陸 瑤，周予婷，劉牧涵，于 劍，孫洪濤

（1、2、3、4中國鐵路經濟規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京100038；5中國鐵路經濟規(guī)劃研究院有限公司 副研究員，北京100038）

0 引言

2019年6月，國務院印發(fā)《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2019〕33號），明確了鐵路、公路等六方面的中央與地方財政事權和支出責任。新的財政事權劃分將城際、市域（郊）、支線鐵路和鐵路專用線的建設歸為地方財政事權，但對中央和地方共同事權的“干線鐵路”，缺乏更具體的劃分，導致具體項目在落實事權時不明確。因此，從財政事權劃分機理出發(fā)，進一步對干線鐵路項目進行分類，并明確其事權歸屬，對鐵路可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[1]。由于影響高鐵干線和普鐵干線劃分的因素具有差異性，對其分類指標和方法的研究應分別開展，本文重點闡述高鐵干線的建設事權劃分方法。

黨的十八大以來，隨著財政事權與支出責任劃分改革提上議事日程，國內研究人員和學者在財政事權與支出責任劃分理論探索[2-5]以及關于鐵路基礎設施投融資體制改革[6-8]兩方面進行了較為廣泛的研究，但結合新的《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》在政府間鐵路項目微觀層面的分類方法研究尚未進行。

本文在總結高速鐵路事權關系現狀及問題的基礎上，分析財政事權劃分改革下高鐵干線項目再劃分的必要性，提出劃分的原則、指標體系，并對分類方法進行初探。

1 高速鐵路事權關系現狀

1.1 央地出資比重與項目批復時間相關

根據對已建成共計3.5萬km的133個高速鐵路（不含城際）項目的統(tǒng)計，央地出資比重的變化以2013年原鐵道部轉企為轉折點（參見圖1）。2013年原鐵道部轉企前，83個項目中62個為以原鐵道部代表中央出資為主，原鐵道部出資占項目資本金總額的72%。2013年原鐵道部轉企后，地方主導修建的高鐵項目個數占比顯著增加，49個項目中27個為以地方出資為主，地方出資占項目資本金總額的60%。

圖1 1998—2019年高鐵項目投資情況

1.2 央地出資比重與項目所在地區(qū)相關

從項目所在地區(qū)來看，根據對已建成高速鐵路（不含城際）的統(tǒng)計，東北和西部地區(qū)中央主導投資項目占比較高，達到項目總數的60%以上，東部地區(qū)最低，在50%以下（參見圖2）?？鐓^(qū)域的項目，如武廣、石太、鄭西、長昆、貴廣、大張、贛深等，多數以國鐵集團出資為主。由此可見，在以往鐵路建設中，對地方發(fā)展的支持和地方財力的考慮是影響項目出資結構的因素之一。

圖2 分地區(qū)項目出資情況統(tǒng)計

1.3 存在線路功能與出資不對應的情況

分“八縱八橫”高鐵主通道和區(qū)域性高鐵對投資數據進行分析，61%的高鐵主通道項目和46%的區(qū)域性高鐵由中央主導出資，可見，并非“八縱八橫”高鐵主通道項目均為以中央主導出資，區(qū)域性高鐵也并非完全由地方主導出資。原因是“八縱八橫”高鐵主通道規(guī)模較大，構成主通道的部分線路運量以地方為主，另外項目的出資與前兩種因素時間和區(qū)位亦有關聯(lián)。

部分建設時間較早的區(qū)域性高鐵出資以中央為主，如沈丹高鐵、哈佳高鐵等主要服務于地方的區(qū)域線路中，國鐵集團出資占比超過50%；部分服務于跨省中長途客流的干線鐵路，例如京張高鐵、銀蘭客專等，地方承擔了更多的支出責任，這是地方追求鐵路的建設和國鐵集團負債壓力的增加共同導致的結果。

