劉 元

（河北公安警察職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

京津冀作為環(huán)渤海經(jīng)濟圈發(fā)展的主要引擎，在我國提出經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略下，逐步提升京津冀一體化水平，以開放共享的姿態(tài)來應對各種矛盾，成為新時期背景下推動京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要目標。我國京津冀一體化歷程主要分為四個階段，在確定發(fā)展概念、弱化關(guān)注、確立協(xié)同發(fā)展機制后，習近平總書記提出深化京津冀一體化發(fā)展的戰(zhàn)略，并將其納入到我國三大重大國家戰(zhàn)略中，為地區(qū)協(xié)同發(fā)展指明方向。而要想解決長期以來存在的協(xié)同發(fā)展矛盾，需要推進區(qū)域共享發(fā)展，為后續(xù)地區(qū)間的開放合作提供良好的基礎，也促進共同發(fā)展目標的進一步落實。

一、協(xié)同發(fā)展?jié)摿ο戮┙蚣饺馗艣r和共享發(fā)展內(nèi)涵

（一）協(xié)同發(fā)展下京津冀區(qū)域發(fā)展的需求

在黨的十九大會議上，習近平總書記聽取京津冀一體化發(fā)展的工作報告，并指出要強化渤海灣地區(qū)經(jīng)濟間的協(xié)作，通過聯(lián)動的發(fā)展為我國經(jīng)濟增添新的活力。在京津冀簽署交通、通信、海關(guān)一體化協(xié)議下，對具有價值的產(chǎn)業(yè)展開協(xié)同管理，以法治為基礎保障，促進資源的共享，全力推動京津冀三地深度合作和協(xié)同發(fā)展。在落實國家協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，明晰三地的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實需要，可更為精準的把握創(chuàng)新發(fā)展的方案和步驟。首先，北京作為我國政治經(jīng)濟文化中心，在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展下出現(xiàn)的資源配置問題，以及生態(tài)、交通、環(huán)境保護問題，是協(xié)同發(fā)展過程中需要重點治理的對象。需要疏解首都非核心的功能，利用功能的擴散帶動人口的向外轉(zhuǎn)移，一定程度上縮小人口規(guī)模，減輕交通和環(huán)境的壓力。按照這個目標，協(xié)同發(fā)展視角下需要北京完成物資轉(zhuǎn)移，對高污染產(chǎn)業(yè)進行治理，產(chǎn)能過剩下的資源向津冀適當?shù)姆稚?，保障資源的合理配置。其次，天津作為港口城市，需要發(fā)揮這一產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加強與河北優(yōu)勢港口的合作，向京冀地區(qū)提供產(chǎn)業(yè)服務。同時面對河北地區(qū)在京津冀協(xié)同發(fā)展中表現(xiàn)出動能不足的情況，天津應在資源供給和產(chǎn)業(yè)配置上積極與河北展開合作，推動三地區(qū)更加穩(wěn)定的發(fā)展。最后，河北以農(nóng)產(chǎn)業(yè)為核心，是全國范圍內(nèi)規(guī)模較大的糧油和畜禽生產(chǎn)基地。特別是豐厚礦產(chǎn)和電力資源，可為北京和天津提供能源和原料，促進京津地區(qū)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。鑒于這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，河北需要在協(xié)同發(fā)展中繼續(xù)占領京津冀農(nóng)產(chǎn)品的占有率，同時與北京和天津在城市建設上形成合作，提升河北城鎮(zhèn)化水平，推動經(jīng)濟、醫(yī)療、文化等基礎事業(yè)的快速發(fā)展。

