□ 中國民航管理干部學(xué)院 楊 琳/文

預(yù)算績效是指預(yù)算資金通過分配、使用各環(huán)節(jié)最終所能實現(xiàn)的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是一種“注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”的新型管理方式。推進預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強單位支出責(zé)任、優(yōu)化資源配置、節(jié)約支出成本。

黨的十九大明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。“十四五”規(guī)劃和2035遠景目標提出要加強財政資源統(tǒng)籌、中期財政規(guī)劃管理，深化預(yù)算管理制度改革，強化預(yù)算約束和績效管理。

為深入貫徹落實黨的十九大提出的“全面實施績效管理”和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，民航局發(fā)布了一系列預(yù)算績效管理文件，加強民航預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計，進一步明確了預(yù)算績效管理的總體要求、重點工作和保障措施，為民航行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算績效管理指明了方向。同時，民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理面臨尚未完全覆蓋、缺乏內(nèi)部監(jiān)督約束和信息公開有待規(guī)范等問題，迫切需要進一步加大對民航行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理方面的研究。本文結(jié)合民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，歸納預(yù)算績效管理應(yīng)堅持的原則，明確預(yù)算績效管理要實現(xiàn)的功能，提出關(guān)于推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的具體建議。

民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）民航全面預(yù)算績效管理制度體系初步形成

民航局高度重視預(yù)算績效管理工作，按照“全方位、全過程、全覆蓋”的指導(dǎo)理念，堅持試點先行與制度轉(zhuǎn)化相結(jié)合，初步建立了民航全面預(yù)算績效管理制度體系（見表1），并針對績效目標、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等作出具體規(guī)定。民航行政事業(yè)單位普遍結(jié)合自身業(yè)務(wù)發(fā)展，完善績效管理流程，制定了本單位的預(yù)算績效管理辦法。在民航局的指導(dǎo)下，各級預(yù)算單位注重積累，及時反饋，健全共性的績效指標框架和具有民航行業(yè)特色的績效指標體系，共同推進民航績效工作的標準化進程。

（二）民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

“十三五”時期以來，在民航強國戰(zhàn)略進程的推進實施中，行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與民航財政保障之間的矛盾更加凸顯，尤其是2020年以來，新冠肺炎疫情對行業(yè)帶來嚴重沖擊，加劇了民航發(fā)展基金的收支矛盾和支出結(jié)構(gòu)固化。目前，民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的主要問題表現(xiàn)在三個方面：

1.預(yù)算績效管理尚未實現(xiàn)全覆蓋。民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理基本按照“以點帶面，逐步推開”的原則穩(wěn)步推進。預(yù)算績效管理已基本覆蓋財政資金，需逐步將所有財政資金和非財政資金納入預(yù)算績效管理范圍。目前項目支出已全部納入預(yù)算績效管理，但單位整體支出預(yù)算績效管理工作仍處于試點階段，尚未全面推行。從資金管理層面和實施對象層面，民航預(yù)算績效管理需“擴圍”。

2.預(yù)算績效管理缺乏內(nèi)部監(jiān)督約束。目前大多數(shù)民航行政事業(yè)單位由財務(wù)部門承擔(dān)編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算并開展預(yù)算績效評價工作，這種“自我設(shè)置績效、自我績效評價”的狀況不符合“預(yù)算績效管理和預(yù)算管理適度分離”的內(nèi)部控制要求，嚴重缺乏單位內(nèi)部的監(jiān)督約束機制，無法達到預(yù)算績效管理的預(yù)期效果。

3.預(yù)算績效信息公開有待規(guī)范。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確提出了預(yù)算績效管理要“堅持科學(xué)規(guī)范、公開透明”的基本原則。目前部分單位對預(yù)算績效信息公開抱有消極情緒，處于被相關(guān)法律法規(guī)和上級主管單位強制要求公開的狀態(tài)，且預(yù)算績效信息公開僅涉及個別重點項目。民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效信息公開的范圍需進一步擴大，其內(nèi)容及形式均需更加規(guī)范。

