陳黎

(安徽開放大學(xué)省直分校，安徽 合肥 230001)

一、問題的提出

在氣候變暖、環(huán)境污染、生態(tài)平衡破壞的背景下，未知病毒的出現(xiàn)、變異，跨越物種傳播，日益威脅到人類的生命健康，公共衛(wèi)生體系面臨前所未有的挑戰(zhàn)[1]。社會(huì)突發(fā)高風(fēng)險(xiǎn)的非常狀態(tài)甚至緊急狀態(tài)，對(duì)國(guó)家治理體系和政府執(zhí)政能力形成巨大考驗(yàn)。在巨大壓力下，任何環(huán)節(jié)的問題，可能迅速凸顯和擴(kuò)大，成為整項(xiàng)工作推進(jìn)的短板，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，我國(guó)成績(jī)的取得非常不易，但是疫情風(fēng)險(xiǎn)初現(xiàn)時(shí)，某些地方也存在工作被動(dòng)、未能及時(shí)預(yù)警和公布疫情并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)處置措施等問題[2]。

突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，地方政府是抗疫的排頭兵和執(zhí)行者，擔(dān)負(fù)發(fā)現(xiàn)并遏制疫情于萌芽階段的關(guān)鍵角色。如何賦予地方應(yīng)急權(quán)責(zé)，使其既能快速應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情，又能抑制防控措施的不當(dāng)濫用，進(jìn)而維護(hù)地方政府權(quán)威，推進(jìn)良好的地方治理，是一個(gè)重要問題。疫情防控的權(quán)責(zé)配置，權(quán)力過度向上集中，不利于發(fā)揮地方防控的積極主動(dòng)性，而且不同區(qū)域和不同階段，防控策略也存在差異化[3]；向下大幅放權(quán)，地方又會(huì)出現(xiàn)不規(guī)范、過激的措施。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，針對(duì)疫情暴露出來的短板和不足，要完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。在堅(jiān)持中央領(lǐng)導(dǎo)指揮的前提下，塑造主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、回應(yīng)民眾、監(jiān)督有效的地方政府形象，是完善公共衛(wèi)生應(yīng)急體制的趨勢(shì)，也是推進(jìn)民主法治和地方治理的必然要求。

二、重大公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)定與應(yīng)急體制

在法律規(guī)定上，不同的法律法規(guī)之間分工協(xié)調(diào)不盡合理。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)第三條限定了突發(fā)事件的外延，表明該法適用于自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。而《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》(簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》)只適用于傳染病防治，相較于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，是特別法與一般法的關(guān)系。防控新冠肺炎疫情，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《傳染病防治法》，沒有相關(guān)規(guī)定的，可以適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是國(guó)務(wù)院2003年出臺(tái)、2011年修訂的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急機(jī)制，主要針對(duì)有重大社會(huì)影響的突發(fā)事件，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在法律位階上低于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》，3部法側(cè)重點(diǎn)各有不同，但是內(nèi)容都相對(duì)集中在政府防控措施方面。然而，從法律制度體系的分工協(xié)調(diào)角度看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，過于偏重政府職權(quán)的規(guī)定，缺乏頂層設(shè)計(jì)，難以起到統(tǒng)領(lǐng)性作用?！秱魅静》乐畏ā穼?duì)各級(jí)政府的權(quán)力配置等方面的不同內(nèi)容，實(shí)際架空了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條第十項(xiàng)在應(yīng)急處置措施方面的概括授權(quán)條款，直接適用于疫情防控也引發(fā)了爭(zhēng)議。

面對(duì)不明傳染病，地方抗疫的被動(dòng)等待與超出權(quán)限現(xiàn)象并存，這也成為重新審思和改革公共衛(wèi)生應(yīng)急體制的契機(jī)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條強(qiáng)調(diào)了屬地管理為主，應(yīng)急管理重心下移，更符合對(duì)人民負(fù)責(zé)的理念和優(yōu)化治理體系的導(dǎo)向。而《傳染病防治法》比較重視“條”的管理機(jī)制，新冠肺炎疫情作為傳染病進(jìn)行管理，必須進(jìn)入“傳染病目錄”而層層審批，未進(jìn)入“傳染病目錄”就不能適用相關(guān)防控制度?！皞魅静∧夸洝辈扇》ǘㄖ髁x模式，分為甲、乙、丙類，并對(duì)應(yīng)相應(yīng)的疫情控制措施，立法目的在于平衡不同法益，保障人權(quán)。然而，《傳染病防治法》在垂直權(quán)力的配置上，偏于向上集權(quán)，一定程度上束縛了地方政府的“手腳”。尤其面對(duì)未知病毒帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在有權(quán)機(jī)關(guān)決定和公布預(yù)警之前，地方政府采取何種措施“防范于未然”？缺乏法律賦權(quán)而容易陷入被動(dòng)。新型冠狀病毒是不同于以往的新型病毒，對(duì)其致病機(jī)理、傳染途徑、機(jī)體損傷等方面，人類的認(rèn)識(shí)幾乎是零。面對(duì)未知病毒，風(fēng)險(xiǎn)尚不能確定之前，地方政府能否有權(quán)先采取行動(dòng)，還是等待上級(jí)明確授權(quán)，可以采取什么程度的措施，不僅是疫情對(duì)選賢任能和干部擔(dān)當(dāng)?shù)闹卮罂简?yàn)[4]，也成為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和治國(guó)理政的重要理論問題。

