陳元志，何立勝

（中國浦東干部學院，上海 201204）

從黨的十八大開始，以習近平同志為核心的黨中央親自謀劃部署推動國有企業(yè)改革，更加注重改革的頂層設計以及改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。面對國有企業(yè)改革的新形勢、新任務、新要求，2020年6月，中央深改委第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》。這是面向新發(fā)展階段我國深化國有企業(yè)改革的綱領性文件，是落實國有企業(yè)改革“1+N”政策體系和頂層設計的具體施工圖。改革的內(nèi)容是“抓重點、補短板、強弱項”，改革的落腳點是不斷增強國有經(jīng)濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力。其中，堅持科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動，運用系統(tǒng)思維把推進改革同打造原創(chuàng)技術“策源地”和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”、落實碳達峰碳中和要求、促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、加快建設世界一流企業(yè)等緊密結合起來，進一步提升改革綜合成效，是國企改革三年行動方案的重要內(nèi)容之一。為充分了解國有企業(yè)高管對提升國有企業(yè)創(chuàng)新力的看法，把握國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展過程中面臨的問題，中國浦東干部學院課題組在2015—2021年，開展了兩輪調(diào)查，調(diào)查對象為在學院培訓的大型國有企業(yè)（包含中管金融企業(yè)和國有重要骨干企業(yè)）高管。第一輪調(diào)查從2015年3月至2016年6月，實際投放問卷123份，回收有效問卷102份，回收率為83%，同時與18位中管國企領導班子成員開展了深度訪談；第二輪調(diào)查從2020年8月至2021年6月，實際投放問卷185份，回收有效問卷177份，回收率為96%，同時與23位中管國企領導班子成員開展了深度訪談。課題組對兩輪調(diào)查結果進行了跨期比較，在大型國企高管形成高度共識的領域有助于尋找深化國企改革的突破口和著力點，在大型國企高管認知發(fā)生顯著變化的領域有助于觀測國有企業(yè)“改革驅(qū)動創(chuàng)新”的進程和“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的成效。本研究對于加快建設具有全球競爭力的世界一流創(chuàng)新型企業(yè)具有啟示意義。

1 理論基礎與文獻回顧

黨的十八大以來，習近平總書記對國有經(jīng)濟和國有企業(yè)作出了一系列重要論述，深刻回答了新時代為什么堅持和發(fā)展國有企業(yè)、發(fā)展什么樣的國有企業(yè)、怎樣發(fā)展國有企業(yè)等重大問題，這對做好新時代國資國企工作具有十分重要的指導意義。在習近平總書記關于國資國企重要論述的指引下，學術界圍繞新時代國有企業(yè)深化改革和創(chuàng)新發(fā)展的有關問題進行了熱烈討論和深入研究。

現(xiàn)有研究主要沿著兩條路徑展開。一是從國資國企改革的理論維度探討國有企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，研究如何改變與生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應的生產(chǎn)關系，破除阻礙科技創(chuàng)新的制度瓶頸。例如，陳勁、許慶瑞（1996）認為，國有企業(yè)改革與發(fā)展的核心要素是觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。黃華（2020）認為，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度建設要堅持黨的領導、追求經(jīng)濟效率、實行民主管理、遵循共享發(fā)展等四大原則。梁尚尉、郝宇彪（2020）認為，國有企業(yè)改革的核心原則是競爭中立，以進一步優(yōu)化市場競爭環(huán)境，提升資源配置效率。李政、張爽（2021）認為，“建設具有國際競爭力的世界一流企業(yè)”是對“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”的進一步明確和深化，一方面明確了國有企業(yè)改革發(fā)展的目標，另一方面也為國企改革提供了具體路徑。李幫喜、鄧永波（2021）認為，新時代國有企業(yè)改革進入了分類深化改革階段，來自企業(yè)內(nèi)部的因素制約、政企不分、外部配套改革不到位等3個方面的障礙正在被加速破除。黃泰巖（2021）認為，圍繞“產(chǎn)業(yè)結構升級”和“加快技術創(chuàng)新，實現(xiàn)核心關鍵技術自主可控”兩大改革任務，應做好產(chǎn)權制度改革、財務制度改革、人事制度改革、薪酬制度改革、考核制度改革等五大重點工作。

