朱佩娟，謝雨欣，周國華，張 勇，王 楠

（1. 湖南師范大學(xué)a.地理科學(xué)學(xué)院；b. 地理空間大數(shù)據(jù)挖掘與應(yīng)用湖南省重點實驗室，長沙 410081；2. 湖南思達源規(guī)劃咨詢研究有限公司，長沙 410009）

伴隨中國城市化與工業(yè)化的加快，人口增長與用地資源之間的矛盾、非農(nóng)用地的高收益驅(qū)使、環(huán)境惡化等問題日益凸顯，人地矛盾日益突出，對國家空間治理能力帶來挑戰(zhàn)?；诖?，中央十八大以來多次提出謀劃覆蓋全域的國土空間格局，實施統(tǒng)一的用途管制，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。2015年9 月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中華人民共和國中央人民政府，2015）提出，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，標志著用途管制從二維的土地用途視角正式走向多維綜合空間視角（黃征學(xué)等，2018a）。2019年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中華人民共和國中央人民政府，2019）指出“以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制”。由此可見，實行統(tǒng)一的國土空間用途管制制度將成為保障國土空間規(guī)劃體系的重要抓手，其中用途分區(qū)和分區(qū)管理是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（岳文澤等，2020）。

國土空間用途分區(qū)及其空間管制在國土空間開發(fā)利用保護中具有核心地位，其本質(zhì)上是一個“區(qū)域”劃分的問題。不同學(xué)科對“區(qū)域”劃分有著不同的理解，經(jīng)濟學(xué)中的“經(jīng)濟單元”、社會學(xué)中的“社區(qū)單元”、政治學(xué)中的“管理單元”和地理學(xué)中的“地域單元”等為合理劃分“區(qū)域”奠定了基礎(chǔ)，但面對蘊含了經(jīng)濟、社會、自然、政策多維要素和具有動態(tài)性和復(fù)雜性特征的國土空間而言，任何一種模式的靜態(tài)或單一分區(qū)方式都可能存在與現(xiàn)實空間需求沖突乃至失效，如何把握好國土空間用途分區(qū)的目標特征、劃分模式及管制方式，是當前國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)面臨的重大挑戰(zhàn)。而系統(tǒng)、辯證地評述中國國土空間用途分區(qū)的近期進展，可以為中國國土空間規(guī)劃和國土空間用途管制等提供參考和借鑒。

因此，本文在新時代“空間治理現(xiàn)代化”背景下，借助文獻可視化軟件CiteSpace，以中國知網(wǎng)（CNKI）的中國期刊全文數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)源，對40多年來國土空間用途分區(qū)的文獻總量與時間分布、發(fā)文作者和單位、研究熱點與演進進行總結(jié)，指出中國未來在該領(lǐng)域研究中的著重點和新方向。

1 文獻計量分析

1.1 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫，年限設(shè)置為1979—2020年，檢索條件以“主題＝”‘土地用途’或‘土地用途區(qū)’或‘土地用途區(qū)劃’或‘土地用途分區(qū)’與‘分區(qū)管制’或‘管制分區(qū)’與‘規(guī)劃分區(qū)’或‘土地利用區(qū)劃’或‘國土空間分區(qū)’或‘用途管制分區(qū)’或‘國土空間類型分區(qū)’與‘國土空間’進行高級檢索，類別選擇核心以上期刊，搜索得到3 643 條結(jié)果，對檢索結(jié)果進行整理、去重，剔除無作者文獻、期刊會議征稿、書評及其他不相關(guān)條目等無效數(shù)據(jù)后，共得文獻662篇，檢索日期為2021-10-15。

