黃慧明，韓文超，朱 紅

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣州 510060）

規(guī)劃過程是為實現(xiàn)最終目標(biāo)而按計劃與規(guī)則不斷付諸實施的過程。這個過程需要不同的實施主體，也就產(chǎn)生了規(guī)劃層級。規(guī)劃最終目標(biāo)需要在各規(guī)劃層級中逐步落實，也即產(chǎn)生了規(guī)劃傳導(dǎo)體系。規(guī)劃傳導(dǎo)既表現(xiàn)為上層級規(guī)劃對下層級規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)與剛性約束，也表現(xiàn)為下層級規(guī)劃對上層級規(guī)劃內(nèi)容的深化細化與矯正反饋。1999年歐盟《歐洲空間發(fā)展展望（ESDP）》的正式出版使“空間規(guī)劃”（spatial planning）作為一種新的規(guī)劃理念逐漸成為歐洲規(guī)劃發(fā)展的焦點，經(jīng)過多年規(guī)劃編制，歐盟各成員國在縱向?qū)哟紊弦鸦拘纬闪藝铱臻g規(guī)劃—區(qū)域政策/國家—區(qū)域規(guī)劃—土地利用規(guī)劃或物質(zhì)規(guī)劃的層級體系與規(guī)劃傳導(dǎo)機制（巴里·卡林沃思等，2011），如德國的聯(lián)邦—州—地區(qū)—地方4層級體系與荷蘭的全國、省、市鎮(zhèn)三級傳導(dǎo)體系。橫向上也逐步把各類自然空間納入空間規(guī)劃體系并形成橫向協(xié)調(diào)與傳導(dǎo)機制。歐盟海洋盆地戰(zhàn)略（European Sea Basins）明確了各國海洋邊界與主導(dǎo)功能，并形成了波羅的海、北海、黑海等一系列次區(qū)域一體化戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，各歐盟成員國編制各自的海洋空間規(guī)劃，管理各自的海洋空間。日本也在全國國土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃指導(dǎo)下，按照城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、森林地區(qū)、自然公園地區(qū)、自然保護地區(qū)5種類型編制土地利用詳細規(guī)劃，形成完整的縱向與橫向傳導(dǎo)機制。

2019年國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，確定了“五級三類”的空間規(guī)劃體系，也強調(diào)需重視規(guī)劃的實施性，健全規(guī)劃實施傳導(dǎo)機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。目前國內(nèi)許多學(xué)者已在國土空間規(guī)劃理念與范式、國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系等方面開展了研究。認為國土空間規(guī)劃必須兼顧前瞻性、科學(xué)性和操作性，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和運行導(dǎo)向（莊少勤，2019），既要堅持“以人為本”，通過符合國情、符合邏輯及操作性強的手段，創(chuàng)造更好的人居環(huán)境（梁鶴年，2019），也要設(shè)計全新的范式和架構(gòu)，實現(xiàn)自然資源保值增值（趙燕菁，2019）。而理順各方事權(quán)、推進協(xié)同治理是實現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵，這需要建立政府權(quán)責(zé)對等、層級差異有序以及央地各司其職的規(guī)劃體系（張京祥等，2019；林堅等，2019；楊保軍等，2019）。部分學(xué)者以國土空間專項規(guī)劃為例，分別探討了自然保護地規(guī)劃的規(guī)劃傳導(dǎo)重點和村莊規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)機制（袁源等，2020；金云峰等，2020）。也有學(xué)者從地方實踐出發(fā)，以上海崇明區(qū)規(guī)劃實踐為例，從戰(zhàn)略意圖傳導(dǎo)、剛性指標(biāo)傳導(dǎo)和柔性管控傳導(dǎo)3個方面剖析市級規(guī)劃、單元規(guī)劃及詳細規(guī)劃的傳導(dǎo)全過程（胡智行，2021）。但總體上，目前學(xué)界對國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)的探索多局限于橫向或縱向傳導(dǎo)的個別環(huán)境，缺乏全景式的傳導(dǎo)體系呈現(xiàn)，結(jié)合城市的實踐案例也較少。

廣州是全國市級國土空間規(guī)劃試點城市，以其為案例進行國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系探討具有典型性和代表性。因此，本文立足廣州規(guī)劃實踐工作，在分析廣州原有規(guī)劃傳導(dǎo)體系及存在問題的基礎(chǔ)上，提出以全域全要素管控為目標(biāo)，構(gòu)建層級鮮明、事權(quán)清晰的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，以期為全國其他城市提供參考。

1 廣州原有規(guī)劃傳導(dǎo)體系及存在問題

1.1 原城鄉(xiāng)規(guī)劃傳導(dǎo)體系

21 世紀(jì)00 年代后，廣州的總體規(guī)劃－分區(qū)規(guī)劃－詳細規(guī)劃的三級規(guī)劃編制體系逐步演變?yōu)椤翱傮w規(guī)劃－控制性詳細規(guī)劃”兩級體系。雖然仍保留分區(qū)規(guī)劃作為一個可編制選項①2014年《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十三條進一步明確了現(xiàn)行廣州的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要，特定地區(qū)編制特定地區(qū)總體規(guī)劃，其余地區(qū)按照功能分區(qū)和組團編制分區(qū)規(guī)劃，鎮(zhèn)總體規(guī)劃納入分區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌編制。，但實施過程中分區(qū)規(guī)劃并沒有成為一個法定的規(guī)劃層級（圖1）。兩級規(guī)劃傳導(dǎo)的主要特點如下：

