丁元竹

【摘要】黨在不同歷史時期總是根據(jù)當時的歷史條件、發(fā)展環(huán)境把保障和改善民生納入重要議事議程，提出切實有效的政策措施，凝心聚力，帶領(lǐng)人民為之奮斗?；竟卜站然仁屈h堅持底線思維解決民生問題，處理好發(fā)展不平衡不充分問題的重要措施，也是黨實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略思想的基本內(nèi)容。推進基本公共服務均等化的歷史，就是黨堅持以人民為中心的發(fā)展理念，不斷解決人民群眾最直接最現(xiàn)實最迫切問題，回應人民群眾期盼的歷史。推進基本公共服務均等化的歷史，也是黨堅持以人民為中心的發(fā)展理念，立足中國實際不斷豐富和發(fā)展21世紀馬克思主義理論的歷史。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務均等化? 共同富裕? 公平正義? 民生

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.001

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》（以下簡稱《決議》）中指出：“為了保障和改善民生，黨按照堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期的思路，在收入分配、就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面推出一系列重大舉措，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設，推進基本公共服務均等化?！盵1]黨總是在不同歷史時期根據(jù)當時的歷史條件、發(fā)展環(huán)境把保障和改善民生納入重要議事議程，提出切實有效的政策措施，凝心聚力，帶領(lǐng)人民為之奮斗?；竟卜站然仁屈h堅持底線思維保障和改善民生、處理好發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措，也是黨實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略思想的基本內(nèi)容。

黨實施基本公共服務均等化的政策初衷和政策邏輯

從人民群眾最直接最現(xiàn)實最迫切的問題出發(fā)，建立和完善基本公共服務制度。21世紀初，人民群眾面臨住房難、看病難、上學難等最直接最現(xiàn)實最迫切的問題，同時，這個時期經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)越來越大區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體等差距。面對上述情況，基于公平正義原則，黨堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推進基本公共服務均等化戰(zhàn)略，不失時機地提出了通過加快財政體制改革，完善公共服務體系，保障和改善民生。

黨對公共服務體系建設和實現(xiàn)基本公共服務均等化的認識經(jīng)歷了不斷深化、不斷全面的過程。從最初提出戰(zhàn)略構(gòu)想到戰(zhàn)略實施，黨經(jīng)歷了厘清基本公共服務的內(nèi)涵，界定國家法定基本公共服務體系的內(nèi)容，明確國家基本公共服務標準，推進基本公共服務均等化，完善公共服務體系，以及建立與公共服務體系相適應的財政體制等一系列探索。黨總是基于制定和實施政策的相關(guān)歷史經(jīng)驗，先提出戰(zhàn)略構(gòu)想，選擇有條件的地區(qū)試驗示范，在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將經(jīng)驗上升到國家政策層面，推進全局工作。

把政策重點聚焦在與基本公共服務均等化相關(guān)的體制機制上。一是聚焦區(qū)域差距。2005年10月，黨的十六屆五中全會強調(diào)，通過公共服務均等化戰(zhàn)略實施，完善財政轉(zhuǎn)移支付體制，縮小區(qū)域差距。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出，“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”。[2]這是在黨的文獻中首次提出均等化這一重要理念，不僅強調(diào)加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，把均等化聚焦革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)，還強調(diào)了均等化對實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要意義，要求“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局”[3]。

這個時期的均等化戰(zhàn)略主要聚焦區(qū)域差別和國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施。針對區(qū)域差別和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，將均等化延伸到財政體制改革創(chuàng)新上，要求“財政政策，要增加對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜铡盵4]。為此必須在完善財政轉(zhuǎn)移支付體制的同時深化行政體制改革，“完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化”[5]?！案鶕?jù)公共財政服從和服務于公共政策的原則，按照公共財政配置的重點要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務的方向，合理劃分政府間事權(quán)，合理界定財政支出范圍?！盵6]這樣，黨在“十一五”規(guī)劃中把均等化延伸到了財政體制改革、轉(zhuǎn)移支付制度和行政體制改革等一系列重點問題上。這個時期的公共服務均等化政策思路是當時所處發(fā)展階段的經(jīng)濟社會發(fā)展和體制改革實踐在政策和戰(zhàn)略上的具體反映。

