王妍

（中國鐵路經濟規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

黨的十九大報告指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”。進入新時代，推動高質量發(fā)展成為我國當前和今后一個時期的明確發(fā)展思路?？茖W的規(guī)劃設計在鐵路項目的前期工作中占有舉足輕重的位置，直接影響著鐵路的高質量發(fā)展?？陀^評價、合理衡量鐵路項目預期的財務效益和經濟社會效益是鐵路項目規(guī)劃的第一步，不僅影響著鐵路項目能否獲得審批，更關系著項目建成運營后的運營質量與效果。本文的目的在于，立足新時代鐵路高質量發(fā)展需要，分析鐵路建設項目綜合效益評價的內涵、指標體系與評價模型，指出評價結果對于鐵路分層分類建設的指導意義，為新時代鐵路項目的高質量建設提供決策支持。

1 相關研究文獻評述

自20世紀80年代我國開始實行建設項目決策的可行性研究，建設項目經濟評價就成為了鐵路建設前期工作的重要組成部分。除鐵道部等單位發(fā)布的《鐵路建設項目經濟評價辦法》外，還有許多專家學者也對鐵路建設項目的經濟評價工作開展過討論。例如，《鐵路建設項目經濟評價理論與方法》等鐵路建設項目經濟評價系列叢書對鐵路建設項目經濟評價工作的強化與完善進行了有益探索[1-3]；《鐵路建設項目后評價理論與方法》按照“基礎理論研究—實際調查—理論架構—指標、方法與參數的確定—實證分析”的技術路線構建了鐵路建設項目的后評價體系[4]；《高鐵經濟學導論》按照高鐵“規(guī)劃—建設—運營—后評價”的項目實施過程，應用數量經濟的理論方法對高鐵數量經濟問題進行了研究[5]。此外，國外諸如國際鐵路聯盟、歐洲聯盟委員會等研究機構對各種交通方式外部性的測算結果對于鐵路建設項目的外部效益評價也具有一定的參考價值[6-7]。

進入黨的十八大以后，國內從系統(tǒng)性、全局性視角關注鐵路建設項目綜合效益、高鐵經濟的研究占比逐漸加大（如圖1）。例如，林曉言從空間、時間、時空、技術、產業(yè)等多個維度對高鐵經濟的研究進行了梳理，以支撐高鐵規(guī)模、結構、時機、模式、戰(zhàn)略、體制的科學決策[8]。李學偉解析了新時代創(chuàng)新、協調、綠色、開發(fā)、共享五大發(fā)展理念對中國高鐵建設的理論指引作用，從高鐵在宏觀層面的產業(yè)效應和區(qū)域影響，在微觀層面的區(qū)域可達性、交易成本、要素流動新變化等方面，分析了高鐵對新時代經濟社會發(fā)展的引領作用[9]。周雪峰和喬曉麗基于文獻分析認為高鐵開通的經濟影響主要體現于區(qū)域經濟和微觀企業(yè)兩個方面，在區(qū)域經濟方面體現于增長效應（包括拉動投資、促進旅游業(yè)發(fā)展、提升房價、影響就業(yè)區(qū)位選擇）和分布效應（包括虹吸效應和擴散效應），在微觀企業(yè)方面則通過企業(yè)集聚、投資效率與創(chuàng)新行為影響企業(yè)經營活動[10]。包曉鐘等從社會經濟總效用、受益主體以及土地價值三個方面探討我國鐵路外部效益的界定問題，基于“跨域加值”理念與“土地價值捕獲+交通主導開發(fā)”的思想研究了鐵路價值的分配與實現[11]。對國際鐵路經濟社會影響的研究進行分析也可以發(fā)現類似的趨勢（如圖2），關于環(huán)境影響和可持續(xù)發(fā)展問題的研究占到一半以上[12-14]。

圖1 國內文獻主題分布①鐵路經濟社會效益影響研究文獻主題分布（CNKI）數據來源：文獻總數：2 603篇；檢索條件：((主題=鐵路或者題名=鐵路或者v_subject=中英文擴展(鐵路)或者title=中英文擴展(鐵路))并且(舊版主題=經濟社會效益或者keyword=中英文擴展(經濟社會效益)或者title=中英文擴展(經濟社會效益)或者abstract=中英文擴展(經濟社會效益)))(模糊匹配),專輯導航：全部;數據庫：文獻跨庫檢索。