圖1 《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（廣州市人大常委會，2014）提出的規(guī)劃傳導(dǎo)機制Fig.1 Planning transmission mechanism proposed by Guangzhou Town and Country Planning Regulations(Guangzhou Municipal People's Congress,2014)

1）用地方面，建立了全域以“三區(qū)四線”、中心城區(qū)以建設(shè)用地地類為主的用途管制總控傳導(dǎo)機制?！叭齾^(qū)四線”（禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)，綠線、藍線、紫線、黃線）重點通過文本強制性條文和詳細圖紙進行管控，并要求控制性詳細規(guī)劃成果專章闡釋“三區(qū)四線”落實情況。中心城區(qū)則通過詳細的用地規(guī)劃圖進行管控，這種較為剛性的、“一竿子捅到底”的傳導(dǎo)模式，導(dǎo)致總體層面的用地圖容易變?yōu)榭匾?guī)層面的用地拼合圖，從而弱化了戰(zhàn)略管控性。

2）設(shè)施方面，建立了市級—區(qū)級—街道級—居委級設(shè)施規(guī)劃傳導(dǎo)體系。總體規(guī)劃對市、區(qū)的重大公服、市政、交通類設(shè)施提出數(shù)量指標(biāo)要求和位置布局要求?？匾?guī)一方面落實總體規(guī)劃、專項規(guī)劃確定的重大設(shè)施布局，明確用地范圍；另一方面要配齊各類街道、居委級設(shè)施。但由于總體規(guī)劃存在中心城區(qū)過細、外圍地區(qū)過粗的問題，導(dǎo)致設(shè)施布局在傳導(dǎo)中不能完全落實。如總體規(guī)劃劃定的許多220 kV變電站在控規(guī)具體落地時存在較大調(diào)整。

3）專項規(guī)劃方面，將村莊規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系并嘗試進行總－控傳導(dǎo)?？傮w規(guī)劃層面確定村莊分類與政策分區(qū)，并做出相關(guān)指引；村莊經(jīng)批準(zhǔn)后納入控規(guī)并實施相應(yīng)管控，核發(fā)鄉(xiāng)村許可證。但實施過程中，由于村莊規(guī)劃包含大量非建設(shè)用地，且涉及集體建設(shè)用地確權(quán)，村莊“掛起建設(shè)用地”②指規(guī)劃復(fù)耕而實際還是村莊建設(shè)用地的用地。、村莊留用地、新增分戶用地等不確定問題，導(dǎo)致除城中村以外的村莊納入控規(guī)體系存在很大困難。

1.2 土地利用規(guī)劃的傳導(dǎo)體系

2012年廣州通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點，探索不打破各區(qū)（縣級市）行政區(qū)界，編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，取代縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃。全市基本形成了“市域—功能片區(qū)”兩級體系。功能片區(qū)規(guī)劃的修改由市政府審批，在一定程度上增加了自下而上的反饋能力。土地利用規(guī)劃傳導(dǎo)體系的主要特點如下。

1）規(guī)劃內(nèi)容側(cè)重于耕地保護與建設(shè)用地控制，各級規(guī)劃內(nèi)容重點差別不大，上下一般粗，傳導(dǎo)體系比較剛性。各級土地利用總體規(guī)劃通過規(guī)劃指標(biāo)、用途管制、重大建設(shè)安排和實施責(zé)任的逐級分解實現(xiàn)傳導(dǎo)，下位規(guī)劃不得突破上級規(guī)劃的約束性指標(biāo)要求。市級規(guī)劃主要劃分土地利用功能分區(qū)，功能片區(qū)級規(guī)劃劃定土地用途分區(qū)并落實地塊用途，實際規(guī)劃用地審批管理最終以鎮(zhèn)級深度的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫為依據(jù)。

2）傳導(dǎo)過程環(huán)環(huán)相扣，監(jiān)管水平較高。土地利用總體規(guī)劃采用自上而下的指標(biāo)分配方法，控制耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模等，通過目標(biāo)責(zé)任考核的方式予以落實。此外，還通過制定土地利用年度計劃、用途管制與轉(zhuǎn)用許可、用地規(guī)劃預(yù)審、項目建設(shè)和檢查督察等方式，推進實施監(jiān)督。

3）規(guī)劃傳導(dǎo)主要在各級土地利用總體規(guī)劃間，缺乏詳細規(guī)劃傳導(dǎo)體系。按照土地利用規(guī)劃“不進城”的制度設(shè)計，其城鄉(xiāng)建設(shè)用地只明確區(qū)分城鎮(zhèn)用地、村莊用地和采礦用地等主要用途，進一步的細化安排則由城鄉(xiāng)規(guī)劃明確。因此土地利用規(guī)劃沒有設(shè)置詳細規(guī)劃和更進一步的細化用途分類進行管控傳導(dǎo)。