如前所述，黨的戰(zhàn)略思想一貫是先通過地方實踐探索不斷深化，進而在條件成熟時全面鋪開。2006年10月，《北京市“十一五”時期社會公共服務發(fā)展規(guī)劃》公布實施，把以往的“社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”更名為社會公共服務發(fā)展規(guī)劃，把公共財政等體制機制引入社會事業(yè)發(fā)展，使傳統(tǒng)意義上的社會事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卜?。在北京等地的實踐探索基礎(chǔ)上，國家有關(guān)部門開始思考“十二五”時期國家基本公共服務體系規(guī)劃。

二是不斷把均等化原則具體化。2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》繼續(xù)強調(diào)推進基本公共服務均等化，要求逐步完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系，該規(guī)劃建議提出：“要增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)比重，擴大社會保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務體系，形成良好的居民消費預期。”[7]“十二五”規(guī)劃建議在繼續(xù)強調(diào)完善財政體制的同時，把擴大社會保障覆蓋面這一具體問題提上議事議程，繼續(xù)推進不同區(qū)域基本公共服務均等化，推進區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，并對實施基本公共服務均等化中各類主體的角色給予定位：“推進非基本公共服務市場化改革，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。”[8]這里強調(diào)的“非基本公共服務市場化改革”“多層次供給能力”“多樣化需求”可以被視為在發(fā)展進程中不斷完善對公共服務體系的探索，也是在考慮基本公共服務均等化的同時，對實現(xiàn)基本公共服務均等化目標的供給主體、需求主體的規(guī)劃，這進一步深化了基本公共服務均等化的內(nèi)涵。以上內(nèi)容在2022年1月10日頒布實施的《“十四五”公共服務規(guī)劃》中得到進一步明確：到2025年，公共服務制度體系更加完善，政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局基本形成，民生福祉達到新水平。

三是不斷豐富基本公共服務的內(nèi)涵。2015年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中強調(diào)就業(yè)、教育、文化、社保、醫(yī)療、住房等公共服務體系更加健全，進一步豐富了基本公共服務的內(nèi)涵，同時強調(diào)基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，并通過實施基本公共服務均等化戰(zhàn)略，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和要素有序自由流動，特別強調(diào)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)資源雙向流動：“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化?！盵9]實現(xiàn)這些目標，必須通過完善居住證制度，實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。與“十一五”“十二五”規(guī)劃相比較，“十三五”規(guī)劃中，黨關(guān)于基本公共服務體系建設和基本公共服務均等化的戰(zhàn)略思想更加具體，內(nèi)容更加豐富。

把完善公共服務體系與全面建成小康社會和實現(xiàn)共同富裕目標有機結(jié)合起來。一是聚焦全面建成小康社會?！笆濉币?guī)劃實施以來，黨緊緊圍繞全面建成小康社會這一根本目標，把實現(xiàn)基本公共服務均等化作為重要手段，確保全體人民享受教育、醫(yī)療、社會保障等民生福祉，通過基本公共服務均等化托底欠發(fā)達地區(qū)民生福祉，實現(xiàn)脫貧攻堅的決定性勝利，確保全面建成小康社會目標順利實現(xiàn)。在編制“十三五”規(guī)劃過程中，把基本公共服務體系建設重點轉(zhuǎn)移到推進基本公共服務均等化上來，與全面建成小康社會目標緊密銜接，服務于第一個百年目標的順利實現(xiàn)。這是在編制“十三五”規(guī)劃過程中有關(guān)部門、專家特別關(guān)注、重點討論、深入研究的重大問題之一。實踐證明，基本公共服務均等化在推進全面建成小康社會過程中發(fā)揮了重要作用?！笆奈濉币?guī)劃在新的歷史起點上，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，把基本公共服務均等化推向新水平，使其適應高質(zhì)量發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化國家建設的要求：實現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量、滿足更高需求的基本公共服務均等化。適應社會主義現(xiàn)代化國家目標，全面部署公共服務體系建設，反映了黨不斷滿足人民群眾對美好生活的新期待，與時俱進地推進基本公共服務均等化。

二是明確基本公共服務均等化目標。2020年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中要求，“十四五”時期基本公共服務均等化水平明顯提高，在促進基本公共服務均等化過程中推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進市場一體化發(fā)展，完善轉(zhuǎn)移支付制度，深化戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，強化基本公共服務財政保障，扎實推動共同富裕，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步。到2035年，“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，中等收入群體顯著擴大，基本公共服務實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”[10]。

