劉冬青

摘 要：農(nóng)民集中居住是我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程。農(nóng)民集中居住不僅有利于集約利用土地，而且也有利于解決農(nóng)村地區(qū)居住分散、房屋陳舊、風(fēng)貌凌亂等突出問(wèn)題。但農(nóng)民集中居住社區(qū)也存在社區(qū)合作共治進(jìn)展緩慢、管理體制不夠健全、配套設(shè)施不夠完善等問(wèn)題。目前亟需通過(guò)完善集中居住社區(qū)綜合管理來(lái)提升農(nóng)民的歸屬管、認(rèn)同感和幸福感，以便順利推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集中居住? 綜合管理? 社區(qū)

黨的十七大報(bào)告提出，要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。集中居住解構(gòu)了原先的村落共同體，鄉(xiāng)土文化和城市文化在新社區(qū)相遇。農(nóng)民即便在身份和空間上已成為城市居民，但仍然存在無(wú)法真正融入城市生活的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)集中居住社區(qū)進(jìn)行綜合管理，能夠提升農(nóng)民的社區(qū)歸屬管、認(rèn)同感和幸福感，從而幫助集中居住農(nóng)民盡快融入城市生活。

一、農(nóng)民集中居住社區(qū)綜合管理的探索與實(shí)踐

隨著農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，許多農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)為主”向“非農(nóng)為主”的歷史性轉(zhuǎn)變，從而跨進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的新時(shí)期，這就使農(nóng)民集中居住具備了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必然性。但在農(nóng)民集中居住實(shí)踐也中出現(xiàn)了一些障礙，如農(nóng)民的自身意愿，而影響農(nóng)民集中居住自身意愿的一個(gè)重要因素就是集中居住社區(qū)的綜合管理狀況。加強(qiáng)農(nóng)民集中居住社區(qū)綜合管理已經(jīng)成為推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展所必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)也對(duì)此進(jìn)行了積極探索。

（一）以城鄉(xiāng)生活等值化為價(jià)值旨?xì)w

引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的目的是要集約利用土地，改善農(nóng)村落后的生活條件，而并不是消滅農(nóng)村，將農(nóng)村變?yōu)槌鞘小Ｒ虼?，?duì)農(nóng)民相對(duì)集中居住社區(qū)的管理，應(yīng)該要有別于傳統(tǒng)意義上的城市社區(qū)管理，但同時(shí)又要兼顧城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。美國(guó)著名城市學(xué)家劉易斯·芒福德曾指出，“城與鄉(xiāng)承載著同等重要的價(jià)值并需要有機(jī)結(jié)合在一起，在這方面，德國(guó)是成功的。”德國(guó)的“城鄉(xiāng)等值化試驗(yàn)”，為農(nóng)民集中居住提供了思想指引，跳出了追求農(nóng)村和城市表面上的公平，而是追求農(nóng)村和城市生活質(zhì)量的相同，使農(nóng)村生活與“城市生活不同類但等值”。1988年，我國(guó)開(kāi)展了中國(guó)式“巴伐利亞試驗(yàn)”，山東省青州市南張樓村在德國(guó)賽德?tīng)柣饡?huì)援助下，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行土地整理、科學(xué)規(guī)劃村莊等，讓村民工作和生活在各類功能集中的社區(qū)里，興建了近百個(gè)企業(yè)，產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，農(nóng)民生活水平得到了顯著提高。以城鄉(xiāng)等值化為價(jià)值旨?xì)w進(jìn)行農(nóng)民集中居住社區(qū)的功能定位和管理設(shè)定，將有利于集中居住區(qū)農(nóng)民快速融入城市生活。

（二）以多樣化管理滿足多元需求

隨著新型城市化的加速推進(jìn)，以農(nóng)民為居住主體的集中居住社區(qū)數(shù)量逐漸增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大。傳統(tǒng)的農(nóng)民行為方式及農(nóng)村管理模式與現(xiàn)代城市生活及社區(qū)管理之間的矛盾日趨凸顯，對(duì)于符合農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)際的物業(yè)管理和服務(wù)的需求也愈加迫切。這些都給基層社會(huì)治理帶來(lái)了很多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。為解決這些問(wèn)題，各地區(qū)聯(lián)系自身實(shí)際，開(kāi)創(chuàng)了多樣化的管理模式。比如，上海市崇明區(qū)明南佳苑創(chuàng)造性地提出了“雙軌制”管理，在保留村民小組的基礎(chǔ)上，把社區(qū)劃分為 7個(gè)片區(qū)，實(shí)行村民小組和商品房片區(qū)、樓組共同管理的“雙軌模式”，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理和服務(wù)全覆蓋，有效解決群眾利益訴求和多樣化需求。根據(jù)集中居住社區(qū)的不同情況采取不同的管理模式，能夠滿足多樣化需求，有效提升農(nóng)民的獲得感、幸福感。

