張奇林 韓柏洵

[摘? ? 要] 新冠肺炎疫情期間，個(gè)別慈善組織在疫情應(yīng)急管理中的被動(dòng)表現(xiàn)被曝光，引起了人們對(duì)慈善組織公信力的議論?；谡吖ぞ咭暯牵試?guó)家層面2014-2020年的慈善政策為研究對(duì)象，可從基本政策工具、慈善項(xiàng)目階段和慈善政策目標(biāo)三個(gè)維度構(gòu)建慈善政策三維分析框架，并對(duì)慈善政策文本進(jìn)行量化分析。分析結(jié)果顯示，目前政府出臺(tái)的慈善政策或存在不同類型政策工具使用不平衡、同種政策工具內(nèi)部不均衡、慈善政策和慈善項(xiàng)目各階段匹配度不高以及慈善政策目標(biāo)完成不全面等問(wèn)題。為此，一要均衡合理使用政策工具，進(jìn)一步細(xì)化明確政策內(nèi)容，增強(qiáng)指導(dǎo)針對(duì)性，同時(shí)持續(xù)推動(dòng)慈善領(lǐng)域立法，助推慈善機(jī)構(gòu)自身制度和功能的建設(shè);二要完善不同階段的慈善政策，重點(diǎn)關(guān)注“效果評(píng)估”階段的政策規(guī)定，可通過(guò)引入第三方評(píng)估等方式對(duì)慈善項(xiàng)目和組織進(jìn)行定性評(píng)估，同時(shí)加強(qiáng)需求型政策在監(jiān)督反饋與效果評(píng)估階段的運(yùn)用，優(yōu)化政策工具的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政策工具與慈善項(xiàng)目各階段的匹配度;三要實(shí)現(xiàn)全面達(dá)成慈善政策目標(biāo)，將激勵(lì)和規(guī)范的政策目標(biāo)通盤考慮，避免某一目標(biāo)的滯后或延誤;四要強(qiáng)化多部門的協(xié)同配合，重視各部門間、層級(jí)間的信息共享，在明確責(zé)任邊界的同時(shí)，加強(qiáng)政策的聯(lián)動(dòng)性，為慈善事業(yè)提供更具針對(duì)性、科學(xué)性和綜合性的政策指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞] 慈善政策;政策工具;慈善項(xiàng)目階段;慈善政策目標(biāo)

[中圖分類號(hào)] D632.1? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2022）04-0058-11

一、引言與文獻(xiàn)綜述

2020年初，正當(dāng)全國(guó)緊鑼密鼓地開(kāi)展新冠肺炎疫情防控工作之時(shí)，某慈善組織公布了捐贈(zèng)物資使用情況：處于抗疫一線主要醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療物資匱乏，實(shí)際收到的口罩?jǐn)?shù)量?jī)H占該慈善組織所募集的很小一部分。這在社會(huì)上引起了反響，紛紛質(zhì)疑慈善組織在捐贈(zèng)款物分配方面的公正性、規(guī)則性和透明性，進(jìn)而詬病慈善機(jī)構(gòu)管理混亂、人員素質(zhì)不高、辦事效率低下等問(wèn)題，慈善機(jī)構(gòu)的公信力被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。隨后，政府主管部門及主流媒體及時(shí)跟進(jìn)并予以處置和報(bào)道。

筆者不認(rèn)定該事件具有普遍性，但不妨以此為例來(lái)檢視慈善政策的科學(xué)性及其在社會(huì)實(shí)踐中的可操作性和公信力。疫情既是對(duì)一線樞紐型慈善組織的考驗(yàn)，也是對(duì)慈善政策的檢驗(yàn)。慈善組織的運(yùn)作流程與活動(dòng)成效，均受到慈善政策的顯著影響。疫情中發(fā)生的上述事件促使人們檢視和反思相關(guān)慈善政策的可操作性，以及運(yùn)用政策工具實(shí)現(xiàn)慈善目標(biāo)的重要性。

所謂政策工具，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段和方式。政策工具的選擇既事關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)乎政策制定的科學(xué)性[1]。因此，基于政策文本中設(shè)計(jì)和安排的政策工具來(lái)評(píng)析政策，不失為一種選擇和進(jìn)路[2]。