總之，回顧已經(jīng)實施的3個五年規(guī)劃和正在實施的“十四五”規(guī)劃中公共服務體系和基本公共服務均等化的發(fā)展歷程，可以看出：黨在不同歷史時期一貫結(jié)合當時的具體情況，把基本公共服務體系建設的重點落腳在區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同群體關(guān)系的協(xié)調(diào)上，通過基本公共服務兜底基本民生，保障人民群眾發(fā)展的機會，將基本公共服務作為實現(xiàn)全體人民群眾富裕的重要手段。通過基本公共服務托底滿足人民群眾最直接最現(xiàn)實最迫切的公共服務需求，努力解決好發(fā)展中的不平衡不充分問題。同時，作為政治目標，基本公共服務體現(xiàn)了黨發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民這一堅持以人民為中心的發(fā)展理念，體現(xiàn)了黨不忘初心，牢記使命，始終把最廣大人民群眾的根本利益擺在首要位置，使人民在發(fā)展中享受發(fā)展成果，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需求。

基本公共服務均等化與實現(xiàn)共同富裕關(guān)系的理論邏輯

基本公共服務是確保人民基本生活和更好發(fā)揮政府作用的基本手段。黨始終把正確處理好政府與市場的關(guān)系作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問題之一。《決議》指出，黨“明確必須堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，把握新發(fā)展階段，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念”[11]。

一是基本公共服務是現(xiàn)代政府對市場失靈作出的積極反應。由于社會不同成員的家庭、教育、能力、環(huán)境、機會等的不同，造成了他們在收入、財富、機會等方面的不平等，也決定了他們在市場中獲得的商品和服務的不平等，以及共享發(fā)展成果的不平等。在市場經(jīng)濟體制下，商品是通過貨幣“投票”的，人們的收入和財富上存在差距，這種差距在不同國家和不同國家的不同歷史階段表現(xiàn)不同。不管人們收入存在何種差距，對于同一商品、同一服務，支付價格是一樣的。收入多少、財富多寡決定了同一社會的人們可以享受的物品與服務的數(shù)量、品質(zhì)可能不同，這種差距甚至有天壤之別。面對人們的基本需求，諸如基本生活、基本教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、基本住房，市場機制會出現(xiàn)一定程度的失靈，而公平正義的社會準則和維護基本的社會秩序則要求政府對這種失靈作出反應。比如，通過稅收、擔保、補貼、救助、懲罰，或者通過制定相關(guān)法律法規(guī)提供基本公共物品和基本公共服務，滿足那些處于社會不利、邊緣、弱勢地位的人群的基本需求以及實現(xiàn)基本公共服務的可及性，以確保社會公平公正。對基本公共服務作出制度性安排是現(xiàn)代政府的責任?，F(xiàn)代基本公共服務制度是國家或社會依法通過政府這一責任主體作出的制度安排，旨在使人民在民生等方面得到保障。從新中國成立73年、改革開放44年尤其是“十二五”規(guī)劃實施以來的實踐經(jīng)驗看，基本公共服務制度的建立、發(fā)展、完善離不開政府的制度安排。當前，我國公共服務制度基本框架已經(jīng)搭建起來，但在參與主體的責任劃分、公共服務體系內(nèi)部的類型設置、城鄉(xiāng)公共服務合理布局、資金來源和供給方式等方面仍有進一步完善的空間。

二是從均等化原則出發(fā)完善基本公共服務體系。要使基本公共服務成為對全社會發(fā)展至關(guān)重要的公共物品，必須由政府通過法律、法規(guī)、稅收開展相關(guān)生產(chǎn)，提供相關(guān)服務，進行制度安排。例如，對適齡兒童的義務教育、對特定地區(qū)貧困人口的扶持、對受災地區(qū)人民的緊急救助，以及在重大疫情中全力支持社會疏離、疫情檢測、疫苗開發(fā)、弱勢群體的救助等方面，都不能離開黨的領(lǐng)導與政府的履職盡責。

