馮俏彬

（國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 110000）

內(nèi)容提要：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，2022年積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。本文簡要描述了2022年我國經(jīng)濟(jì)增長面臨的外部環(huán)境，對(duì)拉動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的三大需求進(jìn)行了分析，詳細(xì)闡述了2022年實(shí)施積極財(cái)政政策的背景和必要性。在此基礎(chǔ)上，指出2022年積極財(cái)政政策的三大重點(diǎn)：擴(kuò)大支出規(guī)模、進(jìn)一步減稅降費(fèi)、保持財(cái)政可持續(xù)性。進(jìn)一步地，本文就長期實(shí)施積極財(cái)政政策可能面臨的問題和突出矛盾進(jìn)行了分析。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，在世紀(jì)疫情沖擊下，百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定。2022年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。這是基于國際國內(nèi)形勢(shì)變化、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與特征所做出的高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略判斷，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展。我們要加強(qiáng)對(duì)這一戰(zhàn)略的深層次理解，充分發(fā)揮積極財(cái)政政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和支撐作用，為穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤做出堅(jiān)定貢獻(xiàn)。

一、2022年國際國內(nèi)形勢(shì)分析

（一）后疫情時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)速度可能減緩

世界百年未有之大變局正在加速演化。承接2021年之勢(shì)，2022年將繼續(xù)處于重要的結(jié)構(gòu)調(diào)整期。從國際上看，正在發(fā)生的俄烏沖突猛烈沖擊全球政治經(jīng)濟(jì)秩序，影響極其深遠(yuǎn)。中美關(guān)系雖然有回暖跡象，但雙方博弈競(jìng)爭的基本格局不會(huì)改變。疫情后全球供應(yīng)鏈向區(qū)域供應(yīng)鏈的調(diào)整重組已成定局，各大經(jīng)濟(jì)體都在抓緊進(jìn)行供應(yīng)鏈的重新布局。2021年對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生廣泛影響的供應(yīng)鏈危機(jī)和大宗商品價(jià)格上漲大概率還將持續(xù)一段時(shí)間。雖然新冠疫情已處于后半程，但余音未消，仍將繼續(xù)影響世界。特別值得重視的是，隨著疫情壓力減輕以及通脹來勢(shì)猛烈，美聯(lián)儲(chǔ)政策取向正調(diào)轉(zhuǎn)方向，貨幣政策從量化擴(kuò)張轉(zhuǎn)向逐步收縮，加息與縮表已在路上，這將對(duì)全球特別是新興經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生重大影響。受上述因素影響，一些國際組織已相繼調(diào)低了對(duì)2022年世界經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的預(yù)測(cè)值（見表1）。世界銀行預(yù)計(jì)2022年全球經(jīng)濟(jì)增長將顯著放緩，從2021年的5.5%降至2022年的4.1%。國際貨幣基金組織（IMF）則預(yù)計(jì)2022年全球經(jīng)濟(jì)將增長4.4%，較去年10月份預(yù)測(cè)值下調(diào)0.5個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)合組織（OECD）預(yù)計(jì)2022年全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢(shì)頭放緩，增長4.5%。受多種因素影響，上述國際組織也調(diào)整了對(duì)2022年中國經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)值，世行預(yù)計(jì)2022年中國經(jīng)濟(jì)增長率5.1%，國際貨幣基金組織預(yù)計(jì)中國經(jīng)濟(jì)增長4.8%，OECD預(yù)測(cè)中國2022年和2023年將放緩至5.1%，均較此前的預(yù)測(cè)有所下調(diào)。這表明，2022年我國經(jīng)濟(jì)增長不容樂觀。

表1 部分國際組織對(duì)2022年全球及主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)測(cè)

（二）國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力

2021年，我國經(jīng)濟(jì)全年增長率為8.1%，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到近114.4萬億元，人均80976元，按年平均匯率折算達(dá)到12551美元，已非常接近目前世界銀行定義的高收入國家門檻下限。但同時(shí)也要看到，由于種種因素影響，2021年下半年以來，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一波快速下降，從第一、二季度的18.3%、7.9%陡降到第三、四季度的4.9%和4.0%（見圖1）。