二是從國資國企改革的實踐維度探討國有企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，對國有企業(yè)的創(chuàng)新管理、創(chuàng)新體系、創(chuàng)新效率、創(chuàng)新績效等問題開展實證研究。例如，陳勁（2014）認為，國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系的演化有3個特點：一是重視內(nèi)部的創(chuàng)新體系建設；二是重視內(nèi)外部結合的創(chuàng)新體系建設；三是創(chuàng)新生態(tài)體系的興起。陶虎等（2013）關于財政投入與國有企業(yè)創(chuàng)新效率的實證研究顯示，國有企業(yè)的資源優(yōu)勢形成了較強的創(chuàng)新活力，但在創(chuàng)新成果轉化能力和技術進步方面上遜色于非國有企業(yè)。陳元志等（2018）對不同類型企業(yè)的技術創(chuàng)新效率進行了比較研究。對于在中國受屬地管理的企業(yè)來說，無論是“大中型工業(yè)企業(yè)”還是“高新技術企業(yè)”，內(nèi)資企業(yè)的綜合技術創(chuàng)新效率都已處在不弱于外資企業(yè)和港澳臺企業(yè)的優(yōu)勢地位。其中，國有大中型工業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力取得了長足進步，表現(xiàn)出強勁的追趕效應和增長效應，在近些年已處于效率前沿的優(yōu)勢地位；國有高新技術企業(yè)的創(chuàng)新能力仍在較低水平徘徊，雖然也表現(xiàn)出一定的追趕效應，但與其他所有制的高新技術企業(yè)相比存在明顯的差距。陳勁、尹西明（2018）基于整合式創(chuàng)新和國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論，結合多個國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展案例，提煉出建設新型國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、加速國企創(chuàng)新發(fā)展的六大典型路徑。宋波、康年（2021）對技術和制度創(chuàng)新驅(qū)動下國企混合所有制改革的績效研究顯示，混合所有制改革能夠有效激活國企市場活力，顯著提升國企績效；創(chuàng)新驅(qū)動視角下研發(fā)投入在國企混合所有制改革與企業(yè)績效的關系中具有部分中介效應。王再進、楊洋（2016）基于對2 212家企業(yè)的抽樣調(diào)查，提出了改善企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境、健全創(chuàng)新體制機制、完善創(chuàng)新激勵辦法、加大科技研發(fā)投入、加強人才隊伍建設等政策建議。楊運杰等（2018）基于2014年企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)更傾向于與其集團內(nèi)部其他企業(yè)開展合作創(chuàng)新，與高等學校、研究機構開展合作創(chuàng)新的比例亦高于其他所有制企業(yè)。

黨的十九屆四中全會提出要增強國有經(jīng)濟“五力”，其中新增了“創(chuàng)新力”要求。同年召開的中央經(jīng)濟工作會議又明確提出要發(fā)揮國有企業(yè)在技術創(chuàng)新中的積極作用，體現(xiàn)了黨中央對國有企業(yè)加大自主創(chuàng)新力度的高度重視。目前學者已就國有企業(yè)的性質(zhì)、地位和作用以及國有企業(yè)的技術體系、創(chuàng)新效率評價和改革路徑等做了深入的研究。未來研究的方向是基于中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)的理論框架，根據(jù)“貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展”的新部署和新要求，從國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實踐問題出發(fā)，研究如何推動重點領域和關鍵問題的改革攻堅。

為了更好地突出重點、把握關鍵、深入攻堅，課題組以大型國有企業(yè)的負責人為調(diào)研對象，以五年為間隔周期開展問卷調(diào)查和深度訪談?；谶@兩輪調(diào)查訪談工作，從國企高管的視角觀測國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展過程中政策環(huán)境的演變、內(nèi)部治理機制的建設、創(chuàng)新能力的發(fā)展、改革舉措的推動、瓶頸問題的所在等情況，為深入學習貫徹習近平總書記關于國有企業(yè)改革發(fā)展和黨的建設等重要論述，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，以及加快推進高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議。

2 國有企業(yè)創(chuàng)新狀況與創(chuàng)新能力的總體研判

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，堅定不移做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟戰(zhàn)略支撐作用，是時代賦予國有企業(yè)、國有經(jīng)濟的新的光榮使命和責任。在新的發(fā)展階段，國有企業(yè)面臨更大的挑戰(zhàn)，需要承擔更重的責任，同時也迎來了新的發(fā)展機遇。立足新時代、新方位，如何從跨越式發(fā)展的追趕者，轉變?yōu)榕c國際先進企業(yè)同臺競爭的并行者，進而在眾多領域和行業(yè)成為領跑者，這是國有企業(yè)需要回答的歷史命題。

2.1 國有企業(yè)應該并且已經(jīng)成為建設世界科技強國的骨干力量，但在推動引領性創(chuàng)新、發(fā)揮主導作用方面尚不盡如人意

國有企業(yè)特別是中央企業(yè)大多處于關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。2017年12月，習近平總書記在黨的十九大之后的首次調(diào)研來到了江蘇徐工集團，強調(diào)指出，國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，是中國特色社會主義經(jīng)濟的“頂梁柱”。調(diào)查對象普遍認為，“中央企業(yè)應該也已經(jīng)成為建設世界科技強國的骨干力量”“國有企業(yè)特別是中管國有企業(yè)，在深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中應該擔當起引領者和主導者的歷史責任，這既是黨中央和人民的要求，也是國有企業(yè)自身發(fā)展壯大的必然要求”。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有59%的調(diào)查對象認為，“國企應該是整合創(chuàng)新資源，實施協(xié)同創(chuàng)新、自主創(chuàng)新的引領者”，且認同度由2016年的50%上升了9個百分點；僅有5%的調(diào)查對象認為，“從國家對國企的定位、功能來看，國企并不需要進行更多的創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的6%下降了1個百分點（見圖1）。