三是基本公共服務具有戰(zhàn)略性和發(fā)展性特征?；竟卜张c提高社會成員素質(zhì)有直接關(guān)系，事關(guān)國家民族長期發(fā)展、社會可持續(xù)發(fā)展?；竟卜站哂小皫椭藗儗崿F(xiàn)潛能的作用”[12]。例如，“基礎(chǔ)教育或義務教育都是要為適齡青少年兒童提供基礎(chǔ)性的知識和技能，幫助其形成基本的行為規(guī)范和價值觀，以便使其能在未來社會中更好地生存和發(fā)展。政府可以以此為不同地區(qū)、不同階層的人提供一個公平起點。與基礎(chǔ)教育不同，義務教育強調(diào)的是其教育的提供方式，即政府出于這一階段教育的強外部性、公益性和資本市場的限制，為解決公平問題而對其統(tǒng)一安排，并通過法律保證實施。因此，義務教育是一種教育制度，而基礎(chǔ)教育本身沒有這一含義。另外，基礎(chǔ)教育一般指從小學到高中階段的教育，義務教育則不然。根據(jù)世界各國、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同及當?shù)卣畬逃匾缘恼J識不同，義務教育的年限在世界范圍內(nèi)有所不同。世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都推行義務教育制度，少則五六年，多則十五六年”[13]?；A(chǔ)教育關(guān)乎民族的人口素質(zhì)和國際競爭力。又如，公共衛(wèi)生不但事關(guān)全體人民的健康，更關(guān)乎民族的延續(xù)。

在這個意義上，基本公共服務是事關(guān)國家長期發(fā)展的戰(zhàn)略性事務，為整個國家人力資源素質(zhì)奠定基礎(chǔ)。基本公共服務體系建設不單是兜底和解決當前發(fā)展中的不平衡不充分問題，更是著眼長遠，賦權(quán)全體人民以使其有均等發(fā)展機會，可參與國家經(jīng)濟社會發(fā)展，使國家和民族在長期發(fā)展中立于不敗之地，使人民在發(fā)展中得到更多機會。換句話說，基本公共服務體系建設和基本公共服務均等化是實現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果，推進國家走向共同富裕的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性要素。基本公共服務制度建設是實現(xiàn)國家長期發(fā)展的長時段因素，必須將其擺在重要戰(zhàn)略位置，并使基本公共服務均等化與共同富裕有機結(jié)合起來。共同富裕不是一蹴而就的，要逐步實現(xiàn)，分階段實現(xiàn);同樣，基本公共服務體系建設和基本公共服務均等化也要分階段逐步推進和完善，其中包括完善財政體制，改革行政體制，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體差距，完善收入分配制度等。

以基本公共服務權(quán)確保人民群眾的基本權(quán)利實現(xiàn)。確保最廣大人民群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是中國共產(chǎn)黨的一貫堅持?！稕Q議》指出，“中國共產(chǎn)黨自一九二一年成立以來，始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為自己的初心使命，始終堅持共產(chǎn)主義理想和社會主義信念，團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民為爭取民族獨立、人民解放和實現(xiàn)國家富強、人民幸福而不懈奮斗，已經(jīng)走過一百年光輝歷程”[14]?，F(xiàn)代政府的責任之一是促進社會公平。

一是基本公共服務權(quán)是公民的基本權(quán)利，國家通過政府立法等方式確保其實現(xiàn)。公平正義意味著建立合理的收入分配機制，以及完善的財富和資源占有體制。歷史和嚴峻的現(xiàn)實一再提醒我們，不加節(jié)制的市場經(jīng)濟會導致極度的收入分配不公平，甚至引發(fā)一系列社會矛盾和沖突。減少社會不平等是現(xiàn)代政府的責任。一方面，通過政府立法，明確公民的基本權(quán)利、再分配機制、財富占有方式、資源使用方法、社會公平保障機制等;另一方面，通過法律和政策的實施，促進平等、公平、正義的實現(xiàn)?；竟卜諜?quán)與一般民事權(quán)利最大的不同在于：前者是政府與公民之間形成的直接權(quán)利、義務關(guān)系，政府作為責任主體為社會創(chuàng)造更好的公平保障機制?；竟卜諜?quán)的核心是人的最基本需求，在這個意義上，基本公共服務權(quán)首先是基本人權(quán)。通常，在理論意義上，基本人權(quán)是指各種社會成員必須享有的，由政府、社會負責保障的權(quán)利，體現(xiàn)在諸多方面，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方面的權(quán)利。人權(quán)的利益主體是公民，責任主體是政府和社會。強調(diào)人權(quán)的實質(zhì)是保護全體人民的基本權(quán)利和基本自由，保障基本人權(quán)是人權(quán)制度的基礎(chǔ)。就道德意義而言，人權(quán)屬于應有權(quán)利，即指人作為人必須擁有的權(quán)利;就法律意義而言，人權(quán)屬于法定權(quán)利，即國家通過法律必須確定的公民權(quán)利;就現(xiàn)實意義而言，人權(quán)屬于實有權(quán)利，即人在現(xiàn)實生活中實實在在享有的權(quán)利。