圖1 2019年-2021年我國經(jīng)濟(jì)季度增速變化情況

一般認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)的潛在增速在5%-6%之間，低于這個(gè)速度，將給就業(yè)、居民收入、企業(yè)利潤、政府財(cái)政收入、社會(huì)穩(wěn)定等帶來極大的壓力。如果放任經(jīng)濟(jì)下行，廣大企業(yè)、特別是中小微企業(yè)將會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營困難，一大批中小微企業(yè)可能破產(chǎn)倒閉，進(jìn)而失業(yè)增加，引發(fā)各種社會(huì)不穩(wěn)定因素。長期積累的一些問題和矛盾可能顯露，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條中一些薄弱環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)將暴露出來，進(jìn)而引發(fā)連鎖反應(yīng)。這在一定程度上影響我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，減弱我國駕馭百年未有之大變局的能力。因此，2022年需要集中全力，調(diào)動(dòng)各方面的力量進(jìn)行應(yīng)對(duì)，全力穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)的大盤，為持續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造前提和條件。

二、2022年要“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”，全力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2022年要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)。將我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在潛在增速附近，需要對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三大需求——投資、消費(fèi)、凈出口——進(jìn)行一番深入的考察分析。

（一）進(jìn)出口難再現(xiàn)2021年的盛景

疫情發(fā)生以來，我國進(jìn)出口在經(jīng)歷了最初的沖擊后，隨即強(qiáng)勢(shì)反彈，在全球貿(mào)易嚴(yán)重受阻的情況下一枝獨(dú)秀，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長做出了重大貢獻(xiàn)。2020年，我國貨物貿(mào)易進(jìn)出口總值32.16萬億元，比2019年增長1.9%，貿(mào)易順差3.7萬億元，增長27.4%，創(chuàng)歷史新高。2021年，我國進(jìn)出口繼續(xù)強(qiáng)勢(shì)增長，全年貨物進(jìn)出口總值為39.1萬億元人民幣，比2020年增長21.4%，一年之內(nèi)相繼跨過5萬億、6萬億美元兩大臺(tái)階，達(dá)到了歷史高點(diǎn)（見圖2）。必須看到，這一多年來罕見的外貿(mào)盛景背后的主要推動(dòng)因素有較大的偶然性和一次性。一是在新冠疫情全球大流行的背景下，我國疫情防控領(lǐng)先于其他國家，打了一個(gè)漂亮的時(shí)間差。二是我國強(qiáng)大的工業(yè)制造能力和完整堅(jiān)韌的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈發(fā)揮了重大作用。三是各國應(yīng)對(duì)新冠疫情實(shí)施的大封鎖政策之下，各類“防疫經(jīng)濟(jì)”的興起和繁盛。2022年，隨著疫情好轉(zhuǎn)、疫苗大范圍接種，各國邊境漸次放開，全球供應(yīng)鏈恢復(fù)速度加快，預(yù)計(jì)我國的這一優(yōu)勢(shì)將明顯下降。換言之，2022年凈出口對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用將有所放緩，至少不能期待再有2021年的上佳表現(xiàn)。

圖2 2019年-2021年我國進(jìn)出口增速變化情況

（二）消費(fèi)恢復(fù)仍然受制于疫情發(fā)展的不穩(wěn)定因素

我國擁有世界上最大的內(nèi)需市場(chǎng)和最大規(guī)模的中等收入群體，內(nèi)需在任何時(shí)候?qū)τ谖覈?jīng)濟(jì)增長都有著十分重要的作用，也是今后經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的基本支撐力量。從2021年的情況看，全年社會(huì)消費(fèi)品零售總額440823億元，比上年增長12.5%，最終消費(fèi)支出拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長5.3個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到65.4%（見圖3）。但是也要看到，由于種種因素的影響，目前消費(fèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用還沒有充分發(fā)揮出來。汽車和住房以往是拉動(dòng)消費(fèi)的主要引擎，但現(xiàn)在均已進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)減弱的階段，而教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)類的消費(fèi)潛能還沒有完全釋放出來。受疫情的不確定影響，2022年消費(fèi)環(huán)境整體而言仍將處于復(fù)蘇期，各類面對(duì)面接觸型服務(wù)消費(fèi)的全面回升還有待時(shí)日，這都會(huì)在較大的程度上制約了消費(fèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。

