文 交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 羅詩屹 黃麗雅 崔敏 馬衍軍

近幾年來，我國交通資產(chǎn)投資規(guī)模持續(xù)保持高位運(yùn)行，2020年實(shí)現(xiàn)同比增長7.1%，有力對(duì)沖了經(jīng)濟(jì)下行壓力，發(fā)揮了重要的“穩(wěn)定器”作用。然而，值得注意是目前中央財(cái)政性資金規(guī)模已呈現(xiàn)縮減趨勢，各省公路投資集中度增強(qiáng)、增速差距擴(kuò)大，一些風(fēng)險(xiǎn)和問題需要特別關(guān)注，如維持投資高位運(yùn)行的難度愈發(fā)增大、行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)集中等。因此，交通運(yùn)輸行業(yè)需要不斷加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善財(cái)政資金保障機(jī)制，提升資金籌措能力，提高收益效率，發(fā)揮交通逆周期調(diào)節(jié)作用，聚焦重點(diǎn)問題，研判和防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

2022年1月10日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于爬坡過坎的關(guān)口，要把穩(wěn)增長放在更加突出的位置，堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，有針對(duì)性擴(kuò)大最終消費(fèi)和有效投資，這對(duì)頂住經(jīng)濟(jì)新的下行壓力、確保一季度和上半年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行具有重要意義。

近年來，全國交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模持續(xù)高位運(yùn)行，從運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、資金來源結(jié)構(gòu)、各省投資結(jié)構(gòu)來看，一些特點(diǎn)愈發(fā)顯現(xiàn)，包括高速公路成為投資增長的重要支柱、中央財(cái)政性資金規(guī)模呈縮減趨勢，地方政府債券發(fā)揮重要作用、全國各省投資集中度顯著增強(qiáng)等。維持交通投資高位運(yùn)行更加困難、行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)集中，不同運(yùn)輸方式投資體制差異性造成的影響更為顯現(xiàn)，這些問題和風(fēng)險(xiǎn)需要行業(yè)密切加以關(guān)注和防范化解。

交通投資變化趨勢和特點(diǎn)

資產(chǎn)投資規(guī)模持續(xù)保持高位運(yùn)行

近10年來，我國交通固定資產(chǎn)投資持續(xù)高速增長，投資總額從2011年的2.05萬億元增長至2020年的3.48萬億元,累計(jì)增長超過50%，年均增長4.4%。

圖1 2011年至2020年交通固定資產(chǎn)投資完成額（單位：萬億元）

交通基礎(chǔ)設(shè)施作為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，具有項(xiàng)目儲(chǔ)備足、受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約相對(duì)較少等特點(diǎn)。2020年受新冠肺炎疫情沖擊影響，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模由2015年至2019年的5年平均增速7.1%下降至2.7%，而交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模繼續(xù)維持高位，2020年實(shí)現(xiàn)同比增長7.1%，有力對(duì)沖了經(jīng)濟(jì)下行壓力，發(fā)揮了重要的“穩(wěn)定器”作用。

高速公路是投資增長的核心支柱

不論是從投資規(guī)模還是投資增速來看，高速公路均為近年來全國交通固定資產(chǎn)投資高位運(yùn)行并穩(wěn)步增長的核心支柱。

圖2 交通固定資產(chǎn)投資額分方式的變化趨勢情況（單位：億元）

鐵路投資從2016年的8000億元，略有下降至2020年的7800億元，預(yù)計(jì)2021年繼續(xù)下降。水路投資2016年至2019年呈下降趨勢，2020年有所提升達(dá)到1330億元。民航投資規(guī)模有限，但逐年穩(wěn)步增長，2020年完成投資1050億元。

公路投資中，普通國省道投資由2016年的約6000億元下降至2020年的5300億元，農(nóng)村公路投資由約3700億元增長至4700億元。

高速公路是唯一投資規(guī)模顯著增長的領(lǐng)域，從2016年投資約8200億元上升至2020年的13500億元，5年總增幅達(dá)到63.6%，年均增長10.4%。特別是在新冠肺炎疫情形勢下，實(shí)現(xiàn)2020年逆勢增長17.2%，2021年前三季度繼續(xù)維持高速增長。目前，高速公路的年投資規(guī)模占全國交通固定資產(chǎn)總投資額的40%左右。

