孫志燕 董雪兵

我國自2003年實施東北振興戰(zhàn)略以來，在國家多項政策支持下，東北結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的問題得到了階段性緩解，但該地區(qū)人口規(guī)模下降、經(jīng)濟增長新動力不足的局面并未根本改變。2020年，東北三省的常住人口比2010年減少約1100萬人，相當(dāng)于10%的人口凈流出；遼寧、黑龍江兩地地區(qū)生產(chǎn)總值增長率降至1%以下，吉林也僅為2.4%。東北地區(qū)實際上又陷入了新一輪的轉(zhuǎn)型困境。這與全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型所帶來的產(chǎn)業(yè)變革密切相關(guān)，東北地區(qū)在數(shù)字化時代結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所需要的條件與傳統(tǒng)工業(yè)化時期截然不同，一些傳統(tǒng)政策工具的有效性明顯降低。因此，東北振興需要新的政策思路，在數(shù)字經(jīng)濟的新分工體系中尋找新的突破口。

一、數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下傳統(tǒng)政策工具已難以適應(yīng)東北地區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求

自20世紀(jì)90年代，東北經(jīng)濟增速下降以來，“東北問題”引發(fā)了廣泛關(guān)注和討論，普遍觀點將其歸因于國有企業(yè)和重化工業(yè)比重過高、人口老齡化、制度環(huán)境、營商環(huán)境等方面的因素，而采取的應(yīng)對政策也主要是針對上述因素，最典型的就是重大項目投資、加大創(chuàng)新資源的投入、減免稅收、財政補貼等。這些政策對東北地區(qū)經(jīng)濟增長新動力的形成有一定作用，但政策效果與預(yù)期目標(biāo)的差距更加突出，已難以適應(yīng)數(shù)字化時代發(fā)展的要求。

（一）傾斜性投資政策對東北地區(qū)經(jīng)濟增長具有短期拉動效應(yīng)，但并未充分轉(zhuǎn)換為該地區(qū)可持續(xù)的增長新動力

針對東北地區(qū)傾斜性的基礎(chǔ)設(shè)施投資和重大項目投資，一直是我國振興東北經(jīng)濟的重要政策措施。如圖1所示，2003—2013年，遼寧、吉林和黑龍江三地固定資產(chǎn)投資中隸屬于中央項目的投資額，占全國的比重均在13%以上，2007年和2008年都接近20%。在此期間，三地固定資產(chǎn)投資完成額的年均增長率分別為35.9%、37.8%和33.6%，相比東北振興戰(zhàn)略實施之前的10年（1992—2002年）分別高出19.7、13.2和18.7個百分點，既明顯高于廣東、江蘇、浙江等東部地區(qū)同期的增長速度，也超過了部分經(jīng)濟發(fā)展水平更低的西部地區(qū)，如云南、四川等地。

圖1 2003—2013年期間各省份GDP和固定資產(chǎn)投資完成額的年均增長率

這些傾斜性的資本投資對穩(wěn)定東北地區(qū)的經(jīng)濟增長確實發(fā)揮了重要作用，也帶來了短期的經(jīng)濟景氣。東北三省在2004—2013年期間地區(qū)生產(chǎn)總值年平均增長速度均超過了全國平均水平。但隨著全國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，東北地區(qū)的經(jīng)濟再次減速，即使在2014年和2016年又實施了一輪振興政策的情況下，增長速度還是出現(xiàn)了比20世紀(jì)90年代更大幅度的下降（見圖2）?？梢?，政策性投資并未充分轉(zhuǎn)換為該地區(qū)可持續(xù)的增長動力。經(jīng)濟增速的下降又影響到該地區(qū)資本的回報率和市場預(yù)期，政策性投資對社會資本投資的杠桿作用減弱，導(dǎo)致投資總體水平下降。2019年，遼寧和吉林固定資產(chǎn)投資實際到位資金均為負增長，分別為-2.7%和-13.1%。

圖2 1990—2020年東北三省固定資產(chǎn)投資完成額增長和GDP增長

（二）加大創(chuàng)新資源投入提高了東北地區(qū)創(chuàng)新的基礎(chǔ)能力，但創(chuàng)新對本地區(qū)經(jīng)濟增長的驅(qū)動作用與政策預(yù)期存在較大差距

