趙辰光 宋宏偉

摘要：作為一種行政體制，屬地管理旨在通過行政區(qū)域的劃分來明確各級政府和部門的職責。理論上，屬地管理政策下的地方政府能夠根據(jù)自身掌握的信息更好地解決屬地問題，進而提高行政效率，然而現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了屬地管理的“異化”行為。在一些地方，原本用來明晰主體、分級負責的屬地政策成為上級政府避責、“甩鍋”的工具，使基層政府面臨任務繁重、責大權小的工作壓力，督查頻繁、問責過多的政治壓力以及資源不足、難以作為的治理壓力。文章以基層政府中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為例，在分析上述壓力的基礎上提出賦予基層權力、釋放基層活力、激發(fā)基層動力的解決措施，以提高基層治理效能，從而助力我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

關鍵詞：屬地管理；基層政府；基層治理；路徑優(yōu)化

基金項目：黑龍江省社科基金項目“新移民融入視角下大城市生人社會的熟人社區(qū)建設研究”（18SHD349）。

作者簡介：趙辰光，哈爾濱師范大學管理學院二級教授，碩士生導師；宋宏偉，哈爾濱師范大學管理學院。（黑龍江哈爾濱150025）

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）03-0049-04

一、引言

作為一種行政體制，屬地管理旨在通過行政區(qū)域的劃分找到問題的源頭，將問題和矛盾解決于基層，進而明晰各級政府職責，實現(xiàn)守土有責、守土擔責、守土盡責[1]。與垂直管理行政體制不同，屬地管理主要以“塊塊”為主，“誰主管，誰負責”的屬地政策使地方政府不僅要維護當?shù)氐纳鐣€(wěn)定，還要促進經濟發(fā)展，處理好人、財、物之間的關系。屬地管理政策下的各級政府本應責任明確，依據(jù)本地的相關信息及時發(fā)現(xiàn)問題并予以解決，但一些地方在具體實施過程中卻存在“異化”行為。屬地政策成為一些上級政府推卸任務、擺脫責任的工具，將責任屬地給下級政府卻不賦予相應權力；各級責任主體之間秉持“多一事不如少一事”的原則相互推諉扯皮，使得政策執(zhí)行“最后一公里”的基層政府面臨巨大的壓力?；鶎邮菄遗c社會的連接者，也是政策方案的執(zhí)行者，基層政府一方面要承接上級政府所分配的任務并承擔相應的責任，另一方面要落實具體政策并處理好社會公眾自下而上的訴求，因此，基層治理能力影響著我國現(xiàn)代化治理水平。近幾年，國家針對基層問題陸續(xù)出臺相應政策以減輕基層壓力，但現(xiàn)實中基層政府面臨由上至下逐級傳導的政策執(zhí)行壓力、群眾服務訴求解決壓力以及來自上級政府和人民群眾的雙重考核監(jiān)督，其治理壓力并未得到緩解?；鶎又卫硎俏覈F(xiàn)代化治理的基石，本文從屬地管理的視角出發(fā)，分析了屬地政策“異化”下基層政府面臨的困境，并提出了相應的消除措施，進而為我國實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化穩(wěn)固根基。

二、屬地管理政策下基層政府面臨的困境

（一）任務繁重、責大權小的工作壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政管理體制的末端，其治理水平是我國國家治理體系和治理能力在基層的體現(xiàn)。然而在現(xiàn)實中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻面臨著治理事務泛化、責大權小的現(xiàn)實困境。