中央財(cái)政性資金規(guī)模已呈現(xiàn)縮減趨勢

用于交通固定資產(chǎn)投資的中央財(cái)政性資金主要包括車輛購置稅交通專項(xiàng)資金（以下簡稱“車購稅”），以及鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費(fèi)（中央分成部分）3項(xiàng)政府性基金。受經(jīng)濟(jì)下行和新冠肺炎疫情等多重因素影響，中央財(cái)政性資金規(guī)?？s減趨勢已較為明顯。

圖3 2016年至2020年交通中央財(cái)政性資金收入情況（單位：億元）

車購稅為交通中央財(cái)政性資金的主體，2020年收入規(guī)模為3531億元，其中轉(zhuǎn)移支付地方3015億元，約占全部交通中央財(cái)政性資金比重的80%、全國交通固定資產(chǎn)投資額的15%，對(duì)交通特別是公路投資建設(shè)起到了極大的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。但從歷年增速來看，車購稅收入的年同比增速已從2017年的22.7%，逐年降低至2020年的0.9%。

2021年7月至10月，受經(jīng)濟(jì)下行壓力增大和汽車芯片短缺等因素影響，車購稅單月收入規(guī)模已不足300億元，9月、10月單月收入均同比下降25%。若11月、12月仍保持10月的收入規(guī)模，則2022年或?qū)⒂瓉碥囐彾愂杖氲脑鏊俟拯c(diǎn)，比2020年降低1.5%。

其他交通中央財(cái)政性資金收入近年來均已呈下降趨勢。鐵路建設(shè)資金收入從2018年的524億元下降至2020年的514億元。民航發(fā)展基金收入從2017年的678億元下降至2020年的208億元。港口建設(shè)費(fèi)收入從2019年的237億元（含地方分成部分）降低至2020年的98億元，并于2021年1月起停止征收。

公路投資來源穩(wěn)定 債券作用重要

交通運(yùn)輸固定資產(chǎn)投資的資金來源渠道，除中央財(cái)政性資金以外，主要還包括地方財(cái)政性資金、地方政府債券、國內(nèi)貸款和企事業(yè)單位自籌資金等?？紤]到近年交通投資增長主要由公路拉動(dòng)，需重點(diǎn)分析公路行業(yè)固定資產(chǎn)投資的資金來源結(jié)構(gòu)變化趨勢。

圖4 2016年和2020年公路投資主要資金來源結(jié)構(gòu)變化

從2016年和2020年公路投資主要資金來源結(jié)構(gòu)變化來看，地方一般預(yù)算投入規(guī)?；揪S持在4500億元左右，但占全部公路投資資金來源的比重（以下簡稱“占比結(jié)構(gòu)”）從34%逐年下降至25%。同時(shí)，地方政府債券規(guī)模從97億元上升至1637億元，增長超過1500億元，占比結(jié)構(gòu)從不到1%上升至9%。車購稅和國內(nèi)貸款投資規(guī)模分別增長約700億元和1300億元，占比結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定維持在14%和30%左右。企事業(yè)單位自籌資金從1911億元上升至3182億元，占比結(jié)構(gòu)從13%上升到17%。

總體來看，公路投資各項(xiàng)資金來源的增長速度與總投資規(guī)模增長速度總體保持一致、占比結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，雖然地方政府一般預(yù)算投入占比減少，但地方政府債券的增長有效填補(bǔ)了下降缺口，將地方政府投入占比維持在三分之一左右，公路投資中政府投入資金（主要包括車購稅、地方政府債券、地方一般預(yù)算）杠桿率總體穩(wěn)定在1:1左右。

各省公路投資集中度增強(qiáng)、增速差距擴(kuò)大

從不同地區(qū)的公路固定資產(chǎn)投資規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，近年來全國分省份投資結(jié)構(gòu)的集中度逐年升高。投資規(guī)模排名靠前的7個(gè)省份公路投資全國占比從2017年的46%，逐年上升到了2021年的52%左右，即2021年全國公路投資總額中的一半由排名前七的省份完成。

