摘? ? ? 要：基層社會(huì)治理法治化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑?；鶎由鐣?huì)治理主體訴求的多樣化需要多元法律規(guī)范為其行為提供保障。軟法與基層社會(huì)治理法治化的要義高度契合，其不僅具有充分實(shí)現(xiàn)“三治”融合、積極回應(yīng)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求、提供糾紛化解新途徑、促使社會(huì)治理主體廣泛參與基層社會(huì)治理等功能，還以獨(dú)特方式彰顯了法律價(jià)值，既能夠有效推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化進(jìn)程，還能夠促進(jìn)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

關(guān)? 鍵? 詞：基層社會(huì)治理;多元法律規(guī)范;軟法; 法治化;現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）03-0051-10

收稿日期：2021-12-10

作者簡(jiǎn)介：張何鑫，江西師范大學(xué)政法學(xué)院講師，法學(xué)博士，遼寧省法學(xué)會(huì)憲法行政法學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法社會(huì)學(xué)。

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出：“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)?！盵1]基層社會(huì)治理法治化既是社會(huì)治理的本質(zhì)要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。在社會(huì)治理實(shí)踐中，法治化貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法等多個(gè)環(huán)節(jié)。法治化中“法治”是廣義上的法律之治，其不僅包括國(guó)家法①，也涵蓋各類(lèi)社會(huì)治理主體制定的軟法。軟法是指那些不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，通常有以下四種形態(tài)：一是國(guó)家立法中的指導(dǎo)性、號(hào)召性、激勵(lì)性、宣示性等非強(qiáng)制性規(guī)范;二是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中的法規(guī)范;三是政治組織創(chuàng)制的各種自律規(guī)范;四是社會(huì)共同體創(chuàng)制的各類(lèi)自治規(guī)范。本文中的軟法指的是第四種形態(tài)，即由社會(huì)組織、居民或村民共同體、基層群眾性自治組織通過(guò)平等協(xié)商、達(dá)成共識(shí)而制定的規(guī)定主體權(quán)利、義務(wù)，約束主體行為的法規(guī)范。軟法以制定主體多元化、柔性約束力等特征在基層社會(huì)治理中與國(guó)家法共同發(fā)揮作用，為推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化提供了更為全面的法律保障。

一、基層社會(huì)治理法治化的要義

法治化是立法、執(zhí)法、司法和守法的聯(lián)動(dòng)過(guò)程，其要求行為主體必須在法律框架下進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)?；鶎由鐣?huì)是多元法律規(guī)范共同發(fā)揮作用的空間，國(guó)家法與軟法能夠在不同層面發(fā)揮效力、彰顯法律的價(jià)值。軟法不僅為基層社會(huì)治理提供了明確的參照范式，更為解決基層社會(huì)治理中存在的問(wèn)題提供了方案。

基層社會(huì)治理法治化是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，以多元主體共同參與的治理理念為基礎(chǔ)，以多元法律規(guī)范為保障，全面促進(jìn)政府、社會(huì)組織和公眾進(jìn)行有效合作，共同對(duì)基層社會(huì)事務(wù)進(jìn)行治理的過(guò)程。隨著城鄉(xiāng)形態(tài)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局不斷發(fā)生變化，基層社會(huì)治理中存在的諸多問(wèn)題也呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)：基層社會(huì)階層細(xì)化帶來(lái)了利益與文化沖突的加劇;基層社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)使得社會(huì)治理呈現(xiàn)出開(kāi)放性與多元性的特征;外來(lái)文化沖擊使得基層社會(huì)價(jià)值出現(xiàn)真空和失范的情形。[2]因此，必須結(jié)合基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，明確基層社會(huì)治理法治化的要義，為解決基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新問(wèn)題提供有效方案。

（一）基層社會(huì)治理法治化的引領(lǐng)者——基層黨組織

在我國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐中，基層黨組織充分發(fā)揮引領(lǐng)、組織、推動(dòng)和提供公共服務(wù)等重要作用：基層黨組織充分發(fā)揮基層黨建的載體功能，確?；鶎由鐣?huì)治理的正確方向;始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，在凝聚其他社會(huì)治理主體力量的同時(shí)，有效整合基層社會(huì)資源，著眼基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的痛點(diǎn)和人民群眾最關(guān)切的問(wèn)題，確保服務(wù)到基層，及時(shí)將問(wèn)題解決在基層。