（三）以多元化主體豐富管理內(nèi)涵

農(nóng)村社區(qū)最主要的治理主體是村委會(huì)和村民，城市社區(qū)治理的主體為政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和居民等。農(nóng)民集中居住區(qū)由于其住戶的復(fù)雜性，在社區(qū)組織架構(gòu)上很可能會(huì)表現(xiàn)出“亦城亦鄉(xiāng)”的混合模式，治理主體更加多元，包括村委會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)和其他社會(huì)組織。例如，江蘇省江陰市新橋鎮(zhèn)綠園社區(qū)按照成熟城市社區(qū)模式規(guī)劃配置了居民委員會(huì)、物業(yè)管理處、業(yè)主委員會(huì)。同時(shí)村委會(huì)也在社區(qū)治理中承擔(dān)了重要角色，前期主要負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的運(yùn)作以及居民管理與服務(wù)，選舉活動(dòng)也仍然需要所有村民的參與。隨著集中居住時(shí)間增加，村委會(huì)原先的部分職能逐步流失，如人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等。這些職能逐步移交至社區(qū)居委與物業(yè)。此外，綠園社區(qū)還有公益慈善類組織5個(gè)，社會(huì)服務(wù)類組織4個(gè)，文化體育類組織8個(gè)和社會(huì)群眾類組織3個(gè)。在多元治理主體的參與下，綠園社區(qū)形成了良好的治理模式。管理主體的多元化意味著社區(qū)管理的內(nèi)涵更加豐富，形式更加靈活，這些都為農(nóng)民集中居住區(qū)的發(fā)展提供了無(wú)限可能。

二、農(nóng)民集中居住社區(qū)綜合管理存在的問(wèn)題

農(nóng)民集中居住后，失去了賴以生存的土地，離開(kāi)了長(zhǎng)期習(xí)慣的生活家園，告別了熟悉的生產(chǎn)生活方式，成為城市的特殊新群體，產(chǎn)生了一系列新問(wèn)題，如就業(yè)、子女教育、醫(yī)療等。同時(shí)，熟悉的人際關(guān)系圈子也被打破，社交網(wǎng)絡(luò)的重新構(gòu)建和維護(hù)、與社區(qū)組織的關(guān)系定位、各種權(quán)利的維護(hù)等也讓他們產(chǎn)生了困惑。因而諸多的矛盾由此而生，各種問(wèn)題都積聚在社區(qū)。

（一）社區(qū)合作共治進(jìn)展緩慢

農(nóng)民集中居住不僅僅意味著居住空間的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的生活環(huán)境、居住方式和生存模式也因此發(fā)生了改變，甚至引起了思維方式和價(jià)值觀念的深層次變革。由此所引發(fā)的“適應(yīng)困境”是當(dāng)前集中居住區(qū)迫切需要解決的問(wèn)題，也是影響社區(qū)共治進(jìn)展緩慢的主要原因。由于缺乏在城市就業(yè)的一技之長(zhǎng)，一些失地農(nóng)民感覺(jué)離開(kāi)土地后的生活更加艱辛，于是滋生了反市民化的價(jià)值觀。有些農(nóng)民不遵守社區(qū)管理規(guī)定把公共的花壇和草地當(dāng)作自留地，甚至還在房屋的陽(yáng)臺(tái)、衛(wèi)生間喂養(yǎng)豬、雞、鴨，毀綠種菜，私搭亂建，亂堆雜物等，嚴(yán)重干擾了社區(qū)居民的正常生活和社區(qū)物業(yè)的規(guī)范化管理。還有些農(nóng)戶還存在“等靠要”的抵觸情緒，故意不配合社區(qū)管理。