近5年投資完成額合計(jì)值占比較高的省份分別為云南（全國占比9.5%）、四川（7.4%）、浙江（7.4%）、廣東（7.0%）、貴州（5.5%）、山東（5.3%）、廣西（4.8%）。

全國各省份完成投資額的增長速度同樣分化明顯，特別是新冠肺炎疫情爆發(fā)后，部分省份投資完成額逆勢迅速升高，例如廣西、湖南、河南、遼寧分別實(shí)現(xiàn)投資額2019和2020兩年平均增長51%、38%、31%、25%。而西藏、陜西、內(nèi)蒙、貴州等省份投資額明顯降低，2019和2020兩年投資額平均增長分別為-32%、-26%、-14%、-13%。

需要關(guān)注的問題和風(fēng)險(xiǎn)

維持投資高位運(yùn)行的難度愈發(fā)增大

財(cái)政性資金來源穩(wěn)定性不足

一方面，受經(jīng)濟(jì)下行和新能源汽車銷量占比快速提升等因素影響，中央財(cái)政性資金中車購稅收入增速已明顯放緩，或?qū)⒃诮瓿霈F(xiàn)增速拐點(diǎn)。鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金收入仍將低位運(yùn)行，港建費(fèi)停征后，水路建設(shè)財(cái)政性資金保障機(jī)制仍需完善。另一方面，地方政府財(cái)政收入仍處于恢復(fù)性增長階段，再加上近年來地方政府債務(wù)余額積累較快，財(cái)政赤字率和債務(wù)率持續(xù)升高，財(cái)政收支矛盾依然突出，地方政府交通支出維持穩(wěn)定規(guī)模存在巨大壓力。

投資意愿持續(xù)下降

效益方面，由于新冠肺炎疫情影響，交通出行量下降，經(jīng)營性交通項(xiàng)目愈發(fā)難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和合理利潤率。同時(shí)，近年來大量“斷頭路”等短板已經(jīng)補(bǔ)齊，部分地區(qū)路網(wǎng)已趨于完善，新增交通線路帶來的整體社會(huì)邊際效益也在逐步遞減。成本方面，近年來交通基礎(chǔ)設(shè)施工程造價(jià)大幅上漲，2020年水泥、鋼材、瀝青的價(jià)格全年漲幅分別達(dá)20%、15%、20%左右，隨著未來產(chǎn)品需求回升，原材料、人工等的價(jià)格還有繼續(xù)上漲的趨勢。項(xiàng)目融資也愈發(fā)困難，2020年全國收費(fèi)公路項(xiàng)目平均資本金需求比例已從2016年的26.6%上升到35.6%，進(jìn)一步降低了地方政府和企業(yè)主體的投資意愿。

2021年1月至11月，公路水運(yùn)交通固定資產(chǎn)投資完成842.5億元，占年度目標(biāo)任務(wù)105.3%。

行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)集中

向高速公路領(lǐng)域集中

雖然從投資端來看，近年來公路投資資金來源構(gòu)成和政府投入杠桿率總體保持穩(wěn)定，但高強(qiáng)度的高速公路投資依然積累了大量債務(wù)余額，同時(shí)運(yùn)營端的償債風(fēng)險(xiǎn)也愈發(fā)加大。2016年至2020年，我國高速公路里程從13.1萬公里增加至15.3萬公里，債務(wù)余額從4.6萬億元增加至6.7萬億元。運(yùn)營端通行費(fèi)收支缺口從3821億元增長至2019年的4674億元，2020年受新冠肺炎疫情影響，全國公路旅客周轉(zhuǎn)量同比下降近50%，高速公路通行費(fèi)收入顯著降低，年度收支缺口更是一躍上升至7177.4億元，償債壓力進(jìn)一步加劇。

更需要關(guān)注的是，新冠肺炎疫情導(dǎo)致公眾生活出行習(xí)慣的改變，將在中長期繼續(xù)影響車流量恢復(fù)，進(jìn)而將使通行費(fèi)收入的恢復(fù)期進(jìn)一步拉長。