一方面，基層治理中的條塊矛盾導致基層治理事務泛化。一般而言，在基層治理中，“條條”主要是區(qū)縣的職能部門或者上級政府的垂直管理部門，“塊塊”主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。條塊關系既包括條塊間目標一致、彼此合作的狀態(tài)，也存在彼此矛盾沖突的一面[2]。目前我國職能部門改革目標是“條塊結合，以塊為主”，但在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的一些部門既受到上級的指揮又要受到當?shù)卣墓芸?，導致一個部門對應多個上級領導、一名基層人員對應多個辦公室的情況時常發(fā)生，上下級政府部門之間出現(xiàn)職責范圍模糊、權責不一的現(xiàn)象。為此，一些上級政府會將自身所承接的工作任務以屬地管理的名義下發(fā)給下級，而迫于上級所擁有的人事任免以及項目審批等權力，基層只能為其“跑腿”。這種打破了“誰主管，誰負責”的邏輯增加了基層的治理事務，使基層面臨著“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)實困境。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責大權小的工作壓力主要表現(xiàn)在執(zhí)法權的缺位以及協(xié)調能力不足方面。以地域為界限的屬地管理要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對所屬轄區(qū)的經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及安全監(jiān)管等所有事項負責，而上級下達眾多治理任務的同時卻未能下放相應的權力，一些重要的執(zhí)法權仍保留在垂直管理部門手中，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于想管沒權、不管卻要因屬地原則而承擔責任的兩難境地。另外，上級政府的職能部門往往以代表上級政府的身份出現(xiàn)，然而其在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置的相關機構中的接洽人員并未深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以對鄉(xiāng)村治理中存在的問題與相關部門進行協(xié)調，從而降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理效能。

（二）督查頻繁、問責過多的政治壓力

一般情況下，責任狀制度、督查制度以及強化問責三個方面，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在資源和條件有限的情況下完成上級下發(fā)的任務。精準的問責能夠倒逼責任主體履行相關任務，但僅僅把問責當作推動工作的一種工具時，基層往往會因承擔的巨大風險而采取避責等形式主義的做法[3]。當前監(jiān)督考核的愈發(fā)頻繁以及問責事項的不斷增多，使一些上級政府對基層補材料、造檔案等現(xiàn)象采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，嚴重破壞了基層的治理生態(tài)。

首先，屬地管理本應用來明確責任范圍、確定責任主體的政策，但一些地方在實際運用中卻使其成為避責、“甩鍋”的工具。隨著行政任務的逐級發(fā)包，行政責任也在逐級“下包”?；鶎诱诤炗喯嚓P責任狀后，一旦出了事情則由基層負主要責任。其間，上級政府便會以各種形式的督查考核來保證基層任務的完成。督查本是指通過對政策執(zhí)行的監(jiān)督來保證政策的有效落實，但上級政府如果將督查作為一種工具過度使用，督查對于基層政府來說便成了一種負擔。目前隨著治理事務的復雜化，上級下達的每一項任務幾乎都帶有相應的考核指標，為此基層政府不得不花費大量時間做過度留痕工作以表自己的工作態(tài)度。高頻的考核壓力與“應付主義”使基層政府忙于各種文山會海之中，限制了基層政府的積極性和創(chuàng)新性。

其次，部分考核項目中“一票否決”式的強化問責也給基層治理帶來了較大的壓力。如在信訪屬地政策中，上訪者無論身在何處，其事務都要由戶籍所在地政府去協(xié)調處理。在這一原則下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶口的人已經不居住于當?shù)兀渖显L事務仍被以屬地之名轉交給戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去處理。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，如果上訪人居住在本鄉(xiāng)還較容易處理，可以通過談話和相應補償?shù)确绞椒€(wěn)定其情緒，維護社會秩序；而一旦上訪人不在本地居住，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要去上訪地會見上訪人，這種因地域限制導致的信息不暢、權能有限在通常情況下也較難解決上訪人的訴求。過分強調屬地管理使信訪維穩(wěn)的過程只對人而不對事，即不關注事情是否在本轄區(qū)內發(fā)生，只關注當事人戶籍是否屬于本地，這種行為改變違反了信訪屬地的初衷，導致了不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）資源不足、難以作為的治理壓力

一些上級政府將任務以屬地名義下發(fā)給基層的同時并未給予基層足夠的資源，人力資源與財政資源的不足催生了基層政府治理壓力。

在全面取消農業(yè)稅之后，我國很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了財政收入銳減的狀況，使其財權和行政權力都不斷緊縮。一方面，在財政支出事項上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向上級請示，繁雜的程序增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政成本；另一方面，屬地管理政策要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對所處轄區(qū)的群眾負責，而財政資源的不足令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務的能力下降，難以滿足社會多樣化的需求。

