蔡之兵

自2017年黨的十九大正式提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略以來，區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施已步入正軌并取得了顯著成就。然而，隨著國內外發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境的變化，我國經濟發(fā)展也面臨著越來越大的壓力。在這種背景下，如何確保宏觀經濟發(fā)展的“穩(wěn)中有進”需要多個領域的政策共同發(fā)力，而作為廣義區(qū)域政策的重要內容，區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略理應發(fā)揮更大作用，這也是為何2021年中央經濟工作會議明確提出要深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的根本原因。

一、提高區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的長期性

縮小區(qū)域發(fā)展差距是區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的應有之義。然而，從具體的戰(zhàn)略實施效果看，部分區(qū)域內的發(fā)展差距并沒有縮小甚至在擴大。以京津冀地區(qū)為例，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出的2014年，京津冀三地的人均地區(qū)生產總值分別是10.75萬元、7.12萬元、3.43萬元，北京市的人均地區(qū)生產總值分別是天津市和河北省的1.51倍和3.14倍。2020年，京津冀三地的人均地區(qū)生產總值分別是16.49萬元、10.16萬元、4.86萬元，北京市的人均地區(qū)生產總值分別是天津市和河北省的1.63倍和3.40倍?？梢姡┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施近七年來，京津冀三地的發(fā)展水平并沒有完全縮小，反而有所擴大。然而，在具體實踐中，京津冀三地的交通一體化程度、每年的空氣優(yōu)良天數、產業(yè)轉移的規(guī)模、要素自由流動的程度等多項發(fā)展指標都出現了明顯提高。以空氣質量為例，2020年北京市的PM2.5年均濃度比2015年下降超50%；空氣質量優(yōu)良天數達到276天，較2015年增加90天。顯然，這些指標所反映的區(qū)域協(xié)調發(fā)展成就與人均地區(qū)生產總值指標差距拉大所反映的區(qū)域協(xié)調發(fā)展態(tài)勢并不完全一致。究其原因，區(qū)域經濟發(fā)展差距的暫時拉大是絕大部分區(qū)域通過實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略來縮小區(qū)域發(fā)展差距的必然過程。

從區(qū)域發(fā)展差距的形成機理看，絕大部分區(qū)域內部的發(fā)展差距形成于各種因素的長期作用，想要在短期內縮小甚至消除區(qū)域發(fā)展差距會面臨較大難度，這是因為不同地區(qū)的發(fā)展會受到傳統(tǒng)發(fā)展路徑的影響，而扭轉或者重構地區(qū)發(fā)展路徑往往需要較長時間。因此，在深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，一方面要清醒意識到縮小區(qū)域發(fā)展差距是區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的根本和長期目標，所有的具體政策推動都要充分考慮這一導向。另一方面，也要認識到隨著區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施和各項打破行政區(qū)域分割措施的陸續(xù)推出，個別發(fā)展能力較強和發(fā)展基礎較好的區(qū)域可能會率先得益于要素自由流動程度的提高，而其他地區(qū)由于發(fā)展能力和發(fā)展基礎相對較弱，可能在短期內難以破除已有的發(fā)展路徑依賴而陷于發(fā)展失速的境地。但長期來看，先發(fā)地區(qū)綜合實力的提升和區(qū)域內部一體化水平的提高無疑會為整個區(qū)域發(fā)展差距的縮小奠定堅實基礎。

因此，由于區(qū)域內部發(fā)展差距的暫時擴大是區(qū)域協(xié)調發(fā)展過程的重要階段，這就要求區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略要確保戰(zhàn)略實施的長期性，對區(qū)域發(fā)展差距的暫時擴大應持理性和包容心態(tài)，繼續(xù)堅定不移地推動有助于縮小最終區(qū)域發(fā)展差距的戰(zhàn)略舉措。

二、強化不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)一性

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央先后提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這五大戰(zhàn)略也是區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的主體戰(zhàn)略。從目前五大戰(zhàn)略的具體進展看，五大戰(zhàn)略各自的規(guī)劃文本已經全部出臺，都在依據自身的發(fā)展規(guī)劃穩(wěn)步推動各項工作。在接下來深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，我們不僅需要堅持以五大區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃文本為依據，不斷深入推動這些戰(zhàn)略取得更快、更大進展，同時，也要加快制定針對這五大區(qū)域戰(zhàn)略乃至區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計。