圖3 2019年-2021年我國社會(huì)消費(fèi)品零售情況

（三）投資需求是穩(wěn)增長的不二選擇

在我國的特殊體制和特殊發(fā)展階段下，投資歷來是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之錨。從歷次經(jīng)濟(jì)面下行壓力時(shí)政府的應(yīng)對(duì)策略看，在消費(fèi)、凈出口拉動(dòng)能力受限的情況下，通過穩(wěn)投資來穩(wěn)增長歷來都是宏觀調(diào)控的不二選擇。特別是2021年下半年我國經(jīng)濟(jì)新一波的下行，深究起來與投資不足有較大關(guān)系。2021年，全年資本形成總額拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長僅1.1個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率只有13.7%，均為近年來的新低。特別是第四季度，資本形成總額對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)一度為負(fù)數(shù)（拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)-0.5個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為-11.6%），為幾十年來所未見。進(jìn)一步具體分析，三大主體投資中制造業(yè)投資比上年增長13.5%，保持了較高增速。但房地產(chǎn)投資急劇下降，全年投資147602億元，僅比上年增長4.4%，與往年兩位數(shù)以上的增長不可同日而語。基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，如果不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，全年僅增長0.4%，相當(dāng)于基本上沒增長（見圖4）。

圖4 2019年-2021年我國三大投資變化情況

通過以上簡要分析可以看出，在其他條件不變的情況下，2022年要穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)的大盤，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，最需要、最能見效的辦法是增加投資，恢復(fù)并加強(qiáng)投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)的支撐作用。鑒于制造業(yè)投資率已處于高位，房地產(chǎn)發(fā)展轉(zhuǎn)向以及房住不炒的堅(jiān)定政策取向，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資來達(dá)到穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的目的，基本上是當(dāng)前的不二選擇。

因此，2022年穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的主要策略是“增投資”“促消費(fèi)”“穩(wěn)出口”“防風(fēng)險(xiǎn)”。一是要加大政府投資力度和速度，發(fā)揮好投資對(duì)于“穩(wěn)增長”定海神針的作用。二是要處理疫情防控和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，千方百計(jì)恢復(fù)和促進(jìn)居民消費(fèi)。三是要利用好制造大國和疫情防控領(lǐng)先所形成的時(shí)間優(yōu)勢(shì)，盡可能抓住外需上升的良機(jī)。四是要協(xié)調(diào)好重大結(jié)構(gòu)調(diào)整與穩(wěn)增長的關(guān)系，對(duì)房地產(chǎn)、中小金融機(jī)構(gòu)、地方債務(wù)等長期積累下來的風(fēng)險(xiǎn)，要有序釋放，把握好節(jié)奏，不急于求成，避免不同風(fēng)險(xiǎn)形成共振和疊加。

三、2022年積極財(cái)政政策的三大重點(diǎn)

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2022年積極財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。對(duì)此如何理解？本文認(rèn)為，在我國長期實(shí)施積極財(cái)政政策的背景下，2022年積極財(cái)政政策既要有“量”的增加，也要有“質(zhì)”的提升。前者是指繼續(xù)保持?jǐn)U張態(tài)勢(shì)，財(cái)政支出與債務(wù)規(guī)模較2021年要有所增加。后者是指精準(zhǔn)投向，提高財(cái)政資金的使用績效。與此同時(shí)，還要留有余力，保持財(cái)政的可持續(xù)性。

（一）保持適當(dāng)支出強(qiáng)度，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資

2021年我國財(cái)政收入形勢(shì)較好，一般公共預(yù)算收入首次突破20萬億元，達(dá)到20.25萬億元，比上年增長10.7%，與2019年相比增長6.4%，完成收入預(yù)算并有一定超收。綜合研判，今年上半年我國財(cái)政收入有望繼續(xù)保持較好增長態(tài)勢(shì)。目前我國財(cái)政赤字率不高，2021年為3.2%，遠(yuǎn)低于世界上主要經(jīng)濟(jì)體。雖然政府債務(wù)規(guī)模絕對(duì)量達(dá)到46.55萬億元（2020年），但占GDP的比重（負(fù)債率）為45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。這些都為2022年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策打下了良好的基礎(chǔ)。

