匡 增 杰

(上海海關(guān)學(xué)院 工商管理與關(guān)務(wù)學(xué)院，上海 201204)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，跨境經(jīng)濟(jì)走廊作為相鄰國(guó)家或地區(qū)間貿(mào)易、物流、投資及其他領(lǐng)域國(guó)際合作的次區(qū)域合作形式已成為我國(guó)推動(dòng)新一輪對(duì)外開放發(fā)展的重要舉措。2014年9月，在上海合作組織杜尚別峰會(huì)期間，國(guó)家主席習(xí)近平提出打造“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”，將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與俄羅斯“跨歐亞鐵路”、蒙古國(guó)“草原之路”進(jìn)行對(duì)接，打通三國(guó)經(jīng)濟(jì)合作的走廊建設(shè)，推進(jìn)“一帶一路”倡議。自此，“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”被納入“一帶一路”建設(shè)的總體框架，成為“一帶一路”建設(shè)合作的重要方向之一。為進(jìn)一步拓展和深化三方合作，2016年6月，中蒙俄元首舉行第三次會(huì)晤，共同簽署了《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》，成為“一帶一路”建設(shè)的重要早期收獲，標(biāo)志著“一帶一路”框架下的首個(gè)多邊合作規(guī)劃綱要正式啟動(dòng)實(shí)施。經(jīng)過七年多的合作，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)取得積極進(jìn)展，三國(guó)互利合作邁入新的快速發(fā)展階段。本文對(duì)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行深入探討，以期進(jìn)一步推動(dòng)中蒙俄三國(guó)合作的廣度、深度，加快推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)。

一、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的進(jìn)展與成效

(一)三方次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的進(jìn)展

次區(qū)域合作是20世紀(jì)90年代初，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化浪潮的推動(dòng)下，亞洲地區(qū)涌現(xiàn)出來的一種新現(xiàn)象。從學(xué)術(shù)概念上講，次區(qū)域合作是指特定區(qū)域內(nèi)幾個(gè)國(guó)家陸域相鄰地區(qū)在經(jīng)貿(mào)、社會(huì)、安全以及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域開展的多邊區(qū)域合作。次區(qū)域合作以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以功能性領(lǐng)域合作為重點(diǎn)，核心是經(jīng)貿(mào)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的項(xiàng)目合作[1]。從本質(zhì)上看，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊屬于次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作范疇，建立次區(qū)域合作機(jī)制是推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的核心制度基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的合作，中蒙俄三國(guó)已搭建起多元化次區(qū)域合作機(jī)制的架構(gòu)，并在主體、渠道和內(nèi)容上初步形成了三方合作的機(jī)制保障。

主體上，形成了政府主導(dǎo)、民間參與的合作模式。政府層面，中蒙俄達(dá)成了三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人定期會(huì)晤機(jī)制，確定了三方合作的宗旨、原則，建立了三國(guó)副外長(zhǎng)磋商機(jī)制、海關(guān)與交通部門等機(jī)構(gòu)的定期合作機(jī)制；民間層面，三方通過挖掘智庫、民間組織、媒體等各方資源開展研究、合作，舉辦國(guó)際論壇，扎實(shí)推進(jìn)公共外交。

渠道上，形成了從中央到地方、從官方到民間等涵蓋諸多領(lǐng)域的多元溝通交流方式，包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人定期會(huì)晤、地方領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)調(diào)、交流會(huì)、合作論壇、博覽會(huì)、智庫聯(lián)盟等。目前，《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》主要通過中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、蒙古國(guó)外交部、俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部三方授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。地方層面，中國(guó)二連浩特市與蒙古國(guó)扎門烏德自由經(jīng)濟(jì)區(qū)建立了定期會(huì)晤和協(xié)調(diào)機(jī)制，中國(guó)錫林郭勒盟、赤峰市、通遼市與蒙古國(guó)東部三省建立了中蒙地方合作機(jī)制“3+3”論壇，中國(guó)東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)分別建立地方合作機(jī)制等。此外，雙方還在不同領(lǐng)域設(shè)立了多樣化的溝通機(jī)制，如承接高層經(jīng)貿(mào)會(huì)議和官產(chǎn)學(xué)研交流會(huì)、創(chuàng)辦經(jīng)貿(mào)合作論壇、舉辦各類產(chǎn)品博覽會(huì)等。

內(nèi)容上，中蒙俄三國(guó)的合作領(lǐng)域涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、口岸建設(shè)和海關(guān)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管、產(chǎn)能與投資合作、經(jīng)貿(mào)合作、人文交流合作、生態(tài)環(huán)保合作、地方及邊境地區(qū)合作七個(gè)方面，并分別簽署了《關(guān)于創(chuàng)建便利條件促進(jìn)中俄蒙三國(guó)貿(mào)易發(fā)展的合作框架協(xié)定》《關(guān)于中俄蒙邊境口岸發(fā)展領(lǐng)域合作的框架協(xié)定》《中華人民共和國(guó)海關(guān)總署、蒙古國(guó)海關(guān)與稅務(wù)總局和俄羅斯聯(lián)邦海關(guān)署關(guān)于特定商品海關(guān)監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)的協(xié)定》等合作文件。這些文件的簽署有效地推動(dòng)了中蒙俄三國(guó)在“一帶一路”框架下的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，提高了三國(guó)經(jīng)貿(mào)合作水平。