1.2 文獻時間與研究演進

根據(jù)1979-2020 年國土空間用途分區(qū)的年度發(fā)文量繪制發(fā)文趨勢（圖1），可以看出，學(xué)界一直對“土地利用”保持研究熱情，貫穿國土空間用途分區(qū)研究始終。根據(jù)發(fā)文量可將中國國土空間用途分區(qū)研究劃分為3 個階段：1）1992-2005 年的土地用途分區(qū)階段，年均發(fā)文5.7 篇，主要關(guān)注對土地利用總體規(guī)劃，對建設(shè)用地、耕地進行數(shù)量控制與空間管控結(jié)合等方面內(nèi)容。在1997年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（臨沂市自然資源和規(guī)劃局，1997）中首次提出“用途管制”概念，1998年頒布《中華人民共和國土地管理法（修訂）》（北京法院法規(guī)檢索，1998）正式以法律的形式確立土地用途管制制度，相關(guān)文獻開始增多，其中歐名豪（2001）、王靜（2001）等認為土地用途管制分區(qū)的內(nèi)涵即國家通過土地數(shù)量配置的控制、土地用途空間定位的控制和土地資源在不同時段的數(shù)量和空間分配控制等手段，將對他人造成損害和受損害的土地用途類型從空間上嚴格分離，以實現(xiàn)土地資源的有效配置和合理利用，強調(diào)土地用途分區(qū)要達到控制服務(wù)的需要，以主導(dǎo)用途為主。2）2006—2017 年為自然生態(tài)空間用途分區(qū)階段，發(fā)文量呈現(xiàn)波動上升狀態(tài)，年均發(fā)文24篇，是起步期的近4倍，這一階段又可分為生態(tài)要素用途管制階段和生態(tài)空間用途管制階段。其中，2006—2015年為生態(tài)要素用途管制階段，主要關(guān)注生態(tài)環(huán)境要素的管制，開始進行各類生態(tài)要素功能區(qū)劃，更加側(cè)重于管制制度的探索。2010年國土資源部發(fā)布《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（報批稿）》（中華人民共和國自然資源部，2010）指出土地用途區(qū)是“為合理利用、控制土地用途轉(zhuǎn)變，依據(jù)區(qū)域土地資源特點和經(jīng)濟社會發(fā)展需要劃定的空間區(qū)域”，強調(diào)為社會經(jīng)濟服務(wù)的需要。2015—2017 年為生態(tài)空間用途管制階段，主要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的整體性管控，管制范疇由“條”向“塊”轉(zhuǎn)變，生態(tài)“空間”管制開始出現(xiàn)。值得注意的是，相關(guān)研究更加關(guān)注對“濕地”空間的管控。3）2018年至今為國土空間用途分區(qū)階段，年均發(fā)文97.7篇，國土空間用途分區(qū)相關(guān)文獻年發(fā)表量總體呈上升趨勢，熱度逐漸顯現(xiàn)，受政策導(dǎo)向影響明顯，主要關(guān)注國土空間全域全要素的用途管控，并對“九龍治水”的部門職責分割加以解決，在國家機構(gòu)改革和組建自然資源部的背景下，三生空間——“生產(chǎn)空間”“生活空間”和“生態(tài)空間”管控成為熱點。

圖1 1979—2020年國土空間用途分區(qū)3個時期發(fā)文量與主要研究關(guān)鍵詞Fig.1 The number of papers and main research keywords in different periods of the territorial space use zoning from 1979 to 2020

通過自動聚類和自動標簽后選擇K值最大的5個聚類得到時間線突現(xiàn)視圖（圖2），從出現(xiàn)時間和文獻發(fā)展情況看，聚類#4中國出現(xiàn)時間最早，影響力持續(xù)時間長，其次為1994 年出現(xiàn)的聚類#1 土地利用，1997 年出現(xiàn)聚類#2 耕地保護，2001 年出現(xiàn)聚類#0土地規(guī)劃，最后出現(xiàn)聚類#3國土空間。研究重點集中于土地利用、國土空間、空間規(guī)劃等方面。從研究方法看，最早在1992 年出現(xiàn)聚類分析法，隨后在2003年出現(xiàn)因子分析法，隨著網(wǎng)絡(luò)學(xué)習算法的成熟，2006年出現(xiàn)kohonen網(wǎng)絡(luò)的人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法，上述方法都是為了解決日益復(fù)雜的土地利用問題。從研究區(qū)域看，除了對甘肅省、西安市、珠海市以及巫山縣等行政區(qū)域進行研究外，還涉及喀斯特、橫斷山區(qū)的自然生態(tài)空間研究。5 個聚類的關(guān)鍵詞之間聯(lián)系密切，形成了圍繞中國問題，聚焦糧食安全與國土空間規(guī)劃的系列理論探索與相關(guān)實踐研究。

圖2 1979—2020年國土空間用途分區(qū)時間線突現(xiàn)視圖Fig.2 Emerging view of the timeline of territorial space use zoning from 1979 to 2020

