宋燾

摘 ?要：在現(xiàn)行的國(guó)有土地上房屋征收決定制度中，存在時(shí)效性的模糊、征收決定程序的繁瑣、公眾參與過(guò)少等問(wèn)題。征收決定的司法審查主要以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為依據(jù)對(duì)合法性進(jìn)行全面審查，因此，首先應(yīng)當(dāng)明確條例的完善性，為其提供正當(dāng)性和合法性。

關(guān)鍵詞：征收決定;完善性;公眾參與

引言

國(guó)有土地上房屋征收問(wèn)題可分為征收決定問(wèn)題和征收補(bǔ)償問(wèn)題。本文將以征收決定為主要論述，通過(guò)審視國(guó)有土地上房屋征收決定的現(xiàn)存問(wèn)題，探討關(guān)于征收決定的合法性審查要件，并對(duì)征收決定合法性審查的完善提出建議，以此來(lái)完善我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度。

一、國(guó)有土地上房屋征收決定合法性的現(xiàn)存問(wèn)題

在2011年《條例》審議通過(guò)之前，規(guī)范房屋征收的法律條文主要是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，在此基礎(chǔ)上，新的《條例》在征收主體、征收范圍、征收程序等多方面進(jìn)行了修改，具有明顯的進(jìn)步意義?！稐l例》為房屋征收行為構(gòu)建了大致的法律框架，但該法律框架尚不能完全滿足和解決房屋征收的諸多法律問(wèn)題[ ]，在國(guó)有土地上房屋征收的社會(huì)實(shí)踐及司法實(shí)踐中，仍然存在大量問(wèn)題，且這些問(wèn)題隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐年增長(zhǎng)。主要體現(xiàn)在以下方面：

二、征收決定實(shí)體規(guī)范的缺陷

《條例》自2011年審議通過(guò)以來(lái)，已經(jīng)施行了十一年之久，其中部分實(shí)體規(guī)定已經(jīng)落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，各省、自治區(qū)、直轄市等依據(jù)《條例》制定的《房屋征收實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)范性法律文件也與現(xiàn)實(shí)有所脫節(jié)，其中缺陷逐漸顯露。例如以下幾點(diǎn)：

1.征收要件的實(shí)體缺陷。以《北京市舊城區(qū)改建房屋征收實(shí)施意見(jiàn)》為例，征收要件包括：項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目規(guī)劃意見(jiàn)、項(xiàng)目土地預(yù)審意見(jiàn)，涉及發(fā)展改革部門、規(guī)劃部門、國(guó)土資源部門等，手續(xù)繁瑣、且各要件有效期較短，逾期未開(kāi)工且不延期的即行失效。這種繁瑣、短效的行政審批事項(xiàng)，為征收工作帶來(lái)了一定的困難。

2.暫停公告的實(shí)體缺陷?！稐l例》第十六條規(guī)定，房屋征收范圍確定后，

應(yīng)當(dāng)發(fā)布暫停公告，不得實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為;但《北京市舊城區(qū)改建房屋征收實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，除不得新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途外，還不得變更房屋權(quán)屬登記。一方面限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由流動(dòng)，不符合被征收人的合法權(quán)益;另一方面不符合《民法典》等有關(guān)規(guī)定，缺少上位法依據(jù)，其合法性有待商榷。

3.強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)體缺陷?！稐l例》第二十八條規(guī)定，被征收人既不申請(qǐng)行政復(fù)議也不提起行政訴訟，又不搬遷的，行政機(jī)關(guān)可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但條例并未明確規(guī)定被征收人被依法強(qiáng)制執(zhí)行后是否可以按照原有補(bǔ)償方案進(jìn)行補(bǔ)償。最高院《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)于此問(wèn)題也并未做出明確規(guī)定。

三、國(guó)有土地上房屋征收決定合法性的完善

1、完善征收決定程序

目前，我國(guó)因征收決定引起的行政訴訟中，有很大一部分案件是因?yàn)槌绦蚝戏▎?wèn)題引起的，從側(cè)面說(shuō)明了我國(guó)征收決定制度中正當(dāng)程序的不完善。征收決定的合法性應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)完善征收決定作出的正當(dāng)程序。嚴(yán)格按照程序規(guī)定作出征收決定。