(二)三方次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的成效

總體來看，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作機(jī)制已初步建立，合作主體逐步多元化、合作渠道逐漸拓展、合作內(nèi)容不斷深化、合作交流不斷增強(qiáng)。

1.中蒙俄三國(guó)間關(guān)系不斷深化。自“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”倡議提出以來，三國(guó)高層互動(dòng)頻繁，政治互信不斷加強(qiáng)，為推動(dòng)三方健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2017年10月，蒙古國(guó)新一屆政府成立后，即表示愿同中方各部門盡快建立聯(lián)系，保持密切溝通配合，使蒙中關(guān)系成為鄰國(guó)間的典范，中蒙關(guān)系得到進(jìn)一步深化與發(fā)展。2017年7月，在習(xí)近平主席訪問俄羅斯期間，雙方簽署了《中俄關(guān)于進(jìn)一步深化全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》；2019年6月，中俄關(guān)系進(jìn)一步從“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系新階段”發(fā)展到“新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”，并將“守望相助、深度融通、開拓創(chuàng)新、普惠共贏”作為新時(shí)代中俄關(guān)系發(fā)展的目標(biāo)和方向，成為互信程度最高、協(xié)作水平最高、戰(zhàn)略價(jià)值最高的一對(duì)大國(guó)關(guān)系。2019年9月，俄蒙兩國(guó)簽署了《友好和全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系條約》，將兩國(guó)關(guān)系從“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”提升至新的高度?？偟膩砜?，當(dāng)前中蒙俄三方關(guān)系正處于歷史發(fā)展的上升時(shí)期，三國(guó)間的合作不斷深化和密切。

2.中蒙俄三國(guó)合作基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。由于地理位置相鄰和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)性，經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作是中蒙俄三國(guó)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系中的重要紐帶，2010年至今中國(guó)連續(xù)12年成為俄羅斯和蒙古國(guó)的第一大貿(mào)易伙伴。2021年中國(guó)與俄、蒙兩國(guó)的雙邊貿(mào)易額更是創(chuàng)歷史新高，分別達(dá)到1468.7億美元和91.2億美元，各占俄羅斯和蒙古國(guó)外貿(mào)總額的18.6%和56.7%。在設(shè)施互聯(lián)互通方面，中蒙俄三國(guó)積極推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，(1)中國(guó)推動(dòng)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的主要項(xiàng)目包括中蒙二連浩特—扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、策克口岸跨境鐵路、中蒙“兩山鐵路”、莫斯科—喀山高鐵項(xiàng)目、烏力吉公路口岸建設(shè)項(xiàng)目等，涉及邊境地區(qū)合作和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，其中，中蒙二連浩特—扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)已完成，其余項(xiàng)目處于在建中。共同加強(qiáng)運(yùn)輸口岸建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，形成以鐵路、公路和邊境口岸為主體的跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)。鐵路方面，在2017年5月“一帶一路”高峰論壇上，中國(guó)鐵路總公司已與有關(guān)國(guó)家鐵路公司簽署《中國(guó)、白俄羅斯、德國(guó)、哈薩克斯坦、蒙古國(guó)、波蘭、俄羅斯鐵路關(guān)于深化中歐班列合作協(xié)議》，中歐班列的開通為中蒙俄三國(guó)跨境鐵路運(yùn)輸打開新局面[2]。公路方面，2016年12月中蒙俄三國(guó)簽署《關(guān)于沿亞洲公路網(wǎng)國(guó)際道路運(yùn)輸政府間協(xié)定》，并于2018年9月正式生效。2019年7月，中蒙俄國(guó)際道路運(yùn)輸正式啟動(dòng)，進(jìn)一步暢通了三國(guó)國(guó)際道路運(yùn)輸走廊，為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)提供了更加有力的基礎(chǔ)支撐。人文交流方面，根據(jù)中蒙俄三國(guó)副外長(zhǎng)北京會(huì)議關(guān)于建立三方學(xué)術(shù)和智庫交流機(jī)制的要求，中蒙俄智庫合作中心(聯(lián)盟)于2015年9月成立，截至2020年7月，已經(jīng)舉辦6屆“中蒙俄智庫國(guó)際論壇”，為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)建言獻(xiàn)策方面發(fā)揮了積極作用。