1.3 發(fā)文作者與機構(gòu)

識別主要研究者，在一定程度上有利于更好地把握一個領(lǐng)域的主流觀點和研究動態(tài)。將發(fā)文頻次閾值設(shè)置為5時，可得到9位發(fā)文核心作者，其中，發(fā)文頻次>8次的作者為中國科學(xué)院大學(xué)的樊杰與南京大學(xué)的黃賢金。國土空間用途管制的學(xué)者研究領(lǐng)域多為資源科學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和土地利用管理。學(xué)者之間合作密切，形成了具有規(guī)模的科研集群，目前主要有6 個合作密切的科研團隊，呈現(xiàn)“大集聚，小分散”的特點（圖3-a）。

圖3 1979—2020年國土空間用途分區(qū)研究發(fā)文作者（a）和研究機構(gòu)合作（b）圖譜Fig.3 Author's(a)and institute cooperation(b)map for the study of territorial and space use zoning from 1979 to 2020

部分發(fā)文機構(gòu)之間合作密切，已經(jīng)形成具有規(guī)模的科研群體（圖3-b），但因為發(fā)文機構(gòu)所在地域限制，同在北京的北京大學(xué)、中國科學(xué)院大學(xué)和中國土地勘測規(guī)劃院等機構(gòu)院校聯(lián)系密切，跨地區(qū)之間的合作較少。從發(fā)文量排前十的單位看，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所最多（43 篇），同時，網(wǎng)絡(luò)異質(zhì)性主體憑借地理鄰近性帶來的知識共享和擴散獲取最新信息和進行創(chuàng)新交流，使得同位于華北地區(qū)的發(fā)文機構(gòu)發(fā)文量較高。從發(fā)文機構(gòu)占比看，高等院校最高，約占總量的一半，其次是科研機構(gòu)和事業(yè)單位，其中中國科學(xué)院發(fā)文量最高，約占科研機構(gòu)發(fā)文量的42%。當然，本研究是基于中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫開展的分析，中國土地規(guī)劃勘測院等國土資源部屬單位的主要科研產(chǎn)出是政策文件，其發(fā)揮的作用與影響力也不容小覷。

1.4 研究熱點分析

通過CiteSpace 進行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析（圖4），關(guān)鍵詞閾值通過值為20時，共獲得6個關(guān)鍵詞。從分布上看，高頻關(guān)鍵詞集中分布在“土地利用”周圍，具有高中心性（0.28），研究領(lǐng)域相對單一集中。其他關(guān)鍵詞多維發(fā)散，相互聯(lián)系較緊密。

圖4 1979—2020年國土空間用途分區(qū)研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜Fig.4 Co-occurrence map of key words in the study of territorial space use zoning from 1979 to 2020

通過關(guān)鍵詞K聚類功能對所選文獻的關(guān)鍵詞進一步處理得出11個聚類，選擇其中5個K值最大的聚類（圖5），同時梳理各聚類關(guān)鍵詞（表1）發(fā)現(xiàn)：聚類#0 的標題為“土地利用”，土地利用是人類為了滿足自身發(fā)展需要而對土地資源進行開發(fā)利用的過程，學(xué)者們針對土地利用現(xiàn)狀、方法和規(guī)劃等方面展開研究，為分區(qū)提供了依據(jù)。聚類#1的標題為“國土空間”，從關(guān)鍵詞“生態(tài)空間”“底線思維”和“人與自然和諧共生”可以看出學(xué)者們對“山水林田湖草共同體”理念的貫徹。聚類#2 的標題為“中國”，學(xué)者們總結(jié)了中國不同發(fā)展階段的用途分區(qū)概況以及相關(guān)國際理念和經(jīng)驗對于中國國土空間用途分區(qū)發(fā)展的影響，這些研究也反映了中國國土空間用途分區(qū)的演進過程中如何將獨創(chuàng)與借鑒相互交融，形成適用于中國國情的用途分區(qū)體系。聚類#3的標題為“國土規(guī)劃”，國土規(guī)劃的概念源自日本，20世紀80年代開始在中國作為一項明確的工作職能，研究重點在于規(guī)劃體系、傳導(dǎo)機制以及空間要素治理等方面。聚類#4 的標題為“用途管制”，中國土地用途管制是國土空間用途管制的基礎(chǔ)，從關(guān)鍵詞可以看出學(xué)者們基于低丘緩坡、建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地等特定管制目標對空間用途分區(qū)的關(guān)注。