向部分省份集中

隨著不同省份間投資規(guī)模和投資增速差異持續(xù)擴(kuò)大，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在加大，防范化解壓力進(jìn)一步增加。除償債風(fēng)險(xiǎn)外，受地方建設(shè)主體資金籌措難度加大影響，部分在建項(xiàng)目資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)也在增加，或?qū)?dǎo)致在建項(xiàng)目合同違約、工程款糾紛、項(xiàng)目“爛尾”等現(xiàn)象增多，影響社會(huì)穩(wěn)定，需要加以警惕。

投資體制差異性對(duì)綜合交通的影響愈發(fā)明顯

目前，不同運(yùn)輸方式完成投資的增速存在較大差異，在很大程度上是受投資制度因素影響所致，與綜合交通的發(fā)展邏輯和實(shí)際需求間存在一些偏差。

鐵路方面，受項(xiàng)目審批程序相對(duì)復(fù)雜、地方缺乏建設(shè)規(guī)劃權(quán)、委托運(yùn)營和清算機(jī)制不完善、支出責(zé)任比例不明確等多方面因素影響，近年來中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的出資比例呈下降趨勢，地方政府投資動(dòng)力減弱，也缺乏有效的配套資金籌措手段。民航方面則面臨項(xiàng)目審批難、投融資渠道相對(duì)單一、投資運(yùn)營門檻較高等問題和特點(diǎn)，同時(shí)疫情對(duì)公眾跨區(qū)域移動(dòng)起到了極大的限制，更是對(duì)運(yùn)營中的航司和機(jī)場造成了巨大沖擊，顯著制約了近年來的發(fā)展。

普通公路項(xiàng)目多、小、散，項(xiàng)目管理和資金管理相對(duì)困難，并且沒有收益，較難利用債務(wù)性資金，也缺乏常態(tài)化的地方投入保障機(jī)制，而且普通省道和農(nóng)村公路已明確為地方財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)。雖然“十四五”時(shí)期中央仍將通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式給予資金補(bǔ)助，但由于中央不承擔(dān)支出責(zé)任，從中長期看，中央資金支出規(guī)?；?qū)⒂兴陆担瑢⑦M(jìn)一步加大地方籌資壓力。

相比之下，高速公路項(xiàng)目投資規(guī)模和投資運(yùn)營門檻適中，大部分項(xiàng)目審批權(quán)限在地方，具有融資方式相對(duì)靈活、收費(fèi)公路專項(xiàng)債券政策已相對(duì)成熟等明顯制度層面優(yōu)勢。

投資體制的差異性使得高速公路比鐵路、民航及普通公路更受到地方的青睞。在經(jīng)濟(jì)下行和新冠肺炎疫情影響下，更容易成為地方拉投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的抓手，體現(xiàn)在投資數(shù)據(jù)上，即為近年來高速公路投資不斷加速，收費(fèi)公路體系發(fā)展加速度超過普通公路體系，公路整體投資增速與“鐵公機(jī)”中另兩位同伴差距愈發(fā)加大，這也在一定程度上反映出綜合交通投資制度設(shè)計(jì)仍需統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和進(jìn)行系統(tǒng)性完善。

綜合交通網(wǎng)構(gòu)建的底層發(fā)展邏輯應(yīng)是以滿足生產(chǎn)生活需要為目標(biāo)，根據(jù)各種運(yùn)輸方式的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，宜公則公、宜鐵則鐵、宜空則空。若受投資體制機(jī)制影響，不同運(yùn)輸方式間的發(fā)展趨勢差距進(jìn)一步擴(kuò)大，長此以往可能將對(duì)兩個(gè)公路體系發(fā)展的平衡性，以及綜合交通各運(yùn)輸方式間發(fā)展結(jié)構(gòu)的合理性產(chǎn)生不利影響。

政策建議

完善財(cái)政資金保障機(jī)制 引導(dǎo)綜合交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展