基層社會(huì)治理法治化離不開(kāi)基層黨組織的引領(lǐng)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在基層黨組織的引領(lǐng)下，各類(lèi)社會(huì)治理主體積極參與治理?；鶎狱h組織堅(jiān)持團(tuán)結(jié)群眾、依靠群眾，整合人、財(cái)、物等資源，為社會(huì)治理主體提供了展現(xiàn)自身治理能力的平臺(tái)，激發(fā)了社會(huì)治理主體的活力。各類(lèi)社會(huì)治理主體的參與意識(shí)不斷提高，有助于形成多元共治的局面。二是在基層黨組織的引領(lǐng)下，基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了合作共贏。基層黨組織作為基層社會(huì)治理的引領(lǐng)者，推動(dòng)各類(lèi)社會(huì)治理主體之間的合作，在合作中遵循規(guī)則，讓基層群眾共享合作發(fā)展的成果，在動(dòng)態(tài)的基層社會(huì)治理實(shí)踐中以合作促共贏。三是在基層黨組織的引領(lǐng)下，公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高。基層黨組織始終以基層群眾的需求為導(dǎo)向，為滿(mǎn)足群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，把提高公共服務(wù)質(zhì)量作為推動(dòng)基層社會(huì)治理法治化的切入點(diǎn)，心系群眾所需，最大程度滿(mǎn)足基層群眾的需求。作為基層社會(huì)治理法治化的引領(lǐng)者，基層黨組織和黨員通過(guò)服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾，回應(yīng)群眾訴求，在推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的同時(shí)提升了基層群眾的幸福感和參與度。

（二）基層社會(huì)治理法治化的核心——完善的法律體系

法律體系是由現(xiàn)行法律法規(guī)構(gòu)成的統(tǒng)一整體，是一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的概念，包含著科學(xué)完備的價(jià)值追求，不僅是形式意義上的數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)完整，更是實(shí)質(zhì)指向上的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。[3]社會(huì)治理不可能依賴(lài)單一的法律規(guī)范，基層社會(huì)治理主體的多樣化催生了主體利益訴求的多重性，進(jìn)而決定了在基層社會(huì)治理中發(fā)揮作用的法律規(guī)范是多元的。多元法律規(guī)范在基層社會(huì)治理法治化進(jìn)程中逐步健全自身體系，完善應(yīng)有功能，從整體上確保基層社會(huì)治理法律體系日趨完備。這些法律規(guī)范形成了全方位、立體的法律體系，既包括縱向上具有自上而下完備體系的國(guó)家法，也包括橫向上社會(huì)治理主體制定的軟法。作為基層社會(huì)治理法治化的核心，完善的法律體系不僅是各類(lèi)社會(huì)治理主體實(shí)施治理活動(dòng)的依據(jù)，更是維護(hù)各類(lèi)社會(huì)治理主體合法權(quán)益的保障。在基層社會(huì)治理中，政府依法行政、社會(huì)治理主體依法參與治理，從實(shí)體到程序都需要國(guó)家法和軟法確保其行為的合法性和合理性。完善的法律體系既關(guān)涉立法層面，也關(guān)涉執(zhí)法、司法和守法各個(gè)層面?；鶎由鐣?huì)作為國(guó)家治理體系的“基座”，必須依法治理、有序治理，因此，完善的法律體系不僅是對(duì)國(guó)家法的要求，更是對(duì)軟法等多元法律規(guī)范的期許。

（三）基層社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵——規(guī)范的行政執(zhí)法體制

基層社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵在于規(guī)范和約束公權(quán)力，確保在基層社會(huì)治理中政府嚴(yán)格按照“權(quán)力清單”行使權(quán)力，按照“義務(wù)清單”承擔(dān)職責(zé)。這是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵。