圖5 1979—2020年國土空間用途分區(qū)研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類分析Fig.5 Co-occurrence cluster analysis of keywords in the study of territorial space use zoning from 1979 to 2020

表1 國土空間用途分區(qū)研究各聚類主要關(guān)鍵詞Table 1 Study on the main key words of each cluster of territorial space use zoning

2 主要研究進展

2.1 國土空間用途分區(qū)理論基礎(chǔ)

國土空間用途分區(qū)的思想可從土地資源配置方式的演進規(guī)律來解釋。中國為了因地制宜地發(fā)展工農(nóng)業(yè)及其他建設(shè)事業(yè)，于20 世紀20 年代開始了基于地域分異論的自然區(qū)劃方案研究工作。之后在經(jīng)濟快速增長的需求下，為了提高土地利用效益，以追求效益最大化為價值導(dǎo)向的優(yōu)勢區(qū)位論成為分區(qū)的理論基礎(chǔ)，其中以農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、中心地理論、市場區(qū)位論為主要代表理論（陳磊等，2019）。隨著國土空間開發(fā)強度的增大導(dǎo)致的生態(tài)危機逐漸凸顯，以及優(yōu)勢區(qū)憑借“路徑依賴”長期獲得競爭優(yōu)勢而導(dǎo)致空間開發(fā)無序和區(qū)域發(fā)展不平衡，以規(guī)范中國空間開發(fā)秩序為目的的主體功能區(qū)管制理念產(chǎn)生，其中以樊杰的思想為代表，闡釋了中國主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ)、形成原因、創(chuàng)新點和區(qū)劃方案等（樊杰，2007）。在現(xiàn)今全球各國推進可持續(xù)發(fā)展目標以及中國新時代“空間治理現(xiàn)代化”背景下，以人與自然相協(xié)調(diào)為價值導(dǎo)向的可持續(xù)發(fā)展理論成為國土空間用途分區(qū)的理論基礎(chǔ)。國土空間管制更加強調(diào)山水林田湖草的系統(tǒng)管制理念，管制目標由確保糧食安全轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境與糧食安全并重（黃征學(xué)等，2018b），為協(xié)調(diào)中國經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，提高生態(tài)文明建設(shè)水平和構(gòu)建生態(tài)安全格局奠定了實施理念。

2.2 國土空間用途分區(qū)體系研究

在20世紀末期，隨著改革開放和空間治理的需要，中國開始采用政府干預(yù)的手段解決人地矛盾，借鑒美國、日本和法國等國家相關(guān)土地用途分區(qū)的先進經(jīng)驗（汪秀蓮等，2001），可以從部分國家用途分區(qū)體系中看出（表3）：1）生態(tài)效益優(yōu)先，各個國家站在可持續(xù)發(fā)展的高度，注重保護耕地和自然資源環(huán)境，合理設(shè)置自然保護區(qū)或農(nóng)業(yè)區(qū)以及制定相應(yīng)的管制制度；2）分區(qū)類型多元，主要有自上而下、自下而上和上下結(jié)合3種，規(guī)劃編制中民眾、專家、社會組織等多方參與的途徑，對于中國長期實行自上而下多部分規(guī)劃并行的結(jié)構(gòu)管理體系來說具有較強的借鑒意義；3）分區(qū)模式多樣，根據(jù)國家一定時期的政治體制、經(jīng)濟發(fā)展等基本情況而擁有不同的管制特點。例如巴西是國家政府機關(guān)指導(dǎo)下的分區(qū)管控模式，而法國是中央與地方合作規(guī)劃下的分區(qū)模式。

表2 國土空間用途分區(qū)主要理論基礎(chǔ)Table 2 Main theoretical basis of territorial space use zoning