1.3 自然資源規(guī)劃傳導(dǎo)體系

在自然資源方面也存在林業(yè)、海洋等規(guī)劃，其規(guī)劃體系、規(guī)劃管控和傳導(dǎo)邏輯與土地利用總體規(guī)劃高度類似，但規(guī)劃基礎(chǔ)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)體系建設(shè)方面相比略差。

林地保護利用規(guī)劃一般分為國家、省級和縣區(qū)級3個層次，規(guī)劃主要內(nèi)容包括林地資源現(xiàn)狀管理、林地用途管制與分級管理、林地結(jié)構(gòu)調(diào)整與利用經(jīng)營、林地補充以及林地保護工程措施等。規(guī)劃層次上，全國和省級規(guī)劃強調(diào)戰(zhàn)略性、政策性，縣區(qū)級規(guī)劃突出空間性和操作性，規(guī)劃縱向傳導(dǎo)內(nèi)容有限。

海洋功能區(qū)劃是最主要的海洋類空間規(guī)劃，劃分為國家、省、市、縣4級，主要內(nèi)容是逐級對海域進行分區(qū)并確定其主要功能，明確開發(fā)保護重點和管理措施。在空間規(guī)劃管控傳導(dǎo)上是隨著規(guī)劃范圍遞進，具體邊界和管控措施逐步明確的過程。

1.4 原有規(guī)劃傳導(dǎo)體系之間存在的主要問題

從指標(biāo)、控制線、功能區(qū)與用地、設(shè)施要素與專項規(guī)劃4個方面對原有各規(guī)劃的傳導(dǎo)體系作對比分析，發(fā)現(xiàn)以下問題：

1）從指標(biāo)傳導(dǎo)看，各類規(guī)劃的空間數(shù)據(jù)不統(tǒng)一造成底數(shù)混亂，預(yù)期性發(fā)展性指標(biāo)在傳導(dǎo)過程中較難分解。比如很難將城鄉(xiāng)規(guī)劃中預(yù)測的規(guī)劃人口精準(zhǔn)分配到區(qū)或單元，因為人口變遷與流動本身就是資源配置的結(jié)果而非規(guī)劃的目標(biāo)。

2）從控制線傳導(dǎo)看，存在多個管控內(nèi)容和重點不統(tǒng)一的控制線體系。例如，土地利用規(guī)劃劃定的“四區(qū)”是對規(guī)劃用地的管控，與主要用地類型掛鉤。城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定的“三區(qū)”是按土地適宜性和政策約束要求制定，主要體現(xiàn)對建設(shè)活動的空間準(zhǔn)入，兩者劃定邏輯完全不同導(dǎo)致互相交織。

3）從功能區(qū)與用地傳導(dǎo)看，各規(guī)劃劃定“功能區(qū)”的尺度與精度都不一致，缺乏統(tǒng)一的主體功能引導(dǎo)，無法覆蓋到全域全要素，也難以直接傳導(dǎo)到用地地類。

4）從設(shè)施要素傳導(dǎo)與專項規(guī)劃傳導(dǎo)看，原城鄉(xiāng)規(guī)劃的傳導(dǎo)體系相對比較完善，協(xié)調(diào)的專項規(guī)劃比較全面，但也面臨總體規(guī)劃規(guī)定過細、專項規(guī)劃主從不清等問題。

以上問題的根源還在于中央、地方政府的管制取向與事權(quán)博弈，以及部門職能的重疊與錯位。土地與自然資源類規(guī)劃代表中央政府對資源保護與建設(shè)用地增長控制的治理體系，因此其傳導(dǎo)比較嚴(yán)密與剛性。城鄉(xiāng)規(guī)劃代表地方政府對未來資源進行的有效配置，具有發(fā)展目標(biāo)的多元化與不確定性，因此其傳導(dǎo)更加具有戰(zhàn)略性與彈性。

2 廣州國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的整體構(gòu)建

2.1 構(gòu)建的原則

針對原有各類規(guī)劃傳導(dǎo)體系存在的問題與新時期國土空間規(guī)劃全域全要素的管控要求，新的空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系應(yīng)把握好以下原則。

1）把握好“上”與“下”的關(guān)系，構(gòu)建一種新型的“雙向互動”傳導(dǎo)的關(guān)系。廣州作為改革開放前沿地與實際管理服務(wù)人口超過2 000 萬的超大城市，涉及的發(fā)展與保護問題多且復(fù)雜。因此，一方面“自上而下”傳導(dǎo)的剛性內(nèi)容要清晰精要，傳導(dǎo)規(guī)則要有完善的制度支撐；另一方面，要充分考慮廣州城市發(fā)展的特征和已有的規(guī)劃體系基礎(chǔ)，設(shè)立反饋機制，為區(qū)級政府、街道等地方管理主體的發(fā)展訴求提供反饋與聯(lián)動平臺，為下位規(guī)劃提供深化預(yù)留空間，按照“事權(quán)?體系?內(nèi)容”相對應(yīng)的原則探索形成“雙向互動”的傳導(dǎo)路徑。

