【摘要】一個國家民主與否，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，人民是不是享有廣泛參與權。改革開放尤其是黨的十八大以來，我國走出了一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路。在人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本制度的基礎上，通過建立人民建議制度、立法意見征集制度、基層立法聯(lián)系點制度、人民陪審員制度、人民監(jiān)督員制度等，實現(xiàn)了公民全面、廣泛參與黨和國家機關的決策、管理、監(jiān)督，逐步形成了全過程人民民主的基本格局。以全過程人民民主為主要內(nèi)容的中國式民主是中國共產(chǎn)黨通過頂層設計發(fā)展起來的，走的是一條系統(tǒng)化發(fā)展、組織化發(fā)展、民主供給帶動民主需求、漸進主義的建構路徑。這一路徑為后發(fā)展國家探索民主發(fā)展道路提供了一種新方案。

【關鍵詞】全過程人民民主? 中國式民主? 建構民主? 公民參與

【中圖分類號】 D621? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.005

2019年11月2日，習近平總書記在上海虹橋街道古北市民中心考察社區(qū)治理時指出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”。2021年在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習近平總書記強調“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。在中國共產(chǎn)黨十九屆六中全會的決議中，習近平總書記再次強調，“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造”。[1]

政治發(fā)展的現(xiàn)實表明，中國式民主進入了全過程人民民主發(fā)展的時代。中國共產(chǎn)黨對全過程人民民主的頂層設計推動了近年來政治學界在研究的核心概念、話語體系、主要內(nèi)容等方面的重大轉變。如何看待全過程人民民主、全過程人民民主是一種怎樣的民主理論和方案、在中國民主場域如何實踐全過程人民民主、如何發(fā)展中國式民主等一系列問題引發(fā)了學界的熱烈討論。

既有研究與問題緣起

首先，相關研究探討了全過程人民民主的性質內(nèi)涵和特征構成，出現(xiàn)了諸如全過程民主與人民民主的等同論，認為人民民主就是一種全過程民主。[2]但大多數(shù)觀點秉持一種發(fā)展論，認為全過程人民民主堅持以人民為中心的政治立場和尊重人民主體地位的政治原則始終貫通在國家政治生活的各領域、各方面、各環(huán)節(jié)，確保實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，強調民主的整體性和全過程性;[3]全過程人民民主強調民主的人民性、全面性、廣泛性、過程性、有序性、有效性;[4]發(fā)展全過程人民民主，其實質就是把人民當家作主的政治價值原則落實到政治制度和人民群眾的參與實踐中，把人民當家作主的權利實現(xiàn)好、維護好，使人民真正成為國家的主人;[5]全過程民主發(fā)展了人民民主，將人民民主的各項具體制度優(yōu)勢加以鞏固，并在此基礎上實現(xiàn)效能的普遍化，[6]等等。全過程人民民主的主要特征包括時間上的持續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、黨政部門的協(xié)同性、公民參與的全過程性、多環(huán)節(jié)的連續(xù)性等;[7]在內(nèi)容和機制上，全過程人民民主包括了回應式民主、參與式民主、協(xié)商式民主和監(jiān)督式民主四大運作形態(tài)。[8]

其次，既有研究梳理了全過程人民民主的理論來源和制度機制構成。有研究者指出，全過程人民民主是在馬克思主義民主思想、中國特色人民民主理論和習近平關于新時代中國特色社會主義民主政治的思想基礎上確立和發(fā)展起來的。[9]也有研究者認為，全過程人民民主的獨特思維和觀念在“天下”政治觀、民本思想、賢能政治等傳統(tǒng)思想中有明確淵源，是對中華民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展。[10]更有研究者將全過程民主追溯到氏族社會、古希臘城邦社會，將全過程民主與直接民主等同起來。[11]從制度構成上看，全過程人民民主是對中國特色社會主義民主制度體系的凝練總結，研究者將人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度看作全過程人民民主的表現(xiàn)形態(tài)，[12]其中，人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的主渠道。[13]有研究者進一步將全過程人民民主的制度體系擴大到中國共產(chǎn)黨領導制度、人民當家作主制度、全面依法治國制度和社會主義經(jīng)濟制度等。[14]從機制構成上，大多數(shù)研究者認為全過程人民民主主要包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等五個環(huán)節(jié)。[15]也有研究者從中國共產(chǎn)黨領導創(chuàng)建的角度，提出全過程人民民主包括精準識別機制、精致發(fā)展機制、精明推進機制、精敏發(fā)現(xiàn)機制等。[16]

最后，相關研究探討了全過程人民民主的價值意義和制度優(yōu)勢。研究者往往通過與中國過去的民主、西方民主的比較，指出全過程人民民主是對人民民主本質要求的新認識、對我國民主政治實踐特征的新概括、對我國民主政治區(qū)別于西式民主顯著特征的新揭示、將我國人民民主還原為實證的新論斷;[17]全過程人民民主是人民民主理論的新基石，[18]是社會主義民主政治理論與實踐的重大創(chuàng)新;[19]全過程人民民主就是在實踐操作層次對馬克思主義民主觀的具體運用和落實，是對人民民主在實踐中形成的一系列新理念、新機制、新形態(tài)的最新概括;[20]全過程人民民主是新時代人民民主的新形態(tài)，[21]是人類政治文明的民主新探索;[22]相對于西方民主，全過程人民民主是具有顯著制度優(yōu)勢的高質量民主，是能夠有效維護人民廣泛真實權利的民主，是有利于鞏固和發(fā)展國家治理能力、有利于更好維護發(fā)展共識的民主，也是追求社會和諧穩(wěn)定與社會活力相統(tǒng)一的民主。[23]