圖1 國有企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展中功能定位的研判

近些年，大型國企特別是中央企業(yè)的創(chuàng)新能力不斷提升，科技創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)。中央企業(yè)獲得的國家科技獎勵占同類獎項總數(shù)的1/3，中央企業(yè)研發(fā)經(jīng)費累計投入超過全國研發(fā)經(jīng)費的1/4，中央企業(yè)擁有的工程院院士人數(shù)超過全國的1/5。中央企業(yè)在重要產(chǎn)業(yè)領域、重大工程建設領域均取得了舉世矚目的成就，在相關前沿領域邁出了實質(zhì)性步伐，一些核心產(chǎn)品和技術已達到國際領先水平。在核工業(yè)、航天、航空、船舶、兵器、電子、發(fā)動機等涉及國家戰(zhàn)略安全的關鍵行業(yè)，在汽車、民航、食品、制藥等與百姓日常生活息息相關的民生領域，中央企業(yè)充分體現(xiàn)了行業(yè)排頭兵地位。盡管如此，仍有相當比例的調(diào)查對象認為，“國企在推動引領性創(chuàng)新、發(fā)揮主導作用方面尚不盡如人意”。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有53%的調(diào)查對象認為，“國企應有的創(chuàng)新引領功能沒有得以有效發(fā)揮”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的44%上升了9個百分點；有38%的調(diào)查對象認為，“國企在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中，發(fā)揮了主導作用或主體功能”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的48%下降了10個百分點。面對科技自立自強的歷史使命，國有企業(yè)要深刻領會習近平總書記關于國有企業(yè)地位和作用的重要論述，將“打造原創(chuàng)技術‘策源地’和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈‘鏈長’”作為加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設世界一流企業(yè)的必然要求和重要路徑，努力成為原始創(chuàng)新和核心技術的需求提出者、創(chuàng)新組織者、技術供給者、市場應用者，努力成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引領者、產(chǎn)業(yè)基礎能力提升的支撐者。

2.2 國有企業(yè)創(chuàng)新機制不完善、創(chuàng)新動力一般、創(chuàng)新水平不高的局面仍沒有得到根本性改變

近年來，國務院國資委高度重視科技創(chuàng)新工作，成立了專門推動中央企業(yè)科技創(chuàng)新工作的領導小組，設立科創(chuàng)局以指導中央企業(yè)帶頭貫徹新發(fā)展理念、強化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、大力推進科技創(chuàng)新工作。雖然監(jiān)管部門創(chuàng)造了寬松的政策環(huán)境，但是制約國企創(chuàng)新的體制機制障礙仍然有待全面掃除，創(chuàng)新動力一般、創(chuàng)新水平不高的局面仍然沒有得到根本性改變。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：僅有6%的調(diào)查對象認為，“國企創(chuàng)新機制完善、創(chuàng)新動力足、創(chuàng)新水平高”，認同度與2016年持平；有25%的調(diào)查對象認為，“國企創(chuàng)新機制不完善、創(chuàng)新動力一般、創(chuàng)新水平比較高”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的26%下降了1個百分點；有59%的調(diào)查對象認為，“國企創(chuàng)新機制不完善、創(chuàng)新動力一般、創(chuàng)新水平不高”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的56%上升了3個百分點；有36%的調(diào)查對象認為，“一些體制機制因素導致不愿創(chuàng)新、不能創(chuàng)新、不敢創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的30%上升了6個百分點（見圖2）。

圖2 國有企業(yè)創(chuàng)新治理及創(chuàng)新水平的研判

總體而言，少數(shù)國有骨干企業(yè)在對標世界一流企業(yè)的過程中，已經(jīng)建立了完善的創(chuàng)新機制，激發(fā)出較強的創(chuàng)新動力，達到了較高的創(chuàng)新水平；部分國有骨干企業(yè)在創(chuàng)新機制不完善、創(chuàng)新動力尚不盡如人意的情況下，仍取得了顯著的創(chuàng)新成效。這些企業(yè)的共同之處在于都肩負國家重大科研使命，主管部門對其有明確的創(chuàng)新任務和考核要求，這些企業(yè)均處于“有條件要上，沒條件克服困難也要上”的狀態(tài)；然而，不少企業(yè)仍處于創(chuàng)新機制不完善、創(chuàng)新動力一般、創(chuàng)新水平不高的狀態(tài)。因此，深化科技體制機制改革，關鍵在于落實。國家和部委層面已經(jīng)出臺了一系列支持科技創(chuàng)新的政策，推動資金、人才、政策向科技創(chuàng)新重點企業(yè)、重點項目傾斜。國有企業(yè)要妥善處理好創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展與解決實際問題的關系，積極探索創(chuàng)新，加快在重點領域取得突破，努力改出新活力、改出高效率、改出好機制，為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供源源不斷的活力動力。

2.3 國有企業(yè)積極推進的創(chuàng)新類別仍集中于“風險可控、容易見效”的領域

創(chuàng)新可以從不同角度進行分類。從創(chuàng)新的內(nèi)容來看，創(chuàng)新可分為產(chǎn)品創(chuàng)新、工業(yè)（流程）創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新；從創(chuàng)新的方式來看，技術創(chuàng)新可分為原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新。中央企業(yè)的研發(fā)投入強度逐年增加，2020年中央企業(yè)的研發(fā)投入強度達到2.55%，同比上升了0.3個百分點，其中，中央工業(yè)企業(yè)的研發(fā)投入強度達到了3%。關于國有企業(yè)研發(fā)投入的方向，2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有82%的調(diào)查對象認為，“國企能夠?qū)嵤┑膭?chuàng)新，主要集中在工藝流程創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的64%上升了18個百分點；有67%的調(diào)查對象認為，“吸收創(chuàng)新和集成創(chuàng)新比較適合國企，因為其創(chuàng)新收益能夠很快顯現(xiàn)”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的66%上升了1個百分點（見圖3）?？傮w而言，以滿足現(xiàn)有消費者或市場需求為目的，對現(xiàn)有產(chǎn)品和技術進行提升和改造的漸進式、延續(xù)式創(chuàng)新，仍是國有企業(yè)創(chuàng)新的主流方式。從組織協(xié)同方式上看，國有企業(yè)偏好于“政府主導、企業(yè)跟進、責任共擔”的風險可控型組織模式。當前，大型國企肩負著成為國家戰(zhàn)略科技力量的歷史重任，應緊緊圍繞戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領、國計民生、公共服務等內(nèi)容，以使命為導向推動“以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新”，打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈，彰顯大國重器的責任擔當。