民航行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的原則與功能分析

表1：民航全面預(yù)算績效管理制度體系

（一）預(yù)算績效管理的原則

1.目標導(dǎo)向原則。民航行政事業(yè)單位深化預(yù)算績效管理要堅持以目標為導(dǎo)向，各項任務(wù)要基金圍繞民航重要戰(zhàn)略部署和預(yù)算單位的總體目標、中期戰(zhàn)略規(guī)劃。各級預(yù)算單位應(yīng)細化分解任務(wù)目標，定期或不定期查驗各項績效目標的實際執(zhí)行情況，分析存在的問題和風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)增長點或突破點，從而相應(yīng)地調(diào)整規(guī)劃或修正預(yù)算，確保各項政策落地并達到預(yù)期效果。

2.結(jié)果導(dǎo)向原則?！盎ㄥX必問效，無效必問責(zé)”已成為民航預(yù)算安排的重要準則之一。民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，就是注重追求預(yù)算資金使用帶來的“績”和“效”，把提高預(yù)算績效的觀念貫穿于各項工作中，科學(xué)合理地優(yōu)化資源配置。需要強調(diào)，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理，不等于簡單追求可量化的近期成果，也要考慮中長期產(chǎn)生的效益。

3.分級分類原則?，F(xiàn)行的預(yù)算績效管理分為三個層級：中央部門層級、中間預(yù)算單位層級和基層預(yù)算單位層級。不同預(yù)算績效管理層級應(yīng)職責(zé)明確，相互銜接；預(yù)算績效可按實施主體和資金性質(zhì)分類管理。從實施主體角度，劃分為整體支出預(yù)算績效管理和項目支出預(yù)算績效管理；從資金性質(zhì)角度，劃分為一般公共預(yù)算績效管理、政府性基金預(yù)算績效管理和非財政撥款預(yù)算績效管理等。針對實施主體和資金性質(zhì)的不同特點，預(yù)算績效應(yīng)分類管理，各有側(cè)重。

4.權(quán)責(zé)匹配原則。傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理側(cè)重于績效壓力層層向下傳導(dǎo)，重責(zé)任、輕賦權(quán)，導(dǎo)致各級預(yù)算單位出現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系不匹配的現(xiàn)象。民航行政事業(yè)單位深化預(yù)算績效管理應(yīng)堅持權(quán)責(zé)匹配的原則，重點優(yōu)化完善各級預(yù)算單位的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，賦予各級預(yù)算單位與責(zé)任相匹配的預(yù)算管理權(quán)、資金管理權(quán)，保障其在履行預(yù)算績效管理職責(zé)時具備一定程度的主動性、能動性和靈活性。

（二）預(yù)算績效管理的功能

民航行政事業(yè)單位推進深化預(yù)算績效管理，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系應(yīng)實現(xiàn)目標管理、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)控約束和優(yōu)化資源配置等功能。

1.目標管理功能。預(yù)算單位將總體戰(zhàn)略、中期發(fā)展規(guī)劃細化為具體的年度工作目標或任務(wù)計劃，通過實施事前預(yù)算績效目標的設(shè)置、事中績效運行監(jiān)控、年度績效評價和事后運行政策評價的全過程預(yù)算績效管理，確保預(yù)算績效目標實現(xiàn)。并在全過程預(yù)算績效管理中引入動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)過程中的運行監(jiān)控和年度評價，為各級預(yù)算單位管理者提供決策依據(jù)，及時調(diào)整年度預(yù)算或是下一年度預(yù)算績效目標。

2.溝通協(xié)調(diào)功能。在制定績效目標、編制全面預(yù)算的過程中，要及時與上級主管部門溝通，加強預(yù)算單位內(nèi)部職能部門和業(yè)務(wù)部門的協(xié)同配合。例如提高預(yù)算單位整體目標與內(nèi)部部門分解細化目標之間的協(xié)調(diào)性與一致性，各部門相互溝通目標計劃及相關(guān)需求，及時準確評估其他部門的各項變動對本部門目標計劃及相關(guān)需求的影響，使單位整體行動一致，形成協(xié)同效應(yīng)。