顯然，面對中國共產(chǎn)黨提出的全新民主話語體系，學術界關于全過程人民民主研究的理論準備并不充分，現(xiàn)有研究基本上圍繞黨的領導人和相關文件對于全過程人民民主的論述展開，大多數(shù)研究屬于規(guī)范性的、闡釋性的研究，從內(nèi)涵特征、理論來源、制度構成、價值意義和制度優(yōu)勢等方面進行分析，既缺乏經(jīng)驗的、實證的研究，也未對如何發(fā)展全過程人民民主展開探討。不過，大多數(shù)研究者認為，中國的全過程人民民主是對中國特色社會主義政治發(fā)展理論和實踐成果的概括和總結，并強調了中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)建全過程人民民主中的領導作用;尤其是在分析全過程人民民主時，無論是突出民主的人民性還是全過程性，均強調了人民群眾的廣泛參與在發(fā)展全過程人民民主中的核心作用。

習近平總書記指出，“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權;要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少;要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行;要看權力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監(jiān)督和制約”。[24]全過程人民民主是真正實現(xiàn)人民當家作主的民主，發(fā)展全過程人民民主是保障人民當家作主的必然要求。將廣大人民群眾的政治參與充分組織起來，進一步擴大直接民主的范圍和領域，尤其是對黨和國家機關的民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督，是發(fā)展全過程人民民主的關鍵。

在黨的頂層設計和相關研究基礎上，本文主要從經(jīng)驗層面尤其是從公民參與角度梳理全過程人民民主發(fā)展的實踐，從中歸納、探討近年來中國式民主發(fā)展的路徑、特點及可能的方向。

全過程人民民主發(fā)展中的公民參與制度與實踐

2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話時強調，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。[25]

1949年中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨帶領全體人民開啟了民主的國家化發(fā)展之路。這一路徑包括兩個過程：一是解決了國家權力的歸屬或性質問題，這一點體現(xiàn)在1954年版《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）序言中“建立了人民民主專政的中華人民共和國。中華人民共和國的人民民主制度，也就是新民主主義制度”，以及第二條規(guī)定的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。這些規(guī)定明確中國實行的是人民民主。二是規(guī)定了國家權力如何行使，這一點體現(xiàn)為《憲法》第二條規(guī)定的“人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。在國家權力的行使方面，人民民主主要采取了間接的選舉形式，即人民選舉代表再由代表來直接行使國家權力。1982年《憲法》增加了“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。如果說新中國成立初期建立人民民主專政的共和國主要解決了國家權力的歸屬問題，那么在改革開放后，隨著社會經(jīng)濟條件的改善，人民民主逐步開始了全過程實踐。人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度奠定了全過程人民民主的制度基礎，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督確立了全過程人民民主的實踐形態(tài)。全過程人民民主的提出不是簡單的概念游戲，不是人民民主的重復表述，而是人民民主發(fā)展到中國特色社會主義新時代的產(chǎn)物，是人民民主不斷發(fā)展、成熟的結果。全過程人民民主是對我國既有民主實踐的經(jīng)驗總結和理論概括，尤其是對新時代以來我國人民民主發(fā)展成果的提煉，更是對我國未來人民民主發(fā)展的指導和規(guī)定。這也是習近平總書記在2019年提出“人民民主是一種全過程的民主”的原因。

近年來，中國特色社會主義民主發(fā)展進一步擴大了人民民主的全過程性，在公民參與的道路上不斷拓展、深入，“全過程人民民主不僅存在于民主參與、民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全過程，而且運行于民主執(zhí)政、民主立法、民主行政、民主監(jiān)察、民主司法、民主守法、民主治理、民主自治的全鏈條”。[26]2018年實行監(jiān)察體制改革以來，中國的國家權力結構體系逐漸完善，包括領導（決策）權、立法權、行政權、監(jiān)察權、司法權。中國共產(chǎn)黨負責黨和國家重要事務的領導決策，立法機關負責制定法律法規(guī)，行政機關執(zhí)行黨的政策和法律法規(guī)，監(jiān)察機關對公權力行使者進行監(jiān)察監(jiān)督，司法機關行使審判權和檢察權。五種權力構成了一個整體，在國家權力的行使過程中形成了主次分明、合作分工、有機銜接的關系。在如何具體行使國家權力的問題上，中國實行的是“政黨—國家”體制下的領導黨制模式，即中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關所構成的“五位一體”模式。[27]近年來，在每一種國家權力的行使過程中，在每一個政權機關中，公民參與均得到了充分、有效的發(fā)展，全過程人民民主已經(jīng)或正在得到制度化的保障。