圖3 國有企業(yè)創(chuàng)新傾向的研判

隨著國企改革三年行動的推進，國有企業(yè)在公司治理、中長期激勵、市場化機制等體制機制方面的創(chuàng)新自由度逐漸提高。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有66%的調(diào)查對象認為，“國企體制機制的創(chuàng)新也是能夠?qū)嵤┑摹?，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的58%上升了8個百分點；有23%的調(diào)查對象認為“國企經(jīng)營模式的創(chuàng)新不需要承擔太大風險”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的20%僅上升了3個百分點。從國資國企改革的實踐來看，風險較低而成效顯著的改革事項已經(jīng)基本完成；對于風險和成效具有不確定性的改革事項，應營造“積極探索、敢于擔責、勇于創(chuàng)新”的政策環(huán)境。在主管部門賦予企業(yè)更大的改革自主權的背景下，要堅決落實“三個區(qū)分開來”的要求，制定盡責合規(guī)免責事項清單，對程序合規(guī)的投資、混改、重組、資產(chǎn)交易等行為產(chǎn)生的正常損失，按商業(yè)原則公平判斷是非，以較長周期、客觀綜合評價功過。

2.4 國有企業(yè)分類改革、分類發(fā)展、分類考核、分類監(jiān)管取得了積極進展和成效，但現(xiàn)有分類改革和分類評價的方式與創(chuàng)新引領發(fā)展的戰(zhàn)略之間仍存在不完全契合的地方

國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的重要支柱，在建設社會主義現(xiàn)代化強國中肩負著重大的歷史使命，在實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中承擔著重要的歷史任務。大型國企是融合政治組織、經(jīng)濟組織和社會組織的復雜綜合體，將其作為市場主體推進改革的單一思路并不符合所有國有企業(yè)的定位和屬性。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有44%的調(diào)查對象認為，“國企本質(zhì)是經(jīng)濟組織，應按照市場規(guī)則管理國有企業(yè)”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的68%下降了24個百分點；有56%的調(diào)查對象認為，“應按照現(xiàn)代企業(yè)制度去革新國有企業(yè)”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的62%下降了6個百分點（見圖4）。調(diào)查對象一致認為，不能照搬西方的現(xiàn)代企業(yè)制度，要把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，探索中國特色現(xiàn)代國企制度。在新發(fā)展階段，大型國企是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎支撐力量，引領行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵核心力量，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全穩(wěn)定的重要保障力量，在形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中，發(fā)揮著更大的作用。

圖4 國有企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境的研判

訪談對象在營造國企創(chuàng)新生態(tài)、精準推進分類改革和科學評價國企創(chuàng)新等方面達成了高度共識。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有63%的調(diào)查對象認為，“應營造國企創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的50%上升了13個百分點；有54%的調(diào)查對象認為，“應實施國企分類改革，推進現(xiàn)代企業(yè)治理體制改革”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的46%上升了8個百分點；有72%的調(diào)查對象認為，“應科學合理評價國企創(chuàng)新，完善國企創(chuàng)新機制”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的60%上升了12個百分點。目前，中央企業(yè)集團層面和子公司層面均已全面完成了功能界定與分類，各地結合實際情況基本完成了國有企業(yè)的功能界定與分類。分類改革、分類發(fā)展、分類考核、分類監(jiān)管取得了積極進展和成效，國有企業(yè)的功能定位更加清晰，與市場經(jīng)濟的融合更加深入。但是，現(xiàn)有分類改革和分類評價的方式與創(chuàng)新引領發(fā)展的戰(zhàn)略之間仍存在不完全契合的地方，需要在科學辨析的基礎上精準施策。