3.中蒙俄三方合作力量充分調(diào)動(dòng)。近年來，在中央政府的主導(dǎo)下，地方政府、民間力量都積極投入到中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中。中國(guó)內(nèi)蒙古、黑龍江等地方政府不斷建立和完善同俄、蒙的合作機(jī)制。如中國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)先后與蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部建立了常設(shè)協(xié)調(diào)工作組，會(huì)同有關(guān)省區(qū)與俄羅斯7個(gè)地區(qū)建立了中俄邊境和地方經(jīng)貿(mào)合作協(xié)調(diào)會(huì)，建立了內(nèi)蒙古口岸辦與俄羅斯邊界建設(shè)署定期會(huì)晤和聯(lián)合檢查機(jī)制，與俄羅斯貝加爾邊疆區(qū)、蒙古國(guó)建立了“邊境旅游協(xié)調(diào)會(huì)議”制度。黑龍江省成立中俄友好、和平與發(fā)展委員會(huì)地方合作理事會(huì)，與俄省州長(zhǎng)建立定期會(huì)晤機(jī)制。在合作機(jī)制保障下，合作平臺(tái)建設(shè)日臻成熟。目前，中國(guó)內(nèi)蒙古和黑龍江已分別成功舉辦了“內(nèi)蒙古·蒙古國(guó)投資貿(mào)易洽談推介會(huì)”“內(nèi)蒙古·俄羅斯經(jīng)貿(mào)投資洽談會(huì)”“二連浩特中蒙俄經(jīng)貿(mào)合作洽談會(huì)”“‘一帶一路’中俄投資合作論壇”“‘中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊’建設(shè)與東北地區(qū)對(duì)外合作論壇”等中外對(duì)話交流活動(dòng)，提升了各方對(duì)外開放窗口功能。

二、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球治理體系深刻重塑，國(guó)際格局加速演變，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)既具備多年形成的良好基礎(chǔ)，也面臨著前所未有的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。理性分析這些機(jī)遇與挑戰(zhàn)，有利于正確把握中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作機(jī)制的現(xiàn)狀，進(jìn)而有針對(duì)性地采取措施推動(dòng)次合作機(jī)制的進(jìn)一步完善。

(一)三方次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的良好基礎(chǔ)

1. 三國(guó)就中國(guó)倡導(dǎo)的新型國(guó)際合作理念達(dá)成共識(shí)。中國(guó)所倡導(dǎo)的“合作共贏”“共商、共建、共享”“共同發(fā)展、共同繁榮”等新型合作理念，不僅具有強(qiáng)大的感召力，而且對(duì)于消除分歧、統(tǒng)一意志具有重要的推動(dòng)力。更為重要的是，新型國(guó)際合作理念已成為中蒙俄三國(guó)的共識(shí)，這在三國(guó)間簽署的各種文件和三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表的談話中都得到了充分的反映。

2.三國(guó)已開展多元化的合作機(jī)制。中蒙俄三國(guó)在良好的政治、經(jīng)貿(mào)合作基礎(chǔ)上充分發(fā)揮國(guó)家、地方和沿邊地區(qū)多層次的作用，自上而下與自下而上互相促進(jìn)，多邊與雙邊合作并行，共同搭建了多元化區(qū)域和次區(qū)域合作機(jī)制相結(jié)合的架構(gòu)，為三國(guó)加強(qiáng)合作提供了堅(jiān)實(shí)的保證。2018年，中蒙俄三國(guó)簽署《關(guān)于建立中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制的諒解備忘錄》，進(jìn)一步完善了三方合作工作機(jī)制，促進(jìn)了中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)能夠落到實(shí)處。

3.三國(guó)都有深化合作機(jī)制的強(qiáng)烈愿望。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化受限的情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作也在不斷發(fā)展，中蒙俄三國(guó)都有加強(qiáng)與深化彼此合作機(jī)制的強(qiáng)烈愿望，更加重視三國(guó)的戰(zhàn)略伙伴合作關(guān)系。目前，中蒙俄三國(guó)已經(jīng)舉行了4次三國(guó)元首會(huì)晤，增進(jìn)了戰(zhàn)略溝通，深化了三方務(wù)實(shí)合作，充分體現(xiàn)了三方秉持共商共建共享原則、推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的決心和信心。

(二)三方次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.三國(guó)政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、貿(mào)易結(jié)構(gòu)存在差異，影響合作深入。一方面，中蒙俄三國(guó)之間的政策環(huán)境、法律制度等存在差異，特別是蒙古國(guó)政治體制運(yùn)行不穩(wěn)定、政策多變以及俄羅斯國(guó)內(nèi)政治決策的變化在一定程度上制約著中蒙俄三國(guó)合作進(jìn)程。另一方面，由于三國(guó)經(jīng)濟(jì)體量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異，造成三國(guó)間經(jīng)貿(mào)往來不對(duì)稱、依賴度不平衡、貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一等問題，主要表現(xiàn)在：蒙古國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易依賴程度較大，貿(mào)易結(jié)構(gòu)主要集中在礦產(chǎn)品；中俄兩國(guó)經(jīng)濟(jì)融合度較低，貿(mào)易主要集中在能源和木材等初級(jí)品領(lǐng)域，其中礦產(chǎn)品和木材兩大類產(chǎn)品中國(guó)自俄羅斯進(jìn)口比重從2013年的58.6% 提高至2019年的75.2%；俄蒙之間的貿(mào)易規(guī)模相對(duì)較小，主要以蒙古國(guó)從俄羅斯進(jìn)口為主，2019年俄蒙貿(mào)易總額差額僅有16.3億美元，其中俄羅斯順差15.2億美元，貿(mào)易失衡嚴(yán)重。三國(guó)現(xiàn)有的不對(duì)稱貿(mào)易關(guān)系以及貿(mào)易結(jié)構(gòu)的低級(jí)化制約著貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大，也影響著未來合作的深入。

