徐擁軍 李孟秋

摘 要：檔案服務外包行業(yè)發(fā)展迅速，為進一步規(guī)范行業(yè)發(fā)展，提升檔案服務外包質(zhì)量，保障檔案安全，需要制定一套檔案行業(yè)標準對檔案服務外包項目的監(jiān)理工作進行引導和規(guī)范。文章在闡釋制定《檔案服務外包項目監(jiān)理工作規(guī)范》必要性與可行性的基礎上，分析了該規(guī)范應包含的監(jiān)理工作總則、監(jiān)理工作實施模型、監(jiān)理工作支撐要素、監(jiān)理工作主要階段的目標與內(nèi)容4個方面主要內(nèi)容，并提出加強宣傳教育、建立試點、開展專業(yè)評估、加強引導等實施策略。

關鍵詞：檔案服務外包；檔案監(jiān)理；項目監(jiān)理；規(guī)范標準

分類號：G270

A Study of the Establishment of Standards of Archival Service Outsourcing Project Supervision

Xu Yongjun1， Li Mengqiu2

（ 1.Archival Undertaking Development Research Center in Renmin University of China， Beijing 100872；

2.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872 ）

Abstract： Archival service outsourcing is developing rapidly. In order to further standardize the archival service outsourcing industry， improve the quality of archival service outsourcing and ensure the safety of archives， it is necessary to formulate a set of archival standards to guide and standardize the supervision of archival service outsourcing projects. On the basis of explaining the necessity and feasibility of establishing Standards of Archival Service Outsourcing Project Supervision， this paper analyzes the four main contents of the standards including the general principles of supervision， the implementation model of supervision， the supporting elements of supervision， and objectives and contents of main stages of supervision work， and puts forward the implementation strategies such as strengthening publicity and education， establishing a pilot， carrying out professional evaluation and strengthening guidance.

Keywords： Archival Service Outsourcing； Archival Supervision； Project Supervision； Codeslstandards

1 引 言

監(jiān)理工作是世界范圍內(nèi)開展工程建設、信息化建設項目所普遍采用的監(jiān)督環(huán)節(jié)。監(jiān)理可理解為“監(jiān)督理順”，即做好協(xié)調(diào)與協(xié)作工作，使各個方面的力量向著科學、合理、高效的方向發(fā)展，在國家法律、法規(guī)允許的前提下，促進建設單位和承建方的委托合同得以全面履行。[1]基于監(jiān)理的基本含義，參考《建筑法》《建設工程監(jiān)理規(guī)范》《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信﹝2002﹞570號）《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》等法規(guī)文本對監(jiān)理的界定，結(jié)合檔案行業(yè)自身特色，本文將檔案監(jiān)理定義為：具有合法資質(zhì)的檔案監(jiān)理單位，依據(jù)國家有關法律法規(guī)標準、檔案服務外包監(jiān)理合同等，在檔案服務外包項目實施的各階段內(nèi)對其開展的質(zhì)量控制、經(jīng)費控制、進度控制和合同管理、信息管理、安全生產(chǎn)管理以及協(xié)調(diào)主體間的關系，以確保檔案服務外包項目高質(zhì)量順利完成。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標驅(qū)動下，檔案作為國家重要戰(zhàn)略性、歷史性的信息資源，[2]是國家各項工作必不可少的重要一環(huán)。隨著檔案社會化的發(fā)展，檔案服務外包行業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)?！捌蟛椴椤逼髽I(yè)信息查詢平臺的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國目前包含檔案服務外包類職能的注冊企業(yè)數(shù)量已達15406家（截至2022年1月4日）。[3]然而，檔案服務外包行業(yè)也呈現(xiàn)出諸多問題，例如企業(yè)資質(zhì)不達標、業(yè)務流程缺乏規(guī)范等，因此，應制訂《檔案服務外包項目監(jiān)理工作規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），對檔案服務外包項目的監(jiān)理工作進行有效管理。