2022財(cái)政支出將保持適當(dāng)?shù)膹?qiáng)度，并且“靠前發(fā)力”，支出進(jìn)度將進(jìn)一步加快，以充分發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)穩(wěn)增長的支撐作用。預(yù)計(jì)2022年我國政府支出規(guī)模、債務(wù)規(guī)模將有所增加，特別是地方政府專項(xiàng)債仍然將保持較大力度，總規(guī)?？赡懿坏陀诮衲甑乃健Ｓ纱酸尫懦鰜淼木蘖抠Y金，將主要用于擴(kuò)大政府支出、增加政府投資，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。從投資方向上看，既包括加快城市管道老化更新改造這樣的民生項(xiàng)目，也將重點(diǎn)圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型這兩條高質(zhì)量發(fā)展的主線，以各類“新基建”為主體，面向未來、面向全局，突出基礎(chǔ)性、公共性，短期為穩(wěn)增長做貢獻(xiàn)、中長期為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。需要指出的是，在積極財(cái)政政策釋放出巨量資金后，對(duì)各級(jí)地方政府的項(xiàng)目準(zhǔn)備、實(shí)施、管理能力也將提出更高的要求。要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目策劃和儲(chǔ)備，提高項(xiàng)目庫的“容量”和“質(zhì)量”，防止“錢等項(xiàng)目”或資金與項(xiàng)目“分家”。要進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目與資金之間的匹配程度，保證項(xiàng)目建成后能有一定的收益和現(xiàn)金流。要做好項(xiàng)目管理，努力提高項(xiàng)目的投資績效。總之，要堅(jiān)持形成有效投資，確保形成實(shí)物工作量，切實(shí)將寶貴的財(cái)政資金用到“穩(wěn)增長”的刀刃上。

