張琨蓓　陳星月

摘 要：作為數(shù)據(jù)保護的題中應有之義，跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制既具有必要性又具有現(xiàn)實性。在夯實總體國家安全觀、促進數(shù)字貿(mào)易發(fā)展雙重目標下，規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系的核心在于協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)安全保障與數(shù)據(jù)有序流動之間的關(guān)系。然而，通過規(guī)范檢視我國現(xiàn)有跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系可知，高強度的數(shù)據(jù)流動控制規(guī)則設(shè)計與數(shù)字貿(mào)易發(fā)展需求之間并不協(xié)調(diào)，有阻礙我國數(shù)據(jù)安全理念全面落實、妨礙數(shù)據(jù)貿(mào)易進一步發(fā)展之虞。為克服現(xiàn)有不協(xié)調(diào)之困境，一方面，應當以維護國家數(shù)據(jù)安全為基點，在跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系內(nèi)部重塑價值位階;另一方面，應當將內(nèi)部價值外部化，通過規(guī)制設(shè)計明確數(shù)據(jù)出境限制范圍之節(jié)制性，強調(diào)規(guī)制規(guī)則外部銜接之妥當性，以提升整個跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系的協(xié)調(diào)性。

關(guān)鍵詞：跨境數(shù)據(jù)流動;數(shù)據(jù)安全;法律規(guī)制;協(xié)調(diào)性

基金項目：教育部人文社會科學研究專項任務項目“中國特色社會主義理論體系研究”（20JD70004）;重慶知識產(chǎn)權(quán)運營研究中心開放項目“專利質(zhì)押融資問題研究”（KFJJ208047）。

[中圖分類號] D920.1 [文章編號] 1673-0186（2022）003-0087-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.003.006

跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的核心功能在于通過設(shè)定法律規(guī)范，確立數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)控制之間的互動關(guān)系。前者是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的基礎(chǔ)性要求，后者則是國家維護數(shù)據(jù)秩序的應用性手段，二者的需求著重點存在很大差異，需要法律盡可能地做出平衡合理的安排。我國語境下的跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制方案，從2015年的《中華人民共和國國家安全法》中初見端倪，到2017年的《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》中逐漸確立，再到2021年在《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》以及《中華人民共和國個人信息保護法》中最終成型，其內(nèi)容亦在如何兼顧雙重需求問題上反復與猶疑。但在跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制全球趨嚴趨緊的形勢推動下，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)控制的難度加大，我國的跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制亦整體向重控制傾向轉(zhuǎn)變，法律體系產(chǎn)生很大的“撕裂性”，對數(shù)字貿(mào)易的運行產(chǎn)生連鎖效應，進而影響到跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制整體功能的實現(xiàn)。鑒于此，本文擬從數(shù)據(jù)安全和數(shù)字貿(mào)易協(xié)調(diào)共生的視角，對跨境數(shù)據(jù)流動法律體系之協(xié)調(diào)性展開問題檢視和分析，解決法律規(guī)則協(xié)同不暢的問題，力促在更宏觀、更符合我國數(shù)據(jù)安全管理和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，預判跨境數(shù)據(jù)流動法律體系的合理建構(gòu)，以便反塑一個持續(xù)發(fā)展、更為規(guī)范、更為互聯(lián)的數(shù)字貿(mào)易體系。

一、文獻回顧

跨境數(shù)據(jù)流動研究萌芽于20世紀70年代末期，從關(guān)注數(shù)據(jù)流動可能帶來的政治和法律爭議，逐漸演變?yōu)橐粋€全新的研究領(lǐng)域。主要分為三個研究方向。

第一，關(guān)于美歐模式的效果驗證和比對研究。雷登伯格在總結(jié)跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制發(fā)展現(xiàn)狀時，首次提出“美歐模式二元對立說”，將跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制的法律關(guān)系抽象為“個人權(quán)利至上”與“市場利益至上”兩種對立模式[1]。沿著“二元對立說”，國內(nèi)學者開始從美歐不同角度進行對比，運用比較經(jīng)驗整合，勾勒出跨境數(shù)據(jù)流動全球發(fā)展路線。程衛(wèi)東從國家主權(quán)的角度出發(fā)，分析引介英國和德國對跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管的立法及國際合作現(xiàn)狀[2]。姚維保、韋景竹則介紹歐盟個人數(shù)據(jù)保護法的跨國流動國際協(xié)調(diào)機制以及執(zhí)行效率[3]。這樣的分類背景下，有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動全球概況研究大多圍繞美歐的立法模式、規(guī)則設(shè)計以及執(zhí)行機制展開[4]。此外，作為美歐二元模式的擴展，有學者將研究的觸角延伸至其他國家，如日本[5]和俄羅斯[6]，對更廣泛范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)流動限制性政策進行梳理和分析。