三、應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的地方權(quán)責(zé)

疫情防控是社會(huì)、政府、國(guó)家乃至世界共同的重大任務(wù)，我國(guó)不僅要修訂完善疫情防控的法律制度體系，強(qiáng)化疫情防控的實(shí)施機(jī)制，更要重視地方作為排頭兵和執(zhí)行者的關(guān)鍵角色?！秱魅静》乐畏ā钒褌魅静〔》N調(diào)整、疫情預(yù)警、預(yù)防控制措施等重要權(quán)限，向上集中在中央和省級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，省級(jí)以下地方政府缺乏應(yīng)急權(quán)限，并不利于發(fā)揮地方預(yù)防疫情的積極主動(dòng)性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。針對(duì)未知傳染病防控，我們可以對(duì)預(yù)防預(yù)警、控制措施兩個(gè)主要方面，結(jié)合《傳染病防治法(修訂草案征求意見稿)》(下文簡(jiǎn)稱《征求意見稿》)①，從縱向分權(quán)的角度，剖析《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》以及《征求意見稿》對(duì)地方權(quán)責(zé)的配置。

(一)預(yù)防預(yù)警

在預(yù)防預(yù)警階段，省級(jí)以下地方政府缺乏預(yù)警和疫情發(fā)布權(quán)限?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的屬地管理，第四十三條規(guī)定了縣級(jí)以上政府發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，但是具體權(quán)限，援引有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定。而《傳染病防治法》并沒有繼續(xù)落實(shí)地方政府對(duì)疫情信息的預(yù)警權(quán)限，該法第十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)政府的預(yù)警權(quán)，而第三十八條規(guī)定對(duì)轄區(qū)的傳染病疫情信息，省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門平時(shí)可以定期公布，但是傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，只有得到國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門的授權(quán)，省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門才可以公布。國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條也是類似規(guī)定。也就是說，省級(jí)以下地方政府及其衛(wèi)生行政部門都沒有預(yù)警和疫情信息的公布權(quán)限。向上集權(quán)的本意可能是規(guī)范疫情的權(quán)威發(fā)布，避免社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到不準(zhǔn)確信息的影響。然而，過度追求疫情的精準(zhǔn)研判和權(quán)威發(fā)布，研判未知病毒的時(shí)間長(zhǎng)，很可能延誤防控疫情的最佳時(shí)機(jī)。為了提高地方防控疫情的主動(dòng)性，盡可能將疫情遏制于萌芽狀態(tài)，又能規(guī)范信息發(fā)布，最大程度避免社會(huì)恐慌情緒，《征求意見稿》第四十三條把法定傳染病的疫情發(fā)布權(quán)賦予縣級(jí)以上疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，把傳染病暴發(fā)、流行的疫情發(fā)布權(quán)賦予了縣級(jí)以上地方政府衛(wèi)生健康主管部門。同時(shí)《征求意見稿》第二十四條規(guī)定了縣級(jí)以上政府發(fā)布預(yù)警的權(quán)限，沒有明確規(guī)定，則需要按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定。由此可見，區(qū)分兩種發(fā)布權(quán)，即預(yù)警發(fā)布權(quán)和疫情發(fā)布權(quán)[5]很有必要，《征求意見稿》意圖下沉權(quán)限，把權(quán)限賦予基層政府，并在疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和地方政府之間做了分權(quán)。然而，地方政府發(fā)布疫情信息的前提條件是，傳染病的暴發(fā)和流行的認(rèn)定，而發(fā)布預(yù)警的權(quán)限和程序，尚待有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定明確。

(二)控制措施

疫情發(fā)生后，政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)病人、病原攜帶者、密切接觸者實(shí)施隔離，甚至實(shí)施社會(huì)經(jīng)濟(jì)管制等措施，防止疫情蔓延。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條規(guī)定了履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府有權(quán)采取的應(yīng)急處置措施。該法第七條也規(guī)定了，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府是根據(jù)涉及的行政區(qū)域范圍而決定的，沒有波及全國(guó)的突發(fā)事件，由地方政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)。而《傳染病防治法》除了規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)有權(quán)采取的預(yù)防和控制措施，第四十一條和四十二條也規(guī)定了地方政府可以采取的隔離措施和緊急措施。