（二）實(shí)施更大力度減稅降費(fèi)，增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力

自2015年以來，我國每年都推出力度不同的減稅降費(fèi)政策。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間，我國累計(jì)減稅降費(fèi)金額達(dá)到7.6萬億元，有力支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。2021年持續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，全年為市場(chǎng)主體新增減負(fù)1.1萬億元。2022年為了繼續(xù)做好“六?！薄傲€(wěn)”工作，我國將繼續(xù)實(shí)施更大力度減稅降費(fèi)，增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力。但與過去相比，2022年的減稅降費(fèi)將體現(xiàn)兩個(gè)“更加突出”。第一，更加突出減稅降費(fèi)政策的精準(zhǔn)性和針對(duì)性，主要瞄準(zhǔn)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、制造業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)實(shí)施有針對(duì)性的政策扶持。這主要是因?yàn)樵诋?dāng)前疫情沖擊還沒有完全過去的背景下，中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶仍然是受經(jīng)濟(jì)下行影響最大的部分，而它們直接關(guān)系著就業(yè)和老百姓生計(jì)，是實(shí)施“六保”“六穩(wěn)”政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。疫情發(fā)生以來，制造業(yè)雖然率先恢復(fù)，但今年受到國際大宗商品價(jià)格、國際運(yùn)價(jià)等大幅度上漲的影響，特別是面對(duì)全球供應(yīng)鏈重組的壓力，也需要相應(yīng)的政策扶持以強(qiáng)基固本。第二，更加突出結(jié)構(gòu)性，努力將短期的減稅降費(fèi)與完善我國稅收制度的長遠(yuǎn)需要結(jié)合起來。一是延續(xù)并完善部分已經(jīng)出臺(tái)的減稅降費(fèi)政策。前幾年，我國出臺(tái)了不少支持小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，這些政策將于2022年底到期。為了做好2022年“六?！惫ぷ鳎蓪⑦@些政策延期一年。繼續(xù)執(zhí)行小規(guī)模納稅人增值稅優(yōu)惠政策，對(duì)月銷售額未超過15萬元的納稅人免征增值稅政策。繼續(xù)執(zhí)行小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)年應(yīng)納稅所得不超過100萬元的部分，按2.5%計(jì)稅；超過100萬元但不超過300萬元的部分，按10%計(jì)稅。二是進(jìn)一步加大增值稅留抵退稅的政策力度。增值稅的留抵部分，本質(zhì)上是企業(yè)的資金占用。加大增值稅留抵退稅的改革力度，既能顯著減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，也有利于規(guī)范和優(yōu)化稅收制度。2022年，為適應(yīng)形勢(shì)需要，可以加大留抵退稅力度，做到應(yīng)退盡退。適當(dāng)降低政策門檻，讓更多的市場(chǎng)主體能夠享受政策。比如，按照目前規(guī)定，留抵退稅需要滿足連續(xù)6個(gè)月有增量留抵稅額，而且納稅信用等級(jí)要為A或B，但一些新開辦企業(yè)納稅信用等級(jí)較低，無法及時(shí)享受政策。對(duì)此可出臺(tái)針對(duì)性的解決辦法。三是適當(dāng)擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)費(fèi)用扣除比例政策的享受面。為了支持制造業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)“脫虛向?qū)崱保?021年我國已經(jīng)將制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例從75%提高到100%，同時(shí)允許企業(yè)提前享受，收到了很好的效果。2022年可將這項(xiàng)政策擴(kuò)大范圍，使各類科技型企業(yè)都能享受，以加快促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，帶動(dòng)全社會(huì)加大研發(fā)費(fèi)用的投快。對(duì)扣除的費(fèi)用范圍可考慮適當(dāng)擴(kuò)大，將合理的間接費(fèi)用一并納入，以放大這項(xiàng)政策的實(shí)施效果。四是適當(dāng)減輕中低收入群體的個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)。日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議已公布了三項(xiàng)政策：將全年一次性獎(jiǎng)金不并入當(dāng)月工資薪金所得、實(shí)施按月單獨(dú)計(jì)稅的政策延至2023年底；將年收入不超過12萬元且需補(bǔ)稅或年度匯算補(bǔ)稅額不超過400元的免予補(bǔ)稅政策延至2023年底；將上市公司股權(quán)激勵(lì)單獨(dú)計(jì)稅政策延至2022年底。這三政策預(yù)計(jì)可為社會(huì)減負(fù)1100億元。另外，為適應(yīng)我國人口結(jié)構(gòu)變化，還可考慮提高三孩養(yǎng)育、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。五是堅(jiān)決治理亂收費(fèi)。近年來，國家持續(xù)治理亂收費(fèi)，極大地降低了社會(huì)交易成本，優(yōu)化了營商環(huán)境，但個(gè)別地方仍屢禁不止，有的還花樣翻新。必須看到，亂收費(fèi)會(huì)嚴(yán)重抵消減稅降費(fèi)政策效果，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)信心和預(yù)期。要標(biāo)本兼治，持續(xù)治理亂收費(fèi)。要嚴(yán)禁擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、提高征收標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大征收范圍，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)的規(guī)范管理，并用市場(chǎng)化的方法推動(dòng)經(jīng)營性收費(fèi)趨于合理。

（三）要統(tǒng)籌好發(fā)展與安全的關(guān)系，始終保持好我國財(cái)政的可持續(xù)性

當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期，百年未來有之大變局仍將處于加速演化期，大國關(guān)系與國際地緣政治頻繁變化，數(shù)字化和綠色轉(zhuǎn)型也以催枯拉朽的方式重新定義人類社會(huì)習(xí)以為常的生產(chǎn)和生活方式，極大地增強(qiáng)了對(duì)未來的不確定性。從國內(nèi)的情況看，我國經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型才處于起步階段，綠色轉(zhuǎn)型更是任重而道遠(yuǎn)，多年積累下來的結(jié)構(gòu)性矛盾、問題風(fēng)險(xiǎn)也需要有序化解。與此同時(shí)，人民群眾對(duì)于美好生活的期待不斷豐富，對(duì)能買得起的住房、優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療、良好生態(tài)環(huán)境的需求越發(fā)強(qiáng)烈，對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的呼聲很高……所有這些，都將轉(zhuǎn)化為對(duì)政府財(cái)力的現(xiàn)實(shí)需要。中長期而言，財(cái)政可持續(xù)面臨壓力。

