魏正波，羅 彥，肖銳琴，何 舸

（中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院，深圳 518040）

隨著海洋強國戰(zhàn)略的不斷推進，“陸海統(tǒng)籌”已經(jīng)成為國家和沿海省市關(guān)注的重點，特別是機構(gòu)改革土地、規(guī)劃、海洋、林業(yè)等部門合并之后，新的國土空間規(guī)劃體系如何體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌理念，如何實現(xiàn)陸地和海洋規(guī)劃的跨界融合，成為業(yè)界關(guān)注的焦點。2019 年5 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）頒布（中共中央國務(wù)院，2019），強調(diào)要以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段完善國土空間開發(fā)保護制度，堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。因此，研究如何推進陸海統(tǒng)一的國土空間用途管制，實現(xiàn)陸海規(guī)劃的跨界融合，既是破解資源與環(huán)境破壞等問題的重要舉措，也是沿海城市應(yīng)對氣候變化和海洋災(zāi)害的重要基礎(chǔ)，更是提升陸海生態(tài)、經(jīng)濟和社會功能的重要手段，具有重要的現(xiàn)實意義。

國際上有些國家在20 世紀70 年代就開始關(guān)注陸海統(tǒng)籌，將海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management）作為實施陸海統(tǒng)籌的有效手段，聚焦海岸帶和海洋空間規(guī)劃與政策。如美國在1972年頒布了《海岸帶管理法》，并在國家和州2個層面進行海岸帶協(xié)調(diào)管理。日本海岸帶管理由國家與府縣2個層級組成，其海岸帶保護與開發(fā)是以國土交通部門牽頭的多部門共同治理，兼顧防護、環(huán)境、利用三重維度，府縣層面更多是制定各區(qū)的維護基本策略以及保護、環(huán)境、利用方面的措施。荷蘭海洋行政管理分為中央和地方政府兩級，具有自上而下的高度管制性，并以《空間規(guī)劃法》等一系列法律法規(guī)作為保障（文超祥等，2018；趙璐等，2020），實行海域和陸域統(tǒng)一管理。從美國、日本、荷蘭等國家的發(fā)展經(jīng)驗看，確定海岸線兩側(cè)陸海一定范圍的海岸帶地區(qū)作為陸海統(tǒng)籌的核心載體，是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的有效手段（文超祥等，2018；趙璐等，2020）?？傮w上，不管從國家空間規(guī)劃還是海洋空間規(guī)劃的維度，海岸帶開發(fā)利用和保護都必須兼顧自然環(huán)境保護、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、社會公共利益等多重維度。

近年來，國內(nèi)也開展了陸海統(tǒng)籌和海岸帶的相關(guān)研究，主要集中在對國內(nèi)外城市和海岸帶經(jīng)驗的概述（李孝娟等，2019；趙璐等，2020；李欣等，2020a）、海洋功能區(qū)劃的評價（岳奇等，2019；周鑫等，2020）、陸海統(tǒng)籌方法的探索（李彥平等，2020；李修頡等，2020）等方面，總體上，大多研究主要從海岸帶的底線管控、公共空間、功能統(tǒng)籌等維度分別建立海岸帶管控方法和體系。目前研究發(fā)現(xiàn)的問題主要包括以下幾點：1）陸地和海域規(guī)劃的編制基礎(chǔ)長期存在差異，規(guī)劃步驟、方法、繪圖、指標、程序、期限等差別較大，且缺乏對比衡量標準，并未將二者看作一個整體，陸海功能也缺乏統(tǒng)籌互動，嚴重影響了海岸帶尤其是陸海相互作用最強烈的潮間帶地區(qū)的保護利用效果（劉洋等，2009；楊山等，2011；岳奇等，2019；周鑫等，2020）；2）關(guān)于海岸帶的評價主要從單一類型角度進行探討，缺乏綜合性分析，更多強調(diào)保護與利用存在沖突，急需采取多種手段，從管理體制、空間、產(chǎn)業(yè)等多個角度相互銜接進行管控（周鑫等，2020；趙璐等，2020；林堅等，2020）；3）國內(nèi)還沒有完善的海岸帶管理制度，雖然自然資源部門整合了眾多涉海機構(gòu)，但“多頭管理”現(xiàn)象仍然突出，存在大量管理事權(quán)的重疊和部分事權(quán)空白，造成管理成本高、效率低等問題（孫偉等，2013；李欣等，2020a；李彥平等，2020；李修頡等，2020）。