2）把握好“主”與“從”的關(guān)系，讓國土空間規(guī)劃切實對專項規(guī)劃起到約束指導(dǎo)作用，實現(xiàn)有效橫向傳導(dǎo)。其核心：一是地位上強化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性、權(quán)威性；二是機制上圍繞國土空間規(guī)劃形成各部門“共編共管共用”的模式；三是技術(shù)上要與各專項規(guī)劃的用途管制手段與標(biāo)準(zhǔn)進行充分對接，使國土空間規(guī)劃真正從“多規(guī)”的“容器”變?yōu)椤叭谄鳌薄?/p>

3）把握好“管”與“治”的關(guān)系，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的公共政策屬性使其成為城市現(xiàn)代化治理的有效工具。國土空間規(guī)劃核心是空間資源的有效配置，但這需要通過公眾利益協(xié)調(diào)，財稅機制、金融體系等等多方協(xié)同才能達成目標(biāo)，否則只是理想藍圖。因此傳導(dǎo)體系設(shè)置不能只關(guān)注管制，更要關(guān)注形成協(xié)同共治的通道，實現(xiàn)多元價值體系下的公共利益最大化。

2.2 體系的構(gòu)建

根據(jù)以上原則，結(jié)合市—區(qū)—街道的行政管理體系，整合原有規(guī)劃管理單元等，優(yōu)化構(gòu)建了廣州“市域—區(qū)—單元—地塊”4個縱向傳導(dǎo)層級，以及與各類專項規(guī)劃協(xié)同編制的橫向聯(lián)動體系。實現(xiàn)全要素三類規(guī)劃協(xié)同（圖2）。

圖2 廣州國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系Fig.2 Planning transmission system in Guangzhou territorial space plan

1）總體規(guī)劃層面構(gòu)建“市級—區(qū)級”體系

市級總體規(guī)劃層級，報國務(wù)院審批的市級國土空間總體規(guī)劃嚴(yán)格落實《市級指南》的相關(guān)編制要求，明確各項管控內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、原則、總體布局等，并出臺《廣州市區(qū)級國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)指南（征求意見稿）》，按照質(zhì)量提升、布局優(yōu)化和治理有效的原則，分解下達規(guī)劃核心指標(biāo)和布局要求到各區(qū)。

區(qū)級總體規(guī)劃層級，由各區(qū)人民政府組織，與市級規(guī)劃同步編制，落實傳導(dǎo)市級規(guī)劃的國土空間發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系以及相關(guān)剛性管控要求，明確各片區(qū)發(fā)展目標(biāo)與指標(biāo)、空間格局，細化安排各類要素配置、建設(shè)項目實施計劃等。各片區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)可在不突破總量的前提下，按規(guī)則在區(qū)內(nèi)調(diào)劑使用，實現(xiàn)一定的上下協(xié)同與動態(tài)平衡。

2）詳細規(guī)劃層面構(gòu)建“單元—地塊”體系

詳細規(guī)劃改變原先管控直接到地塊層面的思路，形成單元—地塊的兩級傳導(dǎo)路徑，重點探索在單元層面進行指標(biāo)總量管控和調(diào)整的動態(tài)統(tǒng)籌機制，推進地塊開發(fā)控制與指引的剛彈結(jié)合。

單元詳細規(guī)劃層級，為更好地將區(qū)級規(guī)劃意圖和指標(biāo)落實，發(fā)揮基層主體的責(zé)任和作用，保障治理效能，按照區(qū)級總體規(guī)劃制定的分區(qū)指引，對區(qū)級規(guī)劃中劃分的若干個20～30 km2的單元，運用城市設(shè)計方法編制單元詳細規(guī)劃。對于開發(fā)邊界內(nèi)的地區(qū)，根據(jù)街鎮(zhèn)、村、重點平臺范圍劃分單元，并按照城鎮(zhèn)分區(qū)、重點平臺、農(nóng)業(yè)農(nóng)村分區(qū)的分類，編制單元詳細規(guī)劃；開發(fā)邊界外的地區(qū)，組合若干個村莊為單元編制詳細規(guī)劃。

地塊詳細規(guī)劃層級則落實分解單元詳細規(guī)劃的要求，最終規(guī)定各個地塊的詳細指標(biāo)，并與城市設(shè)計緊密結(jié)合形成控制圖則，是建設(shè)用地出讓與核發(fā)行政許可的依據(jù)（圖3）。

圖3 市—區(qū)—單元—地塊4級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)示意（以廣州市番禺區(qū)為例）Fig.3 Planning transmission diagram of"City-District-Unit-Plot"in territorial space plan(Taking Panyu District of Guangzhou as an example)

3）專項規(guī)劃層面強化橫向“聯(lián)系-反饋”體系

針對過去專項規(guī)劃與總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃銜接時面臨的設(shè)施難以落地、指標(biāo)相互矛盾等問題，筆者認為專項規(guī)劃的傳導(dǎo)重點在于建立與總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的橫向“聯(lián)系?反饋”機制。一是推進專項規(guī)劃與總體規(guī)劃同步聯(lián)動編制，保障總體層面規(guī)劃與各專項規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)等形成共識，并在專項規(guī)劃中落實總體層面規(guī)劃中關(guān)于資源利用、要素配置、安全保護和城市特色等方面的要求；二是加強專項規(guī)劃與詳細規(guī)劃的反饋互動，進行不同級別設(shè)施實際建設(shè)情況的統(tǒng)計反饋，評估各類設(shè)施落地的可能，反饋專項規(guī)劃中進行調(diào)整修正。