黨和政府：人民建議制度及其實踐。我國《憲法》第27條規(guī)定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。人民的意見和建議是人民參與國家事務的重要方式，黨將人民建議逐步制度化，成為黨和政府制定政策、完善工作的重要依據(jù)和來源。人民建議制度包括網(wǎng)上征集意見，是對黨和政府的政策、工作建言獻策，是根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的精神、《憲法》、《信訪條例》以及《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》等建立健全起來的制度，是人民直接參與黨和政府決策管理的組織化、制度化。

首先，黨中央重大決策中的人民建議過程制度化。近年來，黨中央在作出重大決策過程中，往往征求廣大人民群眾的意見建議，以確保決策的科學性、民主性。在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（下文簡稱《建議》）編制過程中，黨中央注重發(fā)揚民主、開門問策、集思廣益，鼓勵廣大人民群眾和社會各界積極建言獻策。2020年3月30日，黨中央發(fā)出《關于對黨的十九屆五中全會研究“十四五”規(guī)劃建議征求意見的通知》，在黨內(nèi)外一定范圍內(nèi)征求意見。2020年7月至9月，習近平總書記親自主持召開企業(yè)家、經(jīng)濟社會領域專家、科學家、教育文化衛(wèi)生體育領域專家、基層代表等眾多領域代表參加的專題座談會，當面聽取各方面意見建議。同年8月，規(guī)劃編制工作在網(wǎng)上征求意見，廣大人民群眾踴躍參與，留言達100多萬條，有關方面從中整理出1000余條建議。[28]這次《建議》稿是一個廣泛凝聚共識、充分反映社會期盼的成果，是一個生動體現(xiàn)全過程人民民主實踐的成果。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨逐漸形成了黨中央重大決策征集人民建議的常規(guī)化、制度化做法。

其次，信訪渠道中的人民建議制度。狹義上的人民建議主要來自信訪渠道。國務院《信訪條例》第2條規(guī)定，“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。由于改革開放初期社會轉型客觀上帶來了大量社會矛盾，信訪工作的重點變?yōu)橥对V請求和維護權利。隨著我國實現(xiàn)全面建成小康社會目標和不斷推進國家治理現(xiàn)代化，信訪工作的重點發(fā)生了轉變。2007年，中共中央、國務院在《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》中，提出要建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，引導人民群眾對黨和政府的工作積極獻計獻策，鼓勵和支持人民群眾依法參與國家事務管理。2011年，上海市信訪辦較早成立了人民建議征集處，出臺《上海市人民建議征集工作規(guī)定》，由專人閱處人民群眾建議意見來信，主動調研，同時以《人民建議專報》《人民建議摘報》的形式反映民意、集中民智，保障人民有序參與國家公共事務管理。[29]截至2020年7月，上海市政府接受的人民建議事項達到30余萬件，占信訪總量的比例從6.5%上升到約30%，在向市委市政府上報的1300余件建議中，市領導批示1470條，職能部門采納率從58%提高到97%，推動相關職能部門制定規(guī)范性文件150余件，每年評選100件優(yōu)秀人民建議。[30]2020年7月，上海市正式成立人民建議征集辦公室，將人民建議征集全面制度化。

最后，政府服務熱線中的人民建議制度。政府服務熱線也是收集人民建議的重要渠道。其中，意見建議征集是“12345”熱線的一項重要內(nèi)容，可以歸入人民建議的范圍。2021年1月，《國務院辦公廳關于進一步優(yōu)化地方政務服務便民熱線的指導意見》印發(fā)。根據(jù)該《意見》，將除110、119、120、122等緊急情況外的政務服務便民熱線歸并，實現(xiàn)一個號碼服務，各地區(qū)各部門歸并后的熱線統(tǒng)一為“12345”熱線。[31]“12345”政務服務便民熱線是指各地市人民政府設立的由電話“12345”、市長信箱、手機短信、手機客戶端、微博、微信等組成的專門受理查詢、咨詢、投訴、求助、公共服務、意見建議、民意調查等非緊急類政務服務事項的公共服務平臺。其中，將公民、法人、社會組織等對于政府管理、公共服務方面的意見和建議集中、匯聚起來，作為對政府政策、工作措施和公共服務改進、完善的依據(jù)，充分發(fā)揮政府服務熱線民主參與的功能，已經(jīng)成為近年來“12345”熱線的一項重要內(nèi)容。上海市“12345”熱線還專門設立金點子欄目，專門征集人民意見和建議，在平均每天2萬多條訴求中，人民建議占據(jù)1.3%左右。[32]目前，全國各個地級市均普遍建立了“12345”服務熱線，它已經(jīng)成為人民建議的一個重要來源和渠道。