第二，數(shù)據(jù)主權(quán)與跨境數(shù)據(jù)流動關(guān)聯(lián)性研究。在數(shù)據(jù)主權(quán)概念提出后，跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制研究突破原有的國際法和民法研究范式，從新的視角研究跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制問題。吳沈括認為數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)跨境傳輸問題是當下重大現(xiàn)實問題，建議我國的跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制建設(shè)應以數(shù)據(jù)主權(quán)為核心邏輯[7]。也有學者從數(shù)據(jù)主權(quán)的角度出發(fā)，主張域外數(shù)據(jù)執(zhí)法管轄權(quán)進行單方擴張，雖然會受到一定阻力的影響，但卻是維護我國數(shù)據(jù)主權(quán)的題中應有之義[8]。

第三，求證中國治理模式的合理性和自洽性的研究。這是所有研究的精髓，無論是借助其他國家的經(jīng)驗總結(jié)、效果評價，抑或是運用新的研究方式，最終目的都在于借助多種路徑的幫襯，對我國的跨境數(shù)據(jù)流動治理體系建設(shè)產(chǎn)生一定的促進作用。石靜霞認為，跨境數(shù)據(jù)流動不僅是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司的生成要素，也是國際存在企業(yè)的經(jīng)營需要，建議國內(nèi)采取分級分類分情況分工具手段解決規(guī)制問題，發(fā)揮跨境數(shù)據(jù)流動應有的積極作用[9]。弓永欽等則從實際效率的角度提出“跨境隱私保護規(guī)則”體制（CBPR）更具有優(yōu)勢和效率，中國應當加入CBPR的結(jié)論[10]。也有學者認為美國主導的《美墨加協(xié)定》、美國與歐盟達成的《歐盟-美國隱私盾協(xié)議》《通用數(shù)據(jù)保護條例》等都為中國探索與他國建立數(shù)據(jù)跨境共享制度提供模版示范[11]。

從現(xiàn)有文獻來看，他們多是立足于規(guī)范文本分析，力圖形成一套圓融自洽的跨境數(shù)據(jù)流動法律體系。筆者并不反對這樣研究的價值所在，只不過拋開數(shù)字貿(mào)易發(fā)展需求，單純討論如何在“控制”上作程度加強，其結(jié)果難免與經(jīng)濟發(fā)展需求產(chǎn)生抵牾與沖突，既不能完全揭示跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制所引發(fā)的理論與制度上的爭議，也無法觀照到跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制對數(shù)字貿(mào)易發(fā)展施加的連鎖效應。

二、跨境數(shù)據(jù)流動法律體系之協(xié)調(diào)性應然選擇

無論是數(shù)據(jù)控制抑或是數(shù)據(jù)流動，二者均具有正當性基礎(chǔ)。鑒于此，實現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制協(xié)調(diào)性的重點在于，平衡基于數(shù)據(jù)保護需要產(chǎn)生的流動控制與基于數(shù)字貿(mào)易需要產(chǎn)生的自由流動之間的矛盾，既要保證數(shù)字貿(mào)易市場的活躍度，又要在數(shù)據(jù)資源上保有足夠的控制力。

（一）跨境數(shù)據(jù)流動控制之正當性

過去十年中，全球針對數(shù)據(jù)跨境流動進行限制的國家數(shù)量翻了一番①。究其原因，主要源于主權(quán)國家作為規(guī)制主體，具有集體性的權(quán)力和職責，希望通過控制數(shù)據(jù)流動，實現(xiàn)強力維護國家數(shù)據(jù)秩序的集體愿景。