2 財政事權劃分改革下高速鐵路干線項目再劃分的必要性

根據現狀情況，在以往的工作實踐中，高鐵干線項目的支出責任并未根據其事權從屬來確定，而多是在已有的支出關系框架基礎上，通過路地博弈確定支出責任。

2013年，黨的十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立事權和支出責任相適應的制度”，希望通過明晰央地事權關系同時明確支出責任，調整央地財政分配關系，提高財政效率，防范系統(tǒng)性風險。黨的十九大報告也要求“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。這些都表明了權責劃分的重要性。

根據《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，高鐵干線屬于共同事權，區(qū)別于僅由一級政府單獨承擔義務的獨立事權，共同事權由不同級政府共同承擔義務。關于共同事權劃分的原則方面，《推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中指出，對屬于中央與地方共同財政事權，根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，“區(qū)分情況”確定中央和地方的支出責任以及承擔方式[9-10]，但對于具體情況并未作詳細闡述。從邏輯上來看，共同事權范疇內的公共產品和服務相當于未被劃分，容易導致財權集中和事權下放的局面。因此，為落實財政事權劃分改革方案，有必要進一步將高鐵干線劃分為以中央事權為主和以地方事權為主兩種類型，明確央地政府間的主導方。

3 高速鐵路干線項目分類原則

結合財政事權劃分的機理和《推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》提出的一般原則，提出高鐵干線的分類原則如下。

3.1 體現基本公共服務受益范圍原則

體現基本公共服務受益范圍即把受益對象和受益區(qū)域作為事權劃分的重要依據。按照公共產品理論，對于在高速鐵路網中起骨干作用，受益范圍偏向于全國的高速鐵路劃為以中央事權為主；對于主要服務于某一區(qū)域內，受益范圍偏向于地方的高速鐵路劃為以地方事權為主。

3.2 相對公平和適度集中相結合原則

相對公平即事權劃分要公平合理，同類項目事權劃分應該大體相等，如同樣是連接首都與省會的高速鐵路，其事權歸屬應保持一致；適度集中即在事權公平劃分的同時，對涉及全局性、難以決策的重大鐵路通道項目由中央政府負責決策、協(xié)調，包括涉及國家安全、國土完整、國際交流、國家戰(zhàn)略等相關的項目，以及涉及維護統(tǒng)一市場的項目等。

3.3 相對穩(wěn)定和動態(tài)調整相結合原則

相對穩(wěn)定和動態(tài)調整相結合原則即穩(wěn)定事權劃分、保持分類的連續(xù)性，同時結合鐵路建設進行修正、更改。隨著路網的完善和運量的增長，事實上，事權劃分程度和判定標準存在動態(tài)性，如哈齊客專，若只限于既有路網判斷，其功能更多是服務于黑龍江省，但隨著通道的延伸，通道功能將日益強化。因此，在判斷鐵路事權時，首先以規(guī)劃期網絡為基礎，保證其劃分的相對穩(wěn)定，其次，也會隨著路網的發(fā)展，對某些項目進行動態(tài)調整。

4 高速鐵路干線項目分類指標體系

結合分類原則，主要從可以反映受益范圍角度，提出高鐵干線項目分類指標體系，包括政治、區(qū)位和運量三個層面內容。參見圖3。

圖3 高鐵干線項目分類指標體系

4.1 政治層面

由于鐵路線網規(guī)劃和建設首先體現國家意圖，線路在國家戰(zhàn)略、國際交流等方面發(fā)揮的戰(zhàn)略作用，是判斷項目性質的重要依據，也是項目分類的重要影響因素。鐵路項目中以國防、外交、國家安全為其主要功能的鐵路項目為中央事權主導。

由于政治因素很難定量判斷，目前暫無相應的量化指標進行衡量，一般采用專家經驗法，從項目對國家戰(zhàn)略、國防安全、國際運輸的支撐作用方面對項目進行評價。

4.2 區(qū)位層面

線路在我國地理版圖中的位置決定其功能，主要由其銜接節(jié)點等級來體現。具體而言，節(jié)點所在地區(qū)的政治、經濟、社會等方面特征決定了其在鐵路網中的重要程度，而不同重要程度節(jié)點間的線路承擔的功能和作用不同。