轉(zhuǎn)變基層社會(huì)治理理念，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理的目標(biāo)，關(guān)鍵在于公權(quán)力要為其他社會(huì)治理主體提供權(quán)利行使的空間，在依法治理、依法行政的同時(shí)為社會(huì)治理主體發(fā)揮治理作用保駕護(hù)航。現(xiàn)代基層社會(huì)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，在這個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程中，公權(quán)力不僅要承擔(dān)資源分配、化解矛盾、維護(hù)公共利益等職能，更要立足基層社會(huì)治理的新形勢(shì)，滿(mǎn)足基層社會(huì)治理的新需求，為社會(huì)治理主體提供所需的各項(xiàng)公共服務(wù)，為其參與社會(huì)治理提供機(jī)會(huì)。這是一個(gè)控權(quán)與放權(quán)相結(jié)合的過(guò)程，要求政府能夠在各項(xiàng)職能之間進(jìn)行平衡，因此，明確公權(quán)力在基層社會(huì)治理中的限度與界限十分必要。應(yīng)由政府管理的基層事務(wù)，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé);能夠由社會(huì)治理主體進(jìn)行自治的社會(huì)事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)放權(quán)，讓社會(huì)治理主體發(fā)揮作用。與此同時(shí)，行政執(zhí)法在基層社會(huì)不再表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)治理主體進(jìn)行單一向度的管理，更多情況下是雙向互動(dòng)治理與合作治理。即打破傳統(tǒng)行政管理體制中政府與社會(huì)治理主體之間的縱向管理體制，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)治理主體之間的平等對(duì)話(huà)，保障社會(huì)治理主體在基層社會(huì)治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)政府與社會(huì)治理主體的有效溝通。法治化要求規(guī)范公權(quán)力的行使，這樣，才能為社會(huì)治理主體參與治理提供機(jī)會(huì)。因此，規(guī)范的行政執(zhí)法體制是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵。

（四）基層社會(huì)治理法治化的保障——公平的糾紛化解機(jī)制

目前，我國(guó)基層社會(huì)治理正處于新舊模式更迭之際，在社會(huì)矛盾的高發(fā)期、頻發(fā)期，基層社會(huì)面臨著前所未有的新矛盾、新問(wèn)題。對(duì)出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題作出科學(xué)的研判，通過(guò)多種渠道予以解決，發(fā)揮人民調(diào)解、司法調(diào)解的功能，實(shí)現(xiàn)多元糾紛化解機(jī)制的有效銜接，是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的保障。法治是化解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的有效手段。法治保護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，直接關(guān)系到人民群眾對(duì)美好生活的獲得感、幸福感和滿(mǎn)足感。法治通過(guò)規(guī)范、約束公權(quán)力的運(yùn)行，協(xié)調(diào)物質(zhì)文化、公平正義、安全保障、生態(tài)環(huán)境等方面的利益矛盾和沖突，并按照公開(kāi)、公平、公正的原則處理矛盾和沖突，使得基層社會(huì)矛盾能夠以和平、理性的方式加以化解。[4]

一般而言，基層社會(huì)的糾紛主要是家庭糾紛、鄰里糾紛和小額經(jīng)濟(jì)糾紛等。隨著利益的不斷分化，基層社會(huì)糾紛涉及的主體更加多樣、關(guān)系更加復(fù)雜。公平高效地化解基層社會(huì)糾紛是保障公眾權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效方式。在基層社會(huì)治理中，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的根本在于實(shí)質(zhì)向度，即追求和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。[5]多元法律規(guī)范為化解基層社會(huì)糾紛提供了更多的選擇，國(guó)家法通過(guò)資源分配實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)內(nèi)部的平衡，維護(hù)社會(huì)整體利益;軟法為各類(lèi)社會(huì)治理主體提供了靈活的糾紛化解依據(jù)和方式，如依據(jù)居民公約，鄰里糾紛在居民委員會(huì)的調(diào)解下得以快速化解。由此可見(jiàn)，公平的糾紛化解機(jī)制能夠確?；鶎由鐣?huì)治理有序，也是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的保障。