表3 部分國家用途分區(qū)體系對比Table 3 Comparison of use zoning systems in some countries

中國國土空間用途分區(qū)體系主要分為國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級5種不同尺度。國家層面的國土空間用途分區(qū)可采取國家主體功能分區(qū)，實行“分區(qū)+名錄”的優(yōu)化方案，目前研究多聚焦于國土空間用途管制的國際經(jīng)驗借鑒（董子卉等，2020）、政策實施建議（黃征學(xué)等，2020）及管制體系創(chuàng)新（程茂吉，2020）等方面，主要關(guān)注如何完善當前國土空間用途管制體系的問題，結(jié)論集中落在準入規(guī)則、剛彈結(jié)合、法律保障等目前尚不完善的地方。除此之外，還重在研究重點生態(tài)功能區(qū)、海洋保護區(qū)等一些具有特殊作用的區(qū)域，為國土空間差異化管理提供理論依據(jù)。

省級層面將主體功能區(qū)作為劃分依據(jù)，疊置生態(tài)功能區(qū)劃底圖，劃分省級主導(dǎo)功能分區(qū)，指導(dǎo)市縣級國土空間分區(qū)。2010年之前，研究內(nèi)容主要分為兩類，一類是以可持續(xù)發(fā)展為目標進行土地利用分區(qū)（王玉波等，2008）；另一類側(cè)重于用數(shù)學(xué)方法進行分區(qū)。這些研究集中于建設(shè)用地，符合中國快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段特點，并為各省市的國土空間規(guī)劃編制指南提供了良好的基礎(chǔ)。

市級層面國土空間用途分區(qū)管制重點一是突出中心城區(qū)的國土空間用途分區(qū)，二是全市域的“三區(qū)三線”用途分區(qū)。學(xué)者們根據(jù)地域發(fā)展特色對城市的分區(qū)和控制線進行了增補細化（表4），例如北京將市域空間劃分為生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，實現(xiàn)了“兩線三區(qū)”的市域總體格局管制（祖健等，2021）；廣州市結(jié)合城市發(fā)展重點將產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線納入到“三規(guī)合一”控制線體系，得到“三區(qū)+四線”空間管制分區(qū)體系；廈門市將生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界合并，實行“兩區(qū)+兩線”空間管制分區(qū)體系（楊玲，2016）。

表4 部分學(xué)者對城市進行“三區(qū)三線”劃定的探索Table 4 Part of the urban space control zoning system

縣級層面國土空間用途分區(qū)的劃分不能過細，重在突出重點，規(guī)定用途分區(qū)的主導(dǎo)、禁止和零星用途，并制定各用途區(qū)的管制規(guī)則和限制條件。在這一層面學(xué)者們關(guān)注用途管制規(guī)則傳導(dǎo)（何冬華，2020）、輔助用途分區(qū)系統(tǒng)（段萍等，2011）、控制線體系思路（楊玲，2016）等方面，研究目的不限于管制制度和體系方面本身的提升，還有山區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展（李建華等，2018）、緩解土地資源緊張（阮永健等，2020）、保護式旅游開發(fā)（陳萍，2015）等其他應(yīng)用方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的國土空間用途分區(qū)主要是在縣級的層面上進行細化。學(xué)者們主要從兩方面進行探討：一是運用GIS軟件指導(dǎo)分區(qū)并建立土地利用信息系統(tǒng)（許新惠等，2010）或者輔助規(guī)劃編制程序（王曉蒙等，2012），側(cè)重于為分區(qū)提供先進的分析和管理工具。二是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃用途分區(qū)體系（徐忠國等，2015）、編制思路（陳美球等，2007）和實施評估（孫玉杰等，2015）的研究。