2.三國(guó)合作的外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，大國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)加劇。中蒙俄所處的地緣政治形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，東北亞合作除了中蒙俄外還涉及日本、韓國(guó)和朝鮮，東北亞國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系比較復(fù)雜多變。同時(shí)，隨著美國(guó)重返亞太戰(zhàn)略的推行，蒙古國(guó)由于其特殊的戰(zhàn)略位置，開始受到越來越多的關(guān)注，美國(guó)高層頻訪蒙古，2019年，美國(guó)宣布與蒙古國(guó)成為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這些因素將極大地干擾中蒙俄三國(guó)之間日益密切的政治關(guān)系。隨著中美俄三國(guó)間戰(zhàn)略博弈的不斷加大，美國(guó)對(duì)蒙古國(guó)的影響會(huì)持續(xù)加強(qiáng)，如何在加強(qiáng)政治合作的同時(shí)，減少大國(guó)博弈可能帶來的不利影響，成為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)面臨的一大挑戰(zhàn)。

3.三國(guó)貿(mào)易便利化水平不高，特別是蒙俄基礎(chǔ)設(shè)施落后。WEF發(fā)布的《2016年全球貿(mào)易促進(jìn)報(bào)告》對(duì)全球136個(gè)經(jīng)濟(jì)體的評(píng)估顯示，中國(guó)、蒙古國(guó)、俄羅斯三國(guó)的貿(mào)易促進(jìn)指數(shù)(ETI)指數(shù)分別為4.5、3.7、3.8，排名分別為第61、119、111(見下表)，與新加坡、美國(guó)等國(guó)際上貿(mào)易便利化先進(jìn)的國(guó)家相比差距較大?；A(chǔ)設(shè)施方面，俄蒙兩國(guó)基礎(chǔ)較為落后，特別是中蒙俄三國(guó)毗鄰地區(qū)口岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐相對(duì)緩慢、公路與鐵路運(yùn)輸能力嚴(yán)重滯后、雙邊過貨能力嚴(yán)重不足，口岸功能沒有有效發(fā)揮。此外，三國(guó)間海關(guān)查驗(yàn)、交通運(yùn)輸、集裝箱裝配等政策、標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏一致性，導(dǎo)致邊境管理效率低下、通關(guān)成本較高，營(yíng)商環(huán)境亟待優(yōu)化，這些均成為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的掣肘。

表 中蒙俄三國(guó)貿(mào)易便利化總體水平比較

三、深化中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次合作機(jī)制建設(shè)的總體構(gòu)想

當(dāng)前，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊正處在區(qū)域一體化合作的初期階段，提升貿(mào)易便利化程度應(yīng)作為經(jīng)貿(mào)合作的重要突破點(diǎn)，加快次區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建、推動(dòng)合作機(jī)制化運(yùn)行將是今后一段時(shí)期內(nèi)的重點(diǎn)方向。

(一)從國(guó)家層面完善次區(qū)域合作運(yùn)行、協(xié)調(diào)和保障機(jī)制框架設(shè)計(jì)

機(jī)制建設(shè)是中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊合作開展的重要保障。一是建立中蒙俄國(guó)家元首會(huì)議、政府首腦會(huì)議、各部門領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、地區(qū)長(zhǎng)官會(huì)議及各類協(xié)調(diào)會(huì)議等多層級(jí)的運(yùn)行機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)，推動(dòng)建立完備的機(jī)制化框架，使三方的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接落實(shí)到具體合作領(lǐng)域和項(xiàng)目中；二是中蒙俄三方要就各方利益訴求進(jìn)行有效溝通、磋商和談判，制定行動(dòng)計(jì)劃為深化合作規(guī)劃路徑；三是形成由各方會(huì)商、協(xié)作制定基本法律制度的機(jī)制，建立健全協(xié)同執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)體系，并使各方國(guó)內(nèi)配套法規(guī)與機(jī)制協(xié)議得到有效銜接；四是推動(dòng)建立協(xié)調(diào)、處置爭(zhēng)議機(jī)制，就貿(mào)易便利化領(lǐng)域可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議、糾紛建立簡(jiǎn)易、高效、公平公正的協(xié)調(diào)、處置機(jī)制，并就機(jī)制的運(yùn)行制定相應(yīng)規(guī)范。

(二)以基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，建立次區(qū)域合作框架下的基礎(chǔ)設(shè)施合作機(jī)制