（五）基層社會(huì)治理法治化的基礎(chǔ)——廣泛的社會(huì)治理主體參與

現(xiàn)代社會(huì)治理與傳統(tǒng)社會(huì)管理最顯著的區(qū)別在于主體范圍不同。傳統(tǒng)社會(huì)管理是典型的單一主體模式，即政府全面承擔(dān)社會(huì)管理職能，是唯一的管理者。在傳統(tǒng)社會(huì)管理模式中，社會(huì)主體對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與是被動(dòng)的，其主體地位和作用容易被忽視;現(xiàn)代社會(huì)治理能夠激發(fā)社會(huì)治理主體的參與熱情并在治理過(guò)程中提升治理能力?；鶎由鐣?huì)作為國(guó)家治理的根基，其治理活動(dòng)必須依賴(lài)多元主體才能發(fā)揮治理效能。公眾、基層群眾性自治組織、各類(lèi)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織等都是基層社會(huì)治理不可或缺的組成部分，這些主體參與治理并發(fā)揮作用，不僅保證了其治理權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，更促進(jìn)了其主體意識(shí)的不斷提升。在政府主導(dǎo)下，社會(huì)治理主體有序地參與基層社會(huì)治理各項(xiàng)活動(dòng)，成為社會(huì)發(fā)展的重要力量。

基層社會(huì)與人民群眾的關(guān)系最為緊密，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)事務(wù)自我管理、自我決策是人民群眾直接參與社會(huì)治理的具體體現(xiàn)，社會(huì)治理主體在基層社會(huì)治理中發(fā)揮作用不僅是其主體意識(shí)提升的主要方式，也是各類(lèi)社會(huì)治理主體充分行使治理權(quán)利的過(guò)程。在基層社會(huì)治理中，社會(huì)治理主體廣泛的參與既能夠減輕政府負(fù)擔(dān)，還能夠提升其治理能力，與政府協(xié)同發(fā)揮治理效能，進(jìn)一步促進(jìn)基層治理體系的完善。

充分把握基層社會(huì)治理法治化的要義并以此為目標(biāo)，才能徹底轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念，健全治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在法治化過(guò)程中，軟法不僅能夠補(bǔ)充國(guó)家法的不足，還能夠與基層社會(huì)治理法治化的要義高度契合，因此，應(yīng)重視軟法在基層社會(huì)治理中的功能及價(jià)值，協(xié)調(diào)軟法與國(guó)家法的關(guān)系，發(fā)揮軟法與國(guó)家法在基層社會(huì)治理中的合力。

二、軟法在基層社會(huì)治理法治化中的功能

（一）能夠充分實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的融合

基層群眾自治制度是國(guó)家法律規(guī)定的基本政治制度，是落實(shí)人民當(dāng)家作主的重要方式?；鶎尤罕娮灾文軌虼_保社會(huì)治理主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)中真正實(shí)現(xiàn)民主管理、民事民辦。社會(huì)治理主體的基層治理權(quán)利需要法律提供保障，而基層群眾自治的充分實(shí)現(xiàn)能夠推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化進(jìn)程。因此，在基層社會(huì)治理中，自治與法治互為表里，相輔相成。法治的廣泛性囊括了國(guó)家法和軟法，就軟法而言，其在基層社會(huì)治理中較為普遍存在并發(fā)揮作用，如居民公約、村規(guī)民約、社區(qū)自治章程等?；鶎由鐣?huì)中多種形式的軟法是社會(huì)治理主體自治的充分體現(xiàn)，更是推進(jìn)基層社會(huì)法治化的新途徑。

軟法能夠在習(xí)慣、風(fēng)俗、道德等社會(huì)規(guī)范與國(guó)家法之間搭建溝通的橋梁，保障在基層社會(huì)治理中其他社會(huì)規(guī)范功能和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。軟法的開(kāi)放性、包容性決定了軟法內(nèi)容來(lái)源的多樣性，在基層社會(huì)中，很多軟法內(nèi)容都來(lái)自道德規(guī)范，如在一些農(nóng)村地區(qū)，道德規(guī)范對(duì)人們行為的約束效力更大。換言之，德治與法治并不背離，德治強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)秩序，因此，在基層社會(huì)治理中，應(yīng)注重自治、法治、德治的融合，而軟法能夠更好地將自治、法治、德治融合在一起，確保自治是基層社會(huì)的常態(tài)，法治和德治為其提供保障。