陸海統(tǒng)籌的本質(zhì)是將陸地和海洋視為一個整體，因此，新時期國土空間規(guī)劃體系下的陸海統(tǒng)籌，需要將海岸帶規(guī)劃作為實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段，進一步探索更具可操作性的高水平治理新路徑。在總結(jié)當前國土空間陸海統(tǒng)籌存在的核心問題基礎(chǔ)上，本文采用理論研究與規(guī)劃實踐相結(jié)合的方式，結(jié)合國內(nèi)外先進地區(qū)海岸帶管控的經(jīng)驗和涉海規(guī)劃項目實踐，探索生態(tài)文明時代下，統(tǒng)籌陸海功能，確定不同類型資源的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃策略，制定國土空間規(guī)劃有效聯(lián)動的陸海統(tǒng)籌重點區(qū)域資源管控方法，并以廣東省為例，提出陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控策略，以期為廣東省未來的高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

1 新時期陸海統(tǒng)籌的認識與要求

1.1 陸海統(tǒng)籌重點區(qū)域（海岸帶）范圍劃定

1.1.1 國際慣例的海岸帶范圍 不同國家和地區(qū)的海岸帶概念的界定存在較大差異，但總體上，從綜合管理的角度看，海岸帶范圍主要包括陸地與海洋交接、過渡地帶，包括海岸及毗連水域（圖1）。

圖1 國際海岸帶范圍界定Fig.1 International definition of coastal zone

1.1.2 國內(nèi)海岸帶范圍劃定 近年來，深圳、惠州、青島、威海等城市結(jié)合國外海岸帶管理經(jīng)驗，也在探索劃定海岸帶管理范圍。其中，海域一側(cè)范圍通常為向海1 km等距線或者最近航線，陸域一側(cè)通常為沿海第一條主干道或者沿海山體的分水嶺（圖2）。

圖2 國內(nèi)海岸帶范圍界定Fig.2 Definition of coastal zone in China

1.2 國土空間規(guī)劃體系中陸海統(tǒng)籌的主要途徑

《若干意見》明確海岸帶規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的唯一涉海專項規(guī)劃，是對國土空間總體規(guī)劃的細化、深化和補充，原有的海洋主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、海域利用規(guī)劃、海洋生態(tài)保護規(guī)劃等各類涉海規(guī)劃都將融入各級國土空間規(guī)劃和海岸帶專項規(guī)劃中（圖3）。

圖3 海岸帶規(guī)劃與國土空間規(guī)劃關(guān)系Fig.3 Relationship between coastal zone planning and territorial spatial planning

沿海?。▍^(qū)、市）的省級國土空間規(guī)劃和沿海市縣的國土空間總體規(guī)劃中，應(yīng)該設(shè)立涉海專篇，該部分是海洋空間保護開發(fā)利用修復(fù)的總體部署和統(tǒng)籌安排（圖4），是海域開發(fā)保護的基本依據(jù)，是海岸帶專項規(guī)劃的基礎(chǔ)；在海岸帶專項規(guī)劃中，需要執(zhí)行國土空間總體規(guī)劃涉海篇章的規(guī)定和要求，重點落實用途管制，細化陸海統(tǒng)籌具體要求，提出劃區(qū)劃線等規(guī)劃實施手段，對涉海行業(yè)規(guī)劃具有“控制約束”作用；在沿海地區(qū)詳細規(guī)劃中，不管是沿海城市控制性詳細規(guī)劃還是沿海村莊規(guī)劃，都需要將海岸帶專項規(guī)劃中的劃區(qū)劃線等管控要求，作為強制性要素落實到控規(guī)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定文件中。