第一，基于維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)之需求。數(shù)據(jù)主權(quán)的基本表征在于數(shù)據(jù)資源應受到數(shù)據(jù)存儲地的法律管轄。數(shù)據(jù)如何存儲以及在何地存儲原本屬于數(shù)據(jù)控制者和數(shù)據(jù)使用者的經(jīng)營自主權(quán)范疇。然而，少數(shù)處于絕對優(yōu)勢地位的數(shù)據(jù)“食利者”崛起，利用數(shù)據(jù)控制者和數(shù)據(jù)使用者的趨利性，讓數(shù)據(jù)自動向其匯聚，導致數(shù)據(jù)資源存儲和分配的過度集中，特別是向美國管轄范圍內(nèi)的少數(shù)數(shù)據(jù)巨頭集中，對數(shù)據(jù)流出國產(chǎn)生負面影響，削弱國家的數(shù)據(jù)管轄能力。2019年，全球超級數(shù)據(jù)中心達到504個，其中接近40%的超級數(shù)據(jù)中心位于美國。緊隨其后的中國、日本、英國、德國和澳大利亞總共才占有32%的比例②。處于控制核心節(jié)點的美國，通過積聚他國數(shù)據(jù)，固化已有的技術(shù)優(yōu)勢，深化他國對其經(jīng)濟依附和技術(shù)依賴，給他國數(shù)據(jù)主權(quán)帶來威脅，對國家數(shù)據(jù)管轄能力形成挑戰(zhàn)[12]?；诖?，許多國家在數(shù)據(jù)流動過程中確立“邊疆”以控制國家核心數(shù)據(jù)的外流，維護國家對數(shù)據(jù)的管轄能力[13]。

第二，基于保護公民數(shù)據(jù)安全之需求。公民數(shù)據(jù)權(quán)作為主觀權(quán)利，其內(nèi)涵包含個人數(shù)據(jù)自由、數(shù)據(jù)自我決定，強調(diào)人格尊重和行動自主。絕大多數(shù)國家對跨境數(shù)據(jù)流動進行約束的初衷，皆是保障公民數(shù)據(jù)權(quán)，實現(xiàn)公民的數(shù)據(jù)自由[14]。例如，歐盟倡導的約束性規(guī)制模式就與其標定個人數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性、優(yōu)先考慮保護個人數(shù)據(jù)權(quán)的立場有著密切關(guān)聯(lián)[15]。誠然，對數(shù)據(jù)流動自主權(quán)進行規(guī)制著實阻礙數(shù)據(jù)控制者的經(jīng)營自主權(quán)，不利于實現(xiàn)數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展。然而，之所以約束數(shù)據(jù)控制者的自主權(quán)，實則是在數(shù)據(jù)空間失去傳統(tǒng)公權(quán)力的保護后，公民的數(shù)據(jù)權(quán)利難以得到有效保障?；诖?，為保護公民數(shù)據(jù)權(quán)利之需求，通過跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制，降低公民個人數(shù)據(jù)被不當采集的風險，降低其數(shù)據(jù)主體身份被識別的風險，降低本國公民數(shù)據(jù)權(quán)傾向數(shù)據(jù)控制者的風險[16]。

第三，基于促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展之需求。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為數(shù)字貿(mào)易的要素資源，市場主體通過開發(fā)海量異構(gòu)的數(shù)據(jù)資源取得經(jīng)濟收益。然而，因為數(shù)字產(chǎn)業(yè)競爭力差距的存在，數(shù)字貿(mào)易面臨數(shù)據(jù)控制地理上的分化問題，而跨境數(shù)據(jù)流動控制被認為有助于解決分化，帶動國家數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。以俄羅斯為例，在2018年施行以數(shù)據(jù)本地化為主要特征的跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制政策后，俄羅斯的數(shù)字貿(mào)易發(fā)展得到極大推動。一方面，俄羅斯信息化基礎(chǔ)條件不斷完善?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度全球排名從2018年的第56位，上升至2019年的第48位①。另一方面，數(shù)字技術(shù)市場規(guī)模加速擴大，以每年30%～40%的速度增長。受俄羅斯等國成功實踐所影響，更多國家相信強有力的數(shù)據(jù)控制有助于本國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，避免不平等的數(shù)據(jù)控制關(guān)系，糾正技術(shù)差距造成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、貿(mào)易發(fā)展不均衡的問題[17]。

（二）跨境數(shù)據(jù)自由流動之正當性

數(shù)據(jù)要素的效用發(fā)揮，不僅需要靜態(tài)的海量，更需要重視動態(tài)的效能，其流動方向和流動程度極大地影響著全球數(shù)字貿(mào)易的格局和差序。無論是基于推動企業(yè)全球發(fā)展、提高生產(chǎn)要素配置或驅(qū)動國際貿(mào)易快速增長的需要，都賦予跨境數(shù)據(jù)有序流動的正當性。