3 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的影響因素和瓶頸問題

3.1 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有利因素

黨的十九屆五中全會將科技創(chuàng)新擺到了歷史新高度。堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，已經(jīng)成為全黨全社會的共識。宏觀政策導向為國有企業(yè)提升創(chuàng)新能力創(chuàng)造了有利的外部條件。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有55%的調(diào)查對象認為，“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的國家戰(zhàn)略以及經(jīng)濟新常態(tài)有利于企業(yè)創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的56%基本持平；有75%的調(diào)查對象認為，“國家出臺鼓勵支持創(chuàng)新的宏觀政策有利于企業(yè)創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的56%上升了19個百分點；有58%的調(diào)查對象認為，“國家加強基礎研究、提升知識產(chǎn)權保護水平有利于企業(yè)創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的22%上升了36個百分點，強化科技創(chuàng)新策源和保護合法創(chuàng)新權益，是推動高水平科技自立自強的必要條件。當然，宏觀政策導向和企業(yè)微觀實踐在相互作用的過程中，可能會呈現(xiàn)多樣性的狀態(tài)。例如，有29%的調(diào)查對象認為，“目前國家提倡營造的全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的環(huán)境有利于企業(yè)創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的42%下降了13個百分點（見圖5）。國有企業(yè)在發(fā)揮支撐引領作用、以“雙創(chuàng)”帶動中小企業(yè)融通發(fā)展方面做了大量工作。隨著時間的推移，工作重心會有所調(diào)整，部分企業(yè)在推進“雙創(chuàng)”方面存在“時冷時熱”的現(xiàn)象。因此，國有企業(yè)要更加深刻地認識到肩負的責任使命，堅持問題導向，在更大范圍、更高層次、更深程度上推進“雙創(chuàng)”工作，把全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不斷引向深入。

圖5 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中有利因素的研判

從微觀條件來看，國有企業(yè)高管普遍認識到“創(chuàng)新驅(qū)動實質(zhì)是人才驅(qū)動”，而大型國企對各類人才也具有較強的吸引力。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有38%的調(diào)查對象認為，國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有利因素包括“高等教育快速發(fā)展提供了大量受過高等教育的人才”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的10%上升了28個百分點；有64%的調(diào)查對象認為，“國企人才集聚度高、有利于企業(yè)創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的58%上升了6個百分點。人才是科技創(chuàng)新的第一資源，也是創(chuàng)新活動中最為活躍、最為積極的要素。大型國企在吸引人才方面具有體制優(yōu)勢，這是其以創(chuàng)新引領高質(zhì)量發(fā)展的基礎和前提。

3.2 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的不利因素

提高對前沿科技的掌控力，制定前瞻性創(chuàng)新戰(zhàn)略，是世界一流創(chuàng)新型企業(yè)必須具備的能力。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有53%的調(diào)查對象認為，“國企缺乏長期、系統(tǒng)的創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的48%上升了5個百分點，創(chuàng)新戰(zhàn)略不夠系統(tǒng)會影響企業(yè)在開發(fā)現(xiàn)有能力和培育未來能力之間找到最佳平衡點；有37%的調(diào)查對象認為，“國企對前沿科技發(fā)展的掌控能力不足”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的26%上升了11個百分點（見圖6）。大型國企的定位是全球行業(yè)發(fā)展的引領者、行業(yè)規(guī)則的制定者，因此，應將創(chuàng)新工作擺在企業(yè)戰(zhàn)略高度推進，堅持創(chuàng)新引領發(fā)展戰(zhàn)略，不斷強化國家戰(zhàn)略科技力量，努力在“卡脖子”技術方面尋求更大突破，實現(xiàn)關鍵核心技術自主可控。

圖6 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中不利因素的研判

有60%的調(diào)查對象認為，“國企缺乏自我創(chuàng)新的體制、機制與動力”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的66%下降了6個百分點；有27%的調(diào)查對象認為，“市場和科技創(chuàng)新的風險溢出效應影響了國企發(fā)揮創(chuàng)新的引領功能”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的12%上升了15個百分點；有69%的調(diào)查對象認為，“國企創(chuàng)新的成本、收益以及風險承擔機制不對稱”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的74%下降了5個百分點。創(chuàng)新需要承擔風險，而國企治理的傾向是規(guī)避風險，因此，必須采取有效的制度安排，提高國有企業(yè)承擔創(chuàng)新風險的意愿和能力，激發(fā)國有企業(yè)的創(chuàng)新動力。目前，關于國企考核體系，已經(jīng)推出了一系列探索性改革：在業(yè)績考核方面，國資委將科技創(chuàng)新重大項目突破列入考核范圍，把中央企業(yè)的科研投入視同利潤進行考核；在激勵分配方面，國資委對重大項目、創(chuàng)新項目、創(chuàng)新團隊的工資總額給予單列，推動中央企業(yè)落實國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法，加大對科研人員的中長期激勵力度。雖然國企考核體系改革的成效已經(jīng)有所顯現(xiàn)，但矛盾依然突出，改革進程有待強力推進。如何最大限度地保護和激發(fā)企業(yè)負責人干事創(chuàng)業(yè)的積極性，到了必須破局的關鍵時刻，要靈活運用各類政策工具，聚焦關鍵技術、關鍵崗位、關鍵人才、關鍵任務，進一步加大激勵力度，不斷提升關鍵人才的獲得感。

3.3 制約國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸問題

第一，國有企業(yè)創(chuàng)新意愿不強的問題有所緩解，但國企高管創(chuàng)新動力存在制度性缺陷的局面沒有得到根本性改變。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有66%的調(diào)查對象認為，“國企缺乏創(chuàng)新的容錯機制、包容機制及創(chuàng)新環(huán)境”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的76%下降了10個百分點，表明創(chuàng)新生態(tài)的制度建設是關鍵的基礎性工作，在容忍創(chuàng)新的“健康失敗”方面應堅決推進、常抓不懈；有75%的調(diào)查對象認為，“國企經(jīng)營效益的評價指標過于注重當期考核，缺乏長遠創(chuàng)新考核”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的66%上升了9個百分點（見圖7）?，F(xiàn)有國企考核機制仍以財務評價為重點，與創(chuàng)新效益的關聯(lián)度較低，這導致企業(yè)過分注重短期績效，偏好于技術風險可控項目的規(guī)模性擴張。