其一，在中央對(duì)新發(fā)傳染病的病種認(rèn)定之前，地方無法采取阻斷傳染病的臨時(shí)性措施?！秱魅静》乐畏ā穼?duì)傳染病類別采取法定主義模式，傳染病病種調(diào)整只限于乙類和丙類，且只能是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。對(duì)未知傳染病堅(jiān)持先病種認(rèn)定，再采取防控措施，難以適應(yīng)未來復(fù)雜嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生安全要求。應(yīng)強(qiáng)化地方對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防權(quán)責(zé)，調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性，盡可能把疫情遏制在萌芽階段。發(fā)現(xiàn)未知傳染病，《傳染病防治法》沒有直接賦予地方采取防控措施的權(quán)限，可能會(huì)延誤防控時(shí)機(jī)，會(huì)造成傳染病蔓延。對(duì)于新發(fā)傳染病，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，只要不能排除合理懷疑，無須等待病種認(rèn)定，地方享有臨時(shí)風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)。《征求意見稿》第五十條有明顯改進(jìn)，對(duì)新發(fā)傳染病、具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病，縣級(jí)以上政府有權(quán)預(yù)先采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施，同時(shí)立即上報(bào)上級(jí)人民政府。

其二，對(duì)隔離措施的規(guī)定，過于限制縣級(jí)以上地方政府的權(quán)限?！秱魅静》乐畏ā返谒氖粭l限定于甲類傳染病，地方政府可以先行采取措施，再請(qǐng)上一級(jí)政府批準(zhǔn)，不批準(zhǔn)則解除隔離措施。而對(duì)于緊急措施，前提是傳染病暴發(fā)、流行的判斷，以及按照預(yù)案防治，仍存在采取緊急措施的必要性，更為關(guān)鍵的是必須報(bào)經(jīng)上一級(jí)政府批準(zhǔn)后，才能實(shí)施。因此，對(duì)于新冠肺炎，中央沒有決定納入乙類傳染病并采取甲類傳染病防控措施之前，地方政府采取何種隔離措施，在法律上都存在依據(jù)不足的問題。

何為隔離措施？《傳染病防治法》也沒有明確其內(nèi)涵和外延。緊急措施可否突破《傳染病防治法》第四十二條，適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條第十項(xiàng)的概括授權(quán)條款，也是有爭(zhēng)議問題。新冠肺炎疫情暴發(fā)時(shí)，不少地方傾向于優(yōu)先適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條，以指揮部的名義采取《傳染病防治法》規(guī)定之外的防控措施[6]。比如，公布確診和疑似患者的生活區(qū)域、公共場(chǎng)所佩戴口罩、一米社交距離、使用健康碼等，措施創(chuàng)新而實(shí)用；停學(xué)、停業(yè)、封閉公共場(chǎng)所，甚至小區(qū)封閉式管理等，管制程度較高，效果顯著；為了防止疫情的跨區(qū)域傳播，地方政府對(duì)外地抵達(dá)人員(全部或特定地區(qū))居家檢疫隔離，甚至勸返，直至對(duì)特定地區(qū)全面封鎖。雖然地方防控措施起到了很好的效果，取得了抗擊疫情的重大勝利，但是法律上卻不無爭(zhēng)議。有些疫情防控措施難以找到明確的法律依據(jù)，有的措施更是地方不理性的表現(xiàn)[7]。所以，有必要健全疫情防控措施，區(qū)分隔離和檢疫，形成體系化，統(tǒng)稱為隔離措施②。隔離措施的體系化，要包容非限制自由的創(chuàng)新空間，約束限制自由的措施，有利于保障公民基本權(quán)利，恪守法治底線。

四、地方應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條提出的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，是分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不能簡(jiǎn)單理解為“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。只有當(dāng)疫情跨省蔓延，超出了省級(jí)政府的能力范圍，才是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[8]。這表明公共危機(jī)應(yīng)盡量控制在地方，地方盡量控制在基層，上級(jí)政府乃至中央政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、支援和監(jiān)督，形塑高效的疫情防控機(jī)制，提高應(yīng)急響應(yīng)能力。但是疫情突發(fā)，更需要地方政府的臨機(jī)決斷，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”不能片面理解為上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行。在單一制框架中，中央與地方關(guān)系容易出現(xiàn)“委托失靈”，出于地方或官員的自利動(dòng)機(jī)，中央和地方之間信息不對(duì)稱、政令不暢通并不鮮見。在垂直權(quán)力的配置上，權(quán)力向下或向上過度集中，都有弊端。權(quán)力向上集中，有利于保障應(yīng)急措施的合法合理，保護(hù)公民的基本權(quán)利，但不宜快速應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)；權(quán)力向下集中，有利于提高基層政府的應(yīng)急效率，但地方政府可能會(huì)不當(dāng)行使權(quán)力，缺乏有效約束。無論賦予地方多少應(yīng)急權(quán)限，為保障抗擊疫情的勝利，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是不可或缺的。