人大和政府：立法意見征集制度和基層立法聯(lián)系點制度及其實踐。在中國，法律法規(guī)主要由人民選舉產(chǎn)生的人大代表所組成的人民代表大會制定，行政法規(guī)和行政規(guī)章的制定主要由特定行政機關承擔。這就使得普通公民除了選舉人大代表外，在立法決策中很少直接發(fā)揮作用。隨著國家治理體系現(xiàn)代化建設的加快，國家立法決策中的公民參與逐漸普遍化、規(guī)范化。2019年，習近平總書記在上海虹橋街道古北市民中心考察時指出，我們“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的”。這一判斷具有來自《中華人民共和國立法法》的支撐。根據(jù)2015年修訂的《中華人民共和國立法法》第三十六條規(guī)定，列入全國人大常委會議程的法律案，相關機構應當聽取各方面的意見，可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式;第五十二條規(guī)定，全國人大常委會編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應當廣泛征集意見，科學論證評估;第六十七條規(guī)定，行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人大代表和社會公眾的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律草案向全民征求意見是推進科學立法、民主立法的重要舉措。2021年1月，7部法律草案在中國人大網(wǎng)上向社會公開征求意見，在短短數(shù)日內(nèi)，僅醫(yī)師法草案就征集到1204人共計1783條意見。全國人大的“開門立法”使得基層的聲音直達國家立法機關。在民法典編纂過程中，先后10次公開征求意見，征集到42.5萬人的102萬余條意見建議，最大程度地凝聚立法共識，譜寫了中國民主立法的生動實踐。據(jù)統(tǒng)計，過去一年中，通過中國人大網(wǎng)共征求42件次法律草案意見，參與人數(shù)超過30.6萬，收集意見135萬條，參與人數(shù)和意見均再創(chuàng)新高。[33]黨的十八大以來，我國法律草案向社會廣泛征求意見日益常態(tài)化、制度化，累計約110萬余人次對187件次公開征求意見的法律草案提出300多萬條意見建議。[34]

近年來，為了進一步擴大國家立法和地方立法的民意基礎，最大程度推動公民參與，全國人大常委會和各地方人大常委會紛紛建立了基層立法聯(lián)系點制度。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“加強人大對立法工作的組織協(xié)調，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化”。[35]2015年，全國人大常委會法工委設立了首批4個基層立法聯(lián)系點，2020年8月又增加至10個。根據(jù)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則（試行）》的規(guī)定，立法聯(lián)系點可以采取座談會、調查研究、書面征求意見、媒體實時有效互動等方式收集立法意見建議，多方面聽取人民群眾意見建議，增強聯(lián)系人民群眾的代表性、專業(yè)性和多樣性，放大聯(lián)系點在聽民聲、察民意、聚民智方面的輻射效應。從建立基層立法聯(lián)系點制度以來，截至2021年6月，全國10個基層立法聯(lián)系點共對109部法律草案、立法工作計劃等提出意見建議近6600條。[36]基層立法聯(lián)系點成為反映民意、匯聚民智的立法“直通車”，成為廣大人民群眾參與國家立法決策的重要渠道。

在全國人大建立基層立法聯(lián)系點制度的基礎上，各地紛紛建立立法聯(lián)系點并出臺相關的制度規(guī)定。廣東省人大常委會2015年以來設立了21個基層立法聯(lián)系點和42個聯(lián)系單位，上海市人大常委會2016年以來設立了25個立法聯(lián)系點，江蘇省人大常委會2017年以來設立了20個立法聯(lián)系點。安徽、福建、貴州、遼寧、陜西、山西、廣西等省級人大常委會，浙江杭州、廣東佛山、遼寧朝陽、陜西漢中等市級人大常委會，也先后設立了自己的立法聯(lián)系點。[37]

在人大基層立法聯(lián)系點制度基礎上，為了在政府立法中更好地反映民意、集中民智，全面落實黨的十八屆四中全會關于建立基層立法聯(lián)系點制度的要求，近年來，各省級政府和具有行政立法權的地級市政府也紛紛成立基層立法聯(lián)系點。2018年5月，上海市政府確定了10家單位作為首批基層立法聯(lián)系點。2020年8月，上海市政府將基層立法聯(lián)系點擴大到25家。政府基層立法聯(lián)系點的普遍設立大大增加了廣大群眾直接參與行政立法的渠道，進一步擴大了公民有序政治參與的范圍。