要進(jìn)一步統(tǒng)籌好發(fā)展與安全、長期與短期的關(guān)系，保持好我國財(cái)政的可持續(xù)性。在“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的總要求下，2022年，積極財(cái)政政策在擴(kuò)大支出的同時(shí)，要更加注重精準(zhǔn)、注重提升效能。一是要處理好“擴(kuò)支”與增效之間的關(guān)系。擴(kuò)大支出不是所有的支出都同步增加，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)同樣要有增有減、有保有壓。要突出財(cái)政支出的重點(diǎn)，主要支持國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展急需，同時(shí)又對(duì)長遠(yuǎn)發(fā)展有益的科技、創(chuàng)新、能源轉(zhuǎn)型、制造業(yè)發(fā)展、糧食安全等方面。二是要始終堅(jiān)持近年來黨政機(jī)關(guān)過緊日子的傳統(tǒng)，原則上不增加一般性支出，繼續(xù)嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁各類樓堂館所和形象工程建設(shè)支出，嚴(yán)禁鋪張浪費(fèi)和大手大腳花錢，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)。三是要進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，對(duì)財(cái)政收支中的各類違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)格查處，堅(jiān)決制止。四是要實(shí)施好全面預(yù)算績效管理，將績效要求落實(shí)到每一分錢上，推動(dòng)績效管理向縱深發(fā)展。五是要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，對(duì)各類新增隱性債務(wù)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任；穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，完善常態(tài)化監(jiān)控、核查、督查機(jī)制，對(duì)各類隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。六是要加快預(yù)算一體化建設(shè)工作，用好大數(shù)據(jù)，全面提升財(cái)政管理現(xiàn)代化水平。

四、對(duì)我國積極財(cái)政政策的幾點(diǎn)深層次思考

1998年，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，我國首次推出了積極財(cái)政政策，到現(xiàn)在也已實(shí)施了二十多年?？傮w而言，積極財(cái)政政策為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)、“保穩(wěn)定”“惠民生”等做出了巨大貢獻(xiàn)。但客觀地講，二十多年來，國際形勢(shì)風(fēng)云變幻，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也從高速增長轉(zhuǎn)向了中高速背景下的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期?！胺e極”二字，早已不能完全涵蓋各個(gè)年度財(cái)政政策層面的細(xì)微變化，而且隨著積極財(cái)政政策的長期實(shí)施和難于退出，一些深層次的問題和矛盾逐漸積累且有所放大，已帶來了一些操作層面的問題，需要引起高度重視。

（一）如何處理好名義赤字率與實(shí)際赤字率之間的關(guān)系

長期以來，我國財(cái)政赤字率均維持在3%左右。即使2020年面臨百年未有大疫情的嚴(yán)重沖擊，當(dāng)年也僅上升到3.6%。2021年隨著經(jīng)濟(jì)有所恢復(fù)，赤字率隨之回調(diào)到3.2%。預(yù)計(jì)2022年仍將保持較低水平。但與此同時(shí)必然看到，目前我國赤字率是以一般公共預(yù)算的收支數(shù)為計(jì)算基礎(chǔ)，與國際上全口徑政府收支的計(jì)算慣例不完全符合。以2020年為例，官方標(biāo)準(zhǔn)的赤字率為3.60%，而采取國際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的赤字率則達(dá)到了6.18%。如果剔除掉結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，記入全國政府性基金預(yù)算差額情況，則廣義口徑的財(cái)政赤字率已經(jīng)達(dá)到10.58%。名義赤字率較低，一方面有利于保持和提高我國主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)，降低融資成本，但另一方面可能誤導(dǎo)各方面高估財(cái)政實(shí)力，進(jìn)而產(chǎn)生不切實(shí)際的“債務(wù)期待”。一種典型的看法是，我國赤字率這么低，說明財(cái)政政策不夠積極，還有很大的發(fā)債空間。因此，以發(fā)展的眼光看，逐漸調(diào)整我國赤字率的計(jì)算口徑，促進(jìn)名義赤字率與實(shí)際赤字率的逐漸收斂，是今后財(cái)政工作必須面對(duì)的一項(xiàng)任務(wù)。如何開啟這項(xiàng)頗具難度的任務(wù)，是十分值得思考的問題。