交通、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的重要任務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施改造、運(yùn)營(yíng)、管理等全面合作。一是設(shè)立區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，引入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、亞洲開發(fā)銀行、上合組織發(fā)展銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)支持，建設(shè)中蒙俄交通樞紐、信息通訊樞紐和能源電力樞紐項(xiàng)目；二是完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施合作，提升口岸科技化水平能力，著力提升中俄蒙三國(guó)重點(diǎn)口岸通道設(shè)施互聯(lián)互通水平；三是完善交通基礎(chǔ)設(shè)施合作，同步推動(dòng)符拉迪沃斯托克、東方港、納霍德卡港經(jīng)綏芬河至滿洲里連接西伯利亞大鐵路的國(guó)際陸海聯(lián)運(yùn)通道，建設(shè)扎魯比諾、符拉迪沃斯托克經(jīng)琿春至阿爾山聯(lián)通蒙古國(guó)腹地的陸海聯(lián)運(yùn)大通道，建設(shè)天津經(jīng)二連浩特過境蒙古聯(lián)通西伯利亞大鐵路的陸海聯(lián)運(yùn)大通道，建設(shè)大連、營(yíng)口、錦州經(jīng)珠恩嘎達(dá)布其聯(lián)接蒙古國(guó)腹地的陸海聯(lián)運(yùn)大通道；四是推動(dòng)油氣和電力管線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是推動(dòng)“中蒙俄信息走廊”建設(shè)，通過建設(shè)跨國(guó)通信干線，健全三國(guó)間的通信網(wǎng)絡(luò)，為三國(guó)間電子商務(wù)、政務(wù)、信息技術(shù)貿(mào)易與合作等提供保障。

(三)以海關(guān)為主體，搭建次區(qū)域合作框架下的通關(guān)便利化合作機(jī)制

一是推動(dòng)三國(guó)海關(guān)和其他口岸管理部門加快實(shí)施WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》，依據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，探討切實(shí)可行的便利化措施，并制定行動(dòng)計(jì)劃，帶動(dòng)三國(guó)貿(mào)易相關(guān)立法、通關(guān)作業(yè)程序、跨境貨物和人員監(jiān)管重點(diǎn)的協(xié)同一致；二是拓展三國(guó)口岸各部門間多層次的聯(lián)系和溝通機(jī)制，推進(jìn)海關(guān)及地方政府口岸管理部門實(shí)現(xiàn)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助的便捷通關(guān)機(jī)制，致力于簡(jiǎn)化海關(guān)手續(xù)、規(guī)范通關(guān)監(jiān)管秩序、開展邊境通關(guān)和執(zhí)法互助等領(lǐng)域合作，打造更加健康便利的中蒙俄三國(guó)營(yíng)商環(huán)境；三是參照中哈“信任通道”、中韓AEO互認(rèn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)三國(guó)間AEO(三國(guó)間經(jīng)認(rèn)證經(jīng)營(yíng)者)互認(rèn)，真正便利三國(guó)高資信企業(yè)貿(mào)易和通關(guān)，壓縮通關(guān)時(shí)間，提升跨境通關(guān)效率，從而降低貿(mào)易成本；四是加強(qiáng)與蒙俄等中歐班列沿線海關(guān)建立國(guó)際合作機(jī)制，通過與俄羅斯、蒙古國(guó)等主要中歐班列沿線國(guó)家海關(guān)簽署或達(dá)成中歐班列便捷通關(guān)合作文件和共識(shí)等方式，降低班列通關(guān)成本，保證班列運(yùn)營(yíng)順暢。

四、深化中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的路徑

(一)加快經(jīng)濟(jì)走廊邊境協(xié)同化管理進(jìn)程，促進(jìn)貿(mào)易暢通

WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》要求“每一成員應(yīng)保證其負(fù)責(zé)邊境管制和貨物進(jìn)口、出口及過境程序的主管機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)相互合作并協(xié)調(diào)行動(dòng)，以便利貿(mào)易”“每一成員應(yīng)在可能和可行的范圍內(nèi)，與擁有共同邊界的其他成員根據(jù)共同議定的條款進(jìn)行合作，以期協(xié)調(diào)跨境程序，可包括程序和手續(xù)的協(xié)調(diào)、共用設(shè)施的建設(shè)與共享、聯(lián)合監(jiān)管、一站式邊境監(jiān)管站的設(shè)立”“各成員應(yīng)努力建立單一窗口，使貿(mào)易商能夠通過單一接入點(diǎn)向參與的主管機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)提交貨物進(jìn)口、出口或過境的單證數(shù)據(jù)要求”。因此，國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)層面協(xié)同化的邊境管理已成為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作框架下的必然選擇。