3.監(jiān)控約束功能。有效的監(jiān)督控制和責(zé)任約束有助于提升預(yù)算績效管理的規(guī)范性，這一功能可借助上級主管單位或第三方機構(gòu)監(jiān)控評價、預(yù)算績效信息公開等手段實現(xiàn)。預(yù)算單位按要求公開預(yù)算績效信息，為社會公眾監(jiān)督控制預(yù)算執(zhí)行、績效目標實現(xiàn)提供基礎(chǔ)。

4.優(yōu)化資源配置功能。現(xiàn)階段，民航行政事業(yè)單位普遍處于“收支緊平衡”狀態(tài)，暴露出預(yù)算約束力度不足、預(yù)算統(tǒng)籌力度不足和資源配置需進一步優(yōu)化等預(yù)算管理問題。通過深化預(yù)算績效管理，形成良性競爭、激勵約束的循環(huán)機制，打破固化的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)優(yōu)化資源配置的效果。

推動民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的建議

樹立系統(tǒng)思維，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系，是持續(xù)深化預(yù)算績效管理、推動預(yù)算資金使用提質(zhì)增效的必然選擇。民航行政事業(yè)單位要厘清預(yù)算績效管理和預(yù)算管理的關(guān)系，要壓實各級預(yù)算單位主體責(zé)任并適度賦權(quán)，貫通績效目標設(shè)置、預(yù)算安排、目標分解、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用的全鏈條，促進公平與效率優(yōu)化結(jié)合，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系。

（一）厘清預(yù)算績效管理與預(yù)算管理的關(guān)系

厘清預(yù)算績效管理和預(yù)算管理的關(guān)系是構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系的基礎(chǔ)。一方面，預(yù)算績效管理和預(yù)算管理目標高度統(tǒng)一，核心內(nèi)容部分重疊，兩者相互滲透、相互影響。預(yù)算管理是預(yù)算績效管理的基石，深化預(yù)算績效管理就要將預(yù)算績效滲透到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)與全部內(nèi)容，將績效管理全面嵌入預(yù)算管理，實現(xiàn)兩者有機融合；另一方面，從內(nèi)部控制角度，只有預(yù)算績效管理和預(yù)算管理適度分離，兩者才能起到相互監(jiān)督、相互促進的作用。建議預(yù)算單位成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體預(yù)算績效管理工作由審計監(jiān)督部門等非財務(wù)部門牽頭承擔(dān)。

（二）壓實主體責(zé)任，適度賦權(quán)

壓實各級預(yù)算單位主體責(zé)任并適度賦權(quán)是推進民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理深化的關(guān)鍵。應(yīng)壓實各級預(yù)算單位的主體責(zé)任，在單位內(nèi)部清晰劃分各層級、各部門的預(yù)算績效管理責(zé)任，提高預(yù)算績效重視程度，協(xié)同配合，共同推進深化預(yù)算績效管理。

按照權(quán)責(zé)匹配的原則，建議在一定程度上對各級預(yù)算單位相應(yīng)賦權(quán)，使權(quán)利與責(zé)任相匹配，促使各級預(yù)算單位主動作為、勇于擔(dān)當、盡職履責(zé)。例如在民航政府部門層面，提高一級項目、二級項目設(shè)立和之間的預(yù)算調(diào)劑權(quán)利；在預(yù)算單位層面，提高二級項目內(nèi)部預(yù)算調(diào)整的權(quán)利，提高在靈活制定績效管理激勵政策方面的權(quán)利。

（三）完善項目庫建設(shè)，加強前期評審

項目預(yù)算績效管理是民航行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理框架體系的重要組成部分。項目預(yù)算績效管理應(yīng)堅持目標和結(jié)果導(dǎo)向原則，推行職能部門歸口管理的理念，重視成本效益。現(xiàn)階段應(yīng)著重完善項目庫建設(shè)，加強前期評審，實現(xiàn)項目績效目標的前端監(jiān)控。