2 制定《規(guī)范》的必要性

2.1 貫徹落實新《檔案法》相關規(guī)定的必要舉措

2021年1月1日新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）正式實施。社會組織作為建構(gòu)檔案治理體系的重要力量，具有其他主體所不具備的業(yè)務、技術(shù)、專業(yè)知識等優(yōu)勢，[4]新《檔案法》中有多項條款對于社會組織參與檔案事業(yè)進行了規(guī)定。如第七條規(guī)定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，第二十四條提出對于服務外包中的受托方進行監(jiān)督[5]等，這些都傳遞了對于檔案服務外包項目規(guī)范化發(fā)展的鼓勵。但新《檔案法》的規(guī)定較為宏觀和抽象，無法進一步就檔案服務外包項目的監(jiān)理工作提供方法論和技術(shù)實施方案。因此，有必要制定細致的標準規(guī)范促進檔案服務外包項目監(jiān)理工作的具體實施，從而進一步貫徹落實新檔案法相關規(guī)定。

2.2 促進檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的相應要求

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），其中明確提出“加快推進檔案信息化建設”。[6]目前檔案館藏資源的數(shù)字化工作多以服務外包的形式開展。同時，諸如檔案整理、檔案管理咨詢、檔案銷毀、檔案寄存等業(yè)務也普遍采取外包形式。因此，對服務外包工作的質(zhì)量控制至關重要。制定《規(guī)范》，有利于以標準規(guī)范的形式明確檔案服務外包項目監(jiān)理工作的具體內(nèi)容與基本要求，保障檔案服務外包項目的順利開展，進一步確保檔案資源體系建設優(yōu)化升級，促進檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 指導構(gòu)建檔案監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)實需要

隨著檔案工作的標準化、規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，以及檔案安全要求的不斷提升，一套科學、精細的檔案業(yè)務流程與管理機制亟需建立，檔案監(jiān)理作為其中重要一環(huán)，其機制的建立尤為必要。但是目前檔案監(jiān)理機制并不健全。根據(jù)筆者的調(diào)研，廣東省檔案局、湖南省檔案局、福建省檔案館、寧波市檔案局、蘇州市檔案館、廣東電網(wǎng)等均開展過檔案數(shù)字化監(jiān)理服務，在相關實踐中暴露出檔案監(jiān)理制度標準匱乏、檔案監(jiān)理主體關系不明、檔案監(jiān)理機構(gòu)資質(zhì)不足、檔案監(jiān)理質(zhì)量缺乏評估等問題。另外，由于監(jiān)理項目收費不高且工作內(nèi)容復雜、工作強度大，因此企業(yè)參與意愿不強，這尤其需要制定《規(guī)范》予以肯定與支持。因此，制定《規(guī)范》將有利于從制度規(guī)范的層面指導檔案監(jiān)理的建立，明確基本原則與內(nèi)容，從而促進廣泛社會參與，強化不同社會主體在公共事務中的參與和融入。[7]

2.4 提升檔案服務外包項目質(zhì)量的堅實保障

制定《規(guī)范》的設想也與目前我國檔案服務外包行業(yè)日漸發(fā)展的現(xiàn)狀相關。檔案服務外包是利用、整合社會資源來提高檔案工作效率的一種新型檔案管理工作，[8]自20世紀90年代以來，隨著檔案行業(yè)市場化運作以及檔案服務外包企業(yè)的發(fā)展壯大，檔案服務外包發(fā)展較為迅速、市場需求旺盛、服務類型多樣，但目前仍然處于“野蠻生長”的階段，主要表現(xiàn)為缺少相應服務制度規(guī)范、服務過程缺乏監(jiān)管、服務質(zhì)量參差不齊等，種種因素影響檔案服務外包項目質(zhì)量，制約了檔案服務外包項目的規(guī)范化發(fā)展。目前，我國檔案服務外包區(qū)域發(fā)展并不均衡，李海濤等人調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即便是目前開展檔案服務外包較為普遍的珠三角地區(qū)，其檔案服務監(jiān)管也由于缺乏國家層面的行政法規(guī)指導、相關規(guī)章操作性不強[9]而存在諸多不便，更毋論其他地區(qū)。因此，制定《規(guī)范》將有利于從監(jiān)管的角度完善檔案服務外包工作的相關標準規(guī)范建設，從而激發(fā)檔案行業(yè)的市場活力，對檔案服務外包項目的具體業(yè)務開展進行全程監(jiān)督，進一步提升外包服務質(zhì)量。