為加快東北地區(qū)的經(jīng)濟向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的轉(zhuǎn)型，盡快形成以創(chuàng)新為核心動力的增長路徑，國家先后在該地區(qū)布局建設(shè)了空間環(huán)境地面模擬裝置、綜合極端條件實驗裝置、航空遙感系統(tǒng)等國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，18個國家工程研究中心、14個國家工程實驗室、116個國家地方聯(lián)合工程研究中心。研發(fā)經(jīng)費中政府投入的資金規(guī)模顯著增長，2019年，遼寧為134.6億元，與浙江的規(guī)模相當(dāng)（136.3億元）；吉林為85.7億元，超過了福建的規(guī)模（83.8億元）。從基礎(chǔ)創(chuàng)新指標(biāo)上看，東北地區(qū)的創(chuàng)新能力得到了提升。如，遼寧、吉林和黑龍江三地的萬人擁有有效發(fā)明專利的數(shù)量，分別由2009年的1.4件、0.8件和0.7件提高到2019年的9.7件、5.5件和6.5件；三地技術(shù)市場的交易額（技術(shù)輸出與技術(shù)吸納成交金額之和）占本地地區(qū)生產(chǎn)總值的比重也分別由2007年2.5%、0.3%和1.1%提高到2019年的5.3%、3.8%和3.0%。

但從創(chuàng)新對東北地區(qū)經(jīng)濟增長的驅(qū)動作用來看，政策效果并不理想，創(chuàng)新能力的提升并沒有充分轉(zhuǎn)換為本地區(qū)有效的生產(chǎn)力。遼寧作為東北地區(qū)創(chuàng)新投入規(guī)模最大、創(chuàng)新能力相對較強的省份，在2015年之后，因經(jīng)濟不景氣，由技術(shù)凈流入轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)凈輸出地區(qū)。2019年，該地區(qū)技術(shù)輸出交易額是其技術(shù)吸納交易額的1.6倍（見圖3）。相對于其他地區(qū)，東北地區(qū)的技術(shù)承接能力也在降低。2019年，黑龍江技術(shù)流入的交易額占全國的比重僅為0.6%，比2016年減少33.8%。表明東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級依然緩慢，創(chuàng)新資源的投入并沒有充分轉(zhuǎn)換為本地區(qū)有效的技術(shù)需求和經(jīng)濟增長。

圖3 2007—2019年東北三省技術(shù)市場交易額（輸出—吸納）

從東北地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展來看，創(chuàng)新對整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用仍處在較低水平。2019年，遼寧、吉林和黑龍江高新技術(shù)企業(yè)盈利水平（凈利潤與總收入之比）分別由2010年的9.5%、9.5%和7.4%降至4.1%、7.8%和4.3%。同期，高新技術(shù)企業(yè)對本省地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻（企業(yè)凈利潤占GDP的比重）均在2%以下，低于江西、湖南、湖北等中部地區(qū)；高新技術(shù)企業(yè)對本省財政收入的貢獻（企業(yè)上繳稅費占地方財政收入的比重）與東部、中部地區(qū)的差距就更加顯著，遼寧在東北三個省份中最高，為12.8%，大約相當(dāng)于江蘇30%和廣東50%的水平，低于同期西部省份陜西的水平。

綜上所述，以往針對東北地區(qū)的傾斜性固定資產(chǎn)投資、創(chuàng)新資源的投入和重大項目的布局并沒有按照政策預(yù)期充分轉(zhuǎn)換為有效、可持續(xù)的增長動力。政策效果不盡理想的重要原因是工業(yè)化向數(shù)字化轉(zhuǎn)變過程中，政策作用的環(huán)境和內(nèi)在邏輯出現(xiàn)了根本性變化。新一代數(shù)字化技術(shù)的進步和現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，產(chǎn)品、技術(shù)、資本等要素跨區(qū)域流動成本顯著降低。東部經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)領(lǐng)先數(shù)字化轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)規(guī)模集聚的成本在智能制造、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)進步的推動下不斷降低，產(chǎn)業(yè)組織模式加速向“平臺化”演變，在地理空間和數(shù)字化空間內(nèi)形成了強大的網(wǎng)絡(luò)集聚效應(yīng)，導(dǎo)致地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)鏈分工和價值鏈分工更加扁平化。而東北地區(qū)，雖然在政策推動下某些要素領(lǐng)域形成了一定政策優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢往往是短期的，相對于數(shù)字化水平領(lǐng)先的發(fā)達地區(qū)所具有的網(wǎng)絡(luò)集聚優(yōu)勢，幾乎算不上區(qū)域“比較優(yōu)勢”。此外，東北地區(qū)原有的優(yōu)質(zhì)要素，如技術(shù)、資本、服務(wù)化的產(chǎn)品等，在數(shù)字化技術(shù)的支撐下，可以無任何壁壘地轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)濟活動更活躍的地區(qū)。這正是一些傳統(tǒng)政策工具難以有效推動?xùn)|北地區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的根本原因所在。