3 廣州國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機制設(shè)置

根據(jù)廣州“四級三類”的空間規(guī)劃體系，廣州強化了兩類傳導(dǎo)機制的設(shè)置。一是在縱向上完善市級總規(guī)—區(qū)級總規(guī)—單元詳規(guī)—地塊詳規(guī)的傳導(dǎo)路徑，重點從目標(biāo)戰(zhàn)略、底線管控、功能與用地管控以及設(shè)施管控4 個方面深化傳導(dǎo)機制設(shè)置（圖4）；二是在橫向上加強專項規(guī)劃與市、區(qū)級國土空間總體規(guī)劃的傳導(dǎo)互動，主要包括指標(biāo)傳導(dǎo)、名錄傳導(dǎo)、位置傳導(dǎo)和結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)等內(nèi)容。

圖4 廣州國土空間規(guī)劃橫向與縱向傳導(dǎo)機制示意Fig.4 Diagram of horizontal and vertical planning transmission mechanism in Guangzhou territorial space plan

3.1 目標(biāo)戰(zhàn)略傳導(dǎo)

總體發(fā)展戰(zhàn)略綜合反映城市未來發(fā)展的價值共識，是各層級規(guī)劃的綱領(lǐng)。借鑒東京、倫敦規(guī)劃體系經(jīng)驗，量化的、具體可操作的措施或行動是推進宏觀層面戰(zhàn)略構(gòu)想細化落實的關(guān)鍵。對此，廣州在市級總體規(guī)劃層面重點明確城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略和人口規(guī)模等相關(guān)控制性指標(biāo)。區(qū)級規(guī)劃側(cè)重明確分階段情景下的行動計劃庫（含重點項目）、分項戰(zhàn)略目標(biāo)下的指標(biāo)分解等，并確定各發(fā)展單元的主導(dǎo)功能，引導(dǎo)下層次單元詳細規(guī)劃和地塊詳細規(guī)劃編制。

3.2 底線管控傳導(dǎo)

在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導(dǎo)下，以底線管控為代表的底線思維成為當(dāng)前國土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)與核心，但如何實現(xiàn)剛彈相宜一直是底線約束內(nèi)容傳導(dǎo)的難點。當(dāng)前各地在實踐中已初步形成了共識，即底線并非是一貫到底的“坐標(biāo)定位線”，宜區(qū)分不同規(guī)劃層級控制線的虛實和精度等，避免各層級規(guī)劃沖突與規(guī)劃反復(fù)修改的問題（王新哲等，2019；彭芝芬，2020）。廣州市國土空間規(guī)劃亦緊扣分層分級控制理念，針對“大三線（生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界） ”“小三線（綠線、藍線、歷史文化保護線）”，以及其他自然資源保護線構(gòu)成的控制線體系，分類確定不同控制線傳導(dǎo)的“剛性傳遞接口”，以實現(xiàn)不同層級底線管控傳導(dǎo)的“彈性鏈接”。

1）“規(guī)?？偭?劃定邊界”型控制線

這類控制線主要包括生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線以及歷史文化保護線，為城市生態(tài)、耕地及文化等核心保護資源，在市級規(guī)劃層面做到定總量、定坐標(biāo)，下層級規(guī)劃與專項規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格傳導(dǎo)市級規(guī)劃要求。

2）“規(guī)?？偭?劃示邊界”型控制線

主要包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界及綠線、藍線。這類控制線在日常管理中，容易因城市建設(shè)變化產(chǎn)生細微變更調(diào)整需求，需要一定的管理彈性。因此，廣州市級國土空間總體規(guī)劃提出了“劃示邊界”的管控方式，以“規(guī)模不變、邊界可微調(diào)”為原則，對控制線進行分級管理。如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界僅在市級規(guī)劃中劃示，具體邊界在區(qū)級規(guī)劃劃定。對于綠線，市級國土空間規(guī)劃除對已建成、范圍穩(wěn)定且承擔(dān)重要休閑游憩功能的城鄉(xiāng)公園進行劃定并嚴(yán)格傳導(dǎo)外，其他規(guī)劃綠地按“預(yù)控綠線”進行劃示，具體邊界在下層級規(guī)劃劃定，以應(yīng)對可能的不確定性。

3）“規(guī)模指標(biāo)+核心要素劃示邊界”型控制線

相較于前兩類控制線，各類自然資源保護線的管控彈性更大，國土空間規(guī)劃管控更加強調(diào)總量、結(jié)構(gòu)和核心要素的約束。以林地資源管控為例，廣州市國土空間總體規(guī)劃明確了市域森林覆蓋率、林地保有量、重點生態(tài)公益林等規(guī)模指標(biāo)，并對于核心要素如生態(tài)公益林、自然林等進行邊界劃示（表1），在區(qū)級規(guī)劃中再進一步劃定核心要素邊界。而經(jīng)濟林商品林等其他各類林地邊界在專項規(guī)劃中劃定，并最終反饋到單元詳細規(guī)劃中。