上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)方式，主要體現(xiàn)在上級(jí)政府(包括中央政府)對(duì)地方抗擊疫情的規(guī)范、組織和監(jiān)督3個(gè)方面。對(duì)地方政府的規(guī)范功能，主要是上級(jí)政府(尤其是中央政府)，通過事前建立標(biāo)準(zhǔn)和行為模式，形塑下級(jí)政府的行為空間，確保地方政府行為的合法合理性。通過制定行政手冊(cè)、指南，建立公開發(fā)布的行政裁量基準(zhǔn)，控制地方政府應(yīng)急行為的合法性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》對(duì)監(jiān)測(cè)、報(bào)告、預(yù)警、應(yīng)急處置、善后處理等不同階段，規(guī)定了基本結(jié)構(gòu)以規(guī)范地方政府行為。每個(gè)階段的具體指標(biāo)，需要中央建設(shè)統(tǒng)一的規(guī)范性框架。比如應(yīng)急預(yù)案，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十七條規(guī)定下級(jí)政府制定應(yīng)急預(yù)案，要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和上級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案。然而，應(yīng)急預(yù)案似乎沒有在實(shí)踐中發(fā)揮突出作用，這是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來，其被誤解為法律制度的細(xì)化和延伸，導(dǎo)致預(yù)案的可操作性比較差，沒有緊跟社會(huì)變化，不能滿足危機(jī)應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)需要[9]。新冠肺炎疫情發(fā)生后，為了保障各地抗擊疫情的合法性，地方權(quán)力機(jī)關(guān)(主要是省級(jí)人大常委會(huì))陸續(xù)通過授權(quán)縣級(jí)以上政府采取臨時(shí)性應(yīng)急管理措施的決定[10]。然而，地方權(quán)力機(jī)關(guān)的概括性授權(quán)，對(duì)基層政府抗疫措施的規(guī)范作用不足，難以約束“過激不當(dāng)”的防控行為。

對(duì)地方政府的組織功能，主要是上級(jí)政府能夠不限局部利益和視角，從全局出發(fā)作出最優(yōu)安排，指揮抗擊疫情，跨區(qū)域?qū)︶t(yī)療人員、物資裝備等進(jìn)行布局、安排和調(diào)整?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》比較偏向于屬地管理，地方有較充分的法定權(quán)限，影響超出轄區(qū)、跨區(qū)域甚至全國(guó)，才強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府和中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在組織功能方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更多體現(xiàn)為支援和統(tǒng)一部署，比如第六十條規(guī)定，受突發(fā)事件影響的地方政府恢復(fù)重建，可以請(qǐng)求上一級(jí)政府支持。上級(jí)政府應(yīng)對(duì)其提供資金、物資支持和技術(shù)指導(dǎo)，組織其他地區(qū)提供支援。而《傳染病防治法》比較強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府的指揮決策功能，集權(quán)傾向比較明顯。其中，縣級(jí)以上政府依法采取隔離措施，上一級(jí)政府也可以否決(第四十一條)；采取緊急措施(第四十二條)、宣布疫區(qū)(第四十三條)都需要上一級(jí)政府決定；而封鎖疫區(qū)，則需要省級(jí)政府甚至國(guó)務(wù)院決定(第四十三條)。新冠肺炎作為新型傳染病，依法需要中央先行對(duì)病種和防控級(jí)別作出決定，地方政府如應(yīng)對(duì)遲緩，延誤時(shí)機(jī)，就會(huì)受社會(huì)輿論詬病。重大疫情的防控，中央的指揮調(diào)度作用關(guān)乎全局，但是同時(shí)激勵(lì)地方主動(dòng)快速應(yīng)對(duì)疫情，形成一套分散式響應(yīng)機(jī)制，將疫情遏制在萌芽階段，也非常重要。賦予地方采取應(yīng)急措施的權(quán)限，上級(jí)政府行使糾正甚至否決的權(quán)限，類似《傳染病防治法》第四十一條的做法，是有啟發(fā)意義的。