自上世紀(jì)60年代中期以后，基于政策工具視角分析政策文本、評(píng)估相關(guān)政策的研究逐漸增多，但對(duì)慈善政策文本的分析并不多見(jiàn)。由于國(guó)外的慈善政策大多見(jiàn)諸《慈善法》《稅法》等法律文件，所以國(guó)外學(xué)者對(duì)慈善政策文本的研究主要以正式的法律文本為分析對(duì)象。如Dunn依據(jù)英國(guó)2006年及2011年《慈善法》相關(guān)條例，對(duì)公共利益的內(nèi)涵和要求進(jìn)行了探討，指出在公共福利層面擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[3];Culyer等將經(jīng)濟(jì)分析與慈善活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，以合同法、1960年《慈善法》、1967年《稅法》（General Rate Act 1967）等法律為例，審視了英國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的法律和財(cái)政狀況[4];Halloran等以英國(guó)2006年《慈善法》為例，就法律如何促進(jìn)社會(huì)政策的有效實(shí)施進(jìn)行了分析，并進(jìn)一步探討如何使慈善法律與社會(huì)政策的目的保持一致，為慈善活動(dòng)創(chuàng)造便利的環(huán)境[5]。此類成果雖頗豐，但鮮有基于政策工具的視角分析慈善法律文本。

國(guó)內(nèi)在2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)慈善法》）頒布以后，針對(duì)《中國(guó)慈善法》等法律法規(guī)的文本分析開(kāi)始出現(xiàn)，如章高榮以《中國(guó)慈善法》的核心條款及其實(shí)施情況為例，建立了由政治、行政和社會(huì)邏輯共同構(gòu)成的政策執(zhí)行分析框架[6];丁輝俠和張素丹依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《紅十字會(huì)法》《中國(guó)慈善法》等法律法規(guī)文本梳理了農(nóng)村扶貧領(lǐng)域慈善組織相關(guān)政策的演變與實(shí)踐歷程，指出了政策層面存在的不足[7]。在抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，政府相繼出臺(tái)了若干管理慈善捐贈(zèng)的文件，劉蕾運(yùn)用“拓展個(gè)案法”，收集了抗疫期間慈善捐贈(zèng)管理的官方文件，對(duì)其中的關(guān)鍵詞及關(guān)鍵信息進(jìn)行編碼轉(zhuǎn)換和內(nèi)容分析，指出了政策調(diào)適的路徑[8]。與以上研究不同的是，李健和顧拾金的研究是為數(shù)不多的基于政策工具視角對(duì)慈善政策文本進(jìn)行的分析，他們從橫縱兩個(gè)維度發(fā)現(xiàn)政策工具的分布不僅在數(shù)量上有差異，在具體的組合結(jié)構(gòu)上也存在沖突[9]。該研究在政策工具方面考慮較為全面，為本文提供了思路借鑒，但其只針對(duì)單一政策文本進(jìn)行了分析，對(duì)慈善政策的把握缺乏全面性，沒(méi)有較好體現(xiàn)政策體系的系統(tǒng)性和條理性。

本文在對(duì)政策工具進(jìn)行學(xué)理分析的基礎(chǔ)上，匯集整理2014-2020年間的慈善政策文本，在傳統(tǒng)的二維分析基礎(chǔ)上加入第三個(gè)維度，以提升文本的完整性和分析的密度，同時(shí)結(jié)合近期的新冠肺炎疫情熱點(diǎn)事件，提高分析的時(shí)效性和針對(duì)性。

二、分析框架

本文借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)[10]，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類。這種分類方式弱化了政策工具的強(qiáng)制性特征，強(qiáng)調(diào)供給與需求對(duì)市場(chǎng)的推力和拉力，以及環(huán)境所起到的間接作用，這更符合慈善的特質(zhì)。同時(shí)，這種分類模式綜合考慮了政府的介入程度，次級(jí)政策工具的劃分詳細(xì)且具有可操作性，可以應(yīng)用到我國(guó)慈善政策的實(shí)際制定過(guò)程中。本文從X維度（基本政策工具維度）、Y維度（慈善項(xiàng)目階段維度）和Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）三個(gè)維度（見(jiàn)圖1）對(duì)2014-2020年的慈善政策文本進(jìn)行量化分析。

（一）X維度：基本政策工具維度

供給型政策工具是指政府通過(guò)為慈善活動(dòng)提供其所需的資金、信息、技術(shù)、人才和基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)要素，擴(kuò)大慈善相關(guān)要素的供給，激發(fā)各主體參與慈善項(xiàng)目的積極性和主動(dòng)性。根據(jù)供給要素的不同，供給型政策工具可具體分為人才培養(yǎng)、信息支持、資金支持、技術(shù)支持和完善基礎(chǔ)設(shè)施。

需求型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)慈善項(xiàng)目的拉動(dòng)力，是指政府通過(guò)對(duì)慈善項(xiàng)目持續(xù)地支持和關(guān)注，加大慈善項(xiàng)目的發(fā)展需求，減少市場(chǎng)的不確定性，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，積極拓展慈善項(xiàng)目的相關(guān)市場(chǎng)。具體而言，需求型政策工具可以分為政府購(gòu)買、外包、海外機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)管理。