■綠蔓亭頂｜于懷/攝

二、加快完善相關(guān)政策，在數(shù)字經(jīng)濟的新分工體系中尋找新一輪東北振興的突破口

在全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，需要重新認識東北問題形成的內(nèi)在原因和邏輯。順應(yīng)數(shù)字化時代產(chǎn)業(yè)變革和產(chǎn)業(yè)空間布局的演變趨勢，以新的政策思路和新的政策著力點，推動?xùn)|北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展全面深入地融入國家數(shù)字經(jīng)濟的分工體系，加快形成新興技術(shù)為基礎(chǔ)的增長路徑。這是實現(xiàn)東北振興的關(guān)鍵之舉，具體建議如下。

（一）政策思路要由傳統(tǒng)工業(yè)化向數(shù)字化轉(zhuǎn)變，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中尋找新一輪東北振興政策制定的“基點”

每一次技術(shù)變革都會帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型，每一次轉(zhuǎn)型內(nèi)在機制的不同也會引發(fā)不同的轉(zhuǎn)型問題。目前東北地區(qū)所出現(xiàn)的投資率下降、國企比重高、人口外流、營商環(huán)境較差等，更大程度上是東北地區(qū)轉(zhuǎn)型滯后所造成的結(jié)果，并非是制約其轉(zhuǎn)型的原因。如果以這些“結(jié)果”作為政策的出發(fā)點，非但不能解決其轉(zhuǎn)型的問題，還會進一步將該地區(qū)的發(fā)展鎖定在已經(jīng)成熟的產(chǎn)業(yè)或者技術(shù)領(lǐng)域。東北地區(qū)轉(zhuǎn)型困境的根本原因是由于其產(chǎn)業(yè)升級沒有跟上新一代技術(shù)的進步。因此，新一輪東北振興必須要跳出傳統(tǒng)工業(yè)化思維，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中尋求振興政策的新“起點”。需要強調(diào)的是，東北地區(qū)的振興是一個區(qū)域發(fā)展現(xiàn)代化的過程，其目標(biāo)不是要“追趕”某個發(fā)展水平更高的地區(qū)，相對于其他地區(qū)的發(fā)展也不是簡單的競爭關(guān)系。因此，東北振興的政策需要考慮該地區(qū)的發(fā)展訴求，更要從國家數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大趨勢和空間布局的整體優(yōu)化進行一體化設(shè)計，這樣才有利于東北地區(qū)突破傳統(tǒng)增長路徑的制約，建立起與數(shù)字經(jīng)濟相匹配的發(fā)展生態(tài)。

（二）加快改進東北地區(qū)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，將新興前沿技術(shù)集群的培育作為新一輪東北振興政策的先行舉措

從過去兩輪東北振興政策的實施經(jīng)驗來看，未來東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不必拘泥于傳統(tǒng)要素或者資源條件，尤其是要克服傳統(tǒng)工業(yè)化時期“比較優(yōu)勢”觀念的限制。要面向新一輪技術(shù)革命，對標(biāo)人工智能、機器學(xué)習(xí)、智能制造、生物技術(shù)等新興前沿技術(shù)發(fā)展所需要的條件，采取更有針對性的政策，加快新技術(shù)向本地區(qū)的擴散，盡快形成以新一代技術(shù)為基礎(chǔ)的發(fā)展路徑。具體包括：以新興前沿技術(shù)集群為核心建立一體化的區(qū)域創(chuàng)新政策體系，改變傳統(tǒng)支持創(chuàng)新的政策路徑，著力改進區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，而不是單一政策補貼某類創(chuàng)新活動，要為各類創(chuàng)新在東北地區(qū)的轉(zhuǎn)換和擴散創(chuàng)造更廣闊的空間。基于東北振興的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，加快布局一些具有明確技術(shù)導(dǎo)向的技術(shù)集群培育項目，如以智能網(wǎng)聯(lián)技術(shù)為核心的新一代汽車產(chǎn)業(yè)集群，以智能制造、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)為核心的高端裝備制造業(yè)集群等，并設(shè)立長期的創(chuàng)新發(fā)展基金加以扶持。以技術(shù)集群為平臺帶動?xùn)|北地區(qū)的發(fā)展嵌入全球數(shù)字經(jīng)濟的技術(shù)分工和產(chǎn)業(yè)分工體系，推動該地區(qū)的發(fā)展盡快升級到更前沿的技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