對(duì)地方政府的監(jiān)督功能，主要是通過信息上報(bào)、調(diào)查等機(jī)制，上級(jí)政府管控地方政府履職的合法合理性，并依法糾正地方政府的違法或不合理行為。單一制框架下，央地關(guān)系容易出現(xiàn)“委托失靈”。中央與地方的信息不對(duì)稱，地方人大和民眾的監(jiān)督不力，使得地方政府可能出現(xiàn)欺上瞞下、懸置中央法律和政策的情況。在突發(fā)危機(jī)情況下，這種問題會(huì)被無限放大，產(chǎn)生嚴(yán)重后果，故中央建立起垂直、獨(dú)立的干預(yù)監(jiān)督體系至關(guān)重要。其一，信息上報(bào)。上級(jí)政府尤其是中央政府，只有掌握了全面準(zhǔn)確的疫情信息，才能有效決策，指揮和支援地方抗擊疫情。建立起有效的信息上報(bào)制度十分重要，法律不僅明確了地方政府的上報(bào)職責(zé)，甚至可以越級(jí)上報(bào)，并進(jìn)一步限定了時(shí)間?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l就規(guī)定，接到甲乙類傳染病疫情報(bào)告或發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門在報(bào)告當(dāng)?shù)卣耐瑫r(shí)，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告上級(jí)衛(wèi)生行政部門和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門。其二，檢查和調(diào)查?！秱魅静》乐畏ā返诹乱?guī)定了縣級(jí)以上政府衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，其中也包括了上級(jí)衛(wèi)生行政部門對(duì)下級(jí)衛(wèi)生行政部門工作的監(jiān)督檢查?？箵粜鹿诜窝滓咔槌跗冢胤缴蠄?bào)信息不夠及時(shí)全面，某些地方的防控措施有過度之嫌，出現(xiàn)了民眾不理解、不配合的個(gè)別現(xiàn)象。中央三令五申，要求糾正不合理的地方防控措施③。省級(jí)政府作為中央和省級(jí)以下地方政府的銜接點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)基層政府的監(jiān)督職責(zé)并及時(shí)組織疫情信息的調(diào)查和上報(bào)至關(guān)重要。

強(qiáng)調(diào)地方抗疫的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，是為了保障抗擊疫情的決策正確、支援有力、措施得當(dāng)，而并非在于限制地方的應(yīng)急權(quán)限。決策權(quán)向上集中的模式，必然延緩地方對(duì)疫情的快速應(yīng)對(duì)。應(yīng)急預(yù)案原本可以緩解這個(gè)問題，作為預(yù)決策機(jī)制，預(yù)設(shè)的危機(jī)情景發(fā)生，地方政府直接采取法定措施，無須逐級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)。然而，突發(fā)未知疫情的復(fù)雜性，往往不是應(yīng)急預(yù)案可以預(yù)見的，加之應(yīng)急預(yù)案有可操作性不佳的通病，地方政府應(yīng)急反應(yīng)遲緩也是可以預(yù)料。有必要把決策權(quán)限更多下沉到基層政府，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的突發(fā)疫情，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主要應(yīng)當(dāng)偏重于整體部署、支援、規(guī)范、協(xié)調(diào)，以解決地方抗疫能力和資源不足的問題，并對(duì)地方措施的合法性和合理性予以監(jiān)督，在特定情況下進(jìn)行糾正甚至否決。

五、地方應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的橫向制約

由于地方預(yù)案在可操作性和靈活性上大多不能滿足應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)際需求，對(duì)于地方應(yīng)對(duì)舉措的合法性和合理性，除堅(jiān)持中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，地方人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約也不可或缺。然而，地方人大和司法機(jī)關(guān)如何制約政府的應(yīng)急權(quán)力，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》中都沒有涉及，只能依據(jù)其他相關(guān)法律。

(一)地方人大的監(jiān)督

在本次新冠肺炎疫情防控中，截至2020年3月初，有20多個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了相關(guān)“決定”，還有省會(huì)、副省級(jí)城市和設(shè)區(qū)的市也制定了相關(guān)“決定”，如廣州、深圳、成都、紹興等[11]。各地的決定授權(quán)地方政府在多個(gè)領(lǐng)域采取臨時(shí)性應(yīng)急行政管理措施，支持地方政府抗擊疫情。具體領(lǐng)域涉及面較廣，包括醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運(yùn)輸、社區(qū)管理、市場(chǎng)管理等。具體措施沒有嚴(yán)格限定，有的決定采取部分列舉，有的決定強(qiáng)調(diào)不與憲法、法律、法規(guī)相抵觸，授權(quán)政府發(fā)布決定、命令和通告，制定規(guī)章。這種做法發(fā)揮了人大在重大事項(xiàng)上的決定權(quán)，保障了政府應(yīng)急措施于法有據(jù)。不足之處在于，這類《決定》授權(quán)比較籠統(tǒng)，規(guī)定比較原則，更多是在形式上保障抗擊疫情的于法有據(jù)，難以有效約束地方政府。抗疫期間，各地都出現(xiàn)了不當(dāng)?shù)姆揽卮胧?，中央多次發(fā)文糾正，未見報(bào)道地方人大有何反應(yīng)。