圖4 國土空間總體規(guī)劃涉海專篇與海岸帶專項規(guī)劃關(guān)系Fig.4 Relationship between sea-related articles and coastal zone special planning in territorial spatial planning

目前各級國土空間規(guī)劃關(guān)于陸海統(tǒng)籌和海岸帶規(guī)劃的表達深度仍在探索中，青島、深圳等城市已取得一定經(jīng)驗，普遍認為陸海統(tǒng)籌的核心空間載體是海岸帶地區(qū)，省級和市縣級海岸帶地區(qū)范圍可以差異化劃定，管控側(cè)重點也有所不同（李孝娟等，2019；李欣等，2020b；林靜柔等，2021）。總體上，國內(nèi)大部分的海岸帶規(guī)劃始終延續(xù)“劃區(qū)劃線”的管控方法，但也存在差異：1）開發(fā)活動對水資源依賴程度尚未形成統(tǒng)一共識，對于“賴海項目”的用途和活動沒有統(tǒng)一的術(shù)語界定和分類，不利于海岸帶管理制度建設(shè)和后續(xù)的用途管制；2）在提出管制要求時，都在不同程度上存在籠統(tǒng)和標準化的問題，沒有充分考慮到局部差異性、社會發(fā)展的綜合性和實踐應(yīng)用的復(fù)雜性，導(dǎo)致管制政策可操作性不強。

1.3 陸海統(tǒng)一用途管制的問題與要求

1.3.1 陸海用途管制體系仍需完善 國土空間規(guī)劃改革背景下海域使用依據(jù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，省級規(guī)劃聚焦在宏觀的陸海分區(qū)管控，市級規(guī)劃則重點管控陸海用途分類（圖5）。海域管控范圍為平均大潮高潮時水陸分界痕跡線向海一側(cè)，海洋功能區(qū)劃分區(qū)至二級類，但目前海域管理板塊的詳細規(guī)劃管控內(nèi)容仍缺位，在實際操作層面無法像陸域一樣實行精細化的用途管制。

圖5 國土空間規(guī)劃體系不同類型規(guī)劃涉海內(nèi)容Fig.5 Sea-related content of different types of territorial spatial planning system

1.3.2 省級層面?zhèn)戎啬繕艘龑?dǎo) 按照《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020a），省級層面陸海統(tǒng)籌主要是控制各類用地用海的目標年的面積和比重，明確海洋開發(fā)保護空間，提出海域、海島與岸線資源保護利用目標，提出存量圍填海的利用方向，明確無居民海島保護利用的底線要求，提出海洋生態(tài)修復(fù)和整治目標、重點區(qū)域、重點工程，針對開發(fā)活動造成的濱海濕地大面積減少、自然岸線銳減等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)受損退化等問題，通過開展整治和修復(fù)，逐步恢復(fù)遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，提高海洋生物多樣性，促進海洋生態(tài)安全屏障建設(shè)。

1.3.3 市級層面?zhèn)戎赜猛竟芸?按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020b），市級層面重在統(tǒng)籌全域空間利用和功能用途劃定，實現(xiàn)海岸帶陸海兩側(cè)的功能用途無沖突。依照海洋資源環(huán)境承載能力和陸海主體功能分區(qū)，統(tǒng)籌謀劃陸域、海域開發(fā)布局，協(xié)調(diào)匹配陸海主體功能定位、空間格局劃定、開發(fā)強度管控，實現(xiàn)陸海產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一體化統(tǒng)籌發(fā)展。