2.3 國土空間用途分區(qū)技術(shù)與方法研究

國土空間用途分區(qū)研究方法從定性或定量轉(zhuǎn)變?yōu)殚_始關(guān)注結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用。早期國土空間用途分區(qū)的方法基本以定性為主（表5），包含主導(dǎo)因素法（金儒成等，2010）、綜合分析法（侯長莉等，2014）等常用方法，存在精度不高、主觀性強的局限性。隨著國土空間用途分區(qū)復(fù)雜性的增加，傳統(tǒng)的定性方法逐步暴露出不確定性與不可重復(fù)性的缺點，已無法滿足分區(qū)的需求。以指標型為特征的定量方法逐漸成為國土空間用途分區(qū)的主流，常用方法包括地域聚類法和矩陣分類法，其中，聚類分析法應(yīng)用最為廣泛，不斷得到拓展，早期以較為簡單的層次聚類法（張雅杰等，2007）和模糊聚類法（魯紅英等，2014）為主，后期衍生出神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)聚類（王思易等，2013）、兩維圖論聚類法（路昌等，2017）等，極大地提升了用途分區(qū)效率。這些方法在解決具體的土地用途分區(qū)問題中有一定的科學(xué)性和可操作性，但存在程序復(fù)雜，受人為作用的影響，不能滿足海量數(shù)據(jù)處理的需求等方面的問題。由于地理信息系統(tǒng)在數(shù)據(jù)采集和處理方面的獨特優(yōu)勢，許多學(xué)者將GIS與智能算法相結(jié)合來構(gòu)建智能的用途分區(qū)模型。而空間型的分區(qū)方法主要包含智能模型法與空間疊置法，其中智能模型算法憑借其強大的空間數(shù)據(jù)處理和分析能力，可以實現(xiàn)多約束下的土地用途分區(qū)（牛繼強等，2014）或土地利用優(yōu)化配置（劉耀林等，2012），對分區(qū)成果進行空間可視化表達和建庫等?，F(xiàn)代空間信息分析技術(shù)支持下的用途分區(qū)在一定程度上提高了空間用途分區(qū)的精度與效率，也為分區(qū)模型的構(gòu)架提供了新的思路與技術(shù)支撐，但也只運用了數(shù)據(jù)管理、制圖和空間分析等初級功能。國土空間用途分區(qū)已成為目前國土空間規(guī)劃研究的熱點問題之一，如何高效地獲得最佳用途分區(qū)方案是未來重要的研究內(nèi)容。

表5 國土空間用途分區(qū)主要研究方法Table 5 A review of research methods for territorial space use zoning

2.4 國土空間用途分區(qū)管制研究

中國的國土空間用途分區(qū)隨著對生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境的認識而逐漸深化，總體來說，中國國土空間用途分區(qū)管制根據(jù)管制范圍大致可分為3個階段：土地用途分區(qū)管制階段、自然生態(tài)空間用途分區(qū)管制階段和國土空間用途分區(qū)管制階段（表6）。

新中國成立以來，為滿足土地管理和城市建設(shè)的需求，建立了以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為核心的土地用途管制制度和以城市建設(shè)用地為核心的規(guī)劃許可制度。自此，中國有了兩個側(cè)重各不同的土地用途分類體系，導(dǎo)致互不銜接和地類界定的矛盾沖突。此時的研究多集中于對縣、鄉(xiāng)級的土地利用總體規(guī)劃實踐或者對現(xiàn)有規(guī)劃編制或管理提出建議（徐忠國等，2015）等方面。

進入21 世紀以來，中央進一步倡導(dǎo)“協(xié)調(diào)發(fā)展”“綠色發(fā)展”以及“生態(tài)文明”等發(fā)展理念。2009年國土資源部下發(fā)了建設(shè)用地空間管制的相關(guān)文件，相關(guān)文獻多圍繞“生態(tài)”這個關(guān)鍵詞，基于生態(tài)安全格局（高永年等，2011；戴文遠等，2019）、土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量（徐理等，2012）、生態(tài)風險評價（王敏等，2013）、土地利用生態(tài)警戒區(qū)（李喆等，2017）等方面開展管制分區(qū)研究，目的是為了建設(shè)用地的優(yōu)化配置，以實現(xiàn)生態(tài)安全與土地利用的雙贏。2010年6月國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將“主體功能區(qū)”本身與一定的分區(qū)標準相聯(lián)系，為學(xué)者提供了基于主體功能區(qū)進行土地利用分區(qū)的研究思路（李彥等，2011）。2017年3月，國土資源部頒布了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》和《自然生態(tài)空間用途管制試點方案》，推進了中國自然生態(tài)用途管制制度體系建設(shè)。當前國內(nèi)對自然生態(tài)空間用途管制的研究大多著眼于3個方面：一是對自然生態(tài)空間管制制度提出現(xiàn)存的問題及相應(yīng)的建設(shè)思路（鄧紅蒂等，2020）；二是探討自然生態(tài)空間用途管制的基礎(chǔ)理論方面，如邏輯起點、方式、管制策略、分類和分級體系等（沈悅等，2017）；三是對城市或者城市內(nèi)綠色空間、島嶼、基塘等不同類型空間進行分區(qū)研究（彭瑤玲等，2009；李國煜等，2018；何冬華等，2019；黃世鑫等，2021；龔蔚霞等，2021）。