2.5 健全我國檔案標準規(guī)范體系的重要路徑

《規(guī)劃》指出，要“完善檔案法規(guī)制度和標準規(guī)范，制定和實施引領高質(zhì)量發(fā)展的檔案標準體系方案，加大對不同業(yè)務領域的檔案標準供給”。[10]目前，我國檔案事業(yè)發(fā)展已形成一套覆蓋范圍廣、符合實際需求、具有中國特色的檔案法規(guī)標準體系，但該體系目前側(cè)重于檔案業(yè)務環(huán)節(jié)、檔案技術(shù)方法、檔案館室建設等內(nèi)容，與檔案服務外包及外包監(jiān)理相關的法規(guī)標準較為缺乏，僅有《檔案服務外包工作規(guī)范》（DA/ T 68系列），且其內(nèi)容主要聚焦檔案服務外包項目的總體要求以及管理規(guī)范，[11]缺乏對于服務外包監(jiān)理的明確規(guī)定。因此，制定《規(guī)范》能夠與之前出臺的相關法規(guī)標準互為補充，進而健全我國檔案標準規(guī)范體系。

3 《規(guī)范》制定的可行性

3.1 國內(nèi)外相關行業(yè)的監(jiān)理實踐為制定《規(guī)范》提供經(jīng)驗

1881年，美國出現(xiàn)了第一家監(jiān)理企業(yè)——伊博森國際工程公司，主要負責工程建設的顧問、咨詢等工作；法國在1929年正式施行監(jiān)理制度，監(jiān)理公司負責工程監(jiān)理，并且只受政府管制；日本則在《建筑基準法》《建筑業(yè)法》等法律條文中明確了建設監(jiān)理制度。

我國自20世紀80年代起，相關行業(yè)便開始了監(jiān)理制度標準建設。在建設工程監(jiān)理領域，1988年，建設部印發(fā)《關于開展建設監(jiān)理工作的通知》。[12]同年，又頒布《關于開展建設監(jiān)理試點工作的若干意見》。此后，全國人大、住房城鄉(xiāng)建設部等部門相繼發(fā)布了《中華人民共和國建筑法》（第四章專門對建設工程監(jiān)理予以規(guī)定）、《建設工程監(jiān)理規(guī)范》（GB/T 50319-2013）、《核電廠建設工程監(jiān)理標準》（GB/T 50522-2019）等一系列法規(guī)標準。在信息化工程監(jiān)理領域，早在2002年，國務院信息化工作辦公室便在《振興軟件產(chǎn)業(yè)行動綱要》中指出“國家重大信息化工程實行招標制、工程監(jiān)理制”，[13]同年，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》。2005年2月至2007年8月，國家電子政務標準化整體組編寫了一系列信息化監(jiān)理標準規(guī)范，包括《信息化工程監(jiān)理規(guī)范第1部分：總則》（GB/T 19668.1-2005）、《軟件工程監(jiān)理規(guī)范》《信息化工程安全監(jiān)理規(guī)范》等。

實踐證明，監(jiān)理規(guī)范的制定能夠極大提升監(jiān)理能力，促進監(jiān)理活動規(guī)范化開展。上述行業(yè)監(jiān)理的經(jīng)驗和標準規(guī)范，可為制定《規(guī)范》提供借鑒和參考。

3.2 檔案領域的實踐探索及相關標準為制定《規(guī)范》提供借鑒

目前我國部分地區(qū)、企業(yè)已開展檔案監(jiān)理的有關探索，在相關實踐中逐漸摸索出一套行之有效的檔案監(jiān)理模式與方法。例如，蘇州市檔案館在館藏檔案數(shù)字化的過程中，便與在檔案館進行備案、具有一定監(jiān)理專業(yè)水平的監(jiān)理企業(yè)簽訂合同，委托監(jiān)理企業(yè)在檔案數(shù)字化服務外包過程中對承包方所提供的服務進行質(zhì)量控制、進度控制與安全保障，從而確保檔案服務外包項目的順利開展。在檔案監(jiān)理流程中，形成了監(jiān)理合同/協(xié)議、保密協(xié)議、監(jiān)理具體要求及任務說明、監(jiān)理數(shù)據(jù)統(tǒng)計報表、工作情況說明與監(jiān)理驗收報告等監(jiān)理工作記錄或文件。從實施效果來看，類似檔案監(jiān)理實踐在一定程度上保障了檔案服務外包項目的實施質(zhì)量。但同時，由于缺少統(tǒng)一規(guī)章制度，監(jiān)理內(nèi)容并不十分固定，檔案服務外包項目中發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方三方關系也并不十分明確，相關經(jīng)驗及暴露出的問題均能為制定《規(guī)范》提供借鑒。