直接看，五大區(qū)域戰(zhàn)略的具體區(qū)位、發(fā)展基礎、產業(yè)結構、自然稟賦、功能定位各不相同，比如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀地區(qū)的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)、全國創(chuàng)新驅動經濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”；《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出長江經濟帶的四大戰(zhàn)略定位是“生態(tài)文明建設的先行示范帶、引領全國轉型發(fā)展的創(chuàng)新驅動帶、具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協(xié)調發(fā)展帶”；《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對粵港澳大灣區(qū)的定位是“充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、‘一帶一路’建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈”；《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》對長三角地區(qū)的定位是“全國發(fā)展強勁活躍增長極、全國高質量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實現現代化引領區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)、新時代改革開放新高地”；《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》對黃河流域的定位是“大江大河治理的重要標桿、國家生態(tài)安全的重要屏障、高質量發(fā)展的重要實驗區(qū)、中華文化保護傳承弘揚的重要承載區(qū)”。可見，雖然都屬于區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，但這五大區(qū)域戰(zhàn)略的功能定位并不相同，這充分表明五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃文本是根據區(qū)域自身情況制定的，充分考慮了不同區(qū)域的實際情況和發(fā)展階段。

然而，作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的主體戰(zhàn)略，這五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的共同點和本質仍然在于“協(xié)調”，即如何打破區(qū)域之間的行政壁壘和推動區(qū)域之間的深度合作才是根本目標，這就要求未來在推動五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，不僅要重視這五大區(qū)域自身的實際情況、發(fā)展基礎與發(fā)展特征，更要抓住這五大區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略聚焦“協(xié)調”這一共同點，制定國家層面的實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，通過“協(xié)調”這一共同抓手來加快推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

三、提高區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略實施思路的有效性

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是黨中央在十八大以來提出的第一個旨在實現協(xié)調發(fā)展的區(qū)域戰(zhàn)略，2015年4月30日審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》成為了第一個區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃綱要。由于提出時間最早且整個協(xié)調發(fā)展規(guī)劃的理念、原則、框架、舉措都得到了實踐證明，后面陸續(xù)提出的長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進思路都借鑒了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的相關做法。

其中，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了要在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護和產業(yè)升級轉移三個重點領域集中力量推進并分別編制《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃實施方案》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等，形成了推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“交通—產業(yè)—生態(tài)”三維框架。實踐證明，“交通—產業(yè)—生態(tài)”這一框架的重點突出、操作性強、精準性高，后續(xù)的長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的規(guī)劃文本都采用了這一框架，如《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》就提出了“大力保護長江生態(tài)環(huán)境、加快構建綜合立體交通走廊、創(chuàng)新驅動產業(yè)轉型升級”這三項任務；《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了“加快基礎設施互聯(lián)互通、構建具有國際競爭力的現代產業(yè)體系、推進生態(tài)文明建設”三項任務；《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》同樣提出了“加強協(xié)同創(chuàng)新產業(yè)體系建設、提升基礎設施互聯(lián)互通水平、強化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治”三項任務；《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》也提出了“強化環(huán)境污染系統(tǒng)治理、建設特色優(yōu)勢現代產業(yè)體系、加強基礎設施互聯(lián)互通”三項任務。當然，除了這三項任務外，這幾大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃文本也提出了很多其他領域的任務，但從具體實踐看，各個區(qū)域推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的實踐過程往往都會率先從這三大領域著手，比如打通斷頭路、簽訂生態(tài)環(huán)保合作協(xié)議與產業(yè)合作協(xié)議等，“交通—產業(yè)—生態(tài)”這一操作框架的重要現實和指導價值可見一斑。

然而，一方面，由于區(qū)域協(xié)調發(fā)展不僅僅涉及交通、產業(yè)、生態(tài)三個領域，還涉及其他包括政府治理、公共產品、營商環(huán)境等領域，因此未來深入推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略需要在這些領域同步發(fā)力，比如區(qū)域之間的治理體系、治理政策、治理水平如何趨同、公共產品如何實現均等化都應該自頂層設計中得以體現。另一方面，隨著交通、產業(yè)、生態(tài)三大領域工作的逐步深入，很多基礎性如打通“斷頭路”、提高區(qū)域之間的交通聯(lián)系密度、簽訂產業(yè)合作園區(qū)、深化生態(tài)環(huán)保合作等工作都已經完成，但這些領域的包括高質量產業(yè)分工體系如何構建，先進的產業(yè)如何集聚，區(qū)域之間的生態(tài)補償如何標準化、規(guī)范化、制度化和固定化等深層次問題仍然沒有得到根本解決。因此，在未來深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，要有攻堅克難的勇氣，不斷破解上述這些嚴重制約區(qū)域協(xié)調發(fā)展程度提高的重要難題，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展取得更為明顯的實質性進展而不是停留于表層的區(qū)域合作階段。

四、提高區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略的融合性

黨的十八大以來，我國區(qū)域經濟格局出現了重大調整和變革，有力地支撐了我國發(fā)展戰(zhàn)略的高質量轉型。除了包含京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展五大區(qū)域戰(zhàn)略的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略外，黨中央還提出了包括“一帶一路”倡議、西部大開發(fā)形成新格局、推動東北振興取得新突破、促進中部地區(qū)加快崛起、鼓勵東部地區(qū)加快推進現代化、自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港、雄安新區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、浙江共同富裕示范區(qū)、浦東社會主義現代化建設引領區(qū)等一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略，理順區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與這些區(qū)域重大戰(zhàn)略的關系是深入實施并推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略取得更大進展的重要前提。