環(huán)境型政策工具強(qiáng)調(diào)的是外部因素對(duì)慈善項(xiàng)目的影響及滲透，其效果多為隱性的。政府通過(guò)金融、稅收和法規(guī)等政策優(yōu)化慈善項(xiàng)目的市場(chǎng)環(huán)境，從而間接地推動(dòng)慈善項(xiàng)目的發(fā)展。環(huán)境型政策工具具體可以分為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施。

（二）Y維度：慈善項(xiàng)目階段維度

X維度（基本政策工具維度）可以對(duì)政府出臺(tái)的政策文本從一般性特征上進(jìn)行歸納和分類，但無(wú)法了解政策具體的目的及其所適應(yīng)的階段，如果僅僅分析X維度（基本政策工具維度）則不能全面了解慈善政策的綜合情況。同一種政策工具可能會(huì)應(yīng)用在不同的階段和目標(biāo)上[11]，因此還需結(jié)合慈善活動(dòng)的具體要素和內(nèi)在規(guī)律，對(duì)慈善項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行針對(duì)性的研究。本文結(jié)合慈善項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，建立Y維度。通過(guò)對(duì)收集到的政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的慈善政策主要涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目執(zhí)行、效果評(píng)估、監(jiān)督反饋等四個(gè)階段，因此本文將慈善項(xiàng)目階段確立為Y維度，重點(diǎn)考察慈善項(xiàng)目從開(kāi)始到結(jié)束，運(yùn)作機(jī)制是怎樣的，體現(xiàn)了怎樣的組織能力，項(xiàng)目取得了怎樣的效果以及是否有完善的監(jiān)督反饋機(jī)制？

（三）Z維度：慈善政策目標(biāo)維度

盡管政策工具不能顯示政策目的，但可以反映政策發(fā)揮作用所采用的手段[12]。一種政策工具可以實(shí)現(xiàn)多個(gè)政策目標(biāo)，而具有替代性的政策工具也可以實(shí)現(xiàn)同一個(gè)政策目標(biāo)[13]。本研究將慈善政策目標(biāo)也納入分析維度中，探討慈善政策所起到的具體作用效果，分析慈善政策是從哪些方面促進(jìn)和激勵(lì)慈善的發(fā)展。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有政策文本及研究成果的歸納總結(jié)，特別是結(jié)合《中國(guó)慈善法》的具體規(guī)定，發(fā)現(xiàn)我國(guó)慈善政策的目標(biāo)主要集中在發(fā)展慈善組織、促進(jìn)慈善捐贈(zèng)、完善稅收優(yōu)惠、加強(qiáng)慈善監(jiān)管、激勵(lì)慈善信托等五個(gè)方面。因此，本文將慈善政策目標(biāo)確立為Z維度，全面考察慈善政策的目標(biāo)達(dá)成情況。

三、政策工具視角下慈善政策文本分析

（一）慈善政策文本選取

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》是我國(guó)首個(gè)以中央政府名義出臺(tái)的促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性文件。該文件在總結(jié)國(guó)內(nèi)慈善事業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展作出了全面部署，對(duì)后續(xù)慈善政策的頒布具有指導(dǎo)意義。因此，本文以2014年為起點(diǎn)，選取2014-2020年7年間政府出臺(tái)的慈善政策進(jìn)行分析，可以反映在我國(guó)對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)后慈善事業(yè)的發(fā)展情況。本文收集的政策文本主要來(lái)源于中國(guó)政府網(wǎng)國(guó)務(wù)院文件庫(kù)、相關(guān)中央部委網(wǎng)站，并以北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)作為補(bǔ)充。為了確保選取的政策文本的權(quán)威性、代表性和科學(xué)性，按照以下原則進(jìn)行選?。海?）僅選取國(guó)家層級(jí)的政策文本，即發(fā)文單位為中共中央（含辦公廳）、國(guó)務(wù)院（含辦公廳）以及各中央部委;（2）要求與慈善密切相關(guān)，即標(biāo)題和正文等要明確提及慈善，直接體現(xiàn)政府部門對(duì)慈善的態(tài)度;（3）主要選取“通知”“意見(jiàn)”“法律”“綱要”“決定”“規(guī)劃”等具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的政策文本，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類的文件則不納入統(tǒng)計(jì)范圍。依據(jù)上述原則，共選取了21份政策文本①。

（二）文本編碼

依據(jù)“政策編號(hào)-具體章節(jié)/條款”的格式對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，如“1-5-3”代表編號(hào)為1的政策文本的第5部分的第3條內(nèi)容，其他條款編碼依此類推。最終得到如表1所示的編碼表，因篇幅有限，未展示全部編碼內(nèi)容。

