王芳

摘 要：放管服改革背景下，高?？蒲薪?jīng)費預算管理也需進行績效管理的進一步探索。文章分析了現(xiàn)行科研預算績效管理存在的五點問題，并提出相應(yīng)解決對策，設(shè)計了績效評價指標體系，以期對科研績效管理起到一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：高校 放管服 科研經(jīng)費 預算績效管理

中圖分類號：F230? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）04-105-03

一、背景

“放管服”改革在2015年首次提出后，李克強總理在2020年政府工作報告中又提出將“放管服”改革縱深推進。高等學校作為我國科技發(fā)展的重要平臺，其科研經(jīng)費管理方式對科研項目經(jīng)費的使用效率至關(guān)重要?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費管理辦法規(guī)定需要嚴格按預算執(zhí)行，經(jīng)費報銷過程約束性強，束縛了科研人員的創(chuàng)新活力。這種種現(xiàn)象實際是“放管服”改革縱深推進不到位的表現(xiàn)。而最新出臺的國家自然基金管理辦法（財教〔2021〕177號）和國家社科基金管理辦法（財教〔2021〕237號）均規(guī)定，項目資金按預算管理方式分成預算制和包干制。這是基金管理辦法首次明確提出預算采用包干制管理，既是對“放管服”改革的縱深推進政策落實的具體體現(xiàn)，又是對傳統(tǒng)經(jīng)費預算管理辦法的突破和創(chuàng)新探索。

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出全面實施績效管理。財政部最近發(fā)布修訂后的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第108號）中明確提出，事業(yè)單位應(yīng)當全面加強預算績效管理。預算績效管理是以實現(xiàn)績效目標為導向的預算管理。高?？蒲许椖繃@研究課題開展，強調(diào)達到的研究目標和效果，所以對高校科研經(jīng)費實施預算績效管理有足夠的理論基礎(chǔ)。

預算績效管理目前尚未有統(tǒng)一定義，針對不同的實施主體，計劃、預算、考評的內(nèi)容及標準不盡相同。其共同點都是以支出結(jié)果為導向，通過適度分權(quán)強調(diào)主體責任和效率，做到權(quán)責統(tǒng)一，改善資金分配效果，提高資金使用效益。

高效科研項目實施預算績效管理需要轉(zhuǎn)變申報及編制預算控制思路，注重目標管理，突出最終效果，減輕科研人員報銷負擔，但最終績效結(jié)果由項目負責人負責?？蒲薪?jīng)費預算制定及執(zhí)行過程需要與績效評價相融合，最終才能客觀公正地評價資金使用效率。

預算績效管理給予項目負責人更大的人員、資金自主支配權(quán)，可以按照科研活動規(guī)律自主規(guī)劃支出進度及內(nèi)容，更能激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。與此同時，還需要采取抽查審計、編制決算報告等方式來防范績效管理風險。

二、高校科研經(jīng)費實施預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理體系及制度建設(shè)不完善

高?，F(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置基本還是適應(yīng)傳統(tǒng)的預算管理辦法，沒有專門的預算績效管理部門，大都由財務(wù)部門的預算管理科負責，缺乏預算管理專職人員，致使管理層級混亂、效率低下。高校科研預算績效管理體制應(yīng)由科研經(jīng)費主管部門牽頭，財務(wù)部門、各學院及職能部門深度配合互動，形成有效的激勵及約束機制?，F(xiàn)實情況是財務(wù)部門對預算績效管理系統(tǒng)知識掌握更全面，倒逼執(zhí)行績效管理，缺乏頂層設(shè)計，嚴重影響了預算績效管理執(zhí)行質(zhì)量。

在國家層面，財政部出臺了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》;在地方層面，天津市財政局印發(fā)了《天津市市級預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（津財績效〔2020〕11號），相關(guān)制度從整體層面對推進預算績效管理工作有指導意義，但具體高校科研經(jīng)費管理辦法需要各項目承擔單位制定，沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準。高校制定的科研預算績效管理體系建設(shè)流于形式，沒有將經(jīng)費預算績效評價結(jié)果與項目負責人的經(jīng)濟責任掛鉤，導致其對績效管理的重視程度不夠。

（二）預算績效管理理念不足

現(xiàn)階段高校預算績效管理大部分針對日常財政經(jīng)費撥款，多數(shù)高校職能部門依舊習慣于傳統(tǒng)的預算撥款模式，科研人員大部分是普通教師，對預算績效管理模式認知程度普遍不高。大部分教師認為預算編制屬于財務(wù)部門專職工作，在制定項目預算時憑經(jīng)驗估計，缺乏對預算績效管理常識及重要性的認知。

有些由于科研項目預算績效管理制度制定及執(zhí)行不到位，沒有達到預設(shè)效果，導致項目組成員對預算績效管理缺乏嚴肅性，認為績效管理只是形式上的打分，設(shè)定的預算目標實現(xiàn)與否并不影響項目撥款及后續(xù)執(zhí)行，這樣的結(jié)果也反過來影響預算績效管理推行的積極性和效果，最終降低了資金使用效率。