圖2 國際文獻主題分布②鐵路經濟社會效益影響研究文獻主題分布（WoS）數據來源：主題:(the economic and social impact of railway)；時間跨度:所有年份；索引:SCI-EXPANDED。

目前，在鐵路建設項目綜合效益評價領域主要存在如下空白。一，項目評價注重財務效益而忽略更廣泛的經濟社會效益；二，對經營性和公益性項目采取一致的評價標準，不利于合理劃分權責；三，評價工作中對外部效益內部化的手段發(fā)掘尚顯不足。交通強國建設，不僅是交通運輸系統(tǒng)“自身強”的過程，更是“強國家”的過程，是二者有機統(tǒng)一的發(fā)展過程。因此，對新時代鐵路建設項目綜合效益的分析，應當遵循系統(tǒng)性原則，突破既有研究注重微觀效益而忽視宏觀效益、注重財務效益而忽視經濟社會效益的局限性，站在新時代國家發(fā)展與交通建設的交匯口，從宏觀和微觀不同視角，從經濟、社會、生態(tài)不同層次維度，構建鐵路建設項目綜合效益分析的有機統(tǒng)一體，建立符合新時代發(fā)展要求的鐵路建設項目綜合效益評價體系。

2 鐵路建設項目綜合效益的概念內涵

2.1 綜合效益的受益對象界定

按照國民經濟評價理論，鐵路建設項目的綜合效益可以劃分為直接效益和間接效益，從西方經濟學經典的外部性理論出發(fā)，則可以將其對應地劃分為內部效益和外部效益。所謂“直接效益（內部效益）”，即由鐵路建設項目產出物直接生成的效益，這部分效益可以直接由運輸產品市場的生產者和消費者獲得；所謂“間接效益（外部效益）”，即由于鐵路項目的建設而產生的對于市場外群體的社會貢獻，不能直接由市場參與者（生產者和消費者）獲得的效益。如圖3，從綜合效益的受益對象來看，鐵路建設項目綜合效益評價的受益對象既包括市場內部的生產者和消費者，又包括外部更加廣泛的社會大眾（外部性）。

圖3 綜合效益的受益對象

2.2 綜合效益的層次維度界定

作為鐵路企業(yè)提供運輸產品的載體，鐵路建設項目具有營利性要求；作為國家重要基礎設施，鐵路承擔著暢通國家經濟社會聯系的社會責任；作為高效快速的大運量交通運輸方式，鐵路的生態(tài)環(huán)保效率較高，因此也產生了優(yōu)化運輸結構、實現綠色交通發(fā)展的生態(tài)效益?？梢哉f，鐵路系統(tǒng)作為整個經濟社會的子系統(tǒng)，所發(fā)揮的綜合效益滲透于國民經濟社會的方方面面。按照復合系統(tǒng)理論，經濟、社會、生態(tài)屬于三個不同性質的系統(tǒng)，三者的生存和發(fā)展都要受到其他系統(tǒng)結構與功能的制約，因此需要對經濟-社會-生態(tài)復合系統(tǒng)進行考察，包括經濟利益、社會效益和生態(tài)的合理性[15]。如圖4，從鐵路項目建設的角度出發(fā)，鐵路建設項目的綜合效益同樣應當包括經濟、社會和生態(tài)三個方面的效益：生產者主要獲得財務效益；消費者獲得的效益主要包括運費成本、時間成本、安全成本、舒適度成本在內的經濟效益和社會效益；一般而言，社會大眾所獲得的效益更加廣泛，在經濟效益、社會效益和生態(tài)效益三個方面均有涉及，依據項目輻射范圍和影響程度的大小，在分析社會大眾的效益時一般會有所取舍。