（二）社區(qū)管理體制亟需完善

農(nóng)民集中居住社區(qū)很多農(nóng)民在戶籍上仍然是農(nóng)村戶籍，但又同時(shí)身處社區(qū)。村居權(quán)力的交叉極易造成權(quán)力的“真空地帶”，村“管不到”且社區(qū)“管不了”的現(xiàn)象客觀存在。而且，缺乏針對(duì)特殊管理對(duì)象的體制機(jī)制。社區(qū)住戶大多為中低收入人群，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，素質(zhì)參次不齊，呈現(xiàn)“三多”現(xiàn)象，失崗失業(yè)的多，征地失地的多，低保家庭困難的多，成為社會(huì)管理和社會(huì)穩(wěn)定的“雷區(qū)”。同時(shí)，受原農(nóng)村住房觀念及生活習(xí)慣的影響，村民對(duì)于安置社區(qū)的物業(yè)管理工作難以理解，形成了一種管理與被管理的對(duì)立情緒。

（三）公共服務(wù)配套尚需改進(jìn)

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，部分農(nóng)民拆遷安置社區(qū)在“即拆即安”的指導(dǎo)思想下，建設(shè)時(shí)間倉(cāng)促，規(guī)劃滯后且沒(méi)有相對(duì)超前，配套設(shè)施不齊全，隨著人民生活水平提高，矛盾日益突出。如區(qū)部分區(qū)域基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)承載力難以滿足大型集中居住社區(qū)需求，社區(qū)精神文化產(chǎn)品難以滿足集中居住社區(qū)對(duì)公共文化的需求，現(xiàn)有教育資源無(wú)法滿足集中居住后的教育需求等。

三、農(nóng)民集中居住社區(qū)綜合管理的對(duì)策建議

針對(duì)集中居住社區(qū)綜合管理工作中遇到的新問(wèn)題，需要充分研判，組織協(xié)調(diào)做好管理工作，同時(shí)調(diào)動(dòng)現(xiàn)有資源更好服務(wù)于集中居住區(qū)居民。

（一）堅(jiān)持“以居民為中心”，加強(qiáng)人性化治理

1.統(tǒng)籌規(guī)劃，完善社區(qū)公共服務(wù)配套。在社區(qū)醫(yī)療方面，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，預(yù)留老年活動(dòng)室、日間照料中心、助餐場(chǎng)所等為老服務(wù)設(shè)施所需的房屋空間，建設(shè)長(zhǎng)者照護(hù)之家，與衛(wèi)生服務(wù)站一體設(shè)計(jì)建設(shè)。同時(shí)做好醫(yī)保登記協(xié)調(diào)工作，完善醫(yī)保信息，對(duì)醫(yī)療救助“一站式”系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。在教育資源配置方面，統(tǒng)籌規(guī)劃教學(xué)資源，通過(guò)“撤消、重組、合并”方式，在推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作中，完善教學(xué)資源規(guī)劃與整合，利用人口集中規(guī)劃優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的師資隊(duì)伍和良好的教學(xué)管理制度。

2.加強(qiáng)引導(dǎo)，完善社區(qū)自治制度。進(jìn)一步完善自治制度，在集中居住社區(qū)中矛盾糾紛解決通過(guò)熟人調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套自下而上的治理體系，更好處理社區(qū)矛盾糾紛，保證常規(guī)活動(dòng)運(yùn)行。同時(shí)鼓勵(lì)更多居民參與到社區(qū)事物管理上，真正體現(xiàn)居民的事情居民管的自治格局。大力宣傳現(xiàn)代生活方式及現(xiàn)代物業(yè)管理要求。強(qiáng)化居民的主人翁意識(shí)，把思想逐步從“被管”轉(zhuǎn)變成“我要管”。

3.自治互助，構(gòu)建和諧社區(qū)氛圍。宣傳調(diào)動(dòng)居民積極性，廣泛征集志愿者，培養(yǎng)一批有素質(zhì)的居民來(lái)參與互助關(guān)愛(ài)活動(dòng)，更好地解決當(dāng)前養(yǎng)老和留守兒童問(wèn)題，形成鄰里互助、社區(qū)送溫暖的人性化治理模式。社區(qū)辦事處要擺脫“管理者”的角色定位，樹(shù)立“以居民為中心”的服務(wù)理念，構(gòu)建和諧的社區(qū)氛圍，提供系統(tǒng)、公平、無(wú)差別的公共服務(wù)，提供可持續(xù)、可發(fā)展的公共服務(wù)。

（二）推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式，加強(qiáng)專業(yè)化治理

1.構(gòu)建扁平、高效的綜合區(qū)域管理結(jié)構(gòu)。以系統(tǒng)整合、功能整合、資源整合為平臺(tái)，強(qiáng)化實(shí)行“網(wǎng)格化”管理、“全天候”監(jiān)控等監(jiān)管機(jī)制，協(xié)調(diào)整合集中居住社區(qū)資源，確保對(duì)各類隱患信息能夠全面收集、分流和處置，實(shí)現(xiàn)“一口受理、分類流轉(zhuǎn)、按責(zé)處置、監(jiān)督考核、及時(shí)回應(yīng)”。