（三）預算績效評價機制和指標體系不健全

科研項目從立項到結(jié)題的時間通常為幾年（如國家自然基金青年基金的執(zhí)行期是3年，面上項目是4年，重點項目是5年），而且有些科研經(jīng)費撥付滯后，大大擠壓了項目實施周期。科研活動從經(jīng)費投入到出成果及科技成果轉(zhuǎn)化需要較長時間，其經(jīng)濟及社會效益顯現(xiàn)更加延后。現(xiàn)行的預算績效評價機制只針對項目實施期間，沒有對實施期后的評價機制，不符合科研活動發(fā)展完整規(guī)律。

科研項目預算績效目標設(shè)置缺乏前瞻性，只考慮本項目實施結(jié)果，與項目承接單位及行業(yè)戰(zhàn)略目標相脫節(jié)。

科研績效評價指標體系是對項目組為實現(xiàn)其確定的績效目標的實現(xiàn)程度，以及為實現(xiàn)這一目標預算執(zhí)行情況的一系列綜合性評估。整個預算績效管理工作在高校的實施還處于初步探索階段，行業(yè)可供參考的經(jīng)驗較少，相關(guān)專業(yè)人士還處于培養(yǎng)階段，對科研項目管理實施績效評價在指標體系設(shè)計時普遍缺乏科學性?？冃е笜梭w系作為績效評價的關(guān)鍵設(shè)計，會對科研項目研究及進程起到導向作用，重要性不言而喻。績效指標體系設(shè)計存有以下問題：預算績效指標體系設(shè)計不完善，評價結(jié)果與實際不貼合，績效管理對科研活動的優(yōu)化和促進作用不明顯;由于尚未出臺統(tǒng)一的、具有指導性的科研績效指標設(shè)計原則，科研項目管理部門在選取指標時為了減輕科研人員負擔，選取易為實現(xiàn)的、便于評價的指標，缺乏長遠規(guī)劃，不夠科學;指標體系的設(shè)計缺乏第三方專業(yè)機構(gòu)評估，績效指標體系的設(shè)計缺乏科學性合理性，導致評價效率和效果不好，進而對科研經(jīng)費管理產(chǎn)生不利影響，降低其資金使用效益和后續(xù)的科技成果轉(zhuǎn)化效益。

（四）預算績效管理信息化水平不高

在信息化高度發(fā)展的大環(huán)境下，高校積極采用線上服務(wù)的新模式，提升師生辦事效率和服務(wù)體驗，但有些高校目前還沒有科研預算管理相關(guān)軟件。首先，項目負責人在編報預算時需提交電子版及紙質(zhì)版材料，預算管理部門再手工整合相關(guān)數(shù)據(jù)，傳輸數(shù)據(jù)效率低、工作量大、可能出現(xiàn)誤差。過程中若有預算調(diào)整，數(shù)據(jù)還需在部門間流轉(zhuǎn)，不能實時共享，可能出現(xiàn)信息不對稱引起的效率低下。其次，缺乏與預算配套的績效考核系統(tǒng)，對預算執(zhí)行的數(shù)據(jù)不能實時掌握，過程中無法對其隨時監(jiān)管、指引。在實施績效評價節(jié)點，需要手工整合評價體系相關(guān)數(shù)據(jù)，人工操作計算可能出現(xiàn)失誤，影響評價結(jié)果及績效評價工作的推進。

（五）預收績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠

預收績效管理應(yīng)是一個首尾相連的管理體系，將績效評價結(jié)果應(yīng)用到科研經(jīng)費預算中。但實際工作中預算考評結(jié)果既沒有反饋應(yīng)用到預算分配中，又沒有與科研人員個人的科研績效獎勵想結(jié)合。相關(guān)獎懲機制的缺位使項目組成員認為績效評價結(jié)果優(yōu)劣無論對項目還是個人都沒有實際的影響，因此，認為績效評價工作繁冗多余，嚴重影響了績效評價工作的推進，沒有真正發(fā)揮其作用。

三、高?？蒲薪?jīng)費實施預算績效管理相應(yīng)對策

（一）健全預算績效管理體系及相關(guān)制度

高校應(yīng)依據(jù)最新出臺的預算相關(guān)管理辦法，規(guī)劃頂層設(shè)計，成立專門的組織機構(gòu)，責成相關(guān)職能部門和學院深度配合，明確各自責任，完善管理體系。在管理體系運行過程中，績效管理機構(gòu)要與項目負責人及相關(guān)部門信息共享，為績效考核及目標完成保駕護航。

最近財政部出臺的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》明確提出全面實施績效管理，高校需要加強預算績效管理制度建設(shè)。績效管理部門可與項目負責人簽訂績效管理責任合同，加強其責任意識?？冃Ч芾碇贫刃韪鶕?jù)科研項目類型特點分類設(shè)置，在項目實施的不同階段都有章可循、有據(jù)可依。完善的科研預算管理體系不僅有助于項目的完成，而且對高校的整體發(fā)展規(guī)劃有促進作用，對預算績效工作同樣具有推動作用。