表1 林地資源層級傳導(dǎo)要素Table 1 Transmission elements of forest land resource

3.3 功能與用地管控傳導(dǎo)

1）從主體功能政策區(qū)到主導(dǎo)用途分區(qū)再到用地分類

原城鄉(xiāng)規(guī)劃中總規(guī)、控規(guī)都按一套用地分類標(biāo)準(zhǔn)管控的做法，導(dǎo)致“上下一般粗”的傳導(dǎo)困境。《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020）（以下簡稱《市級指南》）提出了規(guī)劃分區(qū)概念，通過主導(dǎo)用途分區(qū)明確范圍內(nèi)用地的主要功能與相關(guān)兼容要求，也為下層次規(guī)劃預(yù)留彈性。但《市級指南》并沒有對規(guī)劃分區(qū)劃定規(guī)則與傳導(dǎo)機制作出明確規(guī)定。為更好地實現(xiàn)宏觀空間結(jié)構(gòu)到具體用地布局要求的傳導(dǎo)銜接，廣州市國土空間規(guī)劃在《市級指南》規(guī)劃分區(qū)理念的基礎(chǔ)上，對上強化對主體功能戰(zhàn)略的深化落實，對下細化向用地傳導(dǎo)的機制，形成了“主體功能政策區(qū)—主導(dǎo)功能一級、二級分區(qū)—用地地類”的傳導(dǎo)體系。

在市級國土空間總體規(guī)劃中，廣州首先銜接省國土空間規(guī)劃中主體功能區(qū)要求，結(jié)合街鎮(zhèn)行政范圍和“雙評價”結(jié)論，將全市細分為生態(tài)功能優(yōu)化區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)、城鎮(zhèn)功能優(yōu)化區(qū)、城鎮(zhèn)功能重構(gòu)區(qū)和城鎮(zhèn)拓展區(qū)5個主體功能政策分區(qū)③城鎮(zhèn)功能優(yōu)化區(qū)指較穩(wěn)定的建成區(qū)，城鎮(zhèn)功能重構(gòu)區(qū)指以城市更新主導(dǎo)的地區(qū)，城鎮(zhèn)拓展區(qū)指有適度增量空間的新城區(qū)。在遵循不同主體功能政策分區(qū)的特征與指引要求的基礎(chǔ)上，市級國土空間規(guī)劃再結(jié)合《市級指南》的6類一級規(guī)劃分區(qū)④6 類一級規(guī)劃分區(qū)為生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)，其中海洋發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等由進一步細化為二級規(guī)劃分區(qū)。，以主干道路網(wǎng)為主要分隔，將用地主導(dǎo)功能布局圖細化為16類二級分區(qū)（圖5），明確各分區(qū)的核心管控目標(biāo)、分區(qū)準(zhǔn)入或禁止等管制規(guī)則等。例如，一級分區(qū)中的鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)在二級分區(qū)中對應(yīng)村莊建設(shè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)，應(yīng)重點開展農(nóng)村居民點、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目、農(nóng)村生產(chǎn)生活配套及必要的民生保障設(shè)施建設(shè)，不得進行新城、新區(qū)等城鎮(zhèn)集中建設(shè)。

圖5 廣州市國土空間總體規(guī)劃主體功能政策區(qū)——主導(dǎo)用途分區(qū)傳導(dǎo)示意Fig.5 Planning transmission diagram of main functional policy area to main purpose zoning in Guangzhou territorial space master planning

下層級空間規(guī)劃需進一步落實細化市級重要發(fā)展區(qū)域用地管控政策要求。以廣州市番禺區(qū)國土空間規(guī)劃編制研究為例，區(qū)層面將部分主導(dǎo)功能規(guī)劃分區(qū)細化至《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》中規(guī)定的一級類用地（圖6）。單元層面詳細規(guī)劃再細化明確二級類用地、地塊邊界和具體控制指標(biāo)等，制定街區(qū)與街坊導(dǎo)則（圖7）。并且為更好地處理政府與市場關(guān)系，單元層面詳細規(guī)劃進一步區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩類用地深化規(guī)則，公益性用地是政府保障與管控的重點，應(yīng)具有確定性和約束性，需按照用地小類標(biāo)準(zhǔn)確定用地性質(zhì)以及實質(zhì)邊界，經(jīng)營性用地可多保留一定的市場發(fā)展適應(yīng)性，按照用地大類進行表達，不確定具體用地性質(zhì)。

圖6 番禺區(qū)區(qū)級國土空間規(guī)劃用地分區(qū)分類規(guī)劃Fig.6 Land zoning and classification planning in Panyu district territorial space master planning

圖7 番禺區(qū)石碁單元詳細規(guī)劃（含街區(qū)單元用地導(dǎo)則）規(guī)劃示意圖Fig.7 Detailed planning diagram of Shiqi unit in Panyu District(including guidelines for block unit land use)