較為常見的“分區(qū)”如“海洋功能區(qū)”“主體功能區(qū)”“土地利用功能分區(qū)”等分別出自國家海洋局、國家發(fā)展和改革委員會以及國土資源部等主導(dǎo)的空間性規(guī)劃（表7），這些分區(qū)存在重疊關(guān)系，互不銜接。2018年3月，自然資源部成立，根據(jù)中央部署，自然資源部要履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責”。這標志著用途管制進入覆蓋所有國土空間用途管制的新階段。這段時期以來，相關(guān)文獻研究多集中于3個方面：一是針對目前國土空間用途管制出現(xiàn)的問題提出針對性建議。例如在自然生態(tài)空間管制方面，諸多學(xué)者認為現(xiàn)行的自然資源要素管理方式，割裂了各個自然要素生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)系，提出應(yīng)該將其當做一個綜合體進行統(tǒng)一管理，還可以進一步通過一個整合各類自然要素資源的信息平臺，強化實時監(jiān)管、動態(tài)管理能力（賈克敬等，2020；汪毅等，2020）。二是在梳理國外不同尺度下國土空間的用途類型、管制措施的基礎(chǔ)上，為中國在管制立法、管制工具和管制機制等方面提供經(jīng)驗和啟示（董子卉等，2020；韓文靜等，2020；周宜笑，2020）。三是基于提高管控的實施和監(jiān)督效率，增強規(guī)劃彈性，進行人類行為、用途留白、生態(tài)文明建設(shè)等不同視角下國土空間用途分區(qū)的思考（趙坤等，2019；朱佩娟等，2021）。

3 結(jié)論與展望

3.1 結(jié)論

國土空間用途分區(qū)研究成果不斷涌現(xiàn)，發(fā)文量總體呈上升趨勢，總體可劃分為土地用途分區(qū)階段（1992—2005 年）、自然生態(tài)空間用途分區(qū)階段（2006—2017 年）和生態(tài)空間用途管制階段（2018年至今）3個階段?！巴恋乩谩毖芯控灤﹪量臻g用途分區(qū)研究的始終。發(fā)文作者之間合作密切，形成具有規(guī)模的科研集群，而發(fā)文機構(gòu)之間合作緊密度因地域限制還有較大提升空間。受時代背景變化的深刻影響，國土空間用途分區(qū)政策導(dǎo)向性強，研究內(nèi)容不斷深化。分區(qū)理論從地域分異論、優(yōu)勢區(qū)位論發(fā)展為主體功能區(qū)管制理念，再到現(xiàn)在的可持續(xù)發(fā)展理念；分區(qū)體系不斷優(yōu)化，研究側(cè)重點多樣，各省市因地制宜地在“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)上進行相應(yīng)的實踐探索；研究方法從定性或定量轉(zhuǎn)變?yōu)殚_始關(guān)注結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用；分區(qū)管制的土地用途、自然生態(tài)和國土空間管制分區(qū)3個階段的研究大多集中于現(xiàn)存問題發(fā)現(xiàn)，國外經(jīng)驗啟示、分區(qū)實踐研究3個方面。但已有研究也存在一定不足，主要表現(xiàn)為：研究內(nèi)容較為傳統(tǒng)，聚焦于基本分區(qū)分類管控為背景的國土空間用途分區(qū)研究，難以應(yīng)對國土空間多要素“相生相息、復(fù)雜有機”的系統(tǒng)需求。圍繞當前國土空間規(guī)劃編制開展國土空間用途分區(qū)標準、分區(qū)方案與策略等實證性研究較多，基于國土空間諸要素綜合作用機制與復(fù)雜運行機理開展國土空間用途分區(qū)內(nèi)涵與效應(yīng)的科學(xué)論證及理論升華還有待加強。研究方法上如何結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)與方法，開展多學(xué)科交叉融合也待進一步深入。

3.2 研究展望

國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，傳統(tǒng)的土地用途分區(qū)經(jīng)驗無法支撐全域全要素全過程的國土空間治理需求，未來國土空間用途分區(qū)研究應(yīng)該立足國際國內(nèi)的新背景，順應(yīng)國土空間規(guī)劃研究的新趨勢，重視以下幾個方面的探索。