（二）能夠積極回應(yīng)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求

基層社會(huì)治理與軟法之間具有雙向關(guān)系，軟法在促進(jìn)基層社會(huì)自治、法治、德治合力發(fā)揮作用的同時(shí)，基層社會(huì)也為軟法的存在和發(fā)展提供了必要的土壤。軟法在基層社會(huì)治理中的功能并不局限于彌補(bǔ)國(guó)家法的不足和協(xié)調(diào)國(guó)家法與其他社會(huì)規(guī)范的關(guān)系，其具有更為深遠(yuǎn)的實(shí)際意義，即回應(yīng)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求。軟法所具備的靈活變動(dòng)性能夠緊跟治理需求端的發(fā)展，這是硬法所無(wú)法替代的。[6]

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)在公共服務(wù)、個(gè)人發(fā)展等方面的需求急劇增加，基層政府、自治組織承擔(dān)了前所未有的責(zé)任。在基層社會(huì)尤其是在公共服務(wù)不均衡、農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市社區(qū)的情況明顯存在時(shí)，新問(wèn)題的出現(xiàn)更加渴望多元法律規(guī)范發(fā)揮治理實(shí)效。此時(shí)，軟法以其特有的靈活的制定程序和修改程序?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理中出現(xiàn)的新問(wèn)題提供了化解路徑?；鶎由鐣?huì)中出現(xiàn)的問(wèn)題看似細(xì)小，不涉及較大的利益沖突，但如果得不到及時(shí)有效的解決也會(huì)引起嚴(yán)重的后果，如有的社區(qū)居民將物業(yè)公司趕出社區(qū)，就是因?yàn)槲飿I(yè)公司未能處理好與業(yè)主之間長(zhǎng)期存在的矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致矛盾難以調(diào)和?；鶎由鐣?huì)治理中出現(xiàn)的鄰里糾紛和社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)物業(yè)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等問(wèn)題都涉及居民以及其他主體的切身利益，而這些小問(wèn)題也需要法律規(guī)范予以解決。軟法恰好適用于應(yīng)對(duì)基層社會(huì)中的細(xì)小問(wèn)題，即通過(guò)與各方主體及時(shí)協(xié)商、調(diào)解，采用柔性手段化解這些矛盾。一方面，能夠解決基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的各類(lèi)難題;另一方面，也積極回應(yīng)了社會(huì)治理主體的不同需求。與此同時(shí)，軟法在規(guī)定社會(huì)治理主體行為時(shí)多采用建議、號(hào)召、鼓勵(lì)等方式，并且在實(shí)施過(guò)程中也盡量實(shí)現(xiàn)與相關(guān)主體的對(duì)話(huà)、協(xié)商。這充分表明軟法在整個(gè)實(shí)施過(guò)程中都是動(dòng)態(tài)的，能夠更好地回應(yīng)基層社會(huì)發(fā)展變化的需要。

（三）能夠提供基層社會(huì)糾紛化解新途徑

黨的十九大報(bào)告提出：中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這些矛盾在基層社會(huì)表現(xiàn)得尤為明顯，在基層糾紛化解層面則表現(xiàn)為需求的多樣化與糾紛化解方式單一的矛盾。軟法雖不具有可訴性，但不能否定其在糾紛化解中的功能，如果能在司法、人民調(diào)解等糾紛解決方式中適當(dāng)運(yùn)用軟法，不僅能夠收到良好的糾紛化解效果，更是在糾紛解決方式上的創(chuàng)新之舉。

⒈為基層社會(huì)治理中糾紛化解提供新途徑。非國(guó)家強(qiáng)制力的保障是軟法創(chuàng)設(shè)過(guò)程中必須考慮的要素之一，非司法中心主義與軟法密切相連。硬法的付諸實(shí)施必然導(dǎo)致成本高昂，其中“訴訟社會(huì)”就是一個(gè)例證。[7]在基層社會(huì)糾紛化解途徑中，訴訟方式也算不上“受歡迎”的方式，無(wú)論是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)，發(fā)生頻率較高的糾紛多集中在家庭糾紛、婚姻糾紛、鄰里糾紛等方面，而“撕破臉皮”、對(duì)簿公堂的后果會(huì)導(dǎo)致親密、友好的關(guān)系無(wú)法修復(fù)。由社會(huì)治理主體協(xié)商制定的軟法雖然不能廣泛適用于司法程序，但不代表其不具備解決糾紛的能力。實(shí)踐中，軟法通過(guò)特有的方式在當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)和，最終實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效果與法律效果的統(tǒng)一，為基層糾紛化解提供了新途徑。