2）從規(guī)模分解到容量分配

用地規(guī)模分解是傳統(tǒng)用地管控的必備環(huán)節(jié)，但隨著城市逐步進入存量發(fā)展階段，城市土地利用的質(zhì)量和綜合效率將越來越成為空間治理的重點?；诖?，廣州國土空間規(guī)劃在人口、用地等傳統(tǒng)規(guī)模指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上，探索了以開發(fā)強度管控為基礎(chǔ)、強化建設(shè)容量分配傳導(dǎo)的思路，實現(xiàn)從平面的規(guī)模分配到立體的空間容量分配的理念轉(zhuǎn)變。在市級國土空間規(guī)劃確定開發(fā)強度分級的基礎(chǔ)上，進一步在區(qū)級國土規(guī)劃中細化開發(fā)強度分區(qū)與容積率管控要求，統(tǒng)籌確定各片區(qū)人口、用地、建筑規(guī)模等，并向下進行分解。依托單元詳細規(guī)劃，在規(guī)劃編制、評估、調(diào)整時，保障用地、建設(shè)總量等容量指標(biāo)上有據(jù)可依，避免單個地塊詳細規(guī)劃指標(biāo)匯總后出現(xiàn)總量失控的問題，實現(xiàn)“人口、用地、建筑規(guī)模”容量的相互匹配和空間資源的高效統(tǒng)籌。

3.4 設(shè)施要素傳導(dǎo)

各類設(shè)施涉及民生保障和城市發(fā)展承載基礎(chǔ)，也是規(guī)劃傳導(dǎo)的重要內(nèi)容，包括公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施三大類，具有類型多樣、等級不一的特征。設(shè)施類要素的傳導(dǎo)需把握三方面重點：一是以實現(xiàn)設(shè)施量、質(zhì)并重保障為目的，切實促進公共服務(wù)設(shè)施用地在不同層級規(guī)劃中的逐級細化落實，最終實現(xiàn)總體層面設(shè)施覆蓋率與配置標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升；二是按照市級、區(qū)級、社區(qū)級設(shè)施的等級體系，從從設(shè)施等級、標(biāo)準(zhǔn)、布點、規(guī)模、用地邊界5個方面，逐級深化高等級設(shè)施到低等級設(shè)施的管控要求；三是需結(jié)合不同層級規(guī)劃的基本單元，做好覆蓋率或人均標(biāo)準(zhǔn)類指標(biāo)向可直觀反映設(shè)施數(shù)量和面積指標(biāo)的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)相應(yīng)等級設(shè)施的可統(tǒng)計、可匯總，做到設(shè)施管控在不同層級規(guī)劃中的可聯(lián)動、可統(tǒng)籌、可監(jiān)管。

以市政設(shè)施為例，重大基礎(chǔ)設(shè)施的布點、線位走向和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為市級規(guī)劃管控的重點。區(qū)級國土空間規(guī)劃則需按照設(shè)施類型和等級分別細化邊界劃示、布點、總量等方面的要求，明確不同等級基礎(chǔ)設(shè)施布局和主要設(shè)施走廊的控制范圍與配置標(biāo)準(zhǔn)。單元詳細規(guī)劃層面再深化各等級市政設(shè)施用地邊界和線位等（表2）。

表2 廣州主要市政設(shè)施分類分級傳導(dǎo)指引Table 2 Guidance on classification and grading of main municipal facilities in Guangzhou

3.5 專項規(guī)劃傳導(dǎo)

1）建立與國土空間總體規(guī)劃同步推進的專項規(guī)劃編制與管理體系

國土空間規(guī)劃關(guān)鍵是建立統(tǒng)籌和平衡各專項規(guī)劃空間需求的機制。規(guī)劃組織和編制協(xié)調(diào)互動過程是促進多規(guī)合一、橫向傳導(dǎo)的重要機制和手段。因此，按照與市國土空間總體規(guī)劃同步編制、實時對接的思路，廣州在國土空間規(guī)劃編制中，成立了由發(fā)改委、市生態(tài)環(huán)境局、市民政局、市交通局等13個部門牽頭負責(zé)的專項專責(zé)小組，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、民生保障、交通等專項規(guī)劃大綱的編制，共謀專項發(fā)展目標(biāo)、核心指標(biāo)、重大設(shè)施布局、配置標(biāo)準(zhǔn)等，共建4 類專項規(guī)劃編制清單庫（表3），明確約束指導(dǎo)內(nèi)容，并納入國土空間總體規(guī)劃，作為對后續(xù)專項規(guī)劃的約束指導(dǎo)。專責(zé)小組還將跟進后續(xù)的總體規(guī)劃調(diào)整、專項規(guī)劃編制與審查、實施管理等工作，實現(xiàn)編－管－督的全流程管理。

表3 國土空間總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的約束指導(dǎo)內(nèi)容Table 3 Constraints and guidance contents of territorial space master plan on sector planning