一方面，要完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略的法律基礎。無論是區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，還是區(qū)域重大戰(zhàn)略，目前都面臨法律基礎缺失這一問題，比如針對區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，建議制定區(qū)域關系法，明確不同區(qū)域參與區(qū)域協(xié)調和一體化發(fā)展的義務和責任以及違反一體化發(fā)展原則所需要接受的具體懲罰；針對區(qū)域重大戰(zhàn)略，建議制定區(qū)域戰(zhàn)略法，明確區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施依據、實施過程與績效評估辦法，強化區(qū)域重大戰(zhàn)略的制度基礎，從而保障此類戰(zhàn)略的資金支持和長期實施；針對區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃，建議制定區(qū)域規(guī)劃法，提高區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的權威性和約束性，引導各次級區(qū)域按照發(fā)展規(guī)劃來調整和優(yōu)化自身發(fā)展戰(zhàn)略。此外，也要立足整體國土空間開發(fā)保護目標，加快推動國土空間開發(fā)保護法、國土空間規(guī)劃法等相關法律的制定與實施，為涉及空間的戰(zhàn)略類型提供法律保障。

另一方面，要進一步出臺針對不同區(qū)域戰(zhàn)略的具體政策舉措。從現有區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與各項區(qū)域重大戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃文本看，目前我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都沒有進入到具體的區(qū)域政策實施階段，絕大部分發(fā)展規(guī)劃的主要內容仍然聚焦該區(qū)域的發(fā)展方向與發(fā)展目標，缺乏針對性且具有含金量的區(qū)域政策體系。從推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略相互融合的角度看，只有真正進入到完全涉及區(qū)域利益變革的區(qū)域政策階段，區(qū)域利益主體的真實行為決策機制才能顯現。也只有在這種背景下，決定不同類型區(qū)域戰(zhàn)略能否融合、如何融合的關鍵節(jié)點才會逐漸凸顯，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略相互融合以及確保區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略實施效果才有抓手。

五、重視不同空間尺度區(qū)域之間的銜接性

在當前我國區(qū)域發(fā)展過程中，存在大量不同空間尺度的區(qū)域類型，既包括跨省的區(qū)域類型如傳統(tǒng)的四大板塊區(qū)域以及京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角地區(qū)、黃河流域等地區(qū)，也包括跨城市的區(qū)域類型如城市群與都市圈地區(qū)，還包括單個完整的不同行政級別的行政區(qū)域。這些不同空間尺度的區(qū)域類型也成為了不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主要作用對象，比如針對四大板塊區(qū)域的區(qū)域戰(zhàn)略分別是西部大開發(fā)形成新格局、推動東北振興取得新突破、促進中部地區(qū)加快崛起、鼓勵東部地區(qū)加快推進現代化四大區(qū)域戰(zhàn)略，而城市群與都市圈目前也成為了我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的主要空間單元。深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略需要處理好這些不同空間尺度區(qū)域的關系。

從空間尺度的層次看，空間尺度的大小決定了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施效果。一般情況下，空間尺度對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的作用具有“二重性”。一方面，空間尺度越大，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施難度就越大，空間尺度越小，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施難度就相對較小。然而，另一方面，空間尺度越大，就意味著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要性越高，所能夠得到的政策資源就相對較多。因此，在深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，要重視空間尺度的適宜性，要根據國家發(fā)展的方向、區(qū)域發(fā)展的需要以及地區(qū)發(fā)展的基礎來選擇合適的空間尺度區(qū)域類型作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的作用對象。如對我國絕大多數地區(qū)而言，受限于現在的發(fā)展基礎與交通技術，在推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的過程中，選擇都市圈戰(zhàn)略往往比城市群更具有操作性。

從不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的空間交叉來看，一個區(qū)域往往同時涉及多項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。比如上海市既是長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成區(qū)域，又是長江經濟帶戰(zhàn)略的龍頭區(qū)域，更是上海大都市圈的核心城市，強化不同空間尺度區(qū)域之間的銜接性就意味著要重視這些在空間上相互重疊戰(zhàn)略的協(xié)同推進，比如低層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應服從高層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、同一個區(qū)域的功能定位在不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中理應保持一致、不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對重疊空間的規(guī)劃也應加強溝通與協(xié)調。

可見，存在多個不同尺度的區(qū)域類型是我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要特征，在這些區(qū)域之間形成優(yōu)勢互補的產業(yè)分工體系既是滿足我國行政區(qū)劃層次多、數量多、類型多等現實特征的需要，也是深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要方向。