（二）強化預算績效管理理念

現(xiàn)階段科研預算績效管理還處于起步階段，需要投入較多精力進行宣傳預算績效管理理念，普及相關(guān)知識，為預算績效執(zhí)行打好基礎(chǔ)。首先，針對目標人群采用多種方式宣傳績效管理理念?？蒲蓄A算績效管理人員先行學深學透上級部門及本單位制定的預算管理制度，并在實踐中理解并提出制度后續(xù)改革建議。通過制作講解視頻或PPT并上傳到網(wǎng)上宣傳平臺、實地開展調(diào)研了解項目組成員對預算績效的理解程度及問題所在、開展專門培訓深入交流等多種途徑方式互動式宣傳績效管理理念，為預算績效執(zhí)行營造氛圍。其次，通過與項目負責人簽訂合同等方式加強其責任意識。舉辦主要面向項目負責人和主要成員的培訓，明確其在預算績效管理流程中所處的位置和環(huán)節(jié)中應(yīng)承擔的責任，及績效評價結(jié)果的應(yīng)用后果。再次，科研預算績效管理除了關(guān)注本項目當前的財務(wù)及經(jīng)濟效益，還應(yīng)具有導向性，綜合考慮項目承擔單位資源配置及行業(yè)整體發(fā)展前景。

（三）評價機制和指標體系

根據(jù)科研活動發(fā)展規(guī)律，建立事中及事后長效評價機制?？茖W研究的過程充滿探索性和不確定性，且科研經(jīng)費從投入到產(chǎn)出周期具有不確定的特點，為了契合科研客觀規(guī)律，科研預算績效管理機制需設(shè)置成為長效評價機制。結(jié)合科研項目具體特征，對經(jīng)費總額大，研究周期長、難度大，社會效益生成滯后的項目，除了對項目執(zhí)行期間的階段性成果執(zhí)行績效評價外，在項目實施后還需關(guān)注產(chǎn)出的經(jīng)濟和社會效益是不是能實現(xiàn)預期目標等問題。

在國家大力推進科技創(chuàng)新的背景下，高校科研經(jīng)費來源廣、體量大，但由于其撥款主體形式多樣，現(xiàn)階段項目管理相互獨立，未形成統(tǒng)一的科研項目信息平臺。為了使科研績效評價過程和結(jié)果在不同類型科研項目中具有可比性，加強績效評價的實用性，需要出臺具有能比較出綜合價值評判標準的統(tǒng)一評價指標體系。根據(jù)財政部印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）中的項目支出績效評價指標體系框架，本文提出設(shè)計科研經(jīng)費預算績效評價指標體系的相關(guān)思路。

結(jié)合科研項目實際設(shè)計原框架對應(yīng)新的一級指標分別為：科研項目投入、科研項目管理、科研項目產(chǎn)出和科研項目效益。

（四）信息化水平

為提升高校預算管理水平，將相關(guān)部門信息系統(tǒng)進行連接，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺建立預算管理信息化系統(tǒng)。在預算編制環(huán)節(jié)，項目負責人通過預算管理系統(tǒng)線上填報預算信息，預算管理部門從系統(tǒng)中獲取信息并進行分析、審核及預算下達。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預算管理系統(tǒng)和會計核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)同步，項目發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)在報賬時核算數(shù)據(jù)受預算管理系統(tǒng)控制，預算調(diào)整信息也會推送到會計核算系統(tǒng)。在預算分析環(huán)節(jié)，高校應(yīng)根據(jù)科研項目特點，有針對性地分別設(shè)立績效評價體系，提升績效考核對預算管理的契合度及促進作用。

（五）評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果的應(yīng)用是科研預算績效管理的主要目的?？冃гu價結(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下方面：一是推動建立績效評價結(jié)果與科研經(jīng)費預算安排之間的關(guān)系;二是將績效評價結(jié)果與項目組成員個人績效、獎懲等掛鉤，使科研人員通過績效考核的方式實際獲益。績效評價結(jié)果的應(yīng)用能將預算管理同績效管理真正結(jié)合起來。

除此之外，高校還應(yīng)加強誠信制度的建設(shè)，逐步建立科研人員誠信信息系統(tǒng)，為最新出臺的各類科研管理辦法中提出的實施包干制探索思路。本文在放管服背景下提出高?？蒲薪?jīng)費預算績效管理可能遇到的問題及相應(yīng)對策，但高校在搭建預算績效管理系統(tǒng)時容易誤認為只是信息化及財務(wù)部門的工作，忽略協(xié)同考量其他管理流程，這就需要預算管理部門做好頂層設(shè)計，全盤考慮，充分發(fā)揮信息技術(shù)對預算績效管理的輔助作用。

[項目信息：2021年天津市教委科研計劃項目：“放管服”視閾下高?？蒲薪?jīng)費管理流程再造及一體化策略研究（項目編號：2021SK007）]

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（作者單位：天津城建大學財務(wù)處 天津 300000）

（責編：賈偉）