（二）京津冀區(qū)域共享發(fā)展內(nèi)涵

京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，將京津冀三地區(qū)緊密結(jié)合為一個整體，不僅地區(qū)各自發(fā)展，還要構(gòu)建三地為單元的區(qū)域共享，讓更多發(fā)展成果惠及地區(qū)各大產(chǎn)業(yè)，最終服務于社會和人民，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展下三地區(qū)經(jīng)濟和全體人民生活水平的顯著提高。針對這一共享目標，分析區(qū)域共享的內(nèi)容、實現(xiàn)路徑、推動方式，使共享目標可達，效果持續(xù)更為長久。首先，京津冀區(qū)域共享的內(nèi)容主要集中在產(chǎn)業(yè)共享、公共服務共享、市場共享等層面。在三地區(qū)合作發(fā)展的進程中，區(qū)域共享為消除地區(qū)存在的差距，實現(xiàn)共同富裕指明方向。其中產(chǎn)業(yè)共享可針對河北和天津地區(qū)落后的產(chǎn)業(yè)，提供發(fā)展的動能，使其逐步填補發(fā)展空缺。公共服務共享是提升三地發(fā)展平衡性的主要手段，公共服務的基礎設施建設更是提升社會服務水平的重要途徑。市場共享是賦予三地區(qū)平等發(fā)展的機會，以共享市場資源保障發(fā)展的協(xié)調(diào)性。其次，京津冀區(qū)域共享實現(xiàn)的路徑以共建共享成果為核心，實現(xiàn)相互依存和相互扶持。共建共享成果強調(diào)全員的參與，需要完善全社會參與的機制，激發(fā)大眾參與社會建設的積極性，利用政府的力量，使人民在共建中發(fā)揮自主力量，能各安其所各盡所能，為京津冀一體化建設建言獻策，才能享受發(fā)展成果，實現(xiàn)三地區(qū)的繁榮發(fā)展。最后，區(qū)域共享推動方式主要以循序漸進的方式，通過量的積累達到質(zhì)的改變。區(qū)域共享工作的實施，并不是一蹴而就一勞永逸的，而是隨著各地區(qū)社會財富的增加而由淺入深的出現(xiàn)改變。因此區(qū)域共享的推進，要增強發(fā)展政策的精準性，針對不同地區(qū)的發(fā)展需要，劃分共享發(fā)展的主次，使共享成果轉(zhuǎn)化成發(fā)展的動能，保持合作關(guān)系的穩(wěn)定和持久。

二、京津冀區(qū)域共享發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，資源分布不均

京津冀區(qū)域共享發(fā)展區(qū)別于行政區(qū)內(nèi)部的一體化建設，在資源配置、信息共享、確定定位上存在著更為復雜的難題?，F(xiàn)階段，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展仍處在探索階段，共享機制的建設也正在經(jīng)歷形成的過程，還需要進一步的明確。京津冀作為首都經(jīng)濟圈的重要組成，三地區(qū)各大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展各有側(cè)重，其中北京作為我國首都在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第三產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導位置，有著發(fā)展上的優(yōu)勢，且在政治、經(jīng)濟、文化上有著較高的地位。而天津作為以傳統(tǒng)制造業(yè)為主的城市，在現(xiàn)代化建設中呈現(xiàn)第二第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的趨勢。河北作為天津工業(yè)轉(zhuǎn)移地，以礦產(chǎn)為主的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展實力雄厚，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在嚴重的不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況有所差異，會使地區(qū)形成利益格局，在長期固守地方視野下，地區(qū)逐漸失去合作的積極性，使三地“虹吸現(xiàn)象”并不會隨著虹吸的結(jié)束而消失，三地共享發(fā)展仍停留在各自為政的狀態(tài)，各地存在的資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，難以發(fā)揮輻射帶動作用，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)的發(fā)展。尤其是北京和天津兩地在產(chǎn)業(yè)布局上存在著相似之處，資源的重復開發(fā)和應用，以及各類經(jīng)濟活動對資源的爭奪，使二者在合作中難以保持主動的姿態(tài)，兩地合作的關(guān)系受到影響。同時，三地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移，使資源進行重新的分配，在協(xié)同發(fā)展中各地不愿意主動放棄自身的利益，會使資源難以共享，對優(yōu)勢資源的搶奪更是使三地的合作變?yōu)槔嫔系牟┺?，區(qū)域共享發(fā)展的目標難以實施，共享平臺的構(gòu)建也受到一定的阻礙。

