要政策制度的保障，尤其是信息技術的推廣應用是一個系統(tǒng)化的過程，無論是政策制定、實踐運行還是考核監(jiān)督，每一步都需要立法與制度的保障，[14]這也關乎信息技術在公共衛(wèi)生應急管理領域能否最大限度地發(fā)揮賦能成效。但在信息技術應用之下，仍然存在個人信息資源泄露、公共信息資源被盜用的風險。例如，在排查采集重點地區(qū)返鄉(xiāng)人員和確診患者信息的防疫工作中，個人信息在層層上報過程中遭到泄露，根據山西晚報2020年12月25日的報道，證實有部分流動人口和確診患者的照片、姓名、住址、聯系方式甚至生活軌跡等信息在社交媒體上廣泛流傳，對個人精神心理和日常生活造成重大影響，同時對政府的權威與公信力建設提出挑戰(zhàn)。

(二)價值理性缺位，存在工具理性困境

在將技術應用到處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，如果政府過于依賴技術，一味地追求理性和效率，便可能陷入“數字主義”的困境中，即對極端數字連接的不受約束和誤導觀念，而不考慮隨之而來的對科學、人權和民主日常實踐的負面影響[15]460。數字技術在公共衛(wèi)生應急管理應用中如果只注重數字的技術價值發(fā)展，而忽視對個人的權益保障，離開相關政策制度的約束，便可能對當下的民主治理產生沖擊，最終導致價值理性的犧牲。如在疫情防控中，若一味地追求減少風險，而忽視對個體利益和權益的關切，就會導致民眾和政府之間產生爭議、沖突。同樣地，在技術治理邏輯的引導下，基層治理若過度追求管理便利與管理效率，不斷更新迭代技術終端，便會增加基層工作人員的工作量與基層工作的煩瑣程度。因為在疫情防控中，基層工作人員面臨的往往是層層加碼、繁重瑣屑的防控任務，以及不斷消化、吸收新技術手段的現實需求，甚至必須應對技術治理帶來的層層上報、日日匯報等形式主義和官僚主義，這種情況不僅延誤了最佳應急響應時機，還降低了基層工作效率。

(三)權力過度集中，忽視多元主體參與

在實際運用技術并參與到應急管理的過程中，政府作為技術使用主體，往往站在管理者的視角，以自身的管理需求為目標，秉持以管理為中心的邏輯，在平臺建設和事件流程設置上較少考慮向公眾讓渡參與空間，技術趨于強化集權而擠占了其他社會主體作用的發(fā)揮[1]24。同時，應急管理智慧化建設的實現需要以全方位、多層次、高準確度的信息資源作為支撐，這必須以多元主體的廣泛參與和配合為基礎，為公共衛(wèi)生信息庫提供全面而準確的數據。然而在當今的信息收集、數據管理、數據使用層面，仍然是以政府多運作、社會參與度小的模式運行，限制了其他治理主體的參與空間。

(四)資源信息碎片化，主體聯動共享困難

從疫情的治理實踐可以看出，各地區(qū)、機構間的數據融合度不足，數據共享及轉化應用渠道方面也不夠通暢。這主要體現在以下方面：首先，新一代信息技術在不同地區(qū)之間的發(fā)展程度和應用程度不一，例如，浙江、江蘇等地區(qū)的大數據研發(fā)與應用技術都比較成熟，因此率先推出了“線上領取健康碼”的方式進行人口管控和監(jiān)測，而一些中西部地區(qū)，在疫情數據采集時采用的仍然是“硬核”的人海戰(zhàn)術，不僅風險大而且效率低；其次，各個領域、地區(qū)、機構、部門之間沒有實現數據資源的交叉合作，這導致了采集信息碎片化、不連續(xù)、不完整，存在數據重復采集和多次返工等現象，嚴重影響了應急防控的效率和科學定策，大大降低了疫情防控效果。

五、現實應答：技術賦能公共衛(wèi)生應急管理的優(yōu)化路徑

為盡快使我國公共衛(wèi)生應急管理與國際水平接軌，更好地將新一代信息技術應用到對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理過程中，需要從構建與社會經濟發(fā)展相適應的公共衛(wèi)生應急管理體制出發(fā)，從推動公共衛(wèi)生應急管理建設的標準化、科學化、精細化與效能化等方面著手。