黨的十八大以來，廣大人民群眾積極參與國家和地方立法決策過程，成為中國發(fā)展全過程人民民主的一個亮點，也是中國式民主的一個獨特之處和顯著優(yōu)勢。

法院：人民陪審員制度及其實踐。黨的十八屆三中全會提出“廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”，[38]其目的是“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”。[39]在法院活動中引入人民陪審員制度是司法民主的重要體現(xiàn)。把陪審制度只看作一種司法制度是十分狹隘的看法，陪審制度首先是一種政治制度，它具有民主的功能和教育人民的功能。[40]2017年3月，在十二屆全國人大常委會第三十一次會議上，最高人民法院院長周強就《人民陪審員法（草案）》作說明時指出，“制定一部專門的人民陪審員法，有利于擴大司法領域的人民民主，切實保障人民群眾對審判工作的知情權、參與權、監(jiān)督權……實現(xiàn)司法專業(yè)化判斷與群眾對公正認知的有機統(tǒng)一，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。[41]長期以來，由于人民陪審員主要采取組織推薦和自薦方式，且法院配備的人民陪審員人數(shù)較少，廣大人民群眾很少了解人民陪審員制度及其運作，人民陪審制度的民主和教育功能發(fā)揮有限。2018年4月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國人民陪審員法》，規(guī)定了人民陪審員任職條件，即擁護中華人民共和國憲法、遵紀守法、品行良好、公道正派，身體健康的年滿28周歲的中國公民，一般具有高中以上學歷。《中華人民共和國人民陪審員法》同時規(guī)定了人民陪審員“隨機”抽選制度，即司法行政機關會同基層人民法院、公安機關，從轄區(qū)內(nèi)的常住居民名單中隨機抽選擬任命人民陪審員數(shù)量五倍以上的人員作為人民陪審員候選人，然后司法行政機關再會同基層人民法院，從通過資格審查的人民陪審員候選人名單中隨機抽選確定人民陪審員人選，由基層人民法院院長提請同級人民代表大會常委會任命。這樣，任何一名符合條件的普通公民都有機會被抽選擔任人民陪審員。2019年，上海市閔行區(qū)根據(jù)法官和陪審員1：5的要求新增陪審員150名，其中120名是由戶籍人口名單中“隨機”抽選產(chǎn)生，30名由組織推薦或自主報名。在120名隨機抽選產(chǎn)生的人員名單中，根據(jù)1：30的原則，閔行區(qū)司法局在先期充分宣傳的基礎上，從轄區(qū)250多萬常住居民（實際根據(jù)戶籍人口）中隨機抽取3600位居民，各街鎮(zhèn)基層司法所工作人員逐一電話詢問被抽中居民的參與意愿，有意者構成初步名單，之后經(jīng)過政審并進行二次篩查。在3600名居民中有222位既符合條件也愿意參與，閔行區(qū)司法局與區(qū)人民法院再通過第二輪隨機抽簽產(chǎn)生120人最終名單。[42]目前，全國各地普遍實施了人民陪審員隨機抽選制度，產(chǎn)生了新一屆人民陪審員。

早在古希臘時期的民眾法庭，隨機抽選陪審制就已經(jīng)成為雅典民主的“利器”，在后來的公民大會、議事會和行政機構中均有大范圍運用。[43]人民陪審員制度的重要價值不僅在于司法監(jiān)督功能，更在于其人民民主的功能。在人民陪審員隨機抽選制度實施過程中，無論是通過普法宣傳還是通過隨機抽選，廣大人民群眾普遍知曉了人民陪審員制度并積極參與其中，充分體現(xiàn)了人民民主在司法領域中的作用。國際社會民主理論家想象中的抽簽民主理論在中國真真切切得到了實踐。而且，與國外小規(guī)模的地方性抽簽實踐相比，中國是世界上第二個在全國范圍內(nèi)實施抽簽民主制度的國家（第一個是蒙古國）。除了選舉參與外，民主全面觸及每一個公民，更多的民眾參與到民主實踐中，其意義毋庸諱言。無論從理論還是實踐上看，中國的人民陪審員隨機抽選制度對于當代民主發(fā)展而言都具有補白的意義。

檢察院：人民監(jiān)督員制度及其實踐。人民監(jiān)督權是公民享有監(jiān)督各級國家機關及其工作人員的公務活動，并對違法失職行為控告、檢舉，請求有關機關予以處理的權利，是最具活力的一種監(jiān)督權利，它包括公民通過代表機關間接行使和自己直接行使的監(jiān)督權，其中人民監(jiān)督員、人民陪審員、廉政監(jiān)督員的監(jiān)督均屬于直接監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度是人民群眾基于憲法規(guī)定的權利和為實現(xiàn)這些權利而實施的監(jiān)督，是直接監(jiān)督的特殊形式。[44]這一制度是監(jiān)察機關主動、自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法活動的重要制度設計，也是人民群眾參與國家管理和國家事務的一種方式。

人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設于2003年，是最高人民檢察院按照黨的十六大關于推進司法體制改革的要求，為加強對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件的監(jiān)督而實行的一項重大改革。黨的十八大以來，黨中央高度重視人民監(jiān)督員制度建設。黨的十八屆三中全會提出廣泛實行人民監(jiān)督員制度，黨的十八屆四中全會強調完善人民監(jiān)督員制度。2015年2月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十次會議，在聽取《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》時強調，深化人民監(jiān)督員制度改革是黨的十八屆三中、四中全會提出的一項重要改革舉措，目的是進一步拓寬人民群眾有序參與司法渠道，健全確保檢察權依法獨立公正行使的外部監(jiān)督制約機制，對保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權具有重要意義。[45]2016年7月，司法部、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，規(guī)定擁護中華人民共和國憲法、品行良好、公道正派、身體健康的年滿23周歲的中國公民，具有高中以上學歷，可以擔任人民監(jiān)督員;人民監(jiān)督員候選人通過個人申請、單位和組織推薦產(chǎn)生，司法行政機關通過考察確定正式人選。2003年以來，全國檢察機關、司法行政機關共選任人民監(jiān)督員7萬余人次，目前在任2.3萬余人。2021年，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關辦案活動11萬余人次，有力推動了檢務公開，促進了司法民主。[46]