第一，基于推動企業(yè)全球發(fā)展之需求。與傳統(tǒng)貿(mào)易相同，數(shù)字貿(mào)易通過全球價值鏈實現(xiàn)高效分工[18]。全球價值鏈中供需雙方并不直接進行交易磋商，而是委托給各自的代理人決策。然而，由于數(shù)據(jù)的嵌入，數(shù)字貿(mào)易建構(gòu)出一種主體多元的“網(wǎng)狀”貿(mào)易流通體系，使得供求雙方擺脫代理人、直接交易成為可能，大幅壓縮了全球價值鏈的中間環(huán)節(jié)[19]。一方面，數(shù)字貿(mào)易生產(chǎn)端參與者獲取消費端反饋的成本大幅降低。另一方面，數(shù)字貿(mào)易消費端參與者針對設(shè)計、研發(fā)、制造和管理的諸多訴求能夠獲得生產(chǎn)端的快速響應和精準反饋。消費端和生產(chǎn)端的直接互動，大大降低企業(yè)的交易門檻，提高交易效率，價值鏈收益分配向前后兩端遷移，讓更多的企業(yè)直接融入縱橫交錯的價值網(wǎng)絡，極大地推動全球商業(yè)拓展。

第二，基于提高生產(chǎn)要素配置效率之需求。貿(mào)易的本質(zhì)在于匹配供需，無論是傳統(tǒng)貿(mào)易還是數(shù)字貿(mào)易，目的都在于通過交換，在全球范圍內(nèi)有效配置生產(chǎn)要素，滿足供需雙方的需求。不過，數(shù)字貿(mào)易的供需匹配過程大不相同，具有虛擬化的特點：在虛擬化的互聯(lián)網(wǎng)平臺上達成、使用虛擬化的電子支付方式、采取虛擬化的遞送交付方式，不受時空條件的約束[20]。借助跨境數(shù)據(jù)流動，可供匹配的對象擴展至全球，支撐起幾乎所有生產(chǎn)要素的全球化活動，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟價值。2015年全球數(shù)字貿(mào)易價值已超過貨物貿(mào)易額，2020年全球數(shù)字貿(mào)易零售交易額占全球零售貿(mào)易總額的16.13%①，到2030年數(shù)字技術(shù)的使用有望使得全球貿(mào)易增加34%②。

第三，基于驅(qū)動國際貿(mào)易快速增長之需求。與傳統(tǒng)貿(mào)易一樣，驅(qū)動經(jīng)濟增長依然是數(shù)字貿(mào)易的目的。海量異構(gòu)的數(shù)據(jù)以產(chǎn)能輸出的形式實時流出，經(jīng)過不斷地消化、處理，在產(chǎn)業(yè)上下游、協(xié)作主體之間以最低的成本流動和交換，產(chǎn)生增值服務，生成更多新的數(shù)據(jù)，形成實時數(shù)據(jù)回流，淡化要素的稀缺性和屬地性，增加流入國的要素供給，實現(xiàn)更大規(guī)模的多維度聯(lián)通，最終轉(zhuǎn)化為數(shù)字貿(mào)易發(fā)展能量，并激發(fā)其他生產(chǎn)要素的潛力，大幅提高經(jīng)濟效率與經(jīng)濟效益。伴隨數(shù)據(jù)流動的加快，在2015—2024年期間，數(shù)據(jù)流最低價值估計為29.7萬億美元③。

上述分析顯示“跨境數(shù)據(jù)流動控制需求”和“跨境數(shù)據(jù)自由流動需求”均具有正當性基礎(chǔ)，然而二者的法律供給需求卻南轅北轍：“跨境數(shù)據(jù)流動控制需求”預期高強度的法律介入以約束數(shù)據(jù)流動;“跨境數(shù)據(jù)自由流動需求”則預期低強度的法律介入以降低數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的負荷?？缇硵?shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系則需要將二者融合在一起，不因數(shù)據(jù)控制或數(shù)據(jù)流動的單方面吁求而減損相對方的法律供應量，確保功能效益最大化。因此，以“數(shù)據(jù)控制-數(shù)據(jù)流動”的互動消長關(guān)系作為跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制緣起的原動力和發(fā)展的支撐力，是具有協(xié)調(diào)性的跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系的應然選擇。

三、跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制之協(xié)調(diào)性實然檢視

我國近年來高度重視數(shù)據(jù)出境問題。以2017年頒布實施《網(wǎng)絡安全法》為肇始，立法者著力解決法律規(guī)制基礎(chǔ)性法律的量度累積，形成以《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《網(wǎng)絡安全法》為基本框架，以個人信息出境規(guī)范、重要數(shù)據(jù)出境規(guī)范、關(guān)鍵性信息基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范等多個門類的法律規(guī)范為主干，以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等為補充的跨境數(shù)據(jù)流動“中國規(guī)制方案”。然而，根據(jù)協(xié)調(diào)性檢視，我國現(xiàn)有跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系存在內(nèi)外不協(xié)調(diào)的問題。