（二）如何處理好債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)的關(guān)系

2020年，我國政府債務(wù)余額與GDP之比（負(fù)債率）為45.8%，雖然與國際通行標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然在可控與安全范圍內(nèi)，但目前存在三大突出問題。一是各級(jí)政府債務(wù)還本付息的支出越來越大，負(fù)擔(dān)越來越沉重，已成為新形勢(shì)下新的財(cái)政“剛性支出”。二是結(jié)構(gòu)性壓力突出。國債與地方債結(jié)構(gòu)不合理，前者輕、后者重。一般債和專項(xiàng)債結(jié)構(gòu)不合理，前者輕、后者重。顯性債和隱性債結(jié)構(gòu)不合理，前者輕、后者重。三是地方政府專項(xiàng)債限額大量結(jié)余。在實(shí)際工作中，很多地方政府反映專項(xiàng)債“不好用”，沒有足夠的項(xiàng)目與之匹配。

結(jié)合今后一個(gè)時(shí)期的國際形勢(shì)變化和國內(nèi)一系列重大戰(zhàn)略任務(wù)的安排布置，可能需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)鶆?wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)增加國債，調(diào)減地方債；適當(dāng)增加地方政府一般債，調(diào)減專項(xiàng)債務(wù)，同時(shí)嚴(yán)格控制各類隱性債務(wù)，以此平衡上述各類債務(wù)之間的關(guān)系，保證在債務(wù)總量繼續(xù)擴(kuò)大的同時(shí)，結(jié)構(gòu)上更加平衡，更加穩(wěn)定。

（三）如何處理好結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅之間的關(guān)系

經(jīng)過“十三五”時(shí)期大規(guī)模減稅降費(fèi)之后，目前我國財(cái)政實(shí)力與支出前景已不具備繼續(xù)實(shí)施大規(guī)模普惠性減稅降費(fèi)的條件，但經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)等始終對(duì)結(jié)構(gòu)性減稅提出現(xiàn)實(shí)需要。從我國稅制結(jié)構(gòu)上看，從間接稅為主向直接稅為主的轉(zhuǎn)型迄今并未完成。2020年，在當(dāng)年全部稅收收入中，直接稅和間接稅的比重分別為32.94%和44.60%，與2016年31.57%和39.07%相比，間接稅占比提高近5個(gè)百分點(diǎn)。在稅制轉(zhuǎn)型過程中，所得稅的不斷完善，房地產(chǎn)稅甚至遺產(chǎn)稅的陸續(xù)到來都會(huì)在一定程度上產(chǎn)生加稅的效果。如何在保持宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定的前提下，平衡好結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性加稅之間的關(guān)系，也是今后理財(cái)工作中必須嚴(yán)肅對(duì)待的大事。以企業(yè)所得稅為例，加稅和減稅需要同時(shí)并存。一方面，近年來，因?yàn)檫B續(xù)出臺(tái)對(duì)小微企業(yè)的所得稅優(yōu)惠制度，社會(huì)上已形成了對(duì)小微企業(yè)低稅甚至無稅的認(rèn)知慣性，今后應(yīng)考慮將類似政策從制度上固定下來，以激發(fā)市場(chǎng)主體活力，增強(qiáng)社會(huì)預(yù)期。另一方面，由于多年來累積的大量稅收優(yōu)惠，很多企業(yè)實(shí)際承擔(dān)的所得稅率遠(yuǎn)低于25%的名義稅率，部分大企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)甚至不足10%。隨著新一輪國際稅收改革的呼之欲出，特別是15%的全球最低稅率將于2023年正式實(shí)施，這勢(shì)必要求我國提高某些企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷多年的快速發(fā)展后，即使是25%的企業(yè)所得稅率，事實(shí)上已難于對(duì)其利潤水平進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，資源型企業(yè)的情況也與之類似。未來，如何根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，既將近年來受到社會(huì)廣泛歡迎的小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠從制度上固定下來，也適當(dāng)提高一些需要重點(diǎn)調(diào)節(jié)的行業(yè)、企業(yè)的所得稅稅率，做到稅制有增有減，增強(qiáng)我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度的彈性和韌性，促進(jìn)縱向公平，同樣也需要深入思考。

總之，圍繞2022年經(jīng)濟(jì)工作穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)的總要求，積極財(cái)政政策要提升效能、更加精準(zhǔn)、可持續(xù)。積極財(cái)政政策釋放出來的巨量資金，既要用得出，還要用得好，財(cái)政投資要圍繞經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、綠色轉(zhuǎn)型兩條主線，突出基礎(chǔ)性和公共性，短期為穩(wěn)增長做貢獻(xiàn)，長期則夯實(shí)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長的基礎(chǔ)。