1.3.4 陸海用途分類實現(xiàn)統(tǒng)一 《國土空間調(diào)查、規(guī)劃和用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資源部，2020c）試圖在全域?qū)崿F(xiàn)陸域、海域用途管制的全覆蓋。該指南遵循陸海統(tǒng)籌原則，在分類體系設(shè)置上，將用海與用地分類作為整體考慮，將陸域國土空間的相關(guān)用途與海洋資源利用的相關(guān)用途在名稱上進行統(tǒng)籌和銜接，實現(xiàn)陸海用途分類統(tǒng)一。該指南要求國家國土調(diào)查以一級類和二級類為基礎(chǔ)分類，三級類為專項調(diào)查和補充調(diào)查的分類，要求國土空間總體規(guī)劃原則上以一級類為主，可細分至二級類；國土空間詳細規(guī)劃和市縣層級涉及空間利用的相關(guān)專項規(guī)劃，原則上使用二級類和三級類。

1.4 陸海統(tǒng)籌的基本原則和管控思路

1.4.1 陸海統(tǒng)籌基本原則 按照國家對陸海統(tǒng)籌的相關(guān)要求，歸納陸海統(tǒng)籌的基本原則：1）安全底線，突出陸海統(tǒng)籌的安全保障，預(yù)防海平面上升、風(fēng)暴潮、爆炸等安全隱患；2）生態(tài)優(yōu)先，按照生態(tài)文明理念，不斷提升沿海地區(qū)的生態(tài)健康，減少生態(tài)污染與破壞；3）功能匹配，建立統(tǒng)一的陸海開發(fā)空間格局，統(tǒng)籌陸海資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)功能布局；4）公共開放，在安全、生態(tài)、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，以人為本，加強濱海的開放性與公共性。

1.4.2 陸海統(tǒng)籌管控思路 由于目前中國的海岸帶管理政策仍以自然岸線保有率的單一指標為抓手，除福建、江蘇、青島、威海等少數(shù)國內(nèi)省市已出臺海岸帶保護與利用管理條例外，其他省市基本是以《海岸線保護與利用管理辦法》《關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等國家層面政策文件為依據(jù)，就單一指標層層下發(fā)文件開展管控工作，與綜合性極強的海岸帶規(guī)劃不相符合。2017年廣東省在實踐過程中提出了“陸海分別劃定三區(qū)三線”“陸海一體三生空間”等海岸帶規(guī)劃體系和創(chuàng)新內(nèi)容，成為“多規(guī)合一”背景下海岸帶資源管控的成功案例，也為后期廣東省國土空間規(guī)劃和廣東沿海各市海岸帶規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

2018年國土空間規(guī)劃體系改革以來，深圳、珠海、青島、威海等城市已經(jīng)開展了新時期的國土空間總體規(guī)劃和海岸帶專項規(guī)劃編制工作，陸海統(tǒng)籌管理機制也在逐步理順，綜合來看，主要體現(xiàn)在3個方面：

一是基于事權(quán)管理的層次，基本明確陸海統(tǒng)籌的海岸帶范圍按照省級和市級分層劃定。省級側(cè)重于全域協(xié)調(diào)，由于陸海生態(tài)環(huán)境保護需要考慮入海河道的流域腹地、海洋產(chǎn)業(yè)布局需要考慮全域的產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌等因素，范圍一般涵蓋沿海縣級行政區(qū)的陸域行政管轄范圍及領(lǐng)海外部界線以內(nèi)的省管轄海域范圍。市級側(cè)重于資源管控，涉及海岸線兩側(cè)的敏感地帶，重點管控賴海產(chǎn)業(yè)布局、城市風(fēng)貌塑造、公共空間系統(tǒng)等，陸域范圍以沿海第一條城市主干道、濱海公路為界，或者以沿海山體分水嶺為界，或者以海岸線內(nèi)側(cè)2 km為界，海域范圍以近海第一條航道為界，或者15 m等深線為界，或者海岸線外側(cè)1 km為界，情況特殊下可以包含全部管轄海域，各地根據(jù)實際情況進行劃定。

