李錦涵

問題的提出

某商業(yè)銀行在評定客戶洗錢風險等級的新內(nèi)部控制制度生效后，未立即重新評定存量客戶風險等級，導致未按新內(nèi)部控制制度要求調(diào)高部分存量客戶風險等級（非最高風險等級客戶），且截至中國人民銀行執(zhí)法檢查時，該情況仍然存在。該銀行的行為是否違反反洗錢義務履行時限的監(jiān)管強制性規(guī)定，是否構(gòu)成未按照規(guī)定履行客戶身份識別義務中的“未按規(guī)定開展客戶風險等級劃分、調(diào)整和審核工作”、適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項處罰的違法行為？對該銀行的上述行為，依據(jù)現(xiàn)行有效的規(guī)定，目前可以采取哪些處理措施？

金融機構(gòu)履行反洗錢義務的監(jiān)管規(guī)定概述

中國人民銀行反洗錢監(jiān)管的現(xiàn)行法規(guī)依據(jù)主要為“一法四規(guī)”，即《中華人民共和國反洗錢法》，以及《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》（中國人民銀行令〔2006〕第1號）、《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會令〔2007〕第2號）、《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號）、《金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第3號）四部部門規(guī)章。《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》在《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會令〔2022〕第1號，簡稱“2022年1號令”）生效實施后將被廢止并被后者替代。依據(jù)上述法規(guī)，目前金融機構(gòu)履行反洗錢義務主要在三個方面：客戶身份識別、客戶身份資料交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告;《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（簡稱“新反洗錢法草案”）還增加了第四個方面，即反洗錢特別預防措施，并將原客戶身份識別的表述更改為“客戶盡職調(diào)查”;2022年1號令施行后，“客戶身份識別”也變更為“客戶盡職調(diào)查”。

重大緊急情況下金融機構(gòu)須立即履行反洗錢義務

金融機構(gòu)履行反洗錢義務的時限， 最嚴格的“ 實時”“立即”，僅針對恐怖活動、將涉嫌洗錢賬戶資金轉(zhuǎn)往境外等重大緊急情況，如《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十八條第一款、《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》第二十三條第一款、《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十八條第一款和第二款的規(guī)定;除上述現(xiàn)行規(guī)定外，新反洗錢法草案第三十八條還包括金融制裁、具有重大洗錢風險等必須立即采取特別預防措施的情況。

重大緊急情況外金融機構(gòu)履行反洗錢義務的時限相對寬松

一是非重大緊急情況的某些反洗錢義務，現(xiàn)行法規(guī)對金融機構(gòu)履行的時限做出“定量”的具體規(guī)定。客戶身份識別義務方面，對風險等級最高的客戶或賬戶須至少每半年進行一次審核，如《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十八條第二款規(guī)定（2022年1號令第二十七條第一款則將“每半年”的時限要求延長為“每年”）?？蛻羯矸葙Y料交易記錄保存義務方面，有至少保存5年的明確要求，如《中華人民共和國反洗錢法》第十九條第三款等規(guī)定。大額交易和可疑交易報告義務方面，提交大額交易報告、補正大額交易報告或可疑交易報告相關錯誤，均須在5個工作日內(nèi)完成，如《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》第八條、第二十八條規(guī)定。

二是非重大緊急情況的其他反洗錢義務，現(xiàn)行法規(guī)對金融機構(gòu)履行的時限只提出“定性”要求，而不做“定量”的具體規(guī)定。除上述有具體時限要求的情況外，金融機構(gòu)履行客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告中的其他義務的時限，現(xiàn)行法規(guī)中無具體的規(guī)定，而是使用“及時”“適時”“定期”“合理期限”的字樣。涉及“及時”的規(guī)定，如《中華人民共和國反洗錢法》第十九條第二款等;涉及“適時”的規(guī)定，如《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十八條第一款（2022年1號令第二十七條第二款將在持續(xù)關注基礎上調(diào)整風險等級的時限要求由“適時”變更為“及時”）;涉及“定期”的規(guī)定，如《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第四條（對應2022年1號令第五條第一款）等;涉及“合理期限”的規(guī)定，如《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十九條第三款（對應2022年1號令第二十八條第二款）。

對反洗錢監(jiān)管規(guī)定的修改和批復意圖淡化具體時限要求

一是對反洗錢監(jiān)管規(guī)定的修改刪除了原有的具體時限要求。如《中國人民銀行關于修改〈金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法〉的決定》（中國人民銀行令〔2018〕第2號），刪除了關于可疑交易報告義務時限“5個工作日”的具體要求。