1.加快國(guó)內(nèi)對(duì)俄蒙口岸協(xié)同化管理進(jìn)程。邊境監(jiān)管環(huán)節(jié)繁復(fù)是導(dǎo)致通關(guān)程序低效的根本原因，協(xié)同化管理是破解此問題的根本手段。協(xié)同化邊境管理的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)歷并存、溝通、合作、協(xié)調(diào)、協(xié)同五個(gè)階段，逐步實(shí)現(xiàn)各部門從各行其是向責(zé)任共擔(dān)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，在中國(guó)海關(guān)“三互”大通關(guān)建設(shè)的推動(dòng)下，中國(guó)已處于由第二階段向第三階段的演進(jìn)。為此，一是現(xiàn)階段，在中國(guó)口岸監(jiān)管執(zhí)法體制不變的前提下，加快推動(dòng)口岸部門“三互”合作，通過理順作業(yè)流程、探索監(jiān)管合作，推動(dòng)“單一窗口”建設(shè)，推動(dòng)數(shù)據(jù)信息共享；二是在全面實(shí)現(xiàn)“三互”的基礎(chǔ)上，深化口岸監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)化，打破監(jiān)管部門間的藩籬，實(shí)現(xiàn)部門間的橫向聯(lián)動(dòng)，選取中俄、中蒙部分條件成熟的口岸，探索“合署辦公、聯(lián)合監(jiān)管”等模式，力求達(dá)到監(jiān)管的協(xié)調(diào)一致；三是推動(dòng)國(guó)家層面對(duì)中俄、中蒙口岸監(jiān)管體制的改革試點(diǎn)，精簡(jiǎn)口岸監(jiān)管部門，從體制層面實(shí)現(xiàn)“責(zé)任共擔(dān)”，全面實(shí)現(xiàn)口岸管理的協(xié)同化。

2.加快國(guó)際“單一窗口”建設(shè)。當(dāng)前俄蒙兩國(guó)“單一窗口”尚未建立運(yùn)行，因此中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊“單一窗口”建設(shè)尚存在一定難度。一是要做好頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)考量三國(guó)毗鄰口岸實(shí)際貿(mào)易特點(diǎn)，研究與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊發(fā)展相適應(yīng)的“單一窗口”建設(shè)方案；二是積極主動(dòng)了解兩國(guó)建立“單一窗口”的需求，積極爭(zhēng)取亞投行貸款和絲路基金投資；三是積極協(xié)調(diào)統(tǒng)一“單一窗口”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；四是建立“單一窗口”建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，建立相配套、相適應(yīng)的法律保障體系，加快推進(jìn)三國(guó)海關(guān)及相關(guān)監(jiān)管部門間的數(shù)據(jù)互換。

3.探索國(guó)際邊境口岸協(xié)同化管理路徑。國(guó)際邊境口岸協(xié)同化管理的核心要素是實(shí)現(xiàn)國(guó)家之間的“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”。現(xiàn)階段，中俄、中蒙海關(guān)監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)合作、綠色通道項(xiàng)目等進(jìn)展順利，在國(guó)際監(jiān)管協(xié)同方面進(jìn)行了有益嘗試，但與國(guó)際成熟的口岸協(xié)同化監(jiān)管尚存較大差距。目前，國(guó)際上比較成熟的協(xié)同化邊境管理的具體形式包括建立一站式邊境檢查站、連署辦公、建立執(zhí)法合作中心等。上述合作以雙邊協(xié)議形式實(shí)現(xiàn)，合作的雙方(或多方)之間政治互信程度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近、口岸監(jiān)管重點(diǎn)相近。目前，在中俄、中蒙經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚存差距，監(jiān)管訴求尚不相同的情況下，可通過漸進(jìn)式合作，逐步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)同?？稍诟鲊?guó)內(nèi)部口岸協(xié)同化實(shí)現(xiàn)的前提上，以現(xiàn)有監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)等合作為基礎(chǔ)，選取基礎(chǔ)較好的口岸，簽署雙邊協(xié)議，探索一站式邊境檢查站、連署辦公、建立執(zhí)法合作中心等形式的協(xié)同化監(jiān)管模式。堅(jiān)持“先易后難”的原則，如先期推動(dòng)沿邊口岸雙方海關(guān)間執(zhí)法合作，試點(diǎn)開展“聯(lián)合監(jiān)管”和“監(jiān)管互認(rèn)”，待時(shí)機(jī)成熟后，同步建設(shè)中蒙俄海關(guān)信息平臺(tái)實(shí)時(shí)共享申報(bào)信息和監(jiān)管信息，企業(yè)在中蒙俄沿邊口岸可實(shí)現(xiàn)一次申報(bào)、多國(guó)共享。探索在沿邊口岸建設(shè)跨境監(jiān)管區(qū)，實(shí)現(xiàn)雙方監(jiān)管部門的聯(lián)合作業(yè)、一次完成雙方監(jiān)管流程，推動(dòng)國(guó)際海關(guān)間通關(guān)便利化水平的提升。

(二)加快以國(guó)際多式聯(lián)運(yùn)體系為核心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)物流聯(lián)通