（一）我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制之內(nèi)部體系的不協(xié)調(diào)問題

跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的內(nèi)在體系體現(xiàn)為“數(shù)據(jù)控制-數(shù)據(jù)流動”的價值位階。各國的法律設(shè)計者圍繞這一對矛盾，基于本國可行條件和問題的緊迫性，安排不同的價值優(yōu)先順序，通過它們之間的消長張力和互相鉗制，彰顯出二者的緊密聯(lián)系此消彼長，衍生出不同的法律功能預設(shè)、法律結(jié)構(gòu)安排、法律實施機制選擇。

聚焦我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制內(nèi)部體系，數(shù)據(jù)流動控制與數(shù)據(jù)自由流動之間并沒有呈現(xiàn)出應有的協(xié)調(diào)互動關(guān)系，亦未對數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)流動的時空優(yōu)先順序作出安排，而是對數(shù)據(jù)流動價值呈單向性消減，作出淘汰式選擇。從我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的基本取向來看，“數(shù)據(jù)控制-數(shù)據(jù)流動”的消長協(xié)調(diào)的確是價值判斷的主軸。無論是《個人信息保護法》的草案或是正式文本，均在有關(guān)立法目的之規(guī)定中將“保護權(quán)益”和“促進使用”兩個方面納入其中，并提供階梯式的數(shù)據(jù)出境機制以供選擇。但是，2017年的《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》，2019年的《個人信息出境安全評估辦法（征求意見稿）》等配套法規(guī)，幾乎全部在強調(diào)數(shù)據(jù)流動管理，注重從傳統(tǒng)的行政管理角度限制數(shù)據(jù)流動，導致數(shù)據(jù)出境機制設(shè)計形同虛設(shè)，規(guī)制規(guī)則幾乎全部壓在數(shù)據(jù)出境鏈條前端，規(guī)定“禁出”的控制型規(guī)制規(guī)則成為目前我國主要的、甚至是唯一的發(fā)揮功能的手段。如果從數(shù)據(jù)流動秩序的初始形成與繼后發(fā)展、數(shù)據(jù)主體信心的建立與維持、數(shù)據(jù)危機與系統(tǒng)風險的應對等方面來說，這種高強度的絕對保護是必要的。然而，它將跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制窄化為實現(xiàn)數(shù)據(jù)控制權(quán)最大化，甚至造成跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制等同數(shù)據(jù)禁止出境的印象，極大地壓制企業(yè)的生存空間，影響數(shù)字貿(mào)易的有效運行和應有功能。筆者以為，應對跨境數(shù)據(jù)流動的挑戰(zhàn)，不能簡單地通過關(guān)閉數(shù)據(jù)流動通道來進行，這違反生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢，并會因噎廢食地失去數(shù)字貿(mào)易發(fā)展帶來的巨大收益。

（二）我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制之外部體系的不協(xié)調(diào)問題

跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的外在體系體現(xiàn)為系統(tǒng)性和體系性法律規(guī)則體系。具有協(xié)調(diào)性的外在構(gòu)造，是以法律規(guī)則的形式對內(nèi)在價值體系所作的闡明，反映出對數(shù)據(jù)控制和數(shù)據(jù)流動互動關(guān)系的不同預期和多元定位。它涉及對跨境數(shù)據(jù)流動的約束范圍劃界和規(guī)則銜接設(shè)計，將一些共通性的規(guī)定通過抽象和集中，以一套互相耦合的規(guī)則劃定跨境數(shù)據(jù)流動的外部邊界，實現(xiàn)數(shù)據(jù)控制者或處理者因具體實踐而異的參照適用，實現(xiàn)“找法”角度集約化。具體體現(xiàn)在跨境數(shù)據(jù)流動的外在行為規(guī)則、程序性規(guī)則和具有特定目的的專門指令的協(xié)調(diào)，否則，法律之間相互重復、矛盾、缺乏一致性等問題就會凸顯出來。