二是中國人民銀行對金融機構(gòu)相關請示的批復中，也未對金融機構(gòu)履行反洗錢義務的時限做具體要求。如《中國人民銀行關于〈金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法〉相關問題的批復》（銀復〔2007〕28號）的第五點“關于客戶更新身份證件或身份證明文件的合理期限問題”中指出，“考慮到各個客戶在辦理新的有效身份證件或證明文件時所面臨的客觀情況各不相同，你行（交通銀行）在執(zhí)行《管理辦法》（指《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》）第十九條時，應針對每個具體個案，合理確定某個客戶能夠及時更新有效身份證件或身份證明文件的期限，而不宜將客戶應更新有效身份證件或證明文件的期限統(tǒng)一確定為證件或證明文件到期后的‘三個月’或其他固定的時限”。

金融機構(gòu)履行反洗錢義務的時限要求不明影響執(zhí)法檢查事實認定

從現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定和修改意圖，以及中國人民銀行相關批復來看，金融機構(gòu)的客戶群體各有差別，金融機構(gòu)履行客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告義務的能力和反應速度也有所不同，故除重大緊急情況外，現(xiàn)行法規(guī)中對這兩項義務的履行時限傾向于不做強制性的具體規(guī)定，而是給予了金融機構(gòu)一定的自主管理空間。

但這給中國人民銀行反洗錢執(zhí)法檢查，尤其是行政處罰，帶來了法律問題，當適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項和第三項，對金融機構(gòu)未按照規(guī)定履行客戶身份識別義務、未按照規(guī)定報送可疑交易報告的行為進行處罰時，因無具體的時限量化標準且涉及主觀判斷，如何認定金融機構(gòu)沒有按照規(guī)定“及時”“適時”“定期”或在“合理期限”內(nèi)履行相關義務，存在許多爭議之處。中國人民銀行執(zhí)法部門有時會以金融機構(gòu)內(nèi)部控制制度中的具體時限規(guī)定為依據(jù)來認定，因現(xiàn)行法規(guī)并未就金融機構(gòu)違反反洗錢內(nèi)部控制制度的行為，規(guī)定中國人民銀行的監(jiān)管處罰權(quán)，金融機構(gòu)經(jīng)常會以違反的只是該機構(gòu)的內(nèi)部控制制度而非監(jiān)管強制性規(guī)定為由申辯，這給執(zhí)法部門認定違規(guī)事實和行政處罰帶來了法律風險。雖然《金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》等文件提出了反洗錢“風險為本”的監(jiān)管原則，但金融機構(gòu)未立即執(zhí)行生效的新內(nèi)部控制制度、調(diào)高部分存量客戶風險等級的行為是否違反“風險為本”的原則，尚缺乏明確認定標準，即使金融機構(gòu)的該行為違反了“風險為本”的原則，現(xiàn)行法規(guī)也未明確規(guī)定對金融機構(gòu)的處罰。

就本文開頭提到的，商業(yè)銀行在新內(nèi)部控制制度生效后，未立即按新內(nèi)部控制制度要求調(diào)高部分存量客戶風險等級的行為而言，因該情況不屬于金融機構(gòu)應“立即”履行反洗錢義務的重大緊急情況，也不屬于法規(guī)明確規(guī)定的對風險等級最高的客戶或賬戶須至少每半年進行一次審核的情形，中國人民銀行依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，尚不足以認定該銀行的行為違反反洗錢義務履行時限的監(jiān)管強制性規(guī)定、構(gòu)成“未按規(guī)定開展客戶風險等級劃分、調(diào)整和審核工作”、適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項“未按照規(guī)定履行客戶身份識別義務”處罰的違法行為。

對當前反洗錢執(zhí)法檢查的建議

值得一提的是，對于未有效執(zhí)行反洗錢內(nèi)部控制制度的銀行業(yè)金融機構(gòu)，《銀行業(yè)金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》（中國銀行保險監(jiān)督管理委員會令2019年第1號）第四十九條第二項規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)可以根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定（涉及第二十一條、第三十七條、第四十六條），采取監(jiān)管措施或者對其進行處罰。新反洗錢法草案第五十一條第二項，則對金融機構(gòu)未有效實施反洗錢內(nèi)部控制制度的行為，增加了中國人民銀行的監(jiān)管處罰權(quán)。在新反洗錢法草案通過并施行前，基于現(xiàn)行法規(guī)，對于銀行業(yè)金融機構(gòu)未有效執(zhí)行或?qū)嵤┓聪村X內(nèi)部控制制度中義務履行時限規(guī)定的行為，建議由銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《銀行業(yè)金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》的相關規(guī)定，進行后續(xù)處理。