2018年3月，隨著《憲法》的修訂和《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺，我國政治體制中建立了國家監(jiān)察委員會制度，“一府一委兩院”的新格局正式確立。人民檢察院的部分職能轉移至監(jiān)察機關，人民參與司法監(jiān)督的外部環(huán)境和監(jiān)督范圍發(fā)生了較大變化。在新的歷史坐標上，已經(jīng)法定化的人民監(jiān)督員制度如何有機地“嵌入”國家治理結構，實現(xiàn)其治理效能，成為必須回應的重大理論和實踐課題。[47]2018年10月，新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確規(guī)定，“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，意味著部分職能轉移后的人民監(jiān)督員制度沒有發(fā)生根本轉變，而是得到進一步優(yōu)化。部分被轉移到監(jiān)察委員會的人民監(jiān)督的職能和內(nèi)容，目前暫時被擱置。但是，根據(jù)《憲法》的精神和所有國家權力都應當受到人民監(jiān)督的原則，剛建立不久的監(jiān)察委員會也應建立相應的社會監(jiān)督體制，人民群眾對監(jiān)察委員會相關活動的監(jiān)督參與也是全過程人民民主的重要體現(xiàn)?？梢灶A見，在未來特定時期，黨中央將出臺相關的制度設計，將公民參與延伸到監(jiān)察委員會及其活動，進一步實現(xiàn)全過程人民民主的全鏈條、各環(huán)節(jié)。

中國式民主的建構路徑及其特點

民主的基礎含義是人民自治。在人類社會中，民主表現(xiàn)為一種社會管理體制，在該體制中，社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。[48]中華人民共和國成立后，由于缺乏經(jīng)驗以及受制于社會經(jīng)濟條件，在確定了人民民主的國家權力性質后，中國政治發(fā)展經(jīng)歷了一個較為緩慢的過程。直到改革開放后，中國才真正走上了具有中國特色的政治發(fā)展道路，健全了社會主義政治制度，人民民主才得到充分、有效的實踐。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨鞏固、深化了對民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，即民主不僅是人民追求個體全面發(fā)展和解放的自治要求，更是追求整體發(fā)展的中華民族偉大復興的支持和保障，民主發(fā)展必須成為國家和社會現(xiàn)代化發(fā)展的推動力量。這意味著，中國的民主發(fā)展不完全是社會自發(fā)的，在很大程度上是黨和國家主導的，是中國共產(chǎn)黨對推動社會經(jīng)濟發(fā)展的人民的民主需求的回應。中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為自己的初心使命，[49]這也決定了中國民主建設和發(fā)展的獨特使命。這就是為什么改革開放后，中國的政治發(fā)展逐漸走上了黨實施頂層設計并進行領導的建構之路，這是中國民主發(fā)展與國際社會許多國家民主進程的迥異之處。

無論是從法理還是從現(xiàn)實出發(fā)，黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征。在這個基本原則指導下，中國的民主發(fā)展是一個黨領導的過程。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨順應國際社會民主發(fā)展的潮流，結合中國特色社會主義現(xiàn)代化建設和中華民族復興的大局來把握民主發(fā)展的戰(zhàn)略、路徑與進程，中國式民主始終朝著有指導的、有設計的、有序的方向發(fā)展。近年來尤其是黨的十八大以來，中國式民主不僅逐步健全其制度體系，也豐富了人民群眾參與政治生活的實踐，具體表現(xiàn)為對全過程人民民主話語體系的總結和凝練。以全過程人民民主為主要內(nèi)容的中國式民主，其發(fā)展是以中國共產(chǎn)黨領導的自上而下的建構為路徑，是通過中國共產(chǎn)黨頂層設計的民主工程，其特點主要包括以下幾個方面。

一是系統(tǒng)化的民主發(fā)展。黨的十八大以來，在全過程人民民主建設方面，我們黨全面建立起公民參與國家管理和國家事務的制度體系。黨委、人大、政府、法院、檢察院等黨和國家機關均建立了人民直接參與民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督的制度，人民對新建立的監(jiān)察委員會及其活動的參與制度也正在建設之中。黨和國家機關的每個部門均建立了公民參與的機制和渠道，基本實現(xiàn)了人民民主的全覆蓋、全過程、各環(huán)節(jié)。近代代議制將民主變成了現(xiàn)實，但卻極大壓縮了民主的空間。在大多數(shù)時候，人民與政治過程之間缺乏聯(lián)系。盡管也允許人民以游行、示威、集會、結社等各種方式參與政治，甚至也出現(xiàn)了大量政黨、政治組織，但人民與政治和公共政策之間的關系仍然表現(xiàn)為一種間接的、團體的參與方式。團體參與、組織參與的方式表面上可以提升公民的行動能力，但在精英主義的政治體系中，個人實際上無法真正影響政治體系和公共政策。這也是選舉過程中投票率不高、公民政治效能感較低的原因。中國式民主的全過程性使得每個公民都有權利、有機會系統(tǒng)地參與所有黨和國家機關的決策、管理、監(jiān)督，真正體現(xiàn)了人民當家作主的權利。