圖7 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中機制問題的研判

有71%的調(diào)查對象認為，“國企高層管理者的創(chuàng)新機制、創(chuàng)新動力非常關鍵”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的54%上升了17個百分點；有54%的調(diào)查對象認為，“對國企高管缺乏企業(yè)研發(fā)投入與收益評價的有效機制”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的52%上升了2個百分點。對國有企業(yè)的考核仍將企業(yè)能否獲得效益作為其創(chuàng)新活動的取舍標準，這使得企業(yè)的創(chuàng)新價值和人員價值難以通過要素價格體現(xiàn)。促進國有企業(yè)創(chuàng)新，必須在機制建設上著力。有30%的調(diào)查對象認為，“國企領導人創(chuàng)新動力不足、創(chuàng)新意愿不強”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的40%下降了10個百分點，表明對于解決國企負責人“怕而不為”的問題，容錯機制已初見成效（見圖8）；有47%的調(diào)查對象認為，“知識產(chǎn)權歸屬、創(chuàng)新收益的分享制度安排有缺陷”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的38%上升了9個百分點，表明科技成果市場化的評估和收益分配機制尚未全面推開，影響了國企創(chuàng)新能力的提升。應在更大范圍內(nèi)鼓勵國有企業(yè)靈活運用政策，通過推動技術成果作價入股，加快實施創(chuàng)新業(yè)務的員工跟投計劃，采用科技成果轉化分紅激勵等方式，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力。

圖8 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中動力不足問題的研判

從國企創(chuàng)新實踐的效果來看，有49%的調(diào)查對象認為，“對國企領導缺乏創(chuàng)新激勵機制導致其難以引領創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的70%下降了21個百分點。這說明，國有企業(yè)在建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯、責任豁免的“容錯”機制方面有所推進，但政策導向和企業(yè)實踐之間的矛盾依然突出。

第二，國有企業(yè)創(chuàng)新機制不完善的問題仍然突出，政策層面“允許創(chuàng)新”的寬松導向尚未取得實踐層面“樂于創(chuàng)新”的滿意效果?？萍紕?chuàng)新是推動高質(zhì)量發(fā)展、構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支撐，國有企業(yè)要切實增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)生動力。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有29%的調(diào)查對象認為，“國企不進行創(chuàng)新也能夠生存發(fā)展”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的16%上升了13個百分點（見圖8）。隨著供給側結構性改革的深入推進，大型國企的行業(yè)集中度和盈利能力均呈現(xiàn)升高的趨勢，經(jīng)營狀況的改善在一定程度上減弱了企業(yè)“改革驅(qū)動創(chuàng)新”的內(nèi)生動力和外部壓力。

有54%的調(diào)查對象認為，“國企管理者缺乏真正的決策機制，其風險收益不對稱”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的52%上升了2個百分點。這表明政策層面“允許創(chuàng)新”的寬松氛圍尚未取得實踐層面“樂于創(chuàng)新”的滿意效果，國有企業(yè)創(chuàng)新成本、風險、收益、權益的非對稱性阻礙了國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的進程。有79%的調(diào)查對象認為，“國企高管的創(chuàng)新動力機制存在缺陷，如容錯機制執(zhí)行難、任期短、崗位調(diào)整頻繁等”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的80%僅下降了1個百分點。這表明國企高管創(chuàng)新動力不足問題依然嚴重，要實現(xiàn)從“要我干”到“我要干”轉變，必須為國有企業(yè)營造勇于擔當、敢于干事的良好生態(tài)環(huán)境。應加強對國企高管的關心關愛工作，切實解決國企高管的后顧之憂，完善激勵約束和容錯糾錯機制，積極營造有利于企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，釋放國有企業(yè)家群體的改革創(chuàng)新活力。此外，監(jiān)管部門的授權要“授得準”，國有企業(yè)要“接得住”。這需要企業(yè)加強行權能力建設，健全風險、內(nèi)控和合規(guī)管理相關制度，形成高效運轉、自我約束的公司治理機制。