另外，屬地管理政策下事權的下移使基層處于人少事多、疲于應對的局面。“白加黑”“五加二”的工作狀態(tài)成為基層工作的真實寫照，高壓的工作環(huán)境導致基層面臨留不住人又引不來人的人才困境。在資源短缺的情況下，為了避免上級的問責，有的基層政府未能將工作重心放在群眾的愿望和訴求上，對群眾的回應性較差，從而難以在鄉(xiāng)村建設中做出更多實績。

三、屬地管理政策下基層治理的路徑優(yōu)化

（一）完善權責清單，賦予基層權力

權責一致是各級政府所應遵循的基本行為邏輯。然而當前，屬地管理體制下的一些地方政府往往下放眾多事項而沒有配足相關資源和權力，這種權責不一的現(xiàn)象容易滋生官僚主義、形式主義。為此，必須完善基層權責清單，賦予基層相應權力。

1.設置事權下放門檻。隨著公共管理事務的增加以及基層政府兜底的慣性，一些上級政府習慣將那些具有復雜性和臨時性的工作轉向基層，使得基層的治理壓力不斷增加。為此，應設置事權下放的門檻，通過制度規(guī)制來明確哪些事項應該下放到基層，以提高一些上級政府向基層推卸任務的門檻[4]，緩解基層來自多方疊堆的工作壓力，使基層能夠把更多的精力投入人民群眾中，切實了解群眾的需要和訴求。

2.下沉相應權力資源。一些地方政府將任務下放至基層卻沒有賦予相應權力；或者下放權力后沒有對基層政府的權力行使給予監(jiān)督，這就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力資源面臨不足或沒有制約的情形。為此，要給予基層政府相應的權力和資源，為基層干事創(chuàng)業(yè)提供保障；同時，地方政府在權力下沉的過程中要保持與基層部門之間的溝通，明晰權力下放的尺度，下放的權力資源要讓基層接得住、能用好，避免基層濫用職權等現(xiàn)象。

3.實施協(xié)調聯(lián)動制度。打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“看得見的管不著”，“想管沒權，不管擔責”的現(xiàn)實困境需要通過理順條塊關系來實現(xiàn)。在職責同構為典型特征的行政架構中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構設置沒有與上級接洽的職能部門，這就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中遇到難題時，難以向上級政府反饋并尋求幫助。協(xié)調聯(lián)動制度旨在使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)問題時能及時與上級職能部門進行溝通，提高基層治理效能。比如，北京市推行的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”解決了以往執(zhí)法部門各自為政、職責交叉不清的問題[5]，是探索黨建引領基層治理的一項體制機制創(chuàng)新。專業(yè)的執(zhí)法人員以及治理資源真正落實到基層的同時，也給予了基層政府召集與指揮調度的權力，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對自身無權處理的事項時通過“吹哨”召集相關職能部門聯(lián)合行動。此外，實施協(xié)調聯(lián)動制度還應賦予基層對上級職能部門的考核權，將上級職能部門在每一次召集中的表現(xiàn)作為考核依據(jù)，確保條塊之間的順利合作。

（二）建設科學考評，釋放基層活力

過多過頻的考核容易增加基層執(zhí)行中的負擔，從而衍生形式主義、敷衍應付、搞變通等違背政策初衷的行為。為此，應完善現(xiàn)有的監(jiān)督考核制度，緩解基層壓力、釋放基層活力。

1.樹立正確的政績觀。政績觀是政府行為邏輯所遵循的思想觀念，唯功利與績效的政績觀會促使政府部門將那些易于考核、易出政績的項目作為重點監(jiān)督的對象，其結果是容易忽視群眾的現(xiàn)實需求。為此，政府部門應堅持實事求是的思想，將督查的內容落在群眾關心的事項中，改變基層以應對上級檢查為重心的工作狀態(tài)。同時，在考核過程中要克服形式主義。上級部門要深入現(xiàn)場、走進群眾，了解基層的具體情況，并制定不同的考核標準，對于沒必要督查的事項要堅決縮減，減少走馬觀花式的檢查。