圖4 綜合效益的受益對象與層次維度

2.3 綜合效益的時間范圍界定

鐵路作為重要的基礎設施，鐵路項目的建設與運營都能夠帶來廣泛的效益。在圖4的基礎上進一步加入時間軸，如圖5，以建設期和運營期進行區(qū)分。從建設期來看，主要體現于對社會大眾的外部性影響，其一是經濟社會效益，這是因為鐵路項目前期投資成本大，能夠帶動建筑、材料、地產等相關產業(yè)的發(fā)展，提高沿線就業(yè)水平，從而產生投資的乘數效應；其二是生態(tài)效益，體現于土地成本的節(jié)約。從運營期來看，消費者的效益隨著運輸服務的完成而實現；生產者的經濟利潤隨之產生；而對社會大眾更加廣泛的影響則在與整個經濟社會的交互中完成，包括集聚效應、輻射效應、擴散效應等經濟效益，促進區(qū)域協調、社會穩(wěn)定、商旅交流和城鎮(zhèn)發(fā)展產生的社會效益，以及相對于其他運輸方式，為完成相同的運輸任務所產生的噪聲、空氣、氣候等成本的節(jié)約，也就是生態(tài)效益。

圖5 綜合效益的三維結構

3 鐵路建設項目綜合效益評價體系設計

進入新的時代，鐵路發(fā)展面臨著新的要求，創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念意味著鐵路建設項目所發(fā)揮的作用不再局限于經濟層面和交通領域，應當融入新時代高質量發(fā)展的理念，重新研究設計新時代鐵路建設項目綜合效益評價體系。

3.1 評價原則

1）科學性：鐵路建設項目綜合效益評價體系的設計首先應當符合科學性原則，評價體系的核心宗旨是促進鐵路建設適應新時代高質量發(fā)展的要求。鐵路建設項目評價體系的設計應當遵循國家和區(qū)域發(fā)展的要求和需要，落實《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《新時代交通強國鐵路先行規(guī)劃綱要》《關于進一步做好鐵路規(guī)劃建設工作的意見》等重要戰(zhàn)略部署，按照不同的功能定位和技術標準進行分層分類，更好地發(fā)揮和發(fā)掘鐵路項目的綜合效益。

2）系統(tǒng)性：如前文所述，鐵路建設項目的綜合效益是一個涉及不同受益對象、涵蓋不同層次效益、延及不同時期的三維結構系統(tǒng)，在進行評價體系設計時應當遵循系統(tǒng)性原則，立足國家與區(qū)域發(fā)展大系統(tǒng)，以系統(tǒng)性思維解構各個維度的綜合效益。

3）實用性：鐵路建設項目評價體系的意義在于盡可能準確全面地評價鐵路建設項目的綜合效益，并更好地指導鐵路的高質量發(fā)展，因此評價體系的設計必須符合實用性原則，評價結果要具有可比性，要有助于分析不同群體的受益情況，從而促進項目建設權責的合理劃分和綜合效益的進一步發(fā)掘。

3.2 評價體系

1）評價方法。目前，費用效益分析和財務分析已經廣泛應用于鐵路建設項目的評價之中，但相對宏觀的效益分析仍然缺乏適當的模型。綜合對比來看，投入產出分析法和系統(tǒng)動力學模型根據歷史規(guī)律與運量等預測數據，能夠從經濟、社會、生態(tài)等不同維度對鐵路建設項目的宏觀效益進行量化分析；而計量經濟分析法、數據包絡分析法和層次分析法較為適用于事后評價，可在項目后評價過程中作補充深化。因此主要遴選投入產出分析法、系統(tǒng)動力學模型、費用效益分析法和財務分析法構建鐵路建設項目的綜合效益評價體系。

2）評價體系。在宏觀層面，選取GDP、就業(yè)、碳排放③中國將全面落實聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，在2021年發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提出，力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值，2060年前實現碳中和。三項關鍵指標，分別運用投入產出模型和系統(tǒng)動力學模型評價項目在建設期和運營期所產生的綜合效益，分析每億元投資在經濟、社會、生態(tài)層面分別產生的宏觀影響，必要時，可根據項目性質和發(fā)揮作用的差異，在經濟增長、產業(yè)結構、社會穩(wěn)定、區(qū)域協調、城鎮(zhèn)化等方面輔以重點影響分析。在微觀層面，一方面，運用費用效益分析評價項目作為基礎設施建設，對于整個國民經濟社會而言的經濟合理性，輔以時間、安全、節(jié)能減排的專項分析；另一方面，運用財務評價方法評價項目的財務可持續(xù)性，并通過創(chuàng)新投融資模型、土地綜合開發(fā)等方法為加強項目財務的可持續(xù)能力提供參考思路。如表1。