二是越來越趨向于劃定統(tǒng)一的“X區(qū)X線”，但具體的管控要素各有不同。隨著“多規(guī)合一”的推進，在延續(xù)海岸帶劃區(qū)劃線管控的基礎(chǔ)上，不同城市和地區(qū)根據(jù)自身特點和發(fā)展需求不斷探索海岸帶規(guī)劃體系和內(nèi)容創(chuàng)新。如威海市通過制定地方海岸帶保護條例，整體建立“三區(qū)三線”政策管控辦法，將各類控制要素落實到規(guī)劃建設(shè)管理文件中，并提出了三大規(guī)劃策略：1）以精心保護為宗旨，締造生態(tài)海岸帶；2）以精美品質(zhì)為目標，塑造魅力海岸帶；3）以精細管控為手段，打造和諧海岸帶。

三是規(guī)劃編制過程中注重問題導(dǎo)向和政策導(dǎo)向，更加精細化統(tǒng)籌海陸空間的管控。按照“為什么而管——管什么——如何管——誰來管——誰監(jiān)督”的邏輯主線，各地都更加注重陸海資源評價和海岸帶問題臺賬的梳理，明確規(guī)劃解決途徑，提出可操作性更強的政策建議。以青島市為例，該市在探索海岸線、潮間帶、圍填海、土地、海島等資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置和實施用途管制的規(guī)劃路徑，退養(yǎng)還灘、退圍還海、退堤還濕的方法、途徑和政策，以及綜合性的海岸退縮線政策，提升濱海人居環(huán)境的規(guī)劃途徑和政策等方面，進行了較為深入的研究（李欣等，2020a；王天青等，2021）。

2 廣東省陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控策略

2.1 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控模式

借鑒國際海岸帶規(guī)劃“綠色健康”和“綜合管理”的理念，提出保護、利用、特色“三位一體”的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控模式。“保護”體現(xiàn)的是“共生與永續(xù)”，核心是在充分了解海岸帶的資源狀況的前提下，對海岸帶資源進行整體保護，以達到人與自然的和諧共生以及永續(xù)利用；“利用”體現(xiàn)的是“效益與和諧”，核心是在對海岸帶進行資源保護的前提下，研究如何對海岸帶進行有序、高效的合理開發(fā)，以保證海岸帶的可持續(xù)發(fā)展；“特色”體現(xiàn)的是“陽光與文化”，核心是將海岸帶地區(qū)打造成為區(qū)域內(nèi)獨具特色的“陽光海岸帶”和“文化海岸帶”。

2.2 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控策略

2.2.1 生態(tài)保護策略

1）加強海岸帶生態(tài)空間管控

首先，陸海統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護極重要區(qū)和重要區(qū)，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，保留重要的山海通廊、河流綠地廊道，消除陸域、海域生態(tài)斑塊保護等級不匹配等矛盾；其次，強化陸?？臻g分區(qū)統(tǒng)一銜接，對于海岸線兩側(cè)的陸海生態(tài)空間，統(tǒng)一確定為生態(tài)保護區(qū)或生態(tài)控制區(qū)，并將其中的陸域和海域生態(tài)保護紅線連接閉合，確保紅樹林、濱海鹽沼、河口等陸海連續(xù)分布的生態(tài)系統(tǒng)或其他自然區(qū)域得到完整保護或保留；再次，優(yōu)化海岸帶自然保護地，整合優(yōu)質(zhì)海岸帶生態(tài)資源，在湛江雷州半島、深圳大鵬半島等陸海生態(tài)資源集中地區(qū)，謀劃建立跨越海陸邊界、行政區(qū)劃的海岸帶國家公園；最后，制定專門的海岸帶生態(tài)空間管控要求，細化陸域和海洋生態(tài)空間管控要求，生態(tài)保護紅線外的海洋生態(tài)空間制定正面清單管理。

2）建立海陸一體化生態(tài)管控網(wǎng)絡(luò)