在項目庫中根據(jù)實施階段建立儲備項目庫、待實施項目庫、實施項目庫和完成項目庫。所有項目均需科學(xué)合理設(shè)置績效目標方可進入儲備項目庫，儲備項目庫中的項目通過歸口職能部門組織專家評審后進入待實施項目庫，待實施項目庫通過民航局項目評審后方可安排預(yù)算正式實施，項目結(jié)題后自動進入完成項目庫。

（四）建設(shè)民航預(yù)算績效評價智庫

民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價任務(wù)主要由民航局財務(wù)司、審計中心和各級預(yù)算單位承擔(dān)，人員構(gòu)成上偏重審計財務(wù)人員，飛標、適航、空管等專業(yè)技術(shù)人才較為缺失。建議在行業(yè)內(nèi)抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人才，跨單位組建具有民航專業(yè)特色的預(yù)算績效評價智庫，在績效評價工作中提供專業(yè)技術(shù)支持。必要時可引入第三方評價機構(gòu)及行業(yè)外優(yōu)秀人才，學(xué)習(xí)積累先進的績效評價經(jīng)驗，但忌過度依賴第三方評價機構(gòu)。

（五）強化預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算績效管理為各級預(yù)算單位、部門及個人的考核提供了一個較為客觀、可量化的工具。單位管理者、部門及個人均需要承擔(dān)與預(yù)算績效相關(guān)的責(zé)任，通過特定期間的實際預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算績效目標進行比較形成預(yù)算績效評價結(jié)果。將預(yù)算績效納入單位內(nèi)部年度考核與績效工資分配體系，充分發(fā)揮預(yù)算績效激勵作用，促進人才隊伍建設(shè)。根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果，減壓低效無效資金、收回沉淀資金并統(tǒng)籌安排，為政策制定及預(yù)算調(diào)整提供決策依據(jù)，優(yōu)化資源配置，助力實現(xiàn)民航新產(chǎn)品、新技術(shù)和管理制度等方面的突破。

（六）促進公平與效率優(yōu)化結(jié)合

以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理原則容易導(dǎo)致出現(xiàn)“效率優(yōu)先”的現(xiàn)象。民航行政事業(yè)單位管理者需要在預(yù)算績效激勵機制中適度干預(yù)，確保公平，努力促進公平與效率的優(yōu)化結(jié)合。在預(yù)算績效管理中，單位決策者要統(tǒng)籌短期成本效益和中長期戰(zhàn)略布局，補齊短板，保證公平，促進單位整體和諧及可持續(xù)的發(fā)展。例如，針對預(yù)算績效實現(xiàn)需要周期的項目，應(yīng)適當延遲預(yù)算績效考核的時間節(jié)點，體現(xiàn)預(yù)算績效考核的公平性。根據(jù)分類分級原則設(shè)計績效考核機制，將青年科研人員與發(fā)展成熟的科研團隊分類考核，給予青年科研人員一定的成長周期，為民航系統(tǒng)培養(yǎng)后備力量。

（七）加大績效信息公開力度

績效公開不僅是法定義務(wù)，也是推動績效管理理念轉(zhuǎn)變，提升預(yù)算管理水平的重要途徑。預(yù)算單位應(yīng)擺正心態(tài)，加大績效信息公開力度，接受社會公眾監(jiān)督，廣泛聽取各方建議，促進單位預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化。

面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢和日趨加劇的收支矛盾，持續(xù)深化預(yù)算績效管理是推動預(yù)算資金提質(zhì)增效的關(guān)鍵之舉。民航行政事業(yè)單位應(yīng)繼續(xù)堅持原則，樹立系統(tǒng)化思維，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系，穩(wěn)步推進預(yù)算績效管理“擴圍升級”，為民航事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實保障。