完善各種運(yùn)輸方式財(cái)政性資金的常態(tài)化保障機(jī)制。繼續(xù)穩(wěn)定車購稅交通資金政策，建立水運(yùn)和民航建設(shè)中央財(cái)政性資金長效保障機(jī)制，探索完善鐵路運(yùn)輸公益性補(bǔ)貼等機(jī)制，研究構(gòu)建公益性交通項(xiàng)目地方投入常態(tài)化保障機(jī)制。

在繼續(xù)支持交通運(yùn)輸線網(wǎng)不斷完善的同時(shí)，加大財(cái)政資金對(duì)綜合客貨運(yùn)樞紐體系建設(shè)的支持和投資政策創(chuàng)新，通過優(yōu)化重要節(jié)點(diǎn)效率提高綜合交通設(shè)施系統(tǒng)的整體承載能力。

探索建立公鐵水航郵不同運(yùn)輸方式間的互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，研究推進(jìn)收費(fèi)公路與普通公路等不同交通項(xiàng)目間的反哺發(fā)展機(jī)制，完善綜合交通投資制度頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)東中西部各地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況開展綜合交通運(yùn)輸投資。

深化改革創(chuàng)新 提升資金籌措能力

深化交通項(xiàng)目投資審批制度改革。結(jié)合不同運(yùn)輸方式特點(diǎn)，進(jìn)一步明確和簡化投資審核管理、創(chuàng)新和優(yōu)化投資審批程序、加強(qiáng)和改進(jìn)投資監(jiān)督管理，通過體制機(jī)制改革充分激發(fā)各方面交通投資活力和動(dòng)力。

繼續(xù)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營。培育多元化投資主體，結(jié)合水路、鐵路、公路交通項(xiàng)目特點(diǎn)，支持更多市場新型經(jīng)營主體參與投資建設(shè)。

堅(jiān)持舉債同償債能力相匹配、盡力而為、量力而行的原則，加強(qiáng)債務(wù)性資金和金融創(chuàng)新工具利用。針對(duì)公益性項(xiàng)目，以長期資金為主，鼓勵(lì)并協(xié)調(diào)險(xiǎn)資、資管等中長期資本通過股權(quán)投資重大基礎(chǔ)設(shè)施。針對(duì)盈利性項(xiàng)目，以短期資金為主，可探索將社?；?、私募、創(chuàng)業(yè)投資資本納入，并探索推廣交通類退稅債券等。深入研究交通基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)信托基金（REITs）相關(guān)政策。

加快推進(jìn)《收費(fèi)公路條例》修訂工作，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步償還已有債務(wù)，遏制新增債務(wù)迅猛擴(kuò)張。積極開展里程稅費(fèi)改革試點(diǎn)等交通投融資政策創(chuàng)新。

提高投資效益 發(fā)揮交通逆周期調(diào)節(jié)作用

加強(qiáng)長周期、全方位的項(xiàng)目儲(chǔ)備，以精準(zhǔn)補(bǔ)短板、惠民生及提升項(xiàng)目的社會(huì)效益為導(dǎo)向，構(gòu)建央地間、部門間、政企間的多維度協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮好交通投融資應(yīng)對(duì)外部經(jīng)濟(jì)沖擊的關(guān)鍵作用。同時(shí)，圍繞共同富裕目標(biāo)，做好東西部財(cái)政資金協(xié)同，加大中央資金對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及困難地區(qū)傾斜支持力度。

完善覆蓋交通項(xiàng)目全過程的資金保障機(jī)制，提升項(xiàng)目全生命周期的資金使用效益。及時(shí)跟蹤、科學(xué)應(yīng)對(duì)原材料價(jià)格波動(dòng)，探索在工程計(jì)價(jià)中推行發(fā)包承包雙方合理分擔(dān)建設(shè)成本的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，降低價(jià)格波動(dòng)帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)化改進(jìn)現(xiàn)有交通行業(yè)價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制。全面評(píng)估公路養(yǎng)護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的重要作用，加強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)的支持引導(dǎo)，以符合行業(yè)發(fā)展階段的需要和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的需要。

此外，還需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域各類苗頭性問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)的分析研判和防范化解，并對(duì)各地方和相關(guān)企業(yè)好的投融資經(jīng)驗(yàn)、典型做法進(jìn)行總結(jié)和全國推廣。