（三）把握數(shù)字化時代區(qū)域分工演變的一般態(tài)勢，建立多層次跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，加快東北地區(qū)基于新生產(chǎn)要素形成新的網(wǎng)絡(luò)化分工格局

由于數(shù)字化技術(shù)所具有的“網(wǎng)絡(luò)”特性，要素空間布局呈現(xiàn)出大城市的規(guī)模集聚與中小城市功能分工細化的疊加趨勢，地區(qū)之間的發(fā)展將出現(xiàn)更顯著的分化。而東北地區(qū)既包括糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)、邊境地區(qū)，也包括一些對我國經(jīng)濟安全具有重要影響的能源富集區(qū)、重大技術(shù)裝備和優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源集聚區(qū)。因此，在新一輪東北振興過程中，需要建立更完備的協(xié)調(diào)機制，在進一步增強中心城市網(wǎng)絡(luò)集聚優(yōu)勢，改進地區(qū)間功能分工效率的同時，也要促進不同類型區(qū)域的共同富裕?？山梃b京津冀、長三角等地區(qū)一體化發(fā)展的經(jīng)驗，推動哈爾濱、沈陽、長春、大連等大城市與周邊二、三線城市制定統(tǒng)一的空間發(fā)展規(guī)劃，建立跨行政區(qū)的稅收分成和一體化投資機制，利用數(shù)字技術(shù)建立公共服務(wù)資源的共享機制等。對接國家生態(tài)安全、能源安全、糧食安全、供應(yīng)鏈安全等戰(zhàn)略需求，加強不同要素在整個東北地區(qū)的統(tǒng)籌配置。除了傳統(tǒng)經(jīng)濟要素之外，還需要將生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)、綠色能源、數(shù)據(jù)、碳等新型要素納入?yún)^(qū)域發(fā)展的一體化布局之中，避免各地區(qū)圍繞新要素和新興產(chǎn)業(yè)的過度競爭，引導(dǎo)地區(qū)之間從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的垂直分工轉(zhuǎn)向基于國家總體安全和數(shù)字經(jīng)濟的水平功能分工。

（四）加強各類振興政策的協(xié)同和制度創(chuàng)新，為東北地區(qū)實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)型構(gòu)建更適宜的發(fā)展生態(tài)

東北地區(qū)的振興實際上是區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展的過程，既涉及不同類型區(qū)域的發(fā)展，也涉及不同行業(yè)和部門政策的調(diào)整。因此，政策層面的協(xié)同是東北振興戰(zhàn)略成功實施的關(guān)鍵因素。重點包括：加強創(chuàng)新、空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、人才、財稅、產(chǎn)業(yè)投資等政策的協(xié)同，將創(chuàng)新投入作為東北振興的戰(zhàn)略投資項目，以任務(wù)導(dǎo)向型的創(chuàng)新帶動?xùn)|北地區(qū)產(chǎn)業(yè)的多元化和高端化。聚焦未來數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新需求，加大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，并與產(chǎn)業(yè)項目、公共服務(wù)資源進行空間一體化布局，改進東北地區(qū)內(nèi)外的數(shù)字化連通性，為形成集群網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域發(fā)展新模式奠定基礎(chǔ)。完善相關(guān)政府采購制度，針對原產(chǎn)地為東北地區(qū)的關(guān)鍵裝備、新能源、新材料等技術(shù)密集型產(chǎn)品，在不降低技術(shù)、環(huán)保、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)的前提下，加大政府采購力度，并允許一定比例的溢價，在國家層面擴大該地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)品的有效市場需求。新一輪東北振興政策要更加注重該地區(qū)綠色能源、氣候生態(tài)等方面在數(shù)字化時代的新優(yōu)勢，加大對東北地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)、數(shù)據(jù)和碳等新生產(chǎn)要素跨區(qū)域交易的支持力度，盡快提升該地區(qū)集聚配置新生產(chǎn)要素的能力，為該地區(qū)發(fā)展以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)創(chuàng)造有利條件。

①資料來源：根據(jù)第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)計算。

②資料來源：wind數(shù)據(jù)庫。

③資料來源：《學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想 做好“十四五”規(guī)劃編制和發(fā)展改革工作》系列叢書——《實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略》。

④資料來源：專利數(shù)據(jù)來自《中國科技統(tǒng)計年鑒》（2010年和2020年），技術(shù)市場的數(shù)據(jù)來自《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。