縱觀我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系的外部構(gòu)造，零星的立法內(nèi)容大多散見于網(wǎng)絡安全行政規(guī)范，形式上游離于數(shù)據(jù)法之外，更接近行政法體系。由于具有行政管理主義傾向，數(shù)據(jù)流動的控制范圍遭遇外延擴張。按照基本框架的原本設(shè)計，數(shù)據(jù)出境的審查基準被控制在一定范圍內(nèi)，以有限度的數(shù)據(jù)本地化兼顧數(shù)據(jù)流動需求。無論是《國家安全法》第二十五條，抑或是《網(wǎng)絡安全法》第三十七條均要求僅對“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域信息系統(tǒng)”的“個人信息和重要數(shù)據(jù)”進行出境審查。同樣，《個人信息保護法》第四十條亦規(guī)定“處理個人信息達到國家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量”才進行出境審查。然而，在具體的跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制方案中，數(shù)據(jù)出境審查內(nèi)容遠遠超過上位法設(shè)定好的限度范圍，而擴展至所有數(shù)據(jù)，從控制縱深性上看接近于全面審查。例如，2017年《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》第二條規(guī)定：“網(wǎng)絡運營者在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)，應當在境內(nèi)存儲。因業(yè)務需要，確需向境外提供的，應當按照本辦法進行安全評估?！?019年《個人信息出境安全評估辦法（征求意見稿）》第二條則規(guī)定：“網(wǎng)絡運營者向境外提供在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集的個人信息，應當按照本辦法進行安全評估?！眱刹恳庖姼宓囊?guī)定實際上確立了相當寬泛的數(shù)據(jù)境內(nèi)存儲要求和出境安全評估要求，數(shù)據(jù)出境控制明顯泛化，“重要數(shù)據(jù)和超量個人信息出境評估”被“全覆蓋數(shù)據(jù)出境評估”所替代，偏離有效協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)控制的目標。

此外，不協(xié)調(diào)性在規(guī)則銜接上也體現(xiàn)得尤為突出。在一些持有重要數(shù)據(jù)或關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域，主管部門通過大量規(guī)制規(guī)則供給來實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動的安全與穩(wěn)定，最后導致規(guī)則過剩，甚至規(guī)則沖突。以金融信息和金融數(shù)據(jù)保護為例，根據(jù)文件檢索和分析可知，有16部規(guī)范性文件涉及數(shù)據(jù)本地化要求;有8部規(guī)范性文件涉及數(shù)據(jù)出境要求;有14部規(guī)范性文件涉及數(shù)據(jù)保密要求。規(guī)制部門包括中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會以及國家網(wǎng)信辦等，不同的規(guī)則或指令沖突問題大量存在。例如，針對金融領(lǐng)域“數(shù)據(jù)本地化”，《中國人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)做好個人金融信息保護工作的通知》中的數(shù)據(jù)本地化客體僅為“個人金融信息”，但是《電子銀行業(yè)務管理辦法》《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡支付業(yè)務管理辦法》等文件則將數(shù)據(jù)本地化范圍擴展至運營系統(tǒng)和業(yè)務處理系統(tǒng)信息。筆者以為，規(guī)制規(guī)則銜接不協(xié)調(diào)的根本原因在于規(guī)則的供給不是由數(shù)據(jù)流動鏈條的需要決定，而是由規(guī)制機構(gòu)根據(jù)自己對數(shù)據(jù)流動的判斷進行輸出。主管部門對數(shù)據(jù)安全的傾斜性重視、規(guī)制機構(gòu)根據(jù)業(yè)務進行的條塊分割、數(shù)據(jù)監(jiān)管部門的職能雜糅等因素都對供給產(chǎn)生影響。對企業(yè)而言，規(guī)則銜接不協(xié)調(diào)增加交易成本，不符合效率原則，會給跨境數(shù)據(jù)流動帶來諸如規(guī)制資源供非所求和合規(guī)成本加大等危害，最終影響跨境數(shù)據(jù)流動效能的釋放。

以上描述的問題，究其根本，依然是由于規(guī)制目的的多重復雜性、不同目的的迥然差異性導致的。立法者在規(guī)制體系內(nèi)外構(gòu)建過程中，左右顧及不全，使得以協(xié)調(diào)為目的的規(guī)制體系最終呈現(xiàn)失衡的狀態(tài)。當然，筆者并非反對加強數(shù)據(jù)流動控制以維護國家數(shù)據(jù)安全，而是說需要一種協(xié)調(diào)的智慧，對二者的關(guān)系進行恰當?shù)陌才?，讓體系內(nèi)外都能夠與數(shù)據(jù)保護需求相適應，能夠與數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展效率協(xié)調(diào)，這不僅有利于國家數(shù)據(jù)控制的意圖，也不易造成數(shù)字貿(mào)易發(fā)展負荷過載的困境。否則，會受到經(jīng)濟環(huán)境的制約和排斥，有可能造成規(guī)制實質(zhì)性失效的局面，打亂規(guī)制體系的正常節(jié)奏[21]。