二是基本公共服務權(quán)不僅是基本人權(quán)，也是社會權(quán)。這種社會權(quán)利表現(xiàn)在以下幾方面。首先，社會有義務保障人的基本生存權(quán)。其次，必須遵循公平正義、履行義務、尋求公正的原則對待每一位社會成員。在這個意義上，基本公共服務均等化不是施舍而是權(quán)利，不是慷慨而是公平正義。社會權(quán)的產(chǎn)生基于以下幾個方面的理由：一是人類生存與發(fā)展的需求，生存和發(fā)展是人與生俱來的權(quán)利;二是人類因遭受自然威脅與社會威脅（包括因市場機制與競爭機制等原因造成的風險）所面臨的生存條件的脆弱性，如自然災害帶來的種種困境;三是資源和權(quán)利的稀缺性引發(fā)的不公平、不平等;四是道德與理性對人類需求的表達和實現(xiàn)。作為社會成員，人們生活于共同體之中，而共同體生活的基本原則是：任何處于危難的人都有權(quán)向他人求助，所有的社會成員都有責任、有義務幫助處于危難中的人，解除他人的危難、痛苦。國家必須以積極姿態(tài)介入社會性權(quán)利的實現(xiàn)，使社會上那些處于邊緣、不利、弱勢地位的人群獲得實際的幫助和支持。由此可以進一步深化我們對實現(xiàn)基本公共服務均等化和共同富裕的認識。

通過基本公共服務體現(xiàn)國家民族長期發(fā)展戰(zhàn)略。從我國社會事業(yè)和社會建設的歷史看，社會發(fā)展包括公共物品供給、公共服務提供。首先，有一些公共服務在市場環(huán)境下無法被提供或不能被有效提供，因為它們具有外部性特征。基本教育、公共衛(wèi)生等是社會所需求的公共服務，可以通過市場提供，但是具有外部性。要保持基本教育和公共衛(wèi)生的公平性，僅僅依靠市場是不夠的，甚至會帶來嚴重的社會問題。例如，重大傳染病如完全依靠市場會造成傳染加重，利益集團會介入檢測、疫苗接種，造成檢測和疫苗不能完全覆蓋全體人民，最終造成疫情失控。針對重大公共衛(wèi)生問題，必須由政府介入公共衛(wèi)生。這次新冠肺炎疫情全球大流行中各個國家的表現(xiàn)就充分說明了這一點。在這方面，黨吸取歷史經(jīng)驗和教訓，堅持基本公共服務均等化，堅持公立醫(yī)院改革的公益性方向。其次，基本公共服務的社會發(fā)展屬性要求掌握公共權(quán)力的政府必須承擔供給公共物品、公共服務的責任，作出合理的制度安排。這里，所謂承擔并不意味著一定要由政府親自生產(chǎn)，但政府必須通過制度安排保證基本公共物品和基本公共服務的人人可及，使全體人民受益。實現(xiàn)基本公共物品和基本公共服務的可及性可以根據(jù)效率原則進行，但公平正義絕對不能缺位。

不斷完善基本公共服務均等化相關(guān)機制

作好基本公共服務均等化的制度安排。一是黨領(lǐng)導推進基本公共服務體系建設的經(jīng)驗表明，必須作好基本公共服務均等化的制度安排。首先，均等化是個復雜體系，包含著豐富的內(nèi)容。尤其在中國這樣一個擁有14億多人口、960萬平方公里國土面積的大國，人群之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間存在很大差異，實現(xiàn)基本公共服務均等化面臨著錯綜復雜的局面，因此實現(xiàn)均等化的目標和手段不能是單一的。與實現(xiàn)均等化目標相關(guān)的法律法規(guī)和政策至少應包括以下內(nèi)容：均等化權(quán)利的法律界定、國家基本公共服務均等化發(fā)展規(guī)劃、財政政策與轉(zhuǎn)移支付體制、提供主體、評估制度及其實施、問責制度等。要從人的全面發(fā)展的本質(zhì)要求出發(fā)，以社會公平正義為準則，深化政府行政體制改革，明晰政府的職責，把促進社會事業(yè)發(fā)展作為社會建設的主線，不斷提高基本公共服務供給能力，完善公平保障機制，逐步縮小群體差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距。在經(jīng)濟不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，適度提高基本公共服務的標準，適度擴大基本公共服務的內(nèi)容，提高基本公共服務均等化的質(zhì)量和水平。換言之，現(xiàn)階段促進基本公共服務均等化的基本原則是：要在戰(zhàn)略上為消除地區(qū)、城鄉(xiāng)、貧富之間差距過大創(chuàng)造條件，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動，推動全國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在空間上合理布局公共服務設施、設備和人才，下好人口合理布局這盤棋。