2）明確傳導(dǎo)內(nèi)容與規(guī)則，加強國土空間總體規(guī)劃約束指導(dǎo)作用

國土空間總體規(guī)劃與專項規(guī)劃是1對N 的映射關(guān)系，作為專項規(guī)劃的基礎(chǔ)與指引，國土空間總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的傳導(dǎo)應(yīng)把握總體統(tǒng)籌與分類傳導(dǎo)內(nèi)容，在傳導(dǎo)規(guī)則上，主要從指標(biāo)傳導(dǎo)、名錄傳導(dǎo)、位置傳導(dǎo)、結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)4個方面落實。一是指標(biāo)傳導(dǎo)，即國土空間總體規(guī)劃要求專項規(guī)劃落實定量的指標(biāo)目標(biāo)，包括規(guī)劃約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)、設(shè)施總數(shù)和結(jié)構(gòu)、相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，專項規(guī)劃需要在落實總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進一步提升、細化標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)。例如總體規(guī)劃提出了林地保護面積的總量目標(biāo)，林業(yè)專項規(guī)劃在落實總量目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出公益林、商品林等各類林地面積目標(biāo)。二是名錄傳導(dǎo)，即總體規(guī)劃提出需要保護或建設(shè)項目名錄，專項規(guī)劃對名錄的具體范圍、邊界管控要求等進行細化。例如總體規(guī)劃提出歷史建筑的名錄，歷史文化保護專項規(guī)劃落實保護線范圍、保護規(guī)則等。三是位置傳導(dǎo)，專項規(guī)劃落實總體規(guī)劃中劃定的相關(guān)設(shè)施線位、點位，以及相關(guān)控制線要求，細化形成地理坐標(biāo)和管控規(guī)則。例如總體規(guī)劃劃示高壓走廊的大致線位，電力專項規(guī)劃中結(jié)合總規(guī)中確定的線位走向，明確高壓走廊的控制寬度、具體邊界坐標(biāo)等。四是結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)，專項規(guī)劃需落實國土空間總體規(guī)劃中提出的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系等。例如教育設(shè)施專項規(guī)劃需要根據(jù)總體規(guī)劃提出的城市主中心、副中心、外圍組團，分別提出設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。

4 結(jié)論與討論

以廣州的實踐經(jīng)驗為例，重點針對原有規(guī)劃體系傳導(dǎo)路徑不清晰、傳導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)不明等問題，按照“事權(quán)?體系?內(nèi)容”相對應(yīng)的邏輯，結(jié)合廣州市—區(qū)—街道的行政管理體系，探討了面向全域全要素的廣州“四級三類”規(guī)劃體系與傳導(dǎo)機制?！八募墶笔侵浮笆杏颉獏^(qū)—單元—地塊”4個縱向傳導(dǎo)層級，區(qū)和單元層面規(guī)劃起到承上啟下作用，提出應(yīng)聚焦“目標(biāo)戰(zhàn)略、底線管控、功能與用地管控、設(shè)施管控”4 類核心管控內(nèi)容，重點形成總量管控、差異化管控方式等，其中，目標(biāo)戰(zhàn)略類需重點形成總體戰(zhàn)略目標(biāo)到指標(biāo)、行動計劃的轉(zhuǎn)換；底線管控要聚焦各類控制線體系，分別形成“確定規(guī)模總量+劃定邊界”“確定規(guī)?？偭?劃示邊界”“明確規(guī)模指標(biāo)+核心要素劃示邊界”的3種傳導(dǎo)方式；功能與用地管控宜采用從主體功能政策區(qū)到主導(dǎo)用途分區(qū)再到用地分類的細化方式；設(shè)施要素類依據(jù)不同設(shè)施等級，通過制定標(biāo)準(zhǔn)、明確布點、框定規(guī)模、劃定邊界等不同方式深化管控要求。“三類”是指總體層面規(guī)劃、詳細層面規(guī)劃、專項規(guī)劃3類規(guī)劃的橫向協(xié)同，重點突出各層面規(guī)劃“聯(lián)系?反饋”機制的建立，注重指標(biāo)、名錄、位置、結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)等內(nèi)容。

盡管不同城市在規(guī)劃層級、編制周期、規(guī)劃組織等現(xiàn)實因素具有較大差異，傳導(dǎo)體系的設(shè)計也不盡相同，但廣州在強化銜接區(qū)和街道事權(quán)、設(shè)立中間規(guī)劃層級、建立總量管控的彈性調(diào)整機制、差異化制定各層級核心內(nèi)容與傳導(dǎo)路徑方法等方法思路仍具有代表意義，將對中國規(guī)劃傳導(dǎo)機制的研究確立提供借鑒與參考。下一步，隨著市縣級國土空間規(guī)劃編制工作的逐漸完成，為保證各級各類國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)的有效實施，一是需要建立完整的實施評估—監(jiān)督—反饋機制，回答規(guī)劃是否有效傳導(dǎo)、傳導(dǎo)的科學(xué)性與實施可行性等問題，實現(xiàn)規(guī)劃全流程有效監(jiān)督和調(diào)整。二是建立全市統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，匯聚各部門專題數(shù)據(jù)，有效協(xié)調(diào)多部門對空間發(fā)展權(quán)的交叉管理，實現(xiàn)各部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同、規(guī)劃底線性內(nèi)容的實時監(jiān)測、相關(guān)數(shù)據(jù)資料的自動匯交與對比，全周期支撐規(guī)劃的實施評估—監(jiān)督—反饋，真正實現(xiàn)能用、好用、管用的“一張藍圖”。