地方人大在應(yīng)急決策中的作用偏弱，反映了應(yīng)急權(quán)力的特殊性，但是并不意味地方人大不應(yīng)監(jiān)督制約地方政府。政府對(duì)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防控，往往擴(kuò)大了行政權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活的強(qiáng)制性影響?！秱魅静》乐畏ā泛汀锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》偏重向政府賦權(quán)，地方人大在應(yīng)急決策和執(zhí)行中，基本屬于幕后支持的角色。限于《立法法》《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，地方人大的立法權(quán)比較有限，無法彌補(bǔ)或者突破《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的不協(xié)調(diào)或不足之處，比如各級(jí)政府的權(quán)力配置不合理，缺乏限制人身自由的臨時(shí)性管制措施等。如果地方民眾缺乏共識(shí)，對(duì)防控措施的決策參與和效果反饋缺乏通暢的渠道，易助長(zhǎng)地方政府出于政治壓力而忽視法治和人權(quán)，從而影響防控措施的實(shí)施效果，影響民眾對(duì)地方政府權(quán)威的認(rèn)同感。

依據(jù)我國(guó)《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)監(jiān)督法》，以及2017年中央辦公廳《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》等規(guī)定，地方人大有重大事項(xiàng)的決定權(quán)，也可以撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。但是，地方人大有重大事項(xiàng)的決定權(quán)，并不能重新配置各級(jí)政府的權(quán)力，撤銷權(quán)也不便于直接糾正政府的個(gè)別不當(dāng)行為。應(yīng)當(dāng)建立地方人大事后審議和批準(zhǔn)機(jī)制，法律通常對(duì)行政機(jī)關(guān)處理突發(fā)事件授予寬泛的裁量權(quán)，有必要在突發(fā)事件結(jié)束后讓行政機(jī)關(guān)說明理由[12]。即使現(xiàn)階段人大不宜直接干預(yù)政府具體工作，也不適合直接追究政府應(yīng)急責(zé)任，僅限評(píng)估和質(zhì)詢，事中評(píng)估對(duì)政府提出建議，事后評(píng)估總結(jié)得失，這對(duì)推動(dòng)地方民主法治發(fā)展，也有現(xiàn)實(shí)必要性。

(二)司法監(jiān)督

法治政府的標(biāo)志就是政府依法行政，無論常態(tài)下還是應(yīng)急狀態(tài)，依法行政都是必須堅(jiān)持的。行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急決策，不同于平常狀況下的行政行為，出于盡快控制公共危機(jī)蔓延的目的，往往難以顧全甚至犧牲公共行政中的其他目標(biāo)，極有可能損害到行政相對(duì)人的利益。由于應(yīng)急處置的緊迫性和專業(yè)性，司法權(quán)有必要保持一定的謙抑性[13]，但是行政應(yīng)急措施明顯違背了比例原則，損害社會(huì)公共利益，或者違法限制人身自由，或者造成行政相對(duì)人重大損失，依然要受到司法的審查。作為保障公民基本權(quán)利的最后防線，為了減弱對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不良影響，維護(hù)民眾理性表達(dá)訴求的渠道暢通，司法監(jiān)督也不應(yīng)缺位。

現(xiàn)有法律規(guī)定在應(yīng)急狀態(tài)下，常遇到難以解決的新問題或復(fù)雜問題，我國(guó)行政機(jī)關(guān)往往通過命令、通知、決定的方式應(yīng)對(duì)。而此類規(guī)范性文件是不能直接納入行政訴訟的，我國(guó)《行政訴訟法》不再使用“具體行政行為”的概念，但實(shí)踐中，“抽象行政行為”依然排除在受案范圍之外，只能附帶審查。加之，行政訴訟的一般制度設(shè)計(jì)并不適應(yīng)于行政應(yīng)急訴訟，比如行政訴訟采用明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)為原則，嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充，而應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)多采取優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)[14]。所以，有必要針對(duì)行政應(yīng)急訴訟的特點(diǎn)，在行政訴訟的基本架構(gòu)下增設(shè)特別性規(guī)定。

六、地方應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的法治模式

推進(jìn)地方應(yīng)急法治，要先解決各級(jí)政府間的角色擔(dān)當(dāng)，適度下沉防控權(quán)力。法律把防控權(quán)力適度下放到縣級(jí)以上地方政府[15]，讓地方政府承擔(dān)疫情防控的首要責(zé)任，保障疫情防控的自主決策空間，調(diào)動(dòng)基層政府的主動(dòng)性和積極性，增強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制的靈活高效性，而上級(jí)政府尤其是省級(jí)政府和中央政府，更主要是解決基層政府的轄區(qū)局限、技術(shù)有限、資源不足等問題，主要承擔(dān)統(tǒng)一調(diào)度、支援、監(jiān)督等職能。