2.形成“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式。開(kāi)展社區(qū)智能化管理，更好地完成垃圾分類、社區(qū)安全監(jiān)控等一系列常規(guī)工作。同時(shí)強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急管理工作能力，例如：在疫情中篩查居民行程，及時(shí)為居民提供防疫物資等。

3.培養(yǎng)專業(yè)人才。一方面要培養(yǎng)“互聯(lián)網(wǎng)+”專業(yè)人才，為社區(qū)智能化提供人才和技術(shù)支撐。另一方面要設(shè)立信息化網(wǎng)格員，強(qiáng)化信息管理工作，提高社區(qū)對(duì)突發(fā)公共事件的處置能力。

（三）優(yōu)化綜合管理制度，加強(qiáng)科學(xué)化設(shè)計(jì)

1.創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制。使村黨總支、社區(qū)工作站、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)管理范圍擴(kuò)大化，解決農(nóng)民集中居住社區(qū)管理工作所面臨的多級(jí)管理難點(diǎn)。在機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，注重社區(qū)內(nèi)部管理、制度的規(guī)范、機(jī)制的理順。

2.加強(qiáng)社區(qū)合作共建。學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外社區(qū)共建經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)的伍德蘭茲社區(qū)管理模式，新加坡裕廊開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式等，開(kāi)展“雙結(jié)對(duì)”、“好鄰居”等活動(dòng)，與高科技園區(qū)等相關(guān)部門和大型企業(yè)結(jié)對(duì)合作社區(qū)共建，搭建平臺(tái)進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)管理和服務(wù)，努力做好社會(huì)治安綜合治理和信訪矛盾化解工作，促進(jìn)集中居住區(qū)農(nóng)民破解“適應(yīng)困境”。

3.培育和健全第三方管理機(jī)制。健全社區(qū)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)制度，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、定向委托、合同管理、績(jī)效評(píng)估等方式，規(guī)范社區(qū)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式。在具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，完善對(duì)于第三方管理機(jī)構(gòu)的考核評(píng)估機(jī)制，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”為社區(qū)居民提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（四）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，加強(qiáng)社區(qū)凝聚力

1.形成“社區(qū)黨總支+網(wǎng)格黨支部”大黨建模式。農(nóng)民集中居住對(duì)于黨建工作開(kāi)展提供了一定的便利，但同時(shí)對(duì)新時(shí)期新階段新黨建工作也提出了新的要求。要將分散的黨建資源有效整合起來(lái)，創(chuàng)新組織設(shè)置提高黨組織的覆蓋面。集中居住社區(qū)需要打破村組概念，設(shè)置黨支部、黨小組，形成“社區(qū)黨總支+網(wǎng)格黨支部”大黨建模式。

2.強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能。黨組織服務(wù)功能是拉近黨與人民群眾關(guān)系的重要基礎(chǔ)，也是兩者和諧相處的重要紐帶。要將社區(qū)黨組織作為開(kāi)展服務(wù)工作的重要核心，從基本公共服務(wù)的角度切入到整個(gè)工作之中，推行無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)，普通黨員主動(dòng)擔(dān)任黨的政策宣傳員、問(wèn)題搜集信息員、矛盾糾紛調(diào)解員。同時(shí)調(diào)動(dòng)工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織發(fā)揮自身志愿者聯(lián)動(dòng)作用，提升黨建工作質(zhì)量。

3.探索“黨建+文化”促進(jìn)文化融合。加強(qiáng)對(duì)集中居住社區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理配置社會(huì)文化資源，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入公共文化服務(wù)系統(tǒng)。在黨建活動(dòng)中突出特色文化主題。結(jié)合居民興趣特點(diǎn)共同擬定文化活動(dòng)主題開(kāi)展豐富黨建活動(dòng)，充分利用當(dāng)?shù)靥厣幕袜l(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)愁來(lái)加強(qiáng)社區(qū)文化融合。通過(guò)黨建工作協(xié)同自治共同完善社區(qū)文化建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)集中居住區(qū)農(nóng)民的融合發(fā)展，使他們更有歸屬感，通過(guò)豐富多樣的文化活動(dòng)引導(dǎo)他們真正地融入新社區(qū)。