軟法是由社會(huì)治理主體制定的，不具有國(guó)家法的普遍適用性，其在司法中的適用應(yīng)限定在基層法院裁判基層民事糾紛領(lǐng)域，不能作為民事判決的直接依據(jù)。雖然軟法不具有可訴性，無(wú)法在法院判決案件中適用，但針對(duì)基層的民事糾紛，在判決說(shuō)理過(guò)程中適當(dāng)引入軟法不僅不會(huì)減損判決的權(quán)威性，反而會(huì)增加判決的說(shuō)理性和親切感，即采用軟法通俗易懂的方式使雙方當(dāng)事人從內(nèi)心更加容易接受判決結(jié)果。不僅如此，與在司法領(lǐng)域適用軟法存在較多局限相比，在人民調(diào)解中適用軟法也更為便利。人民調(diào)解的基礎(chǔ)就在于雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成一致的糾紛化解方案，引用軟法能夠更好地促進(jìn)當(dāng)事人對(duì)調(diào)解結(jié)果達(dá)成共識(shí)并從內(nèi)心上自愿接受。由此充分說(shuō)明軟法為基層社會(huì)糾紛化解提供了新途徑。

⒉軟法的柔性約束力對(duì)于基層社會(huì)涉及利益關(guān)系較小的糾紛而言具有更好的效果。基層社會(huì)治理中多發(fā)的糾紛一般沒(méi)有上升到通過(guò)訴訟方式解決的程度，但又不能放任不管，而軟法的柔性約束方式提供了新的選擇。如在基層社會(huì)治理中，因鄰里間垃圾堆放問(wèn)題而產(chǎn)生的糾紛、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施損壞無(wú)人修理或者老舊小區(qū)因當(dāng)初沒(méi)有規(guī)劃停車(chē)位而導(dǎo)致業(yè)主車(chē)輛亂停影響居民出行而引發(fā)的爭(zhēng)議等，無(wú)需采取強(qiáng)制性手段，通常以批評(píng)教育、名譽(yù)方面的減損、責(zé)令限期改正等方式約束主體行為即可解決。這些柔性的懲罰措施恰好為基層糾紛化解提供了一條全新的路徑。在與國(guó)家法相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮軟法的效力，能夠解決基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新問(wèn)題。

（四）能夠促使社會(huì)治理主體廣泛參與基層社會(huì)治理

實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理法治化離不開(kāi)社會(huì)治理主體的有效參與。軟法具有的包容性為社會(huì)治理主體參與社會(huì)治理拓寬了渠道。

⒈為社會(huì)治理主體參與基層社會(huì)治理拓寬了渠道。一方面，作為法律規(guī)范，軟法在制定之初廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，吸納各類(lèi)相關(guān)行為主體參與制定過(guò)程。廣泛的參與既為社會(huì)治理主體參與基層社會(huì)治理拓寬了渠道，也使其在參與社會(huì)治理的過(guò)程中提升了治理能力;另一方面，軟法不僅實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理主體間的合作，而且強(qiáng)化了社會(huì)治理主體與政府的溝通，從內(nèi)容上與國(guó)家法保持高度一致，實(shí)現(xiàn)了軟法與國(guó)家法的對(duì)接。

⒉為社會(huì)治理主體主動(dòng)參與基層社會(huì)治理提供行為模式。在基層社會(huì)治理層面，軟法為社會(huì)治理主體提供了可選擇的行為模式，激發(fā)了社會(huì)治理主體的參與熱情。同時(shí)，軟法的實(shí)施和良性運(yùn)行與制定主體的自治能力相輔相成，既增強(qiáng)了社會(huì)治理主體的自我管理、自我服務(wù)意識(shí)，其收到的良好效果也助力了軟法的進(jìn)一步實(shí)施。軟法與國(guó)家法相結(jié)合維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，不僅使社會(huì)治理主體主動(dòng)參與到基層社會(huì)治理中來(lái)，也收到了法律維護(hù)社會(huì)秩序的預(yù)期效果。