二是組織化的民主發(fā)展。在中國，人民對黨和國家機關及其活動的直接參與擁有制度的規(guī)定和保障，是一種組織化、制度化的有序參與，更是黨的領導對人民的賦權參與。在許多國家的政治生活中，公民政治參與是自發(fā)性的、碎片化的、無序的甚至是非理性的，公民需求與政府回應之間存在著明顯的偏差，難以構建公共政策的議程。中國民主發(fā)展是要把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面、各個層級的工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來，[50]因而通過賦予公民廣泛的參與權，創(chuàng)設各種公民參與的渠道、途徑，將公民參與進行組織化、制度化，使民主發(fā)展的議程和行動過程始終保持在理性的狀態(tài)，在有序政治參與中推動國家治理現(xiàn)代化，切實滿足人民對美好生活的需要。與國際社會不同的是，中國的民主發(fā)展始終從強化政治對經(jīng)濟與社會發(fā)展的有效性入手，并將創(chuàng)造民主的有效性納入其中，力圖通過有效性積累合法性，從而有效化解民主發(fā)展所帶來的沖擊與挑戰(zhàn)。[51]

三是民主供給帶動民主需求?；陧攲釉O計，中國式民主發(fā)展實行的是一種民主供給帶動民主需求的供給側戰(zhàn)略，在國家政治制度體系中先搭建民主參與平臺、渠道，將公民參與黨和國家機關的決策、管理、監(jiān)督予以制度化，再推動廣大人民群眾的參與實踐，從而建立起全過程人民民主。黨的十八大以來，中國式民主的制度建設進一步得到完善。黨的十九屆四中全會強調要堅持和完善人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治。我國已經(jīng)形成了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度，也全面建立了在黨和國家機關中公民廣泛參與的具體制度。這意味著，中國式民主將在堅持和完善現(xiàn)有政治制度體系的基礎上，深入發(fā)展、實踐以全過程人民民主為核心內(nèi)容的人民民主。

四是漸進式民主發(fā)展。中國式民主發(fā)展是一個建構的過程，這一過程與社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調、相適應，因而在方式上表現(xiàn)為漸進式發(fā)展，不僅中國特色社會主義民主制度逐步建立、逐步完善，而且人民民主的實踐漸進擴展、有序深入，從選舉民主擴大到協(xié)商民主再到全過程人民民主，從一部分積極公民擴大到全體人民，真正實現(xiàn)了人民民主。在近代政治發(fā)展的歷史上，既有英國和法國的激進主義革命道路，也有德國的保守主義改良路徑，更有大量后發(fā)展國家模仿西方國家的民主模式而遭遇民主失敗。民主是全人類的共同價值，中國共產(chǎn)黨和中國人民始終堅持這一重要理念，但中國式民主走的是一條獨立自主的發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，在經(jīng)過了數(shù)十年的努力后，我們建成了中國政治發(fā)展歷史上乃至世界政治發(fā)展歷史上具有重大意義的全新政治制度，并全面付諸實踐。

結論

改革開放以來，在以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展目標指導下，中國的民主發(fā)展一度遭受質疑。但是，中國的民主發(fā)展并沒有停下腳步，而是在中國共產(chǎn)黨的領導下，在適應社會經(jīng)濟發(fā)展條件的情況下，通過漸進主義的建構方式發(fā)展起來。與西方那種少數(shù)人的精英主義民主不同，中國式民主發(fā)展堅持以人民為中心，在“一切為了人民”的堅持中實現(xiàn)人民對美好生活的追求，在“一切依靠人民”的堅持中實現(xiàn)人民當家作主，真正做到了人民共有、共治、共享。與西方那種除了選舉環(huán)節(jié)外民眾對國家政治幾乎很少有制度化參與不同，中國式民主貫徹于從民主選舉到民主監(jiān)督的整個過程，公民可以參與所有黨和國家機關的決策、管理活動，真正做到了全過程、全領域、各環(huán)節(jié)。與西方零和博弈的、競爭性的、敵對式的民主不同，中國共產(chǎn)黨領導的人民民主真正體現(xiàn)了民主集中制的原則，最終目的是通過人民廣泛參與構建一種共識性民主，為實現(xiàn)中華民族偉大復興最大范圍凝聚共識、最大限度匯聚力量。

綜上所述，中國的全過程人民民主是在中國共產(chǎn)黨領導下建構起來的，這種建構式民主發(fā)展路徑為國際社會民主化理論提供了一種新框架，也為后發(fā)展國家探索民主發(fā)展道路提供了一種新方案。

（本文系國家社科基金重大項目“習近平總書記關于發(fā)展全過程人民民主重要論述研究”和國家社科基金一般項目“全球民主回落背景下后發(fā)展國家民主制度多樣性研究”的階段性成果，項目標號分別為：21&ZD005、18BZZ054）

注釋

[1][49]《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，北京：人民出版社，2021年，第39、1頁。

[2]辛向陽：《人民民主是一種全過程民主》，《光明日報》，2020年5月29日，第13版;陶文昭：《為什么說人民民主是一種全過程民主》，《中國黨政干部論壇》，2021年第7期。