首先，劃分“區(qū)域—流域—海域”管控單元，基于海洋環(huán)境容量控制河流入海污染物總量，遵循“以海定陸、以水定城”的理念，按照“區(qū)域—流域—海域”逐級管控思維，將廣東省劃分為海島區(qū)、珠江口灣區(qū)、沿海區(qū)、沿江區(qū)、沿河區(qū)5種類型，構(gòu)建海陸統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境分類治理模式；其次，推進入海河口的保護修復(fù)，制定廣東省重要入海河流名錄，明確重要河口藍綠基底控制區(qū)的劃定原則和保護范圍，保護河口特有的生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和藍綠生態(tài)廊道；再次，加強海岸線整治修復(fù)，通過退圍還海、退養(yǎng)還灘、退耕還濕等方式，逐步修復(fù)已被破壞的濱海濕地，建設(shè)生態(tài)海堤，逐步修復(fù)受損的岸線，促進人工岸線向生態(tài)岸線轉(zhuǎn)變，不斷提升海岸帶生態(tài)功能。

3）加強紅樹林生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)，提升生物多樣性水平

首先，優(yōu)先保護廣東特有的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)，將紅樹林相關(guān)自然保護地，以及自然保護地外的紅樹林、紅樹林適宜恢復(fù)區(qū)域，全部劃入生態(tài)保護紅線實行嚴格保護；其次，全省統(tǒng)籌部署紅樹林生態(tài)修復(fù)工作，明確紅樹林保護修復(fù)的區(qū)域布局、建設(shè)任務(wù)、重點內(nèi)容；再次，以典型生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為切入點，布局海岸帶生物多樣性保護項目，針對中華白海豚、海龜、黑臉琵鷺等廣東珍稀瀕危物種，修復(fù)自然生境，開展動態(tài)監(jiān)測。

2.2.2 開發(fā)利用策略 延伸陸海產(chǎn)業(yè)鏈條，建設(shè)海洋產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。首先，強化陸地與海洋產(chǎn)業(yè)的有效對接，把海洋資源的開發(fā)利用與陸地空間的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，形成資源合理利用、環(huán)境有效保護、區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的海洋產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈（圖6），推進跨行政區(qū)整合海洋資源，積極培育半徑15 km 的科研、生產(chǎn)、加工、銷售一體化的海洋全產(chǎn)業(yè)鏈；其次，強化海岸帶功能分層復(fù)合布局，圍繞陸海產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、港產(chǎn)城一體化發(fā)展、海洋一二三融合等發(fā)展理念，優(yōu)先保證賴水用途，如漁業(yè)、濱海旅游、港口碼頭、船舶制造等功能，將適合的功能分別在腹地、近岸、臨海、海上等不同區(qū)域，與公共活動、娛樂、休閑設(shè)施相結(jié)合，海岸線近岸地區(qū)強化復(fù)合集約布局，融合公共綠地和商業(yè)、文娛、旅游等多種功能；再次，加強重點開發(fā)類資源統(tǒng)籌利用和管控，優(yōu)化港口布局，有效提高港口岸線利用效率，建設(shè)分工合理的港口群，避免惡性競爭，引導(dǎo)傳統(tǒng)漁港向現(xiàn)代化綜合漁港、生活類城市功能發(fā)展，同時融入城市服務(wù)、濱海旅游等復(fù)合功能，沿海石化基地與城市生活區(qū)設(shè)置足夠?qū)挾鹊纳鷳B(tài)隔離帶，盡量將危險品倉儲置于離島，確保距離城區(qū)的最大安全距離。

圖6 廣東省海岸帶產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈布局Fig.6 Industrial ecosphere layout of coastal zone in Guangdong Province

2.2.3 特色塑造策略

1）以濱海綠道塑造海洋魅力，豐富“山、海、城”游玩體驗

首先，以1 875 km的濱海公路串接起豐富的旅游資源，充分展現(xiàn)廣東最美的海灣、沙灘、海島和海洋生物等生態(tài)景觀資源；其次，打造半徑30 km的港深珠澳海洋休閑圈，全面加強廣東與港澳的旅游合作，增加海島出入境口岸，放開游艇航行管理限制，發(fā)展郵輪、游艇、帆船等三大航海體驗經(jīng)濟。