和諧是社會(huì)治理的目標(biāo)和追求，基層社會(huì)治理法治化是保障社會(huì)和諧的重要手段?；鶎由鐣?huì)治理法治化是回應(yīng)基層社會(huì)治理主體多樣化訴求的治本之策，在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，軟法與硬法以不同的方式發(fā)揮作用，包容和涵括軟法與傳統(tǒng)的國(guó)家硬法的法概念，必將在推動(dòng)軟硬法并舉、推進(jìn)全面依法治國(guó)歷史進(jìn)程中作出其應(yīng)有的貢獻(xiàn)。[8]在基層社會(huì)治理中，軟法以獨(dú)特優(yōu)勢(shì)提升了社會(huì)治理主體的能力，也為基層社會(huì)糾紛化解提供了新途徑。軟法與基層社會(huì)治理法治化要義的高度契合以及軟法發(fā)揮的功能為推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化拓寬了渠道，為促進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了助力。

三、軟法在基層社會(huì)治理法治化中的價(jià)值

在基層社會(huì)治理中，軟法種類(lèi)較多，既包括基層群眾性自治組織制定的自治章程，也包括居民共同體、村民共同體制定的居民公約、村規(guī)民約，還包括社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司制定的在該社區(qū)內(nèi)適用的物業(yè)管理章程等。形式多樣的軟法采取柔性約束的方式在基層社會(huì)治理中有效保障了社會(huì)治理主體自治權(quán)利的行使，也彰顯了其特有的法律價(jià)值。

（一）有利于促進(jìn)基層社會(huì)自治

自治是基層社會(huì)治理的本質(zhì)內(nèi)涵，社會(huì)治理主體參與基層社會(huì)治理，是其在法律框架內(nèi)行使自治權(quán)利的體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理法治化，必須從根本上轉(zhuǎn)變基層社會(huì)治理理念。如果按照傳統(tǒng)管理模式應(yīng)對(duì)現(xiàn)代基層社會(huì)出現(xiàn)的新問(wèn)題，不僅需要政府投入大量的資源，還會(huì)降低社會(huì)治理主體參與基層社會(huì)治理的積極性。為更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體參與基層社會(huì)治理的目標(biāo)，必須為其提供充分的法律保障。因此，不能將國(guó)家法之外的法律規(guī)范排除在基層社會(huì)治理法律體系之外，而應(yīng)在發(fā)揮國(guó)家法保障基層社會(huì)治理的同時(shí)關(guān)注軟法的價(jià)值。

在基層社會(huì)治理中，社會(huì)治理主體主觀能動(dòng)性的充分發(fā)揮有助于收到良好的基層社會(huì)治理效果。具體而言，公眾、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織只要不損害他人利益和公共利益，都能夠參與基層社會(huì)事務(wù)并在參與過(guò)程中表達(dá)自身需求?；鶎幼灾瓮ㄟ^(guò)軟法實(shí)現(xiàn)自我約束，社會(huì)治理主體認(rèn)同并服從自己制定的軟法，有利于促進(jìn)基層社會(huì)自治。

（二）有利于維護(hù)基層社會(huì)的公平正義

新時(shí)代，社會(huì)生活中的新事物、新問(wèn)題層出不窮，軟法制定程序簡(jiǎn)便、快捷，能夠及時(shí)關(guān)注基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新情況并快速作出反應(yīng)，為社會(huì)治理主體參與治理提供保障。因此，基層社會(huì)治理中的軟法不僅回應(yīng)了社會(huì)治理主體多樣化的訴求，也實(shí)現(xiàn)了軟法特有的法的價(jià)值。