（三）政策文本外部屬性分析

從文本類型來(lái)看，在本文選取的21份政策文件中主要有7種類型，分別是“辦法”類文件7份（占比33.33%），“意見(jiàn)”類文件5份（占比23.81%），“通知”類文件4份（占比19.05%），“公告”類文件2份（占比9.52%），“法律”類文件1份（占比4.76%），“指引”類文件1份（占比4.76%），“規(guī)定”類文件1份（占比4.76%）。其中，“辦法”類政策文本占比最多，這類文件主要是對(duì)慈善內(nèi)容提出具體可行的實(shí)施措施，重點(diǎn)在可操作性;其次是“意見(jiàn)”類文件，主要是對(duì)慈善內(nèi)容規(guī)范指導(dǎo)性的原則等，這說(shuō)明現(xiàn)行的政策主要針對(duì)慈善活動(dòng)的實(shí)操環(huán)節(jié)。另外，“法律”類文件相對(duì)較少，說(shuō)明我國(guó)慈善法律體系尚有較大的完善空間。

從政策制定主體來(lái)看，目前我國(guó)慈善政策發(fā)文單位主要是民政部，多部門聯(lián)合發(fā)文主要是民政部與財(cái)政部、人社部、稅務(wù)總局等部門一起，其他部門獨(dú)立發(fā)文及聯(lián)合發(fā)文相對(duì)較少。這說(shuō)明目前我國(guó)各部門對(duì)慈善管理的聯(lián)動(dòng)性偏弱，部門之間的協(xié)調(diào)作用還不夠，未能充分發(fā)揮合力，這可能導(dǎo)致資源配置效率低下，影響慈善政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）X維度（基本政策工具維度）分析

依據(jù)X維度（基本政策工具維度）的分類方式，將進(jìn)行過(guò)編碼處理的政策文本逐條歸類，匯總結(jié)果如表2所示。

根據(jù)表2顯示，在我國(guó)現(xiàn)行的慈善政策中，三種政策工具均有涉及，政策工具的使用較為全面。其中，環(huán)境型政策工具使用最多，占比達(dá)到66.93%，供給型政策工具次之，占比為17.32%，而需求型政策工具使用最少，占比15.75%。這表明目前我國(guó)政府更傾向于使用環(huán)境型政策工具，偏向于為慈善市場(chǎng)創(chuàng)造一個(gè)良好有序的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)主體提供慈善服務(wù)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置慈善資源的基礎(chǔ)性作用。但是另一方面，政府對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展所需要素的供給扶持相對(duì)較少，同時(shí)也沒(méi)有注重拉動(dòng)市場(chǎng)需求，而是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的主體性，這可能導(dǎo)致慈善事業(yè)的發(fā)展相對(duì)緩慢。

在環(huán)境型政策工具中，使用最多的是“法規(guī)管制”，占比35.29%，其次是“策略性措施”和“目標(biāo)規(guī)劃”，分別占比27.06%和18.82%，占比最少的是“稅收優(yōu)惠”和“金融支持”，分別占比14.12%和4.71%?！胺ㄒ?guī)管制”偏高反映出政府對(duì)于慈善活動(dòng)采用最多的政策是管制類政策，對(duì)慈善組織、慈善活動(dòng)和相關(guān)手續(xù)進(jìn)行明確的界定和規(guī)范，對(duì)慈善物資的捐贈(zèng)和慈善服務(wù)的提供進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，確保慈善行業(yè)的公益屬性。但目前我國(guó)有關(guān)慈善的法律體系還不健全，已頒布的法規(guī)政策仍較為松散且重復(fù)，立法工作還有待加強(qiáng);“目標(biāo)規(guī)劃”和“策略性措施”的數(shù)量居中，但多數(shù)較為宏觀，缺乏具體可行的行動(dòng)細(xì)則，這導(dǎo)致各部門間會(huì)出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，慈善政策在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一的方向，造成效率低下;“稅收優(yōu)惠”和“金融支持”占比相對(duì)較少，說(shuō)明目前對(duì)慈善的稅收等扶持政策并不到位，這或與政策制定主體多為民政部門有一定關(guān)系。