中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊是聯(lián)通中國(guó)、東北亞與歐洲腹地的重要通道，其中以多式聯(lián)運(yùn)體系為核心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)走廊物流橋梁作用具有重要意義。完善的平臺(tái)和順暢的運(yùn)行機(jī)制是多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的基礎(chǔ)，從現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展和中歐班列運(yùn)營(yíng)情況來看，優(yōu)質(zhì)的多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展平臺(tái)尚未形成，多式聯(lián)運(yùn)和中歐班列運(yùn)營(yíng)尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，單獨(dú)依靠政府補(bǔ)貼的形式，難以真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化運(yùn)營(yíng)。立足當(dāng)前中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊和輻射區(qū)域多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展情況，以邊境口岸節(jié)點(diǎn)為依托合理布局內(nèi)陸港，建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管中心，形成中心分散式多式聯(lián)運(yùn)和班列運(yùn)行體系是破解當(dāng)前難題的重要途徑。

1.合理布局內(nèi)陸港，完善多式聯(lián)運(yùn)平臺(tái)。2013年，包括中國(guó)、蒙古國(guó)和俄羅斯在內(nèi)的14個(gè)亞洲交通運(yùn)輸部長(zhǎng)論壇成員國(guó)在曼谷簽署了《政府間陸港協(xié)定》，是繼《亞洲公路網(wǎng)政府間協(xié)定》和《泛亞鐵路協(xié)定》后，ESCAP通過的第三個(gè)交通領(lǐng)域政府間協(xié)定，旨在便利和促進(jìn)亞太地區(qū)各國(guó)間的經(jīng)貿(mào)往來。該協(xié)定中，中蒙俄三國(guó)分別有17個(gè)、3個(gè)(包含1個(gè)潛力城市)、15個(gè)(包含10個(gè)潛力城市)城市列入具有重要性的國(guó)際陸港城市名單。其中，滿洲里、琿春、綏芬河、二連浩特等中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊沿邊城市名列其中。根據(jù)陸港區(qū)位和功能需求，可將陸港細(xì)分為內(nèi)陸中心陸港和沿邊口岸陸港，內(nèi)陸中心陸港主要為區(qū)域物流樞紐，需滿足區(qū)域內(nèi)貨物集散功能需求；沿邊口岸陸港和傳統(tǒng)海港實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，可直接實(shí)現(xiàn)陸海對(duì)接，對(duì)發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)具有重要意義。在兩類陸港及傳統(tǒng)海港內(nèi)布局多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心，作為國(guó)際聯(lián)運(yùn)的承載平臺(tái)，通過特殊便利的通關(guān)模式，可提升貿(mào)易便利化水平。監(jiān)管中心可細(xì)分為兩種類型——海港型多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心和陸路口岸多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心，在布局上不再考慮內(nèi)陸城市。這兩類監(jiān)管中心在需求和功能上各有側(cè)重，其中海港型多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心是海運(yùn)的起點(diǎn)或終點(diǎn)，陸路口岸多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心是陸運(yùn)進(jìn)出境的起點(diǎn)或終點(diǎn)。監(jiān)管中心通過公、鐵、航空等通道相聯(lián)接既可順利打通內(nèi)陸直達(dá)出?；虺鲞叺目焖偻ǖ溃嗫蓪?shí)現(xiàn)出?？谂c沿邊口岸的有效對(duì)接，暢通國(guó)際聯(lián)運(yùn)大通道。

2.優(yōu)化班列運(yùn)行模式，創(chuàng)新多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管模式。在班列運(yùn)行模式上，將現(xiàn)階段內(nèi)陸城市直達(dá)俄歐城市的班列調(diào)整為內(nèi)陸城市直達(dá)邊境口岸或海港，以及海港與邊境口岸間的國(guó)內(nèi)段班列；將中歐班列起運(yùn)地全部調(diào)整為邊境口岸，統(tǒng)一由邊境口岸做集散、拆拼后啟運(yùn)發(fā)行。此舉一方面可避免各城市間爭(zhēng)相上馬班列，造成班列的同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)；另一方面貨源全部匯集到口岸，由口岸集散、拆拼，可避免資源的分散和浪費(fèi)，大大降低物流成本。在監(jiān)管模式上，堅(jiān)持“進(jìn)出區(qū)貨物相等、區(qū)內(nèi)自由拆拼”監(jiān)管原則，將沿線海關(guān)監(jiān)管設(shè)施和物流信息進(jìn)行串聯(lián)共享，企業(yè)可自主選擇始發(fā)地、目的地或入?yún)^(qū)報(bào)關(guān)和查驗(yàn)，實(shí)行一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一單到底，全程信息化、自動(dòng)化監(jiān)管，入?yún)^(qū)貨物在規(guī)定時(shí)間內(nèi)可自由拆拼、換裝、倉儲(chǔ)，出區(qū)時(shí)采取清單核銷方式放行，該清單可對(duì)應(yīng)多個(gè)企業(yè)多份報(bào)關(guān)單貨物，對(duì)同一經(jīng)營(yíng)單位的一份報(bào)關(guān)單在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出區(qū)貨物等于進(jìn)區(qū)貨物時(shí)，報(bào)關(guān)單予以結(jié)關(guān)。