（二）共享機制不健全，開放合作存在障礙

以區(qū)域為單位構(gòu)建京津冀共享發(fā)展機制，首先需要打破地方行政壁壘，超越長久以來形成的地方性發(fā)展視野，保障各地區(qū)政府的積極參與，促進共享活動的有序推進與穩(wěn)定的落實。然而現(xiàn)階段，京津冀共享發(fā)展規(guī)劃還未真正的落實到實處，資源在不同地區(qū)的流動處在表層階段，且地區(qū)之間資源要的差異，呈現(xiàn)日益擴大的趨勢。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，主要在于京津冀一體化發(fā)展過程中還未形成完善的共享機制，使地區(qū)間的合作存在不協(xié)調(diào)的問題。首先，區(qū)域共享發(fā)展缺少保障機制，在資金投入和成果產(chǎn)出上，各地區(qū)沒有建設起合作管控的工作模式，不能保障資源共享下產(chǎn)生成果的合理分配，在區(qū)域經(jīng)濟建設上發(fā)揮一定的效應。長此以往，部分落后的地區(qū)會出現(xiàn)改變共享的方式，面對日益嚴峻的競爭，更是降低合作發(fā)展的主動性，加劇協(xié)同發(fā)展的危機。其次，缺少監(jiān)督機制，各類資源的流動不但難以保障使用比例的均等，還降低資源的整體質(zhì)量。各地區(qū)在執(zhí)行相關(guān)任務，落實共享發(fā)展目標的過程中，所出現(xiàn)的問題難以及時識別，合作發(fā)展的效果不顯著，不利于各地區(qū)合作關(guān)系的優(yōu)化。共享發(fā)展過程中風險的發(fā)生，更是為地區(qū)經(jīng)濟建設帶來負面影響，使地區(qū)協(xié)同發(fā)展的情況得不到改善，無法滿足一體化建設的要求。

三、協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下京津冀區(qū)域共享發(fā)展的法治保障改革探究

（一）遵循法治保障機制改革的立法原則，推動區(qū)域法治一體化建設

京津冀區(qū)域共享發(fā)展的法治保障立法原則，主要包括重大改革于法有據(jù)原則、平衡協(xié)調(diào)原則與互利共贏三大原則。由于京經(jīng)濟區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中涉及發(fā)展資源較為復雜，需要具有指導性、普遍性、科學性的行為準則作為重要依據(jù)，貫穿于京津冀共享發(fā)展法治保障體系建設全過程，才能真正推動其科學發(fā)展。所以，在推動區(qū)域法治一體化建設進程中，需要遵循上述三大原則，積極改革京津冀區(qū)域共享發(fā)展法治保障機制，進一步加快京津冀區(qū)域共享發(fā)展一體化進程。首先，遵循重大改革于法有據(jù)原則?？赏ㄟ^認真領會黨的十九大四中全會精神，堅持依法治國，遵循法定程序與標準，不隨意決策與修改，做到重大改革于法有據(jù)，增強協(xié)同發(fā)展立法的前瞻性，使之更能滿足區(qū)域共享發(fā)展需要。其次，遵循平衡協(xié)調(diào)原則。需要三地站在平等互利的角度上平等協(xié)商，平衡各方利益，努力減少三地利益沖突，營造公平、公正、公開、透明的競爭環(huán)境。面對為推進區(qū)域發(fā)展而犧牲自己利益的區(qū)域，應遵循平衡協(xié)調(diào)原則給予其合理補償，并利用法律制度加以確定，以此來推動區(qū)域法治一體化建設。除此之外，遵循互利共贏原則。需要在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，堅持以平等協(xié)調(diào)為核心導向，遵循各區(qū)域比較優(yōu)勢與絕對優(yōu)勢，考慮不同區(qū)域發(fā)展情況與特點，針對性采取共享發(fā)展法治保障措施與方法，協(xié)調(diào)和滿足各方利益，真正實現(xiàn)三方互利共贏。比如，北京區(qū)位與交通優(yōu)勢突出；天津城市發(fā)達，社會資源優(yōu)厚；河北地理優(yōu)勢與生產(chǎn)優(yōu)勢等等。通過立足于區(qū)域特色，充分發(fā)揮三地在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與法治保障方面的絕對優(yōu)勢，針對各自優(yōu)勢制定針對性的法治編制與區(qū)域規(guī)劃方案，有利于最大限度地提高區(qū)域法治化水平，優(yōu)化頂層設計，保證京津冀區(qū)域共享發(fā)展的立法有序推進。

（二）設立京津冀區(qū)域共享立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域立法規(guī)范性展開