二是根據(jù)基本公共服務均等化的目標和實現(xiàn)時間節(jié)點，明確政府各層級、各部門基本公共服務供給責任，評估基本公共服務均等化的地區(qū)財力需求和財政支付能力，提高地方政府提供基本公共服務均等化所需要的財政能力。隨著我國基本公共服務領(lǐng)域各項制度的不斷規(guī)范化，基本公共服務均等化的政府財政責任應逐步走向更為規(guī)范化的地方政府主導、中央政府通過轉(zhuǎn)移支付促進均等化的責任分擔模式。從供給方式和供給便利性著眼，大多數(shù)基本公共服務本質(zhì)上是地方性公共產(chǎn)品，地方政府應當承擔起供給責任，中央財政在全國范圍內(nèi)進行收入分配調(diào)節(jié)，完善轉(zhuǎn)移支付體制。

三是科學劃分基本公共服務供給體制中中央政府與地方政府的責任，要遵循實踐和理論兩項基本原則。第一，在有利于中央對地方有效調(diào)控的原則下，最大限度調(diào)動地方政府提供公共服務的積極性、主動性、創(chuàng)造性，探索運用基本公共服務均等化作為社會發(fā)展宏觀調(diào)控的基本手段，發(fā)揮其在國家實現(xiàn)共同富裕目標中的宏觀調(diào)控作用。第二，依據(jù)公共需要與公共產(chǎn)品的特點，明確界定各級政府對基本公共服務的支出責任和制度安排責任，充分發(fā)揮市場主體和社會主體的作用。要堅持以社會需求為導向，制定并實施社會公共設施配置標準和規(guī)劃，在不斷完善基本公共服務均等化體制機制基礎(chǔ)上，布局好非基本公共服務和生活性服務，強化重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和邊遠區(qū)域的發(fā)展，擴大教育、衛(wèi)生、文化等優(yōu)質(zhì)資源的供給能力。

緊緊圍繞消除體制分隔和建設美麗中國實施基本公共服務均等化戰(zhàn)略。一是通過促進基本公共服務均等化疏導人口流動，實現(xiàn)勞動力和人口合理布局。通過相應的土地、住宅、勞動等政策的實施，吸引城鄉(xiāng)發(fā)展需要的人才有序流動。實現(xiàn)義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、社會救助、社會治理、就業(yè)服務等領(lǐng)域的體制機制接軌。城市化的關(guān)鍵是為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會和提供更多的基本公共服務，使進入城市的人口有長期穩(wěn)定的生存發(fā)展手段，只有這樣，城鎮(zhèn)化水平才可能扎實提高，才能實現(xiàn)高質(zhì)量的城市發(fā)展。鄉(xiāng)村振興需要為鄉(xiāng)村居民和進入鄉(xiāng)村的人才提供更多、更高質(zhì)量的基本公共服務、非基本公共服務和生活性服務。改革現(xiàn)有土地制度，通過土地承包權(quán)市場化使農(nóng)民放棄土地后能得到按市場價格計算的補償，為進入城市的鄉(xiāng)村居民創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。不斷完善土地經(jīng)營規(guī)?？刂普撸乐惯^快出現(xiàn)土地占有的不平等。創(chuàng)造條件使城市資本、人才進入鄉(xiāng)村地區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的雙向流動。

二是以就業(yè)為導向，加快職業(yè)教育發(fā)展。加強制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)技能型人才培養(yǎng)培訓，擴大高素質(zhì)勞動者和實用性人才供給。加快教育體制改革，推廣訂單式培養(yǎng)模式，推動連鎖辦學，提高職業(yè)學校的專業(yè)化水平。促進職業(yè)教育資源向優(yōu)勢學校集中，扶持高水平高等和中等職業(yè)學校健康發(fā)展。加大對鄉(xiāng)村職業(yè)學校支持力度。