表1 鐵路建設項目綜合效益評價體系

3.3 評價結果

合理劃分權責，推進分層分類建設，一直是當今時代鐵路建設面臨的重要課題?！秶鴦赵恨k公廳關于印發(fā)交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號）給出了關于事權和支出責任劃分的指導意見（如表2），對不同類型、不同屬性的線路權責劃分給出了指導。2021年印發(fā)的《關于進一步做好鐵路規(guī)劃建設工作的意見》進一步強調，要推進分層分類建設，合理區(qū)分干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線的建設運營主體。鐵路建設項目綜合效益評價作為前評價的重要內容，分析了項目在建設期和運營期對不同主體所產生的效益，按照受益者付費原則(Beneficiary Pays Principle,BPP)進行外部效益內部化，綜合效益評價結果有望為鐵路項目落實主體責任、推進分層分類建設提供一定的指導。目前既有研究主要從既有項目評價的核心結果（EIRR和FIRR）出發(fā)指導鐵路項目建設責任劃分[16]，有助于從微觀項目的決策執(zhí)行層面，解決“由誰來建”的問題，而本文從宏觀視角提出的每億元投資的宏觀經濟、社會、生態(tài)影響結果，則有助于從宏觀和長期的角度把控項目的投入產出效果，理解“是否要建”的問題，并通過土地綜合開發(fā)、創(chuàng)新投融資模式等方式，為地方政府建設高鐵的熱情提供一些更客觀的數據支撐，更冷靜的思考，以及更可行的鐵路建設項目可持續(xù)發(fā)展解決方案。

表2 中央與地方關于鐵路的財政事權和支出責任劃分

4 結論與建議

本文基于新時代鐵路高質量發(fā)展要求，分析鐵路建設項目面臨的新形勢與新任務，從受益對象、層次維度、時間范圍三個角度解構了鐵路建設項目綜合效益的概念內涵，在既有項目評價辦法的基礎上進行擴展優(yōu)化，兼顧宏觀微觀、短期長期影響，獲益范圍覆蓋生產者、消費者和社會大眾，涵蓋內容包括經濟、社會、生態(tài)不同層面，探討了新時代鐵路建設項目綜合效益評價體系的構建問題，并指出了評價結果對于合理劃分權責、分層分類建設、優(yōu)化財務可持續(xù)能力的意義。

基于目前鐵路建設項目后評價評價存在的一些問題，為更好地推進鐵路建設項目評價方法的優(yōu)化與改進，本文提出以下兩點建議。

第一，加快推進鐵路建設項目綜合效益評價研究，引導鐵路項目更好地發(fā)揮社會價值。新時代鐵路所發(fā)揮的作用將不僅限于緩解運輸瓶頸、保證運輸需求，而將服務國家的高質量發(fā)展需要，在優(yōu)化時空格局、促進區(qū)域協調和綠色發(fā)展等方面做出更廣泛的貢獻。既有的鐵路評價辦法可能導致社會對鐵路存在只關注其財務狀況而忽視其廣泛的經濟社會效益的認知偏差，這種現象在高鐵建設比重增加的今日有增無減，不利于引導社會去思考通過創(chuàng)新投融資模式、土地綜合開發(fā)等方式去探索和發(fā)掘鐵路的更大價值，分層分類建設的問題就變成了“由誰負擔債務”的問題。對于鐵路這種網絡性、外部性特征明顯的產業(yè)，通過項目評價進行合理引導，有助于企業(yè)和社會轉變思路，更好地發(fā)掘鐵路建設項目的綜合效益，更大程度上實現可持續(xù)發(fā)展。

第二，鼓勵跨學科合作研究，深入探索鐵路效益評價的指標參數。隨著整個經濟社會系統(tǒng)交互程度的不斷加深，鐵路的綜合效益發(fā)揮不僅僅限于經濟層面，在社會和生態(tài)層面也需要進行效益的量化。這些工作不僅需要廣泛的高質量社會調查數據作為支撐，而且還需要專業(yè)的環(huán)境技術數據分析，這不是單純通過某個專業(yè)、某個部門能夠單獨完成的，需要多個學科的通力合作和協調配合，以及長時期、大樣本的大數據作為支撐。目前尚缺乏公開的一致性的相關參數，各單位的計算原則和數據來源存在較大差異，評價結果的權威性受到挑戰(zhàn)。因此有必要通過跨學科的深入研究合作，來探索鐵路效益評價的指標參數，提高鐵路建設項目綜合效益評價的精確度和指導價值。