2）建設(shè)集旅、居、業(yè)于一體的濱海都市

兼顧多樣功能，濱海沿線布局重大文化設(shè)施與文化街區(qū)，通過預(yù)留濱海生態(tài)廊道和構(gòu)建垂直海岸線的濱海街道、立體公共空間連接體系，形成系統(tǒng)連續(xù)的濱海慢行系統(tǒng)和宜人尺度的濱海街區(qū)，提升濱海公共空間的可達性與連通性。

3）塑造濱海特色景觀，提供海上看廣東的新視角

充分展現(xiàn)廣東的亞熱帶濱海風(fēng)情，引導(dǎo)城市濱海天際線，按照濱海建筑和山體韻律起伏的“雙W”原則，形成背景山體與前景建筑起伏變化的沿岸輪廓效果。

3 廣東省陸海統(tǒng)籌管控方法

3.1 明確陸海統(tǒng)籌區(qū)線管控要求

在省級層面劃定陸海統(tǒng)籌管控分區(qū)與控制線，對應(yīng)海岸線的分段，指導(dǎo)下層次海岸帶分類實施、分區(qū)精細化管控。在陸海資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，綜合考慮海岸帶生態(tài)敏感性和相關(guān)法規(guī)控制要求，銜接落實各類涉海規(guī)劃提出的剛性要求，針對陸海統(tǒng)籌涉及的資源要素，劃分嚴格保護區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化利用區(qū)。

在劃線管控上，首先，嚴格落實自然岸線保有率，結(jié)合海岸線修測，確定自然岸線的空間分布；其次，劃定海岸建設(shè)后退線，防止海岸受到人工侵占和自然侵蝕，保護沿海區(qū)域及近海水質(zhì)，提供自然海岸線的開放空間環(huán)境，促進沿海地區(qū)的可持續(xù)管理；再次，劃定入海河道控制線，保護生態(tài)緩沖區(qū)，保持河口濕地的原始面貌與功能，保護生物多樣性和珍惜物種資源，保持河口地帶的景觀開敞性。

3.2 完善海洋生態(tài)環(huán)境保護制度

加強海洋環(huán)境保護法律法規(guī)體系建設(shè)，推進“灣長制”等制度建設(shè)，推動紅樹林保護修復(fù)立法，探索海洋生物多樣性保護立法；實行排海污染物排放總量控制制度，建立陸海環(huán)境統(tǒng)一質(zhì)量標準和污染物排放監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

建全海岸帶生態(tài)保護管理體制，包括海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警協(xié)調(diào)機制、近岸海域垃圾清理聯(lián)合執(zhí)法機制等；構(gòu)建海洋生態(tài)損害賠償機制，建立海岸線分類保護制度，嚴格保護特殊岸線，限制建設(shè)項目占用自然岸線；完善海洋生態(tài)補償機制，探索海洋生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付模式，通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式對海洋保護區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)的保護與修復(fù)進行補償。

3.3 建立海岸帶重點資源項目庫

2010年以來，廣東省實施的海岸帶生態(tài)修復(fù)項目包括國家海域海島整治修復(fù)項目、“藍色海灣”建設(shè)項目、“美麗海灣”試點建設(shè)項目、省級海域使用金整治修復(fù)支持項目和地方政府自籌資金整治修復(fù)項目5個方面。

借鑒美國海岸帶管理計劃，如由政府制定的5年一次的海岸帶改善項目、每年的海岸帶非點源污染控制項目和由民間組織向地方政府提供資金的海岸與河口土地保護項目。廣東省可以采取自上而下的整治修復(fù)項目與自下而上的沿海保護項目相結(jié)合的方式，除了國家和省級按年度列出海岸帶整治修復(fù)項目外，可以由地方和民間每年向廣東省申報具體的沿海保護項目，以市場類項目為主開展海岸帶保護與利用。

3.4 探索陸海使用權(quán)的立體分層設(shè)權(quán)