三是完善公共服務社區(qū)化服務網(wǎng)絡，滿足居民的基本公共服務需求。依托社區(qū)組織和社會服務機構(gòu)，通過支持社區(qū)中心服務設施和信息服務平臺建設，整合政府和社會各方面的投入，建立統(tǒng)一指導和規(guī)范，建立居民自主選擇和積極參與的社區(qū)服務網(wǎng)絡，帶動各類社區(qū)服務業(yè)尤其是非基本公共服務和生活性服務的健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)居民生活的便利性、舒適性和溫馨性，提高城鄉(xiāng)社會生活品質(zhì)。城市規(guī)劃應該考慮外來人口的居住空間、公共設施，加速促進農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成為市民。在重點發(fā)展中心城市的同時，提高其對周邊地區(qū)的輻射能力，特別是對鄉(xiāng)村的反哺，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

分步實施國家基本公共服務均等化戰(zhàn)略。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，到2035年我國基本公共服務實現(xiàn)均等化，人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。現(xiàn)在看來，我國在21世紀初期提出的基本公共服務均等化戰(zhàn)略是有關(guān)公共服務制度建設和社會發(fā)展的歷史性舉措。實現(xiàn)基本公共服務均等化不可能一蹴而就。如上所述，要認識我國在實現(xiàn)基本公共服務均等化中存在的體制機制問題，加快經(jīng)濟發(fā)展，推動相關(guān)領(lǐng)域改革。實現(xiàn)體制之間的接軌需要時間。實施國家基本公共服務均等化戰(zhàn)略需分步進行。

一是要在提高地方財政能力，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)體制分隔，加快欠發(fā)達地區(qū)、邊疆地區(qū)發(fā)展上下功夫，逐步實現(xiàn)基本公共服務不受行政、空間、時間限制的人人可及。二是實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機統(tǒng)一，不搞“單打一”政策。在經(jīng)濟進入穩(wěn)步增長階段后，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力會回歸平穩(wěn)狀態(tài)，所以城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是一體化的建設過程，不能將二者割裂開來。城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃都要考慮住房建設、公共服務、社區(qū)治理等問題，考慮滿足城鎮(zhèn)就業(yè)和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的需要。三是堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，在鄉(xiāng)村振興進程中為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，在建立全國統(tǒng)一市場過程中更加關(guān)注統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場體制機制的完善，完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。深化村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展改革和調(diào)整，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，積極拓展農(nóng)村就業(yè)空間。四是對欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、邊疆地區(qū)的公共財政支出要大于其他地區(qū)，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度。通過綜合協(xié)調(diào)和政策引導，平衡政府資源投入和引導社會資源的合理流向，促進基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療網(wǎng)點、大型群眾性文體活動中心等基礎(chǔ)性社會事業(yè)服務質(zhì)量和服務水平的提高，實現(xiàn)西部、農(nóng)村與發(fā)達地區(qū)之間的相對平衡，在空間上合理布局高質(zhì)量基本公共服務設施、設備和人才。五是要以農(nóng)村教育為重點，推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，全面普及九年義務教育。鞏固“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，增強財政困難縣義務教育經(jīng)費保障能力。調(diào)整城鄉(xiāng)中小學布局結(jié)構(gòu)，在適度集中教育機構(gòu)的同時，處理好學校教育與家庭教育的關(guān)系，確保實現(xiàn)青少年的身心全面發(fā)展。六是不論是在基本公共服務項目上，還是分區(qū)域、分群體的公共服務項目上，基本公共服務體系應當實現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接、全面的機會均等，并通過基本公共服務供給確保人口、資源、信息的自由流動，為實現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。

結(jié)論與討論：不斷推動實踐和理論創(chuàng)新

推進基本公共服務均等化的歷史，就是黨堅持以人民為中心的發(fā)展理念，不斷解決人民群眾最直接最現(xiàn)實最迫切問題，回應人民群眾期盼的歷史?；仡櫄v史，黨在基本公共服務均等化工作上的創(chuàng)新，首先表現(xiàn)在與中國具體實際相結(jié)合，與發(fā)展過程中的群體差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距相結(jié)合，針對這三大差距推進公共服務體系建設和基本公共服務均等化，賦予基本公共服務均等化政策以中國內(nèi)涵、中國問題導向，尤其與中國共產(chǎn)黨的初心使命有機結(jié)合，為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。為人民謀幸福，就是緊密結(jié)合全體中國人民共同富裕這一目標，推進國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性領(lǐng)域的發(fā)展，尤其是加強老少邊窮地區(qū)的基本公共服務體系建設并完善相應的轉(zhuǎn)移支付體制，使基本公共服務在維護中華民族的共同繁榮、共同發(fā)展和筑牢中華民族共同體意識中發(fā)揮應有作用。在具體領(lǐng)域，將基本公共服務均等化與共同富裕結(jié)合起來，使共同富裕目標更加具體化，具體到縮小不同人群、不同地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間基本權(quán)利的差異，在長期上賦予人們共同發(fā)展的權(quán)利，提供長期發(fā)展的機會。