第三，國有企業(yè)在深化人事、勞動、分配制度改革方面進行了有益嘗試，但國企研發(fā)人員創(chuàng)新報酬低、中長期激勵機制不健全等問題仍較為普遍。調(diào)查對象普遍認為，創(chuàng)新驅(qū)動的實質(zhì)是人才驅(qū)動，制定出吸引人、用好人、留住人的用人機制、培養(yǎng)機制和激勵機制是企業(yè)發(fā)展的關鍵。近年來，大型國企在加快推進高層次人才隊伍建設、切實加大科技創(chuàng)新人才激勵力度等方面取得了積極進展。諸如，部分國有企業(yè)在特殊人才特殊激勵、對重點科研團隊實行工資總額單列、對科技人才實施股權和分紅激勵等中長期激勵政策方面，進行了有益嘗試。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有72%的調(diào)查對象認為，“國企必須完善促使創(chuàng)新人才竭盡所能實現(xiàn)價值增值的政策”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的48%上升了24個百分點；有67%的調(diào)查對象認為，“國企高管要勇于承擔責任，完善人才第一的機制”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的54%上升了13個百分點；有83%的調(diào)查對象認為，“國企必須具有吸引創(chuàng)新人才的發(fā)展空間及適當待遇的環(huán)境”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的78%上升了5個百分點；有34%的調(diào)查對象認為，“全社會的法治安排、社會文化有助于創(chuàng)新”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的20%上升了14個百分點。盡管國企高管在重視人才隊伍建設方面已經(jīng)達成了共識，但2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有67%的調(diào)查對象認為，“國企研發(fā)人員的創(chuàng)新報酬低，股權激勵等激勵機制不健全”，該調(diào)查數(shù)據(jù)相比2016年的62%上升了5個百分點（見圖9）。因此，國有企業(yè)應深入學習貫徹習近平總書記關于用好科研人員的重要論述，“既要用事業(yè)激發(fā)其創(chuàng)新勇氣和毅力，也要重視必要的物質(zhì)激勵，使他們‘名利雙收’”，把人才是企業(yè)創(chuàng)新第一資源的共識真正落到實處。在體制機制上重視人才建設，堅持各項中長期激勵政策，建設更多高水平研發(fā)平臺和新型研發(fā)機構，賦予科研人員更大的自主權，給予其更大的容錯空間，推動大批領軍人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、研發(fā)人才脫穎而出，形成濃厚的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。

圖9 國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中人才工作問題的研判

4 如何進一步提升國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的能力

新發(fā)展階段對國有企業(yè)發(fā)揮好戰(zhàn)略支撐作用提出了全新要求，大型國企應在引領科技創(chuàng)新、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展上發(fā)揮無可替代的重要作用，不斷強化國家戰(zhàn)略科技力量，探索新型舉國體制在企業(yè)中的實現(xiàn)形式，加快建設世界一流創(chuàng)新型企業(yè)，實現(xiàn)從中國制造向中國創(chuàng)造轉變、中國速度向中國質(zhì)量轉變、中國產(chǎn)品向中國品牌轉變。面對新時代的新目標、新要求，國有企業(yè)仍有改革創(chuàng)新的空間。在戰(zhàn)略決策方面，國企領導人決策上求穩(wěn)防錯，考慮眼前多于長遠，戰(zhàn)略上缺乏規(guī)劃的長期性、持續(xù)性，企業(yè)家精神有待加強；在創(chuàng)新內(nèi)容方面，傾向于跟隨型和漸進式創(chuàng)新，在基礎性、戰(zhàn)略性領域缺少持之以恒的投入；在人才培養(yǎng)和評價激勵方面，開放度、包容性和改革創(chuàng)新的勇氣尚且不足。為此需要從以下4個方面發(fā)力。

第一，堅持黨對國有企業(yè)的全面領導，將創(chuàng)新擺在企業(yè)戰(zhàn)略高度。2016年10月，習近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設工作會議上明確指出，“堅持黨對國有企業(yè)的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。堅持黨的領導、加強黨的建設是我國國有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢，是國有企業(yè)的‘根’和‘魂’”。要深刻領會習近平總書記關于中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要論述，把加強黨的領導和完善公司治理更好地統(tǒng)一起來，推動黨的建設與科技創(chuàng)新工作深度融合。大型國企應始終牢記“國之大者”，站在國家高度、以人民立場認識科技創(chuàng)新，緊盯企業(yè)自主創(chuàng)新深化改革，發(fā)揮好國有企業(yè)在市場條件下新型舉國體制中的重要作用，著力促進高水平科技自立自強，扎實開展產(chǎn)業(yè)共性關鍵技術研發(fā)、科技成果轉化及產(chǎn)業(yè)化、科技資源共享服務，提升我國產(chǎn)業(yè)基礎能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。應從公司整體層面推動創(chuàng)新，錨定國家戰(zhàn)略科技力量的定位，建設科技攻關重地和原創(chuàng)技術策源地，針對產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)加大原創(chuàng)技術研發(fā)投入，整合行業(yè)的上下游、產(chǎn)學研的力量組建創(chuàng)新聯(lián)合體，積極參與國家重點實驗室的優(yōu)化重組，布局一批基礎應用技術、突破一批前沿技術、鍛造一批長板技術，盡快解決“卡脖子”問題，以科技創(chuàng)新引領全面創(chuàng)新，實現(xiàn)發(fā)展動力的根本性變革。重大前沿科技、原始創(chuàng)新的突破是持久戰(zhàn)，需要經(jīng)歷長久積累的過程，這就對國有企業(yè)的戰(zhàn)略韌性提出了更高的要求。面對各種挑戰(zhàn)要能夠保持戰(zhàn)略定力，堅守戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略部署不動搖。