地方政府的權(quán)限，要與地方政府的角色和職責(zé)相匹配，還要滿足應(yīng)急狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)需求。對(duì)于突發(fā)事件，法律規(guī)則面對(duì)新問題必然存在滯后性，也時(shí)常不能滿足緊急狀態(tài)的需求。而預(yù)案也不應(yīng)創(chuàng)制有確定約束力的安排，而應(yīng)在既有制度安排下，建立在假設(shè)、預(yù)測(cè)、推理基礎(chǔ)上的較佳備選方案，不排除在危機(jī)時(shí)被更佳方案取代的可能。實(shí)踐中以應(yīng)急預(yù)案創(chuàng)設(shè)、補(bǔ)充制度彌補(bǔ)立法的不足，是受制于現(xiàn)實(shí)條件的過渡性安排[16]。面對(duì)新發(fā)傳染病的未知風(fēng)險(xiǎn)，政府如何“決策于未知”，可以采取哪些有效措施，立法無法一勞永逸，預(yù)案也無法一成不變[17]，應(yīng)該讓各個(gè)主體在不同角色上，有靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情的自主權(quán)限。法律的滯后性與緊急狀態(tài)之間的緊張關(guān)系是客觀存在的，歷史上就有“緊急狀態(tài)無法律”的主張。然而，現(xiàn)代國(guó)家拋棄非此即彼的做法而選擇調(diào)適兩者，才是大勢(shì)所趨。風(fēng)險(xiǎn)與不確定相伴，是不利后果發(fā)生的可能性而非確定性。風(fēng)險(xiǎn)是否存在、風(fēng)險(xiǎn)有多大、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該和可以控制在什么程度等重要問題的判斷和決策，面臨著信息不全面、不確定，以及具有概率性的評(píng)估結(jié)果。情景各異，事發(fā)突然和后果難料，導(dǎo)致難以制定統(tǒng)一的實(shí)施方案，更不能等待充分論證、請(qǐng)示批準(zhǔn)之后再采取行動(dòng)。再詳盡的“固定規(guī)則”也難以完全適應(yīng)復(fù)雜多變的情勢(shì)變化和緊急需求，法律向特定主體概括授權(quán)不可避免[18]。

概括授權(quán)的本質(zhì)，在于賦予政府在應(yīng)對(duì)難以預(yù)料、復(fù)雜多變的突發(fā)情形時(shí)，不受固定規(guī)則的約束，快速靈活應(yīng)對(duì)，相機(jī)抉擇。新冠肺炎疫情發(fā)生后，各地傾向優(yōu)先適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條第十項(xiàng)的概括授權(quán)條款，以指揮部名義發(fā)出大量超出《傳染病防治法》緊急措施的防控規(guī)范，也是法律條文和應(yīng)急預(yù)案難以應(yīng)急的佐證。而在地方民主法治尚未成熟的情形下，出于政治和社會(huì)的壓力而行使權(quán)力不當(dāng)，損害了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和公民的基本權(quán)利。應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)私權(quán)利的限制，不能突破保障基本人權(quán)的原則限制[19]。對(duì)突發(fā)緊急情況、情景和后果存在事先難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要在固定規(guī)則和純粹相機(jī)抉擇之間取得折中。對(duì)防控措施，應(yīng)區(qū)分應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)，明確不同的防控目標(biāo)和管制強(qiáng)度。針對(duì)不同人群、場(chǎng)所甚至財(cái)產(chǎn)，可以分類別、分強(qiáng)度規(guī)定不同等級(jí)的防控措施。在特定防控等級(jí)內(nèi)，允許地方政府自主選擇法定措施，并在法定措施不足以防控時(shí)，在符合規(guī)定的防控目標(biāo)和管制強(qiáng)度內(nèi)，賦予更多的創(chuàng)新空間。尤其在出現(xiàn)新發(fā)傳染病，有難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)按照角色定位對(duì)地方政府概括授權(quán)，允許地方政府相機(jī)抉擇。堅(jiān)持預(yù)防為主的風(fēng)險(xiǎn)控制理念[20]，進(jìn)而推動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求為核心的回應(yīng)型立法模式[21]，向風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)防型立法模式轉(zhuǎn)變[22]。