2.建立容錯糾錯機制。緩解基層執(zhí)行疲態(tài)，激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性需要留給基層足夠的空間?！耙黄狈駴Q”等強制性的考核方式使基層難于表達自己真實的想法，在不能完成上級任務時，大都采取策略式應對。為此，一是要建立容錯糾錯機制，給予基層容錯的空間，舒緩基層人員的心理壓力；二是要實施彈性考核。要讓那些膽子大、敢創(chuàng)新、勇?lián)數(shù)幕鶎痈刹糠砰_手腳以展現(xiàn)其基層治理能力，激發(fā)基層干部的創(chuàng)造性；要杜絕“一刀切”式考核，拓寬群眾對基層人員的考核途徑，明晰責任主體，保持基層干部的工作熱情。

（三）涵養(yǎng)良性生態(tài)，激發(fā)基層動力

1.加強基層干部能力建設。作為政策執(zhí)行的“最后一公里”，基層政府面臨著紛繁復雜的治理環(huán)境，要想提高基層治理水平、確保政策落地見效，基層政府自身應從執(zhí)行能力、服務能力以及技術能力等方面來加強自身的能力建設。

第一，執(zhí)行能力。良好的執(zhí)行力是基層政府順利開展工作的基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)自身情況整合相關資源，提高行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力，確保政策的落地執(zhí)行。此外，還要加強應急管理能力和平安建設能力，通過應急演練等方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對突發(fā)事件時的風險預判和處理能力。

第二，服務能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應將關乎群眾切身利益的問題作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點，圍繞鄉(xiāng)村振興、“三農”問題開展相關工作，鞏固落實脫貧攻堅任務。基層干部在一線直接與人民群眾打交道，對群眾的身熱冷暖、所思所想有更具體的了解。為此，基層人員要提升服務能力，為鄉(xiāng)村中的留守人員提供基本生活保障，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，積極主動投身到美麗鄉(xiāng)村的建設中。

第三，技術能力。信息共享平臺方便了信息的搜集，“一窗式辦理”提高了辦事效率?；鶎尤藛T要加強自身培訓，熟練掌握線上辦公軟件和線上操作流程，充分發(fā)揮“互聯(lián)網+政務”的優(yōu)勢。業(yè)務培訓要因崗位施教，注重理論與實際相結合，要充分用好網絡教學課程，讓自覺學習、主動學習以提高自身業(yè)務水平成為常態(tài)。

2.健全基層干部激勵機制。目前基層人才流失、職業(yè)倦怠、工作時間過長等現(xiàn)象屢見不鮮，應給予基層更多的關懷，使基層人員充分發(fā)揮自身的才干。首先，拓寬基層晉升渠道，讓基層干部看得見自身的升職空間，營造良好的基層工作氛圍。其次，建立談心談話制度，上級要及時了解基層的真實想法，針對基層工作中出現(xiàn)的困難予以幫助，對待基層工作應秉持俯下身的態(tài)度，減少高姿態(tài)的行為。最后，引進基層人才，要建立科學合理的績效考評體系，提高基層干部的工資補貼，讓編制和資源向基層傾斜，引進年輕干部和高校畢業(yè)生，完善基層人才隊伍建設。

四、總結

原本用來明晰責任主體、提高行政效率的屬地政策在一些地區(qū)的落實當中不斷地被異化，基于此背景，一些地方政府在面臨權責不對等、負擔重壓力大的同時也滋生了形式主義。“九層之臺，起于累土”，只有讓基層擺脫形式主義，平衡基層政府的權責關系，賦予基層更大的生存空間，才能激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性。作為國家與社會的連接點，基層政府如何改善治理環(huán)境、提高治理效能，是提高我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路上亟須考慮的問題，也是順利實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決好“三農”問題的重要舉措。

參考文獻：

[1]陳昶，鄒東升，王鑫.屬地管理背景下我國基層政府執(zhí)行疲態(tài)及其消解——對基層權責失配的審思[J].領導科學，2021（4）.

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[3]劉濱，許玉鎮(zhèn).權責失衡與剩余權配置：基層減負進程中的“問責悖論”[J].求實，2021（3）.

[4]顏昌武，許丹敏.基層治理中的屬地管理：守土有責還是甩鍋推責？[J].公共管理與政策評論，2021，10（2）.

[5]呂德文.屬地管理與基層治理現(xiàn)代化——基于北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的經驗分析[J].云南行政學院學報，2019，21（3）.

責任編輯：鐘雪