此外，《檔案服務外包工作規(guī)范》（DA/T 68）、《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》（DA/T 31-2017）等，有助于厘清檔案服務外包項目監(jiān)理工作中各參與主體角色與關系，明確檔案服務外包項目具體質(zhì)量要求，從而為監(jiān)理工作提供依據(jù)，對于制定《規(guī)范》具有重要的參照作用。

4 《規(guī)范》應包含的主要內(nèi)容

4.1 監(jiān)理工作總則

監(jiān)理工作總則是指監(jiān)理方在開展監(jiān)理工作過程中所要遵循的指導思想與基本原則，是決定監(jiān)理質(zhì)量的重要基礎。[14]在監(jiān)理工作總則中應當主要明確以下三方面內(nèi)容：第一，明確監(jiān)理工作的基本原則，具體包括實現(xiàn)對檔案服務外包項目的全流程控制、確保對國內(nèi)目前現(xiàn)有法規(guī)體系的遵從、監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理人員應具有專業(yè)素養(yǎng)與能力等內(nèi)容。第二，闡明監(jiān)理工作的業(yè)務范圍。范圍應與檔案服務外包項目所囊括的業(yè)務類型大致相同。[15]第三，梳理監(jiān)理工作中存在的主體角色與關系，具體而言，包括檔案服務外包項目的發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方與檔案主管部門等主體，在檔案主管部門對監(jiān)理活動進行監(jiān)管的基礎上，明晰發(fā)包方、承包方與監(jiān)理方之間各自的權(quán)利和義務。

4.2 監(jiān)理工作實施模型

為進一步提升《規(guī)范》的可行性，保障其簡約易懂，《規(guī)范》擬規(guī)劃設計監(jiān)理工作實施模型?；诜ㄒ?guī)遵循原則、行業(yè)適用原則與科學簡明原則，以相關法規(guī)標準為依據(jù)，通過文本分析并運用邏輯推理方法，提煉檔案監(jiān)理的必備要素，對各要素的內(nèi)涵進行闡釋。具體而言，監(jiān)理工作實施模型以安全合規(guī)（即法規(guī)遵循、生產(chǎn)安全與檔案安全）為生命線，明確監(jiān)理各方責任與義務，在監(jiān)理支撐要素的基礎上，在項目的招標階段、設計階段、實施階段與驗收階段結(jié)合監(jiān)理主要內(nèi)容，對監(jiān)理對象進行監(jiān)督和理順，從而保證檔案服務外包項目的順利開展。

4.3 監(jiān)理工作支撐要素

監(jiān)理工作支撐要素是監(jiān)理工作的重要保障，具體包括法規(guī)制度、監(jiān)理合同、監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細則、監(jiān)理設施、監(jiān)理人員、監(jiān)管指導與文檔資料等。法規(guī)制度主要說明在各項監(jiān)理內(nèi)容中須做到法規(guī)遵循。監(jiān)理合同是監(jiān)理工作的主要依據(jù)，在監(jiān)理合同中應詳細說明監(jiān)理的主要工作內(nèi)容，監(jiān)理主體的責任與義務，監(jiān)理費用的明細以及支付方式，違約責任及其解決辦法等。監(jiān)理規(guī)劃應在對監(jiān)理工作的整體情況進行分析的基礎上，確定具體的監(jiān)理工作制度和方法。監(jiān)理細則是對監(jiān)理規(guī)劃的細化，應具有可操作性。監(jiān)理設施系監(jiān)理工作所需的設備和工具等。監(jiān)理人員應明確其構(gòu)成、職責、專業(yè)能力和資質(zhì)，保證監(jiān)理人員的配置符合工作需求。監(jiān)管指導主要面向檔案主管部門，明確其在檔案監(jiān)理活動中的監(jiān)管責任，確保監(jiān)理企業(yè)登記在案、監(jiān)理過程安全高效、監(jiān)理活動接受指導。文檔資料應詳細規(guī)定在監(jiān)理活動中應產(chǎn)生的各類文檔資料及其內(nèi)容、格式等具體要求。