對于高速鐵路而言，考慮其發(fā)展目標，將節(jié)點劃分為兩個等級，分別為省會（直轄市、或首府）及地級市。構成各省會城市（直轄市、首府）間連接最優(yōu)網絡的線路，是實現旅客關鍵時刻在全國范圍內快速、高效運輸的保障，也是維護民族團結、國家統(tǒng)一的重要支撐，原則上以中央事權為主。其他線路結合政治因素及運量因素進行進一步判斷。

4.3 運量層面

運量是交通運輸業(yè)最基本的指標，反映了鐵路線路與經濟發(fā)展的內在關系，很多國家均把運量作為判斷鐵路類型的重要依據。干線鐵路承擔運量的結構直接反映其服務范圍。反映運量結構的指標主要有中長途客流占比、線路平均運距兩個。一條線路承擔的中長途運量占比越高、平均運距越長，表示其服務范圍越廣，其利益溢出的空間越大，類似于公共產品理論中的準全國性公共產品；若短途運量占比越高、平均運距越短，表示其利益溢出空間較小，類似于公共產品理論中的準地方性公共產品。

以丹大高鐵和京廣高鐵承擔的運量結構與受益范圍的關系為例進行闡述。通過對兩線承擔的所有客流進行分析，丹大高鐵的平均運距為200 km，其承擔的大于200 km、300 km、500 km及1 000 km客流占比分別為47%、12%和0%；而京廣高鐵的平均運距為565 km，承擔相應距離客流占比分別為75%、61%和45%（參見表1）?？梢姡V高鐵承擔的較長距離的客流比重遠高于丹大高鐵，京廣高鐵的服務范圍幾乎遍及全國，因此，其事權應以中央為主。

表1 丹大、京廣高鐵承擔運量結構表

5 關于高速鐵路干線分類方法的思考

結合分類原則和分類指標體系，提出以中央事權為主和以地方事權為主兩種類型高鐵干線的判定依據如下。

5.1 以中央事權為主的高鐵干線

首先，政治因素是判斷以中央事權為主高鐵干線的首要因素。對于以保障民族團結、社會穩(wěn)定功能為主的線路，原則上以中央事權為主。

此外，根據區(qū)位因素，對于構成各省會城市（直轄市、首府）間連接最優(yōu)網絡的線路，認為其是實現旅客關鍵時刻在全國范圍內快速、高效運輸的保障，也是維護民族團結、國家統(tǒng)一的重要支撐，原則上是以中央事權為主。

另外，根據運量因素，對于中長途客流占比超過一定比例的線路，認為其具有較強的通道功能，受益范圍偏向全國，應以中央事權為主。具體比例初步采用《關于進一步做好鐵路規(guī)劃建設工作意見的通知》中提出的高鐵主通道線路中長途客流比重70%作為標準，未來建議通過對既有高鐵通道承擔客流結構情況進行梳理，尋找規(guī)律并進一步確定。

此類高鐵干線是在高速鐵路網中起骨干作用的線路，具有重要的政治、經濟和國防意義，建議國家全資或絕對控股。

5.2 以地方事權為主的高鐵干線

以地方事權為主的高鐵干線是以中央事權為主的高鐵干線以外的其他干線鐵路，包括跨區(qū)域非骨干網高鐵干線及區(qū)域性高鐵干線。此類項目中長途客流占比一般小于骨干網線路，主要服務于地方經濟，建議以地方控股為主。

6 結語

中央與地方財政事權劃分，其目的在于明確政府間權責。本文從事權劃分原則出發(fā)，提出高鐵干線項目的分類指標體系及方法，并提出相應的支出責任建議。未來，為保障政府有效運行，還需要構建一套完善合理的激勵體系，對政府進行正確引導。