3.健全標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)中歐班列規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。一是建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，通過加強(qiáng)與俄蒙兩國(guó)的對(duì)話，爭(zhēng)取建立雙邊或三邊的班列協(xié)調(diào)主體，為多式聯(lián)運(yùn)體系建設(shè)和班列運(yùn)營(yíng)提供機(jī)制保障；二是針對(duì)中俄、中蒙軌道間距不統(tǒng)一的問題，推動(dòng)中俄、中蒙及俄蒙換裝系統(tǒng)改造，提高口岸換裝能力；三是推動(dòng)建立統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)主體或統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)規(guī)范，鼓勵(lì)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊多式聯(lián)運(yùn)綜合服務(wù)企業(yè)發(fā)展，統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低全程物流成本，實(shí)現(xiàn)全程托管、一單到底、一次性收費(fèi)；四是推動(dòng)建立統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)，以“單一窗口”為依托，打通沿線信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)電子報(bào)關(guān)、電子結(jié)算、貨物追蹤；五是推動(dòng)建立國(guó)際商貿(mào)物流合作機(jī)制，集聚雙向貨源，提升中歐班列經(jīng)營(yíng)能力。

(三)全方位營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)資本流通

良好的營(yíng)商環(huán)境是中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊次區(qū)域合作的重要保障，特別關(guān)系到沿邊地區(qū)繁榮發(fā)展。為此，一是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，保證知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、管理、服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)高效實(shí)施和有序開展，為營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境提供制度支撐和法律保障；二是改善邊境口岸行政審批慢、通關(guān)環(huán)節(jié)多、服務(wù)差等問題，通過創(chuàng)新口岸通關(guān)模式、簡(jiǎn)化進(jìn)出口環(huán)節(jié)監(jiān)管證件、規(guī)范口岸各類收費(fèi)，降低進(jìn)出口環(huán)節(jié)合規(guī)成本，提高政府公共機(jī)構(gòu)的效率和責(zé)任；三是應(yīng)共同加快外商投資制度改革，切實(shí)提高投資便利化，尤其要充分發(fā)揮絲路基金和三國(guó)主權(quán)基金的作用，支持為三方企業(yè)開展租賃、保險(xiǎn)、信托等各類金融服務(wù)；四是利用俄蒙投資鼓勵(lì)政策，推動(dòng)資本流通，不僅要加強(qiáng)對(duì)俄蒙優(yōu)惠政策的研究，還要完善對(duì)俄蒙投資政策的支持力度，積極優(yōu)化進(jìn)出口貿(mào)易管制作業(yè)機(jī)制，全面梳理既有的管制制度，對(duì)投資項(xiàng)下的運(yùn)出設(shè)備給予清單式驗(yàn)核，對(duì)投資回運(yùn)產(chǎn)品，引入負(fù)面清單管理理念，在確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的大前提下，盡可能減少對(duì)回運(yùn)產(chǎn)品中的高端技術(shù)產(chǎn)品和戰(zhàn)略性資源商品的貿(mào)易管制措施，給予部分產(chǎn)品配額式管理，對(duì)配額內(nèi)產(chǎn)品給予優(yōu)惠稅率。

(四)加快自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)程，促進(jìn)制度融通

目前，中蒙俄三國(guó)間市場(chǎng)準(zhǔn)入較高且沒有簽訂任何區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，因此，降低三國(guó)貿(mào)易壁壘、推動(dòng)中蒙俄三國(guó)達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定、建設(shè)中蒙俄自由貿(mào)易區(qū)是中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的最終目標(biāo)，且隨著自由貿(mào)易協(xié)定的不斷發(fā)展，其功能已由最初側(cè)重于貨物貿(mào)易的單一領(lǐng)域，向全面涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、金融投資等領(lǐng)域的綜合化發(fā)展。為此，三國(guó)在推動(dòng)自由貿(mào)易區(qū)的過程中，一是應(yīng)減少貿(mào)易壁壘和有效化解貿(mào)易摩擦，建立起溝通協(xié)商機(jī)制，取得共識(shí)；二是應(yīng)努力推進(jìn)合作制度框架建設(shè)，先行嘗試在次區(qū)域合作框架下開展多領(lǐng)域合作，形成合作的制度化、機(jī)制化，逐漸將合作領(lǐng)域和適用范圍擴(kuò)大，通過不斷完善的制度體系和框架，為自由貿(mào)易協(xié)定打好基礎(chǔ)；三是擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入、給與國(guó)民待遇、提高貿(mào)易便利化水平，形成集聚和輻射效應(yīng)，加快三國(guó)生產(chǎn)要素在次區(qū)域內(nèi)的自由配置，通過整合資源，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同做大市場(chǎng)蛋糕，為自由貿(mào)易協(xié)定“先行先試”；四是合理借鑒目前正在推進(jìn)的高水平國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的有益元素，向亞太自由貿(mào)易區(qū)模式靠攏。