目前，我國(guó)基層社會(huì)治理法律體系主要以《中華人民共和國(guó)憲法》為核心，以《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等基本法為依托，這些國(guó)家法適用于全國(guó)城市、鄉(xiāng)村社區(qū)的基層社會(huì)治理活動(dòng)，能夠在整體上為社會(huì)治理提供行為準(zhǔn)則。但由于我國(guó)地域廣闊，不同地區(qū)根據(jù)自己的情況進(jìn)行基層社會(huì)治理時(shí)會(huì)存在明顯的差別，軟法能夠結(jié)合地方特色和地方實(shí)際需求，從細(xì)微之處入手回應(yīng)社會(huì)治理主體的需求。為解決在基層社會(huì)治理中遇到的問(wèn)題，公眾、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織作為軟法的制定者，在廣泛參與、平等協(xié)商和積極聽(tīng)取相關(guān)主體訴求的基礎(chǔ)上，形成了以維護(hù)基層社會(huì)公平正義和保障自身利益的軟法。因此，軟法在內(nèi)容上的包容性更強(qiáng)，能夠涵蓋制定主體的意愿和訴求?；谏鐣?huì)治理實(shí)踐而產(chǎn)生的軟法有利于維護(hù)基層社會(huì)公平正義。

（三）有利于維護(hù)基層社會(huì)秩序

哈耶克將社會(huì)秩序分為自生自發(fā)的秩序和人造的秩序，并認(rèn)為相比于人造的秩序，自生自發(fā)的秩序更具有目的的獨(dú)立性，是人們行為的結(jié)果。基于此所形成的秩序往往比人造秩序更具影響力，會(huì)在人們行為的同時(shí)內(nèi)化于人們的內(nèi)心，長(zhǎng)此以往從內(nèi)在對(duì)人們形成約束，從而保證秩序不被破壞。自發(fā)秩序形成的基礎(chǔ)是內(nèi)部規(guī)則。[9]軟法作為基層社會(huì)治理中限定適用于具體地區(qū)的社會(huì)治理主體之間的內(nèi)部規(guī)則，在一定范圍內(nèi)維護(hù)了基層社會(huì)秩序，這種內(nèi)部秩序的形成在軟法制定之初就被作為基層社會(huì)治理主體的基層群眾性自治組織、社會(huì)組織及公眾所接受，能夠最大限度地保障社會(huì)治理主體利益和維護(hù)內(nèi)部秩序并在實(shí)施的過(guò)程中得以強(qiáng)化，通過(guò)社會(huì)治理主體對(duì)軟法的遵守使得基層社會(huì)秩序保持穩(wěn)定。尤其是在應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理內(nèi)部事務(wù)時(shí)，軟法維護(hù)基層社會(huì)秩序的效果更為直接、明顯，它能夠以柔性約束力規(guī)范內(nèi)部成員的行為，產(chǎn)生良好的治理效果。在實(shí)現(xiàn)維護(hù)基層社會(huì)秩序價(jià)值的同時(shí)，軟法已成為基層社會(huì)治理與國(guó)家法之間對(duì)接的媒介，為國(guó)家法更好地在基層社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)價(jià)值提供了助力。

軟法和硬法是各自獨(dú)立的兩種社會(huì)規(guī)范，分別在不同的領(lǐng)域發(fā)揮作用，但二者的目的是相同的，即在促進(jìn)社會(huì)秩序的形成并維護(hù)社會(huì)秩序的健康發(fā)展方面具有同一性。[10]軟法以其特有的運(yùn)行方式調(diào)動(dòng)了社會(huì)治理主體參與治理的積極性和熱情，采用非強(qiáng)制力的方式規(guī)范主體行為，用柔性方式強(qiáng)化了法律的權(quán)威，有利于維護(hù)基層社會(huì)秩序。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

Research on the Value and Function of Soft Law in the

Legalization of Grass-Roots Social Governance

Zhang Hexin

Abstract：The legalization of grass-roots social governance is an important way to realize the modernization of national governance system and governance capacity.The diversification of the demands of grass-roots social governance subjects requires multiple legal norms to provide protection for their behavior.Soft law is highly consistent with the essence of the legalization of grass-roots social governance.While highlighting the legal value in a unique way，it also has the functions of fully realizing the integration of “three governance”，actively responding to the practical needs of grass-roots social governance，providing new ways to resolve disputes，and promoting the broad participation of social governance subjects in grass-roots social governance，It can not only effectively promote the legalization process of grass-roots social governance，but also promote the modernization of grass-roots social governance.

Key words：grass roots social governance;multiple legal norms;soft method;legalization;modernization