四、跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制之協(xié)調(diào)性重塑

鑒于此，我們有必要進一步從協(xié)調(diào)性的視角，審視數(shù)據(jù)控制與數(shù)據(jù)流動之間的關(guān)系，形成一套基準性的內(nèi)在價值位階，并重塑價值位階的外在形式，以追尋一種理性的規(guī)制模式。

（一）跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制之內(nèi)部價值位階重塑

雖然跨境數(shù)據(jù)流動控制與跨境數(shù)據(jù)流自由流動有著不同的價值傾向，但這并不意味著不能將二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一地融合在一起，關(guān)鍵在于如何恰當?shù)匦纬梢惶讌f(xié)調(diào)自洽的位階體系，讓數(shù)據(jù)控制和數(shù)據(jù)流動在價值擴張和價值壓縮的動態(tài)平衡博弈中不斷交叉滲透，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)流出的管控以維護國家數(shù)據(jù)秩序，同時保障投資者對中國數(shù)字貿(mào)易的信賴。縱觀跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的全球立法，各國無疑都是在數(shù)據(jù)安全需求與數(shù)字貿(mào)易需求之間浮動，最終因價值位階不同，形成多種解決方案及模式之爭。

由于我國從2014年以來一直是世界最大的跨境數(shù)據(jù)流動樞紐，就現(xiàn)實風險來看，在未來相當長一段時間，對跨境數(shù)據(jù)流動的控制約束要求仍然大于數(shù)據(jù)流動的激勵需求。考慮到現(xiàn)實因素，對于我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的價值位階設(shè)計，應當以維護國家數(shù)據(jù)安全為價值基點，賦予其價值評價的功能，引導跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制發(fā)展方向。同時，內(nèi)部價值體系應當重申數(shù)據(jù)流動的重要性，雖然無法上升到價值層面，但是應該成為規(guī)制的強度邊界。這意味著規(guī)制的邊界在于其控制力和影響力對本國以及全球數(shù)字貿(mào)易發(fā)展產(chǎn)生的影響和負擔?？偟膩碚f，數(shù)據(jù)保護需求應以數(shù)字貿(mào)易發(fā)展需求為調(diào)節(jié)器，但是當二者發(fā)生沖突時，應當以維護國家數(shù)據(jù)安全為價值追求。

（二）跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系之外部范圍邊界重塑

跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的抽象價值位階方案，需要最終外化為跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的具體內(nèi)容。實現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的內(nèi)在要求，需要將數(shù)據(jù)流動控制限定在必要的、最小限度內(nèi)進行，避免規(guī)制強度失衡，這應是貫穿外部體系建構(gòu)的基本理念，也是區(qū)分經(jīng)濟事務與法律事務的“基本綱領(lǐng)”。跨境數(shù)據(jù)流動法律體系作為達成建構(gòu)理念之工具，至少應該做到兩點：一是數(shù)據(jù)出境限制范圍應具有節(jié)制性;二是規(guī)制規(guī)則銜接應具有妥當性。

第一，數(shù)據(jù)出境限制范圍應具有節(jié)制性。如前所述，數(shù)據(jù)流動價值存在一定程度的虛置，突出的問題之一在于多層次的數(shù)據(jù)出境渠道化為空洞模糊的語詞。多個版本的個人信息出境管理辦法草案都出現(xiàn)數(shù)據(jù)出境范圍的強勢擴張，將原本有限度的數(shù)據(jù)流動控制原則擴展為全覆蓋、無差別的數(shù)據(jù)出境審查制度，不僅與上位法銜接錯位，也沒能澄清“禁”與“流”的邊界。對此，筆者認為，跨境數(shù)據(jù)流動的限制范圍應在價值位階的要求下具體考量范圍是否合目的，即需要確定數(shù)據(jù)出境控制對數(shù)據(jù)控制者的約束程度以及所獲的規(guī)制利益大小，判斷其對數(shù)字貿(mào)易造成的干擾與預期產(chǎn)出的效應是否適應。具有節(jié)制性的數(shù)據(jù)出境限制范圍并不是單純地對“禁出”量進行增減的問題，也應當保有“流出”的通道。應在區(qū)別“非敏感/重要數(shù)據(jù)”“敏感/重要數(shù)據(jù)”和“關(guān)鍵核心數(shù)據(jù)”的基礎(chǔ)上，僅出于保護“敏感/重要數(shù)據(jù)”及以上目的而對跨境數(shù)據(jù)流動進行限制，避免以維護數(shù)據(jù)安全為名過度限制數(shù)據(jù)的正常合理流動。讓重要數(shù)據(jù)留在國內(nèi)，讓相對不重要的數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)自由流動，盡量釋放數(shù)據(jù)自由流動的空間。