(一)促進立法建設與制度設計，形成應急管理體系標準化

政府應以法律等規(guī)范性文件的形式為技術的應用發(fā)展提供完備的制度保障，制定科學的數據采集、共享、管理、使用等標準規(guī)范，加強公共與個人數據的安全管理。首先，制定明確的數據采集標準，聯合醫(yī)療救治、應急防控、疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、資源調配等方面的專家，共同制定數字化疫情數據集的采集標準，重視數據采集質量，保證數據的更新頻率[16]。其次，形成公共數據合理適度的開放體系，探索政府與社會共享數據實踐，將為社會提供精準、便利的數據資源作為服務型政府建設的重要建設內容。最后，制定數據安全管理使用規(guī)范，制定配套的剛性制度對數據使用主體進行約束，完善與個人信息和隱私保護相關的法律法規(guī)，進一步加強數據產權保護，準確界定數據的所有權、使用權、公權力等，如政務數據的使用權限等，以此促進良好法治建設，這也是全面推進依法治國的應有之義。

(二)兼顧工具理性與價值理性，提升應急管理建設科學化

應急管理的發(fā)展應該兼顧工具理性與價值理性，體現出社會主義核心價值觀的人文關懷，以實現人的自由和發(fā)展為目標，提升民眾幸福感和獲得感，從而實現社會的可持續(xù)化發(fā)展。因此，在公共衛(wèi)生應急管理中，首先應該注重技術賦能基本框架的修正，對其制度理念進行完善，并創(chuàng)新政策措施以防止當前數字技術向技術官僚的反民主未來和數字主義演變[15]462。其次，應該注重對基層民眾的保護，避免其因信息不對稱受到“假新聞”或者謠言的誤導與侵害，進而觸發(fā)民眾的焦慮和恐慌情緒，影響社會秩序。最后，技術賦能的效能應體現在“解放”而非“奴役”基層工作人員，可以通過簡化技術程序、提高操作便捷度等服務方式，有效提升基層治理的科學化水平[1]29。

(三)構建多元主體參與的格局，推動應急管理建設精細化

技術賦能能夠為公共問題解決機制帶來創(chuàng)新，在一定程度上實現由 “權威驅動”向“信息驅動”的轉變。這是因為技術賦權具有“去中心化”的優(yōu)勢，賦能的核心作用在于降低數據安全風險，避免數據壟斷的產生，并減少信息的不對稱性，在一定程度上提升多元治理主體參與治理的主動性與積極性，促使其發(fā)揮比較優(yōu)勢解決公共問題[17]。例如，面對高復雜性的治理議題，政府難以在短時間內識別、分析并形成解決方案，而一些非政府組織或個體卻在精準識別與精準援助等方面具有比較優(yōu)勢。因此，政府應該加快職能與角色轉變，減輕技術賦權的不均衡化，重視技術對社會公眾和個體的賦能與賦權，重視社會力量和市場有序參與機制的構建，為社會公眾參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控建立公正、可靠的渠道和平臺，促進由多元化主體共同參與的精細化治理發(fā)展。

(四)促進資源整合與信息共享，實現應急主體聯動效能化

為更好地整合服務資源，實現公共衛(wèi)生事件應對的科學化與規(guī)范化，克服“數據壁壘”帶來的數據碎片化和不完整等問題，政府應做好頂層的統(tǒng)籌規(guī)劃與系統(tǒng)安排。向內，協(xié)調好公安、運輸、工信等多個部門，避免信息不對稱帶來的部門分割現象，可成立專門的數據分析小組，將“數據孤島”串聯，減少決策沖突和決策低效化。向外，可以通過制定標準的數據生成和數據共享互通的規(guī)則和流程，整合數據平臺資源，與社會實現深度對接。同時，通過標準化的信息收集、信息處理、信息共享、數據集成流程，形成統(tǒng)一的數據開放標準并對社會組織開放相關數據庫，加強政府與社會間的協(xié)同性，推動各機構、部門跨界聯動合作。

伴隨著世界范圍內的社會經濟變革和現代國家政權建設，尤其是面臨以云計算、大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術的發(fā)展，中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理正在經歷著巨大的變革與機遇。在此過程中，充分挖掘新一代信息技術的潛力與價值，使之與公共衛(wèi)生應急管理相結合，已成為當前提升我國應急能力與應急水平的策略選擇。本文以賦能理論為核心工具，從心理賦能、結構賦能和權力賦能三個維度切入，創(chuàng)新性地分析了技術賦能公共衛(wèi)生應急管理的運行邏輯。理性而言，雖然現階段新一代信息技術為公共衛(wèi)生應急管理賦能的同時，也存在法律制度與規(guī)范性缺失、信息共享隱患與個人隱私風險、價值理性與工具理性矛盾、多元主體參與力量不明顯等多重限度，但在國家應急管理現代化的引導下，利用新興信息技術提升應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的水平，是適應新時代發(fā)展的必然趨勢。因此，為構建與社會經濟發(fā)展相匹配的公共衛(wèi)生應急管理體制，未來需要進一步加強立法建設與制度設計，重視價值理性發(fā)展，鼓勵多元力量參與，促進資源整合與信息共享等以完善管理體系，全面提升應急管理的標準化、科學化、精細化與效能化水平。