4.4 監(jiān)理工作主要階段的目標與內(nèi)容

《規(guī)范》將監(jiān)理工作具體分為招標階段、設計階段、實施階段與驗收階段?！兑?guī)范》應解釋各階段內(nèi)涵及監(jiān)理目標，并明確所規(guī)定的各階段監(jiān)理目標可根據(jù)實際情況由監(jiān)理各方共同協(xié)商加以調(diào)整。同時，監(jiān)理內(nèi)容是檔案監(jiān)理工作實施的抓手，在檔案監(jiān)理各階段，都應確保落實監(jiān)理活動“三控三管一協(xié)調(diào)”，即質(zhì)量控制、進度控制、投資控制、合同管理、信息管理、安全生產(chǎn)管理與協(xié)調(diào)。《規(guī)范》應確保檔案監(jiān)理活動的落實質(zhì)量，保障監(jiān)理活動緊跟預期進度，詳細規(guī)劃監(jiān)理預算，確保各項活動的預算變化在可控范圍內(nèi)。《規(guī)范》應規(guī)定監(jiān)理活動各方共同建立協(xié)商協(xié)調(diào)機制，及時處理業(yè)務過程中出現(xiàn)的各種問題。

5 《規(guī)范》的實施策略

5.1 以宣促識，加強宣傳教育

各級檔案主管部門應積極通過媒體宣傳、組織培訓、舉辦專題講座等形式加強對《規(guī)范》的宣傳教育，[16]讓各級各類檔案部門意識到在檔案服務外包項目開展過程中加強監(jiān)督管理的必要性，從而提高《規(guī)范》的應用與實施。同時，進一步規(guī)范現(xiàn)有檔案監(jiān)理企業(yè)的運作，使各項監(jiān)理活動依法依規(guī)開展，切實提升檔案服務外包項目質(zhì)量，保障檔案安全。

5.2 以點為范，建立試點示范

為保障《規(guī)范》的具體落實，檢驗《規(guī)范》相關條款是否充分符合現(xiàn)實需求，國家和地方檔案主管部門可根據(jù)《規(guī)范》具體規(guī)定以及各地檔案服務外包項目發(fā)展現(xiàn)狀，選取部分業(yè)已開展檔案監(jiān)理工作的檔案部門作為試點對象，鼓勵檔案部門與符合資質(zhì)的檔案監(jiān)理公司簽訂監(jiān)理合同，開展試點示范工作。在此過程中，加強對監(jiān)理工作的經(jīng)驗歸納與問題總結(jié)。

5.3 以督察進，開展專業(yè)評估

在《規(guī)范》的具體實施過程中，為確保檔案監(jiān)理工作依法依規(guī)開展，國家和地方檔案主管部門應加強對檔案監(jiān)理工作的監(jiān)督檢查，通過開展專業(yè)評估，以量化指標評定檔案監(jiān)理工作質(zhì)量。對于部分監(jiān)督檢查力量不足的檔案主管部門，可積極發(fā)揮當?shù)貦n案學會、檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略智庫（如中國人民大學檔案事業(yè)發(fā)展研究中心）的專業(yè)力量，開展相關合作。

5.4 以導助建，扶持檔案監(jiān)理公司發(fā)展

檔案監(jiān)理公司作為檔案監(jiān)理行業(yè)的主要參與者，對于檔案監(jiān)理工作的發(fā)展起著至關重要的作用。然而，由于目前檔案監(jiān)理行業(yè)尚處于初始階段，檔案監(jiān)理公司發(fā)展的動力不足。因此，對于監(jiān)理項目收費低、工作強度大等客觀要素，各地檔案主管部門可通過補貼、政策支持、權(quán)益保障等多種措施引導、扶持檔案監(jiān)理公司的發(fā)展，從而促進檔案監(jiān)理行業(yè)的飛躍。

*本文系中國人民大學重大項目“政府大數(shù)據(jù)治理與綜合利用的標準化協(xié)同管理體系構(gòu)建與應用研究”（項目編號：21XNL019）階段性研究成果。

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