在需求型政策工具中，使用最多的是“市場(chǎng)管理”，占比高達(dá)70%，“政府購(gòu)買”和“海外機(jī)構(gòu)”占比較少，分別僅有“25%”和“5%”，差距較為懸殊，而“外包”政策數(shù)量更是為0。說(shuō)明在需求型政策工具中，政府更偏向于通過(guò)相關(guān)政策構(gòu)建良好的慈善市場(chǎng)環(huán)境，從而吸引社會(huì)資本進(jìn)入慈善市場(chǎng)，帶動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展;政府購(gòu)買即政府出資購(gòu)買合適的慈善服務(wù)，這方面政策的缺失使得政府財(cái)政的引領(lǐng)性作用未得到有效發(fā)揮，不能充分激發(fā)社會(huì)力量的活力;“海外機(jī)構(gòu)”政策的稀少說(shuō)明目前我國(guó)慈善組織的“走出去”戰(zhàn)略還處于起步階段，但“國(guó)際化”亦是中國(guó)慈善組織未來(lái)發(fā)展的必然道路;政府公共服務(wù)外包與慈善組織的結(jié)合目前仍處于探索階段，二者的結(jié)合有利于改善政府與慈善組織的關(guān)系，對(duì)組織的公信力、生存空間和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)都大有裨益[14]，未來(lái)也應(yīng)積極發(fā)展慈善組織承接公共服務(wù)外包的新形式。

供給型政策工具是使用頻率最少的一種，其中“信息支持”使用最多，占比31.82%，其次是完善基礎(chǔ)設(shè)施和人才培養(yǎng)，占比分別為27.27%和22.73%，資金支持和技術(shù)支持使用最少，均占比9.09%，但總體來(lái)說(shuō)，每種政策工具的使用次數(shù)都偏少?！靶畔⒅С帧闭急茸疃嗾f(shuō)明政府較為注重為慈善組織提供相關(guān)的慈善信息，有意識(shí)地將社會(huì)救助等與慈善活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，針對(duì)性地開(kāi)展慈善項(xiàng)目;人才培養(yǎng)的力度還需繼續(xù)加大，目前慈善組織存在工作人員專業(yè)化水平較低、管理不嚴(yán)、人員不足等問(wèn)題，應(yīng)針對(duì)性地培訓(xùn)慈善專業(yè)人才;另外政府也應(yīng)進(jìn)一步為慈善提供土地、活動(dòng)場(chǎng)地和相關(guān)設(shè)施的幫助，為其提供便利條件;慈善組織在社會(huì)救助等慈善活動(dòng)實(shí)施上較為靈活，如果政府向慈善組織提供資金支持，既可以緩解慈善組織的資金壓力，也可以促進(jìn)慈善組織的持續(xù)健康發(fā)展。此外，隨著科技的發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興技術(shù)可以更好地促進(jìn)信息和資源的共享，讓慈善組織更好地開(kāi)展慈善活動(dòng)。

此次某慈善組織在抗疫物資分配上出現(xiàn)的問(wèn)題值得反思：第一，能力欠缺。網(wǎng)上公開(kāi)披露的資料顯示，該慈善組織僅有在職員工12人，這些員工接受的業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠，專業(yè)素質(zhì)參差不齊，管理也不到位。當(dāng)政府明確規(guī)定捐贈(zèng)物資由慈善組織統(tǒng)一管理調(diào)配、且數(shù)以萬(wàn)計(jì)的口罩等醫(yī)療物資集中到這僅有的12位職工手上時(shí)，他們不僅未展示出政府、社會(huì)和民眾所期待的應(yīng)急管理水平和調(diào)配能力，甚至在公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)還接連出錯(cuò)。當(dāng)然，除了其主觀素質(zhì)及作為不盡如人意以外，這場(chǎng)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情也使得許多政府部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和廣大民眾都猝不及防，慈善機(jī)構(gòu)也在所難免。

第二，信息反饋不及時(shí)、不到位。社會(huì)公眾將醫(yī)療物資捐給慈善組織后，并沒(méi)有及時(shí)對(duì)所接收的捐贈(zèng)物資進(jìn)行登記、分類、匯總等以備查詢。同時(shí)慈善組織也未能積極應(yīng)對(duì)公眾輿論，信息不透明，消極對(duì)待質(zhì)疑，無(wú)形中為互聯(lián)網(wǎng)和社會(huì)上的某些以訛傳訛行為提供了“商機(jī)”。

第三，管理缺失，疏于提升。慈善組織作為社會(huì)團(tuán)體，行使著部分政府職能。但由于員工身份不一，待遇有異，加之其思想素質(zhì)、敬業(yè)精神和專業(yè)水平不夠理想。導(dǎo)致黨委政府部門雖然出臺(tái)了較多的加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、提高業(yè)務(wù)管理效能、加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等文件及考核舉措，但還是存在著力所不逮的個(gè)別現(xiàn)象，故而顯得松散。