第二，規(guī)制規(guī)則外部銜接應具有妥當性。在存在多重規(guī)制供給主體的情況下，還需要考量規(guī)制規(guī)則銜接的問題，避免規(guī)則供給過載及規(guī)則沖突。跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的協(xié)調(diào)建構(gòu)，在很大程度上依賴于法律、制度和技術(shù)環(huán)境“零件”協(xié)調(diào)對接的努力，以相互銜接的多層次法律規(guī)制規(guī)則鞏固數(shù)據(jù)安全控制能力，同時降低數(shù)字貿(mào)易發(fā)展負荷。規(guī)則制訂者應基于其認定的數(shù)據(jù)流動控制必要性，并結(jié)合數(shù)據(jù)合規(guī)成本、控制過當風險、規(guī)制收益等數(shù)字貿(mào)易市場競爭要素進行細致測算評價后，設(shè)定實現(xiàn)其目的之統(tǒng)一標準，提高規(guī)則相互之間的適配性，滿足妥當性的要求。在市場環(huán)境下，規(guī)制規(guī)則供給應充分尊重數(shù)據(jù)控制者和數(shù)據(jù)主體之間的意思自治，尊重市場基于商業(yè)判斷的自治性規(guī)范，只有在維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)和公共利益等市場機制不能有效發(fā)揮選擇作用時，才行使行政權(quán)力進行強制性的規(guī)則供給，不能因為過度強調(diào)數(shù)據(jù)安全的重要性而設(shè)置大量的、不必要的規(guī)則制度，加深目的實現(xiàn)困難或影響實現(xiàn)效果。

五、結(jié)語

跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的“中國方案”側(cè)重于滿足維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)、保護公民數(shù)據(jù)權(quán)利和保障數(shù)據(jù)資源控制力三重需求，折射出我國對跨境數(shù)據(jù)流動控制趨嚴趨緊的方向。然而，在構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系時，還需慎重對待跨境數(shù)據(jù)自由流動需求。它是驅(qū)動數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的“助燃劑”，通過釋放數(shù)據(jù)效能，便利全球要素資源的合理使用，對貿(mào)易價值創(chuàng)造和經(jīng)濟發(fā)展有廣泛影響?；诖?，跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系應建基于協(xié)調(diào)性基礎(chǔ)上，有效地將跨境數(shù)據(jù)自由流動需求和跨境數(shù)據(jù)流動控制需求融合在一起。由此出發(fā)，我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制體系在價值位階上，要充分發(fā)揮總體國家安全觀對整個體系設(shè)計的統(tǒng)攝作用，以數(shù)據(jù)保護為基點，以數(shù)字貿(mào)易發(fā)展負荷為邊界，預設(shè)出二者之間體系化的關(guān)系，以實現(xiàn)對規(guī)制底色和方向的控制。在外部構(gòu)造上，通過將價值位階外化于具體規(guī)則配置之中，以數(shù)據(jù)出境限制范圍的節(jié)制性和規(guī)制規(guī)則供給的妥當性為基本要求，通過正向激勵和反向約束達成法律規(guī)制目標的功效，真正發(fā)揮跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制維護國家安全利益，推動數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的潛能效用。

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Rectifying and Restoring the Systematic Balance of Data Transfer Regulation

Zhang Kunbei1，2? Chen Xingyue3

（1.Chongqing Research Center of Intellectual Property Operation，Chongqing 400047; 2.Faculty of Law and Sociology， Chongqing Technology and Business University ，Chongqing? 400047;

（3.Chongqing's Municipal People's Government， Chongqing 400014）

Abstract：As a key aspect in data protection issues， it is necessary to regulate data transfer regulation. The purposes of regulation is to take solid steps for the implementation of a holistic approach to national security， while spur the development of digital trade. With the dual goals in mind， data transfer regulation has to guard against data security risks and to free yet orderly flow of data simultaneously. However， focusing on Chinas data transfer regulation system， the imbalance is highlighted： the high powered regulation over data transfer could not tap the potentials of digital trade， and even impede digital trade moving forward. In order to remove the obstacles， it is necessary not only to restore the balance of the dual-values system， leading by the holistic approach to national security， but also to externalize the inner values into detailed measures， through identifying scope of regulation， and coordinating the linkages among data transfer rules. This could ensure the implementation of laws to balance economic development and security imperatives.

Key Words： Data transfer; data Security; legal governance; Systematic balance