2、修訂征收實(shí)體規(guī)范

除征收決定程序的完善外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)存在缺陷、落后于發(fā)展的實(shí)體規(guī)范進(jìn)行修訂。結(jié)合上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做出以下修訂：

（1）簡(jiǎn)化征收要件的審批。北京市《實(shí)施意見(jiàn)》指出，要優(yōu)化征收程序、簡(jiǎn)化審批手續(xù)。因此，對(duì)于征收要件涉及部門較多、程序繁瑣的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以開(kāi)展“一站式”辦理、統(tǒng)一集中辦理等方式，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，并適當(dāng)延長(zhǎng)各手續(xù)、各文書的有效期限。

（2）限定暫停公告的范圍。對(duì)于房屋征收范圍確定后的暫停公告，應(yīng)當(dāng)符合“比例原則”，暫停公告所限定的范圍應(yīng)當(dāng)以限制被征收人不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用為界限，而不應(yīng)當(dāng)限制其它保證被征收人正常生活的行為，以及符合法律法規(guī)的房屋交易等物權(quán)行為。

（3）明確強(qiáng)制執(zhí)行的補(bǔ)償。《條例》并未明確規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行后是否可以按照原補(bǔ)償決定方案進(jìn)行補(bǔ)償，但筆者認(rèn)為，可以認(rèn)定強(qiáng)制執(zhí)行后應(yīng)當(dāng)按照征補(bǔ)決定進(jìn)行補(bǔ)償。理由在于：一方面，從“目的解釋”來(lái)看，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象為“征收補(bǔ)償決定”，是指行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的補(bǔ)償決定;另一方面，從“體系解釋”來(lái)看，《條例》規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書附具補(bǔ)償金額，對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行后是否可以按照原方案進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，更重要的是應(yīng)通過(guò)立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，提供明確的法律依據(jù)。

四、對(duì)于征收補(bǔ)償過(guò)程中監(jiān)管機(jī)制的規(guī)范與審查

《條例》作為征收補(bǔ)償工作中唯一依據(jù)，在進(jìn)行征收補(bǔ)償工作中起到關(guān)鍵作用，然而，在實(shí)踐當(dāng)中扔出現(xiàn)很多漏洞被發(fā)現(xiàn)并詬病，需要規(guī)范并加以審查。

從2011年至今，法院審理各種由于征收拆遷造成國(guó)家損失及被征收人財(cái)產(chǎn)損失的案件多不勝數(shù)，2019年北京市朝陽(yáng)區(qū)分鐘寺征收項(xiàng)目出現(xiàn)的問(wèn)題就體現(xiàn)出了條例需要完善性的必要點(diǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失及眾多被征收人個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失等情況，更是對(duì)多名參案人員進(jìn)行了抓捕和審理。

根據(jù)上述情況，建議條例中應(yīng)加大對(duì)于征收項(xiàng)目中過(guò)程性的監(jiān)督審查和對(duì)工作人員在工作中職能審查，并建議紀(jì)委監(jiān)察部門及審計(jì)部門全程跟進(jìn)征收項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目的每一步進(jìn)行過(guò)程性全面監(jiān)督和審查，及時(shí)糾正根源性錯(cuò)誤，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整改，既能保證國(guó)有資產(chǎn)和被征收人的資產(chǎn)流失，又能保證工作人員的個(gè)人安全。

五、結(jié)語(yǔ)

《條例》作為國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w辦法，為我國(guó)的房屋征收制度構(gòu)建了大致的法律框架，但這種框架并不能完全滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，因房屋征收決定引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題不容忽視。房屋征收決定涉及重大公共利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行嚴(yán)格審查，一方面，要完善征收決定制度中的各項(xiàng)程序，建立征收聽(tīng)證制度，為征收決定提供正當(dāng)性和合法性，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)和其它權(quán)益;另一方面，要及時(shí)對(duì)現(xiàn)行《條例》及其相關(guān)配套條文中存在漏洞及落后的地方進(jìn)行修訂，以符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。

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