（五）Y維度（慈善項(xiàng)目階段維度）分析

在對(duì)X維度（基本政策工具維度）分析的基礎(chǔ)上，將Y維度（慈善項(xiàng)目階段維度）納入進(jìn)來(lái)，對(duì)進(jìn)行過(guò)編碼處理的政策文本逐條歸類，匯總結(jié)果如圖2所示。

根據(jù)圖2顯示，現(xiàn)行的慈善政策對(duì)慈善項(xiàng)目的各個(gè)階段均有所涉及，但頻率參差不齊。政策涉及最多的階段是項(xiàng)目立項(xiàng)，共16條，占比34.78%，其次是項(xiàng)目執(zhí)行和監(jiān)督反饋，分別是12條和14條，占比為26.09%和30.43%，涉及最少的是效果評(píng)估，僅有4條，占比8.70%?？傮w而言，涉及慈善項(xiàng)目階段的政策條目數(shù)量相對(duì)較少，這導(dǎo)致了政府對(duì)慈善項(xiàng)目的管理比較松散，缺少明確的管理措施。由圖2可以看出，目前政府更多關(guān)注慈善項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，側(cè)重于吸引相關(guān)的社會(huì)力量開(kāi)展慈善活動(dòng)，并有針對(duì)性地組織社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展社會(huì)救助、兒童福利等特定的慈善活動(dòng)。在慈善項(xiàng)目的執(zhí)行階段和項(xiàng)目監(jiān)督反饋階段略有不足，雖然政府出臺(tái)了相關(guān)的管制類政策來(lái)約束慈善項(xiàng)目的進(jìn)程，但仍不可避免地出現(xiàn)效率低下、信息不對(duì)稱、監(jiān)督力度不足等問(wèn)題，而效果評(píng)估階段最為稀缺。此外，需求型政策中涉及“效果評(píng)估”與“監(jiān)督反饋”的政策條目為0，體現(xiàn)出需求型政策工具在不同慈善項(xiàng)目階段的分布不均衡，政策工具在慈善項(xiàng)目各階段的綜合性不強(qiáng)。

在前文提及的某慈善組織的事件中，“項(xiàng)目立項(xiàng)”并未出現(xiàn)明顯問(wèn)題。在當(dāng)?shù)卣案麽t(yī)院發(fā)布募捐公告后，在“一方有難，八方支援”的精神感召下，短時(shí)間內(nèi)募集了大量物資。但問(wèn)題出現(xiàn)在后續(xù)階段，在口罩等抗疫物資分配過(guò)程中，沒(méi)有及時(shí)將物資流動(dòng)情況反饋給社會(huì)，社會(huì)公眾也沒(méi)有信息渠道知曉或監(jiān)督。一線醫(yī)護(hù)人員缺乏醫(yī)療物資的情況一經(jīng)報(bào)道，便造成社會(huì)公眾對(duì)慈善組織產(chǎn)生極大的信任危機(jī)。同時(shí)由于缺乏項(xiàng)目效果的評(píng)估，公眾更多的只是對(duì)慈善組織的不當(dāng)行為表示義憤，并沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)到其背后慈善政策缺失的深層次原因。因此，制定并完善慈善政策是一個(gè)方面，還要重點(diǎn)關(guān)注將慈善政策與慈善項(xiàng)目各階段相匹配，使得慈善政策更有針對(duì)性、可行性和科學(xué)性，讓慈善項(xiàng)目的每一階段都有明確的政策來(lái)指導(dǎo)，最大限度地發(fā)揮慈善項(xiàng)目的效益。

（六）Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）分析

在對(duì)X維度（基本政策工具維度）分析的基礎(chǔ)上，再將Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）納入進(jìn)來(lái)，對(duì)進(jìn)行過(guò)編碼處理的政策文本逐條歸類，匯總結(jié)果如圖3所示。