強化海岸帶地區(qū)的立體開發(fā)。按照中央統(tǒng)一部署，支持深圳率先提升城市空間統(tǒng)籌管理水平，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，推動在建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，探索按照海域的水面、水體、海床、底土分別設(shè)立使用權(quán)，促進空間合理開發(fā)利用。后續(xù)進一步在廣東省其他地區(qū)推廣陸海的立體分層使用。

海岸帶的陸域部分強化濱海地下空間利用和空中連廊建設(shè)，使濱海公共空間與周邊城市空間實現(xiàn)地上與地下相連，實現(xiàn)交通易達性和步行人性化；海域部分根據(jù)海洋資源種類和利用方式，評估海域分層使用的可行性，建立適宜的“功能組合清單”，并結(jié)合清單制定各類用?；顒拥南拗菩源胧?，推動海洋國土空間用途管制向三維管理轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)論與討論

陸海統(tǒng)籌是貫穿各個規(guī)劃層次的新理念，在不同層面的具體方法不一，宏觀層面?zhèn)戎毓芸睾图s束，中微觀層面?zhèn)戎卦O(shè)計和引導(dǎo)。為了實現(xiàn)有效的陸海統(tǒng)籌，首先，建議在國土空間規(guī)劃體系中，明確將海岸帶作為陸海統(tǒng)籌重點區(qū)域，按照類似歷史文化名城等特殊政策區(qū)進行管控；其次，堅持按照“保護、利用、特色”三位一體的原則，結(jié)合各地陸海統(tǒng)籌的實際問題，提出更具可實施性的規(guī)劃策略；再次，建議加快改革海岸帶綜合管理協(xié)調(diào)機制，搭建統(tǒng)一的決策管理平臺，加強海岸帶規(guī)劃與陸海用途管制的銜接，結(jié)合事權(quán)管理改革，進一步明晰不同層次的國土空間陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控的操作細則；最后，要加快推動沿海省份的海岸帶綜合保護與利用條例的出臺，完善沿海市縣的海岸帶相關(guān)地方規(guī)章制度，深化海岸帶地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管控規(guī)范和技術(shù)指引，包括海岸建設(shè)退縮線、海岸配套設(shè)施、濱海公共空間等方面的銜接要求和技術(shù)導(dǎo)則，細化陸海統(tǒng)籌和海岸帶管控要求。

目前，雖然中國很多沿海省份和城市已在陸海統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃和管控方法上開展了很多有益的嘗試，但從科學(xué)合理的陸海統(tǒng)籌角度看，還有很多可以繼續(xù)討論之處：

第一，海岸帶地區(qū)需要專門立法。陸海統(tǒng)籌的重點是海岸帶地區(qū)，中國雖然在涉及海岸帶范圍的陸域有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律，海域有《海域使用管理法》《海島法》《圍填海管控辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》等法律法規(guī)，但缺少針對海岸帶地區(qū)的專門立法。美國、英國、日本等沿海國家都在經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度時完成了海岸帶立法，中國沿海地區(qū)經(jīng)過改革開放后的飛速發(fā)展，暴露出陸海統(tǒng)籌一系列的問題，急需對海岸帶地區(qū)的專門立法開展討論，促進國土空間永續(xù)發(fā)展。

第二，有些沿海省份和城市雖然成立了海岸帶管理管委會，但在實際操作中，由于缺少可行的協(xié)調(diào)機制和管理方法，海岸帶立法未能得到有效落實。因此，亟需建立科學(xué)合理的陸海資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，為陸海資源的集約節(jié)約利用提供保障。

第三，省級層面海岸帶規(guī)劃重原則、粗線條、偏重政策管控，詳細管控需要到下一級規(guī)劃中才能落位，而市級海岸帶規(guī)劃要求岸段分割與管控更精細，管控內(nèi)容更深化、更剛性，這些管控方法都還在探索中。

總體上，要真正實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，需要破除“重陸輕海”的傳統(tǒng)思維，準確把握陸域海域空間治理的整體性和聯(lián)動性，堅持跨界融合的方法，尋找更加精細化的海岸帶空間規(guī)劃路徑和陸海統(tǒng)籌資源管控方法。