第二，弘揚企業(yè)家精神，培養(yǎng)勇于創(chuàng)新的企業(yè)家隊伍。在我國基本經(jīng)濟制度的背景下，國有企業(yè)必須實現(xiàn)所有者和經(jīng)營者的有機統(tǒng)一。國有企業(yè)的經(jīng)營層既要發(fā)揮企業(yè)家作用，承擔經(jīng)營風險，推進企業(yè)創(chuàng)新轉型，進而在市場競爭中取勝，又要在干部任命、任職期限、考核機制、薪酬確定上，避免利益訴求短期化和回避風險等不利于持續(xù)創(chuàng)新的行為取向。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有62%的調(diào)查對象認為，“應重視國企主要負責人任期與實施企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略不匹配的問題，妥善解決由此滋生的企業(yè)戰(zhàn)略多變、執(zhí)行無定力、創(chuàng)新難持續(xù)的頑癥”。國企的創(chuàng)新發(fā)展需要依靠具有世界眼光、戰(zhàn)略思維、開拓精神的企業(yè)家隊伍。一方面，企業(yè)戰(zhàn)略的實現(xiàn)要久久為功，國企主要負責人對創(chuàng)新的價值觀導向至為關鍵，要有擔當、有情懷；另一方面，要充分理解企業(yè)家、尊重企業(yè)家、愛護企業(yè)家、支持企業(yè)家，按照“政治家+企業(yè)家”的標準，培養(yǎng)管企業(yè)的政治家和講政治的企業(yè)家。因此，要堅決落實習近平總書記“三個區(qū)分開來”重要指示，激發(fā)企業(yè)家精神、體現(xiàn)企業(yè)家價值、鼓勵企業(yè)家創(chuàng)新。

第三，把握國有企業(yè)的改革機遇期，發(fā)揮政策工具箱的整體效能。國企改革三年行動計劃須按照“可衡量、可考核、可檢驗、要辦事”的要求，系統(tǒng)化部署、穿透式推進和定量化督辦。其中，狠抓創(chuàng)新，強化創(chuàng)新激勵，在加快實現(xiàn)科技自立自強方面發(fā)揮著支撐帶動作用，這是落實三年行動方案的“四個切口”之一，在政策支持上可以說是“能給盡給”“應給盡給”。2021 年的問卷調(diào)查結果顯示，有71%的調(diào)查對象認為，“建立鼓勵創(chuàng)新的體制機制，讓國企的資源和人才優(yōu)勢得以體現(xiàn)，真正發(fā)揮國有企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展中的主力軍作用”。2022年是國企改革三年行動計劃的收官之年，國有企業(yè)應抓住戰(zhàn)略性機遇，以科技創(chuàng)新特區(qū)建設為抓手打造科技人才高地，加大戰(zhàn)略科學家、科技領軍人才、青年科技英才的引進、培養(yǎng)和激勵力度，堅持特殊人才特殊激勵，激發(fā)人才的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。其中，完善市場化經(jīng)營機制和加快推進科技創(chuàng)新是兩個重要的著力點。在完善市場化經(jīng)營機制方面，要從制度層面解決好科技成果轉化的收益分配問題，統(tǒng)籌運用好股權激勵、分紅激勵、員工持股等政策措施，積極探索超額利潤分配、虛擬股權、項目跟投等激勵方式，扎實用好長期激勵的“政策包”和“工具箱”，綜合施策推動政策落地實施；在加快推進科技創(chuàng)新方面，要積極推行科研項目“揭榜掛帥”制和項目經(jīng)費“包干制”等新型管理模式，加大研發(fā)投入力度，加快關鍵核心技術攻關，打造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動、發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領性企業(yè)。

第四，完善國有企業(yè)的分類評價和業(yè)績考核制度，落實以鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗為導向的政策。2021年是“十四五”開局之年，國務院國資委對中央企業(yè)采用“兩利四率”的考核指標（“兩利”即凈利潤、利潤總額，“四率”即營業(yè)收入利潤率、資產(chǎn)負債率、研發(fā)投入強度、全員勞動生產(chǎn)率），推動中央企業(yè)凈利潤、利潤總額增速高于國民經(jīng)濟增速，營業(yè)收入利潤率、研發(fā)投入強度、全員勞動生產(chǎn)率明顯提高，同時保持資產(chǎn)負債率穩(wěn)健可控。盡管研發(fā)投入強度作為創(chuàng)新評價的核心指標被納入了中央企業(yè)的考核，但短期財務性考核指標仍處于主導地位。2021年的問卷調(diào)查結果顯示：有55%的調(diào)查對象認為，“應調(diào)整完善國企的業(yè)績考核制度和方法，全面考核創(chuàng)新活動，建立創(chuàng)新投入與業(yè)績考核的指標體系，在政策的體系層面展現(xiàn)鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的創(chuàng)新文化”。應針對不同行業(yè)制定差異化的研發(fā)投入和產(chǎn)出的分類考核指標，對科技創(chuàng)新活動要求高的國有企業(yè)進行個性化授權。如對于承擔重大科研攻關任務的企業(yè)，應注重長遠效益而非短期業(yè)績，以形成國際競爭優(yōu)勢為目標，建立長周期、可持續(xù)、高強度的技術和人才投入機制，這樣既能夠及時激勵產(chǎn)出成果的科研人員，又能夠保證長期性基礎研究項目的足夠投入。政府還應處理好從嚴管理與鼓勵創(chuàng)新的關系，探索完善考核容錯機制，消除國有企業(yè)在創(chuàng)新方面的后顧之憂和恐懼心理，對科技創(chuàng)新、改革發(fā)展先行先試中出現(xiàn)失誤的，劃定可容的“界線”和不可容的“底線”，真正營造出鼓勵創(chuàng)新、包容失敗的制度環(huán)境，讓創(chuàng)新逐步成為國企的自覺追求，形成“人人想創(chuàng)新、人人愿創(chuàng)新、人人敢創(chuàng)新”的氛圍。