根據(jù)圖3顯示，目前我國(guó)的慈善政策對(duì)于各項(xiàng)慈善目標(biāo)的達(dá)成均有所涉及，分布相對(duì)均衡，其中涉及最多的政策目標(biāo)首先是加強(qiáng)慈善監(jiān)管，共27條，占比31.76%。其次是完善稅收優(yōu)惠和金融支持，促進(jìn)慈善捐贈(zèng)與募捐，以及發(fā)展慈善組織，分別為20條、15條和14條，占比依次為23.53%，17.65%和16.47%，涉及最少的政策目標(biāo)是激勵(lì)慈善信托，數(shù)量為9條，占比10.59%。2016年頒布實(shí)施的《中國(guó)慈善法》對(duì)慈善的多項(xiàng)內(nèi)容均有專章規(guī)定，對(duì)各項(xiàng)慈善政策目標(biāo)的重視得到加強(qiáng)。具體而言，慈善目標(biāo)中占比最多的是加強(qiáng)慈善監(jiān)管，這與環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制占比最多的情況也相吻合，說(shuō)明目前注重利用公眾、傳媒及政府等多主體相結(jié)合的方式對(duì)慈善進(jìn)行監(jiān)管。政策目標(biāo)占比最少的是激勵(lì)慈善信托，同時(shí)供給型政策工具中，激勵(lì)慈善信托的政策文本為0。說(shuō)明目前我國(guó)慈善信托的相關(guān)政策尚不成熟，政策工具的使用并不均衡，而慈善信托作為一種慈善創(chuàng)新，在資金的規(guī)模、連續(xù)性、使用的精準(zhǔn)度和運(yùn)行等方面具有優(yōu)勢(shì)[15]，未來(lái)制定更有針對(duì)性的鼓勵(lì)慈善信托發(fā)展的政策是大勢(shì)所趨。

結(jié)合案例，在對(duì)X維度進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，某慈善組織的內(nèi)部管理比較混亂。而在對(duì)Z維度進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)“發(fā)展慈善組織”的政策目標(biāo)雖然有所涉及，但總體偏少。二者相互佐證，說(shuō)明目前對(duì)慈善組織的管理規(guī)定仍不完善，使得某些慈善組織在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，并不能科學(xué)高效地調(diào)配捐贈(zèng)物資。因此，加強(qiáng)慈善組織建設(shè)，完善慈善組織的內(nèi)部管理體系是今后政策制定的一個(gè)側(cè)重點(diǎn)。另外，在新冠肺炎疫情期間，慈善活動(dòng)的開(kāi)展仍以向慈善組織捐款捐物等傳統(tǒng)方式為主，慈善信托雖有所參與，但效果有限。一方面，慈善信托捐贈(zèng)的主要是資金，而對(duì)于疫情剛暴發(fā)時(shí)“一罩難求”的地方來(lái)說(shuō)，口罩、防護(hù)服、消毒液、呼吸機(jī)等醫(yī)療物資才是首先需要的。另一方面，疫情期間，企業(yè)和個(gè)人通過(guò)慈善信托進(jìn)行慈善捐贈(zèng)是無(wú)法享受稅收優(yōu)惠的，這也相應(yīng)抑制了開(kāi)展慈善信托的積極性。

四、結(jié)論與建議

本文基于政策工具視角，結(jié)合案例從X維度（基本政策工具維度）、Y維度（慈善項(xiàng)目階段維度）和Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的慈善政策文本進(jìn)行了分析與討論，發(fā)現(xiàn)慈善政策工具存在類型不均衡的問(wèn)題，偏重于環(huán)境型政策工具，而需求型與供給型政策工具使用較少。同時(shí)，慈善政策與慈善項(xiàng)目階段及慈善政策目標(biāo)的匹配度還有待加強(qiáng)，現(xiàn)階段的政策工具難以實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善事業(yè)的全面覆蓋。政策工具存在的不足或與疫情期間個(gè)別慈善組織暴露出來(lái)的問(wèn)題密切相關(guān)。

政府相關(guān)部門應(yīng)對(duì)疫情中個(gè)別慈善組織的偏差行為進(jìn)行懲處，并引以為戒，要加強(qiáng)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)及其工作人員誠(chéng)信為本、取信于民的學(xué)習(xí)和教育，提高思想政治素質(zhì)、管理能力和業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，要重視慈善事業(yè)在我國(guó)第三次分配和應(yīng)急管理中起到的重要作用，既要肯定成績(jī)，也要正視和彌補(bǔ)慈善領(lǐng)域相關(guān)政策的不足。要促進(jìn)部門間的聯(lián)動(dòng)與配套，從多角度、深層次完善慈善領(lǐng)域的政策法規(guī)，強(qiáng)化法制建設(shè)和相關(guān)制度建設(shè)，充分利用政策工具的引導(dǎo)和規(guī)范作用強(qiáng)化對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的政策引導(dǎo)和管理。

針對(duì)慈善政策在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的失責(zé)和偏差（盡管是個(gè)別現(xiàn)象），提出以下四點(diǎn)建議，以期優(yōu)化我國(guó)慈善政策，改進(jìn)慈善實(shí)踐，增強(qiáng)慈善效應(yīng)。