為了更好的在京津冀區(qū)域共享發(fā)展中落實協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，改革法治保障機制，推進京津冀協(xié)同立法持續(xù)、有效展開，可積極組建專業(yè)的經(jīng)濟區(qū)域共享立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，專門執(zhí)行京津冀區(qū)域協(xié)同立法事宜。首先，京津冀區(qū)域立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的設立，應具有權(quán)威性、代表性與公信力，能夠規(guī)范有效運作，協(xié)調(diào)區(qū)域立法規(guī)范性展開。在具體實踐中，可通過在京津冀區(qū)域成立由三地協(xié)同發(fā)展領導小組人員組成的常設性、專門化立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，及經(jīng)濟協(xié)同立法工作委員會，保證區(qū)域法治機制改革有效運作。其次，為保證該機構(gòu)設立的科學性、合理性，應由京津冀三地分別派選代表組成，在代表人員構(gòu)成中引入省級權(quán)力機關(guān)與政府法治機構(gòu)的工作人員。有利于在協(xié)調(diào)不同立法事項時，能夠發(fā)揮自身工作經(jīng)驗與業(yè)務能力，及時選擇合適的立法形式，為經(jīng)濟區(qū)域在具體法治工作中分別進行協(xié)調(diào)、溝通提供有力保障。除此之外，還應當明確京津冀區(qū)域共享立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責重任，包括專門就區(qū)域立法活動加以協(xié)調(diào)；乘載某些區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制的運作；開展與區(qū)域法治工作有關(guān)的其他協(xié)調(diào)工作等三方面。并賦予組織相應執(zhí)行權(quán)，使之能夠運用法治化手段助推重大行政決策公開化與民主化發(fā)展，并獨立召集和主持京津冀區(qū)域立法協(xié)調(diào)會議、提出擬立法事項建議等，有利于堅持行政決策法治化的同時，真正發(fā)揮京津冀區(qū)域共享立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責作用。

（三）堅持京津冀區(qū)域發(fā)展協(xié)同立法先行，加強區(qū)域發(fā)展合作協(xié)議簽訂

京津冀區(qū)域共享發(fā)展的法治保障機制改革，應建立在完善的區(qū)域立法基礎上，通過區(qū)域發(fā)展合作協(xié)議的方式，促進彼此合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步明確細化三地相關(guān)發(fā)展協(xié)作事項。區(qū)域發(fā)展合作協(xié)議是京津冀地方政府與行政主管部門，為順應區(qū)域發(fā)展趨勢，在京津冀行政區(qū)域圈統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)目標、緩解利益沖突等協(xié)商一致而簽訂的合意性書面文件總稱，有利于保證協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在區(qū)域間得到有效執(zhí)行實施。區(qū)域發(fā)展合作協(xié)議具有協(xié)商性、合作性等特點，在屬性上屬于一種政策性文件而非法律文件，但對于推動京津冀區(qū)域共享發(fā)展法治化可起到關(guān)鍵作用。所以，為了保證京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展實效，應進一步明確區(qū)域發(fā)展合作協(xié)議的效力，在合作協(xié)議內(nèi)容中明確各方主體權(quán)利、利益與效益，制定一系列責任追究形式條款。對違反區(qū)域發(fā)展合作協(xié)議的一方，應予以嚴格處罰，以保證區(qū)域發(fā)展合作協(xié)議得到有效執(zhí)行。另外，還可通過遵循《立法法》處理京津冀區(qū)域共享發(fā)展法治保障中存在的立法差異、沖突性原則規(guī)定等，立足于京津冀區(qū)域?qū)嶋H，堅持立法先行，共同清理區(qū)域法治沖突規(guī)則。

（四）積極創(chuàng)新京津冀區(qū)域法律規(guī)制模式，充分發(fā)揮市場機制積極作用

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一次政府推動的國家發(fā)展戰(zhàn)略，所以在具體實踐中，需要充分發(fā)揮政府部門的職能作用，堅持以政府為主導，積極出臺相應政策法規(guī)，構(gòu)建完善的法治保障體系，引導非政府組織、企業(yè)、社會公眾的參與其中，對于平衡京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府與市場之間的關(guān)系，發(fā)揮市場機制作用等具有重要意義。因此，京津冀區(qū)域政府應在充分考察各區(qū)域優(yōu)勢與不足之處的基礎上，因地制宜，遵循各區(qū)域市場發(fā)展規(guī)律，科學規(guī)劃各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，緩解首都城市經(jīng)濟壓力。在具體實踐中，相關(guān)政府部門可通過在具體調(diào)控過程中，充分發(fā)揮行政部門的指導作用，以及行政合同柔性化管理作用，結(jié)合行政命令與行政強制等剛性措施。采取剛?cè)岵墓芾矸绞?，嚴格推進法治保障機制改革，控制其使用比例，努力實現(xiàn)京津冀區(qū)域治理手段的法治化。首先，京津冀區(qū)域政府應通過利用各種政府協(xié)議表達各自利益，并賦予法律效力，將其作為區(qū)域法治協(xié)作的重要依據(jù)。其次，在通過深入研究、論證、起草等，制定單行的行政協(xié)議法與行政合同法。此種立法模式不僅有利于節(jié)約立法成本，提高法治保障效率，還可充分發(fā)揮政府協(xié)議的法律效力，促進京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。除此之外，政府部門還應根據(jù)京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展需要，積極制定統(tǒng)一的立法保障機制，完善京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展原則與指導規(guī)劃，為區(qū)域合作提供強有力的約束力。