推進基本公共服務均等化的歷史，就是黨堅持以人民為中心的發(fā)展理念，是立足中國實際不斷豐富和發(fā)展21世紀馬克思主義的歷史。馬克思主義的理論發(fā)展與創(chuàng)新就是要立足實踐，解決現(xiàn)實問題，回應時代要求。在我國社會主義現(xiàn)代化國家建設進程中，我們黨不斷推進基本公共服務均等化政策創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。過去十幾年通過三個五年規(guī)劃，黨在公共服務體系建設領(lǐng)域不斷進行實踐探索，特別是黨的十八大以來，黨把基本公共服務體系建設、實現(xiàn)基本公共服務均等化與全面建成小康社會目標有機結(jié)合起來。在完善政策實踐的同時，推動理論創(chuàng)新，為基本公共服務體系和基本公共服務均等化賦予了中國的制度內(nèi)涵、文化內(nèi)涵、社會內(nèi)涵。我們黨和政府始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，始終關(guān)注人民群眾的健康幸福，不斷推進公共衛(wèi)生體系、義務教育等一系列重大戰(zhàn)略的實施。2020年以來，黨及時把基本公共服務均等化建設運用于抗擊新冠肺炎疫情的斗爭之中，在疫苗接種、核酸檢測等方面發(fā)揮均等化優(yōu)勢，使疫苗接種人人可及，在抗擊疫情斗爭中始終走在時代前列，確保了人民群眾的生命安全、國家經(jīng)濟社會的健康發(fā)展以及社會環(huán)境的穩(wěn)定有序?；竟卜阵w系、基本公共服務均等化的理論創(chuàng)新，還表現(xiàn)在黨針對我國具體情況、群體差異和城市化過程中的流動人口權(quán)益，特別是基于中國這樣一個存在巨大區(qū)域差異和環(huán)境差異的超大規(guī)模國家的實際，將基本公共服務均等化運用于主體功能區(qū)建設，在實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，更好地保護生態(tài)環(huán)境，使美麗中國建設邁上新臺階。這是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下，根據(jù)中國國情實施的重大政策創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，它賦予基本公共服務均等化中國特色、中國風格、中國氣派，有助于形成中國基本公共服務均等化的話語體系、學術(shù)體系、學科體系。

我國十余年公共服務體系建設和推進均等化的歷史表明，理論創(chuàng)新必須以理念創(chuàng)新為引導，立足實際，因地制宜，從解決問題出發(fā)，在實踐中探索問題解決的方式方法，善于歸納總結(jié)，不斷把理論建設推向新臺階。正如《決議》所指出的，“當代中國的偉大社會變革，不是簡單延續(xù)我國歷史文化的母版，不是簡單套用馬克思主義經(jīng)典作家設想的模板，不是其他國家社會主義實踐的再版，也不是國外現(xiàn)代化發(fā)展的翻版。只要我們勇于結(jié)合新的實踐不斷推進理論創(chuàng)新、善于用新的理論指導新的實踐，就一定能夠讓馬克思主義在中國大地上展現(xiàn)出更強大、更有說服力的真理力量。”[15]在完成到2035年基本公共服務實現(xiàn)均等化，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)目標的歷史進程中，我們應始終立足新發(fā)展階段，堅持新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，不斷把基本公共服務均等化與未來的國際環(huán)境、我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況、新問題有機結(jié)合，保障和改善人民生活，促進國家和民族持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，繼續(xù)把實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新推向新階段，不斷豐富和發(fā)展馬克思主義的基本理論。

注釋

[1][10][13][14][15]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，新華網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1716575619731548367&wfr=spider&for=pc，2021年11月16日更新。

[2]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議（2005年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過）》，《人民日報》，2005年10月19日，第1版。

[3][4][5][6]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要（2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準）》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_268766.htm，2006年3月14日更新。

[7][8]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議（2010年10月18日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過）》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/13066322.html，2010年10月28日更新。

[9]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議（2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過）》，《人民日報》，2015年11月4日，第1版。

[11][12]張秀蘭、徐月賓、梅志里編：《中國發(fā)展型社會政策論綱》，北京：中國勞動社會保障出版社，2007年，第8頁。

責 編/桂 琰