（一）均衡使用慈善政策工具

首先，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)“供給型”政策工具的應(yīng)用，注重出臺(tái)“人才培養(yǎng)”“資金支持”和“技術(shù)支持”多方面的政策，并進(jìn)一步細(xì)化完善“信息支持”和“完善基礎(chǔ)設(shè)施”方面的相關(guān)規(guī)定。其次，對(duì)于“需求型”政策工具而言，政府應(yīng)著重關(guān)注“政府購(gòu)買”方面的政策制定，激發(fā)慈善活力，同時(shí)積極探索“海外機(jī)構(gòu)”和“外包”領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)慈善事業(yè)新模式。再次，對(duì)于目前使用數(shù)量最多的“環(huán)境型”政策工具，政府應(yīng)將重點(diǎn)放在“金融支持”和“稅收優(yōu)惠”方面，為慈善的開(kāi)展提供優(yōu)惠政策。最后，對(duì)于“目標(biāo)規(guī)劃”和“法規(guī)管制”，一方面應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化明確政策內(nèi)容，增強(qiáng)指導(dǎo)針對(duì)性，另一方面，要繼續(xù)注重對(duì)慈善事業(yè)的法治引領(lǐng)，持續(xù)推動(dòng)慈善領(lǐng)域的立法工作，促使慈善機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)，解決管理混亂的問(wèn)題。

（二）完善不同階段的慈善政策

一個(gè)完整的慈善項(xiàng)目從啟動(dòng)到終止包括項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目執(zhí)行、效果評(píng)估和監(jiān)督反饋四個(gè)階段，慈善政策的引領(lǐng)性應(yīng)與慈善項(xiàng)目各個(gè)階段相匹配，適應(yīng)不同階段慈善的進(jìn)展情況，在每一個(gè)慈善項(xiàng)目階段都應(yīng)有相應(yīng)的政策予以指導(dǎo)和規(guī)范。政府部門應(yīng)立足于事件全周期的視角，加強(qiáng)對(duì)慈善項(xiàng)目從開(kāi)始到結(jié)束的統(tǒng)籌、規(guī)劃與安排。未來(lái)，一方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“效果評(píng)估”階段的政策規(guī)定，可以考慮通過(guò)引入第三方評(píng)估等方式對(duì)慈善項(xiàng)目和慈善組織進(jìn)行定期評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲和整改，以提高慈善項(xiàng)目的效率和效益。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)需求型政策在監(jiān)督反饋與效果評(píng)估階段的運(yùn)用，優(yōu)化政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政策工具與慈善項(xiàng)目階段的匹配度。

（三）全面達(dá)成慈善政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的前提，政府部門要加強(qiáng)對(duì)慈善政策目標(biāo)的分析和研判，加強(qiáng)慈善機(jī)構(gòu)及工作人員對(duì)慈善政策目標(biāo)的理解和把握，使得慈善政策目標(biāo)的落地性更強(qiáng)。慈善政策應(yīng)將激勵(lì)和規(guī)范的政策目標(biāo)通盤考慮，避免某一目標(biāo)的滯后或延誤。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)在繼續(xù)細(xì)化“完善稅收優(yōu)惠和金融支持”以及“加強(qiáng)慈善監(jiān)管”相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)“發(fā)展慈善組織”和“促進(jìn)慈善捐贈(zèng)與募捐”這兩項(xiàng)目標(biāo)有所加強(qiáng)，優(yōu)化慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善募捐與捐贈(zèng)流程。同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注“激勵(lì)慈善信托”目標(biāo)的達(dá)成，可以考慮采取多元化的捐贈(zèng)類型，將現(xiàn)金捐贈(zèng)與實(shí)物捐贈(zèng)相結(jié)合，并盡快出臺(tái)慈善信托的稅收優(yōu)惠實(shí)施細(xì)則，對(duì)其稅收優(yōu)惠門檻及力度進(jìn)行明確規(guī)定。在發(fā)展慈善信托的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和探索更多的慈善內(nèi)容和行為創(chuàng)新。

（四）加強(qiáng)多部門的協(xié)同配合

如前文所述，我國(guó)慈善政策的制定主體多是民政部門，其他部門參與頻次較少。這客觀使得政策內(nèi)容并不均衡，如金融、稅收等優(yōu)惠政策的數(shù)量偏少，同時(shí)也導(dǎo)致部分政策缺少針對(duì)性，可操作性不強(qiáng)。因此，應(yīng)重視中央部委之間、地方之間和上下層級(jí)之間的信息共享，明確責(zé)任邊界，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)合作，共同協(xié)商出臺(tái)慈善政策，加強(qiáng)政策的聯(lián)動(dòng)性，全面系統(tǒng)地為慈善組織的建設(shè)和慈善活動(dòng)的開(kāi)展提供政策工具的支持，為慈善事業(yè)提供更具針對(duì)性、科學(xué)性和綜合性的政策指導(dǎo)，引領(lǐng)慈善事業(yè)可持續(xù)的健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：鄒立鳴]