一是開展國土空間用途分區(qū)相關(guān)理論研究。國土空間用途分區(qū)是一項實踐性很強的工作，有必要在厘清已有成果的基礎(chǔ)上，進一步結(jié)合國家政策與相關(guān)實踐，對國土空間用途分區(qū)的基本原理、需求邏輯與技術(shù)路徑開展深入研究，總結(jié)適應(yīng)新時期協(xié)同共治事權(quán)框架與管理制度的國土空間用途分區(qū)理論模式，豐富國土空間規(guī)劃理論，為提升國土空間開發(fā)、保護的質(zhì)量和效率提供科學(xué)支撐。

二是深化生態(tài)空間、海洋空間與鄉(xiāng)村建設(shè)空間用途分區(qū)研究。長期以來受“先發(fā)展，后保護”的價值取向影響，傳統(tǒng)生態(tài)空間與鄉(xiāng)村建設(shè)空間的管控制度缺位錯位、事權(quán)分散破碎。國家層面構(gòu)建的“三區(qū)三線”管控體系之下，國土空間規(guī)劃如何針對系統(tǒng)性生態(tài)空間治理需求缺乏有效經(jīng)驗，對自然生態(tài)系統(tǒng)與生產(chǎn)生活活動的空間錯配、生態(tài)空間功能與質(zhì)量下降的“公地悲劇”以及國土空間無序發(fā)展等問題應(yīng)對乏力，對鄉(xiāng)村地區(qū)精細化、差異化管控途徑亟需探索。因此，有必要結(jié)合永久基本農(nóng)田的分區(qū)準入經(jīng)驗和城鎮(zhèn)建設(shè)空間的管控經(jīng)驗，對生態(tài)空間、海洋空間和鄉(xiāng)村建設(shè)空間用途分區(qū)方法、模式與準入要求開展研究。

三是結(jié)合國土空間用途管制體系構(gòu)建需求拓寬國土空間用途分區(qū)研究視角。從管制措施來看，國土空間用途分區(qū)應(yīng)與控制線、指標、名錄等管制工具結(jié)合，共同探索構(gòu)建完整的國土空間用途管制體系，并為基于尺度差異化的治理傳導(dǎo)路徑提供技術(shù)支撐。從管制維度來看，國土空間用途管制包括規(guī)模、邊界和功能3個維度。其中，規(guī)模管制主要是對水資源、土地資源、自然保護地等規(guī)模的數(shù)量控制，對應(yīng)管制措施主要為指標管制和名錄管制；邊界管制主要是對生態(tài)保護區(qū)域、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)集中建設(shè)開發(fā)區(qū)域等邊界控制，對應(yīng)管制措施主要為生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條基本控制線及生態(tài)廊道、基礎(chǔ)設(shè)施控制線、城市四線等其他重要控制線管制；功能管制主要是對生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)利用等主導(dǎo)功能區(qū)域作出允許、限制、退出和禁止活動的詳細規(guī)定。由此，未來國土空間用途管制應(yīng)當形成以分區(qū)為主，指標、名錄和控制線相輔的管制措施，通過指標、名錄、控制線和分區(qū)管制規(guī)則組成的國土空間用途管制體系，實現(xiàn)對全域全要素國土空間規(guī)模、邊界和功能的管制（圖6）。未來的國土空間用途分區(qū)研究應(yīng)結(jié)合以上內(nèi)容，厘清分區(qū)分類的目標、途徑及其效應(yīng)，為新時期國土空間用途管制提供支撐。

圖6 國土空間規(guī)劃用途管制體系構(gòu)想Fig.6 Conception of territorial space use control system

四是基于多學(xué)科交叉融合開展方法與技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用。可充分利用大數(shù)據(jù)手段加強對國土空間各類要素的空間結(jié)構(gòu)和功能特征的認知，探索高效獲得最佳用途分區(qū)方案的技術(shù)路徑，形成對國土空間用途分區(qū)的科學(xué)支撐。將地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)等多學(xué)科融合，開展技術(shù)創(chuàng)新。應(yīng)用復(fù)雜性科學(xué)方法，開展多情景國土空間用途分區(qū)模式下的空間效應(yīng)變化模擬分析，加強對分區(qū)機制與管制機理的科學(xué)認知。