[3]祝靈君：《推進全過程民主離不開黨的領導》，《探索與爭鳴》，2020年第12期。

[4][22]肖立輝：《全過程人民民主：人類政治文明的民主新探索》，《中國黨政干部論壇》，2021年第7期。

[5][19]王宗禮、李振江：《全過程人民民主：社會主義民主政治理論與實踐的重大創(chuàng)新》，《行政論壇》，2021年第4期。

[6]亓光：《全過程民主：中國共產(chǎn)黨治國理政的思維變革與政治邏輯》，《社會科學研究》，2021年第2期。

[7][15]桑玉成：《探索全過程民主的發(fā)展空間》，《探索與爭鳴》，2020年第12期。

[8][16][20]唐亞林：《“全過程”民主：運作形態(tài)與實現(xiàn)機制》，《江淮論壇》，2021年第1期。

[9][14]趙永紅：《全過程人民民主：理論邏輯與制度路徑》，《行政論壇》，2022年第1期。

[10]劉九勇：《全過程人民民主的傳統(tǒng)思想淵源》，《政治學研究》，2021年第4期。

[11]許耀桐：《全過程人民民主的歷史形成和發(fā)展》，《中國黨政干部論壇》，2021年第7期。

[12]辛向陽：《人民民主是一種全過程民主》，《光明日報》，2020年5月29日，第13版;王新生：《全過程人民民主的鮮明特征和獨特優(yōu)勢》，《光明日報》，2021年8月13日，第9版。

[13][21]張君：《全過程人民民主：新時代人民民主的新形態(tài)》，《政治學研究》，2021年第4期。

[17]程竹汝：《全過程民主：概念之新意涵》，《探索與爭鳴》，2020年第12期。

[18]郭靜：《全過程人民民主：人民民主理論的新基石》，《人民論壇》，2021年10月下。

[23]樊鵬：《全過程人民民主：具有顯著制度優(yōu)勢的高質量民主》，《政治學研究》，2021年第4期。

[24][25][50]習近平：《堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，《人民日報》，2021年10月15日，第1版。

[26]李林：《全過程人民民主的本質特征和理論內(nèi)涵》，《社會治理》，2021年第8期。

[27]陳堯、左夢瑩：《“領導黨制”：類型學視角的中國政體新認識》，《探索》，2021年第3期。

[28]王曉東、許晴：《人民的信心和支持就是我們國家奮進的力量：習近平總書記擘畫“十四五”發(fā)展綜述》，《人民日報》，2021年3月3日，第1版。

[29]凌燕：《人民建議征集制度：民意表達走向制度化的路徑》，《上海商學院學報》，2014年第6期。

[30]楊天弘：《上海市人民建議辦公室揭牌——讓人民建議征集成為城市“新時尚”》，《新聞晨報》，2020年7月18日，第2版。

[31]《國務院辦公廳關于進一步優(yōu)化地方政務服務便民熱線的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕53號），中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-01/06/content_5577419.htm，2021年1月6日更新。

[32]12345上海市民服務熱線：http：//www.sh12345.gov.cn/#。

[33]王博勛：《7部法律草案齊上線：傾聽每一個人的聲音》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202102/06423043a8324979b8fe3779dc7d27f6.shtml，2021年2月7日更新。

[34]劉華東、陳慧娟：《全過程民主是人民當家作主的生動實踐》，《光明日報》，2021年7月10日，第7版。

[35]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《求是》，2014年第21期。

[36]全國人大常委會法制工作委員會：《堅持和踐行全過程民主 推進新時代立法工作高質量發(fā)展》，《求是》，2021年第13期。

[37]席文啟：《基層立法聯(lián)系點：立法機制的一項重要創(chuàng)新》，《新視野》，2020年第5期。

[38][39]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第34、35頁。

[40][法]托克維爾：《論美國的民主（上卷）》，董果良譯，北京：商務印書館，1998年，第313頁。

[41]周強：《擴大司法民主 促進司法公開 實現(xiàn)司法專業(yè)判斷與群眾樸素認知的有機統(tǒng)一》，《人民法院報》，2017年12月23日，第1版。

[42]根據(jù)筆者對上海市閔行區(qū)司法局的調研（2020年10月～11月）。

[43]王紹光：《失而復得的民主利器》，《開放時代》，2012年第12期。

[44]韓大元、王曉濱：《人民監(jiān)督員制度的憲法學思考》，《國家檢察官學院學報》，2005年第1期。

[45]《習近平主持召開全面深化改革領導小組第十次會議》，《人民日報》，2015年2月28日，第1版。

[46]劉碩、丁小溪：《“新辦法”來了！人民監(jiān)督員應該怎么當？》，最高人民檢察院網(wǎng)站，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202202/t20220206_543543.shtml，2022年2月6日更新。

[47]李鋼：《〈監(jiān)察法〉實施后人民監(jiān)督員制度的功能重塑與立法完善》，《甘肅行政學院學報》，2020第2期。

[48][美]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務印書館，1988年，第6、10頁。

[51]林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復旦學報》，2009年第2期。

責 編/陳璐穎