對(duì)地方政府概況授權(quán)并允許相機(jī)抉擇，強(qiáng)化監(jiān)督更是勢(shì)在必行。推進(jìn)地方治理的關(guān)鍵一環(huán)，就是說明回應(yīng)或民主問責(zé)④。也就是地方政府及其公職人員做出任何行為，要接受人大、上級(jí)政府、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾日常、動(dòng)態(tài)、制度或非制度化的質(zhì)問、督促和監(jiān)管，以保障角色職責(zé)的實(shí)現(xiàn)[23]。說明回應(yīng)的范疇，包括上級(jí)政府監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等。上級(jí)政府的監(jiān)督，不是限制地方政府快速靈活地應(yīng)急，而是糾正不利于抗疫大局或嚴(yán)重不合法不合理的措施。應(yīng)急處置行為的緊迫性和短暫性，可能導(dǎo)致行政相對(duì)人受損權(quán)益的不可逆性。規(guī)定應(yīng)急訴訟，有利于將應(yīng)急處置糾紛納入法治軌道，發(fā)揮司法監(jiān)督作用，促使地方更審慎考慮民眾的正當(dāng)訴求。地方人大監(jiān)督在現(xiàn)階段不便于直接矯正政府的個(gè)別不當(dāng)行為，但是其作為人民監(jiān)督政府的主要方式，對(duì)促進(jìn)政府信息公開、回應(yīng)地方民眾的訴求、推進(jìn)地方治理有著重要意義。無論是法定監(jiān)督方式，還是社會(huì)輿論監(jiān)督，政府都必須回應(yīng)，要公開解釋，說明理由，披露效果。在法律沒有明文規(guī)定的情況下，政府在民眾的日常督促下不斷權(quán)衡、調(diào)整，更有利于恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，保障民意反饋的渠道暢通，發(fā)揮地方民主法治作用，建構(gòu)良好的地方治理體系。建立常規(guī)化機(jī)制，比如人大質(zhì)詢、政府新聞發(fā)布會(huì)等勢(shì)在必行。尤其是新發(fā)傳染病，無須等到確定的證據(jù)證明新型病原體的作用激勵(lì)、傳播途徑、傳染特征，只要不能排除合理懷疑，該風(fēng)險(xiǎn)即視為確定的危害，就可以采取預(yù)防措施，以避免貽誤時(shí)機(jī)，產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的損害。存在合理懷疑的潛在風(fēng)險(xiǎn)，政府相機(jī)抉擇，符合比例原則的要求，即便措施沒有法律明文依據(jù)，也是合法正當(dāng)?shù)?。沒有法律明文依據(jù)，更不能說明回應(yīng)措施的及時(shí)性、合理性、正當(dāng)性，就需要承擔(dān)責(zé)任。違反了法律規(guī)定，就要承擔(dān)法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。即便沒有直接違反法律規(guī)定而承擔(dān)法律責(zé)任，也需要承擔(dān)社會(huì)性責(zé)任，包括引咎辭職等。

七、結(jié)語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新問題和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，社會(huì)問題日益復(fù)雜，緊急事務(wù)更不宜一味等待中央的決策，法律也不可能全面涵蓋。在堅(jiān)持中央領(lǐng)導(dǎo)的前提下，應(yīng)賦予地方更多的權(quán)限和責(zé)任。尤其是面對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，地方政府該做哪些事情、如何做，不應(yīng)局限于法律的表面規(guī)定，而應(yīng)秉持現(xiàn)代法治精神，依據(jù)法律的善治，做有作為的政府。設(shè)置法治和人權(quán)保障的底線，實(shí)現(xiàn)不同等級(jí)的防控目標(biāo)和相應(yīng)的防控措施，預(yù)留地方相機(jī)抉擇和創(chuàng)新的空間。而限制地方政府亂作為，推進(jìn)地方治理，就是堅(jiān)持中央領(lǐng)導(dǎo)的前提下，完善多種途徑的監(jiān)督，實(shí)施和健全問責(zé)制。這不僅關(guān)系到地方政府對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的主動(dòng)負(fù)責(zé)，地方政府不再單純地扮演中央政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也關(guān)系到地方民眾對(duì)地方政府的權(quán)威的認(rèn)可，以及逐步塑造符合國(guó)情的民主意識(shí)和法治理念，對(duì)深化中央和地方分權(quán)改革和推進(jìn)我國(guó)民主和法治進(jìn)程影響深遠(yuǎn)。

注釋：

①《傳染病防治法》(修訂草案征求意見稿)，http://www.nhc.gov.cn/wjw/yjzj/202010/330ecbd72c3940408c3e5a49e865134

3.shtml，訪問日期：2020年5月6日。

②高秦偉:《傳染病防控中的隔離措施》,《中外法學(xué)》，2020年第3期，第80頁。

③比如：公安部在2020年1月28日召開應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議暨全國(guó)公安機(jī)關(guān)視頻會(huì)議上，國(guó)務(wù)委員、公安部黨委書記、部長(zhǎng)趙克志強(qiáng)調(diào)，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報(bào)告黨委、政府，依法穩(wěn)妥處置，維護(hù)正常交通秩序。司法部在2020年2月24日發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》。2020年3月5日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，不宜采取對(duì)外地人員“一律勸返”、對(duì)被隔離居民“鎖死家門”等一刀切措施，以及強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格執(zhí)法”絕不是“暴力執(zhí)法”“過激執(zhí)法”等等。

④余凌云：《對(duì)我國(guó)行政問責(zé)制度之省思》，《法商研究》，2013年第3期，第100頁。