（五）積極引入先進信息技術(shù)手段與平臺，搭建區(qū)域法治信息共享平臺

全球信息化建設背景下，先進的網(wǎng)絡信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)平臺，逐漸成為人們?nèi)粘９ぷ鳌W習、獲取信息、跨地域交流的重要途徑，在我國生產(chǎn)、經(jīng)濟、教育等多種領域獲得廣泛運用，并在應用中取得較高成就。而協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略向京津冀區(qū)域共享立法協(xié)作能否得以有效開展，很大程度上取決于法治信息能否在區(qū)域協(xié)作內(nèi)實現(xiàn)迅捷、順暢的共享互通。因為只有保證京津冀區(qū)域信息交流暢通、及時、準確，才可為地方協(xié)同法治保障改革打下良好基礎。基于此，為了在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下推動京津冀區(qū)域共享法治保障改革，切實解決地方法治信息互通不暢的問題，三地應積極引入先進信息技術(shù)手段與互聯(lián)網(wǎng)平臺，搭建便捷、高效、共享的京津冀區(qū)域法治信息共享平臺。加強彼此在區(qū)域法治工作中的交流協(xié)作，保證能夠在法治工作中遇到?jīng)_突、問題的第一時間加以協(xié)調(diào)、解決，最大限度地提高區(qū)域法治保障改革實效性。在具體實踐中，可通過有專門的立法協(xié)調(diào)機構(gòu)負責構(gòu)建京津冀區(qū)域立法信息數(shù)據(jù)庫，使之成為區(qū)域內(nèi)法治信息的交換中心，為區(qū)域協(xié)作發(fā)展提供充足的信息資源支持與保障。首先，應利用信息技術(shù)手段，將京津冀區(qū)域人大的五年立法規(guī)劃、年度立法計劃、立法計劃實施情況、相同主題立法項目具體立法動態(tài)以及法規(guī)、規(guī)章文本制定情況等納入?yún)^(qū)域法治信息數(shù)據(jù)庫當中，為法治保障改革提供參考依據(jù)。其次，將京津冀區(qū)域法治保障工作經(jīng)驗、法治工作成果、重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)動態(tài)進展情況的詳細信息納入法治信息共享平臺中，使之及時掌握法治保障工作實施情況，針對性調(diào)整工作方案與計劃，保障法治工作開展的有效性。除此之外，還可通過建立京津冀區(qū)域立法信息網(wǎng)絡平臺，定期發(fā)布三地立法協(xié)作相關(guān)信息，進一步增強區(qū)域協(xié)同立法工作的公開信與透明度，更好地服務于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。

結(jié)語

區(qū)域共享發(fā)展作為京津冀一體化建設過程中提出的創(chuàng)新理論，體現(xiàn)國家對實現(xiàn)共同富裕的要求。京津冀三地區(qū)發(fā)展背景存在較大的差異，在落實共享發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，存在資源分布不均，局部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，難以跟隨整體發(fā)展的腳步，成為協(xié)同發(fā)展的主要阻礙。為保障京津冀共享發(fā)展機會的對等，以及共享發(fā)展成果的合理分配，需要針對具體的要求，落實法治保障政策，從法律層面來約束和規(guī)范各地區(qū)的共享行為，使地區(qū)資源合理流動，并構(gòu)建起利于地區(qū)合作的保障機制，滿足京津冀平衡發(fā)展的要求，促進三地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化、產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步增長，凸顯京津冀一體化建設的價值所在。