楊復(fù)衛(wèi)，溫 濤

一、問題的提出

近年來，我國人口老齡化問題越發(fā)嚴重，引發(fā)社會各界普遍憂慮，國家對此進行了積極回應(yīng)。2013年，國辦印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(后文簡稱“35號文”)，就“完善投融資政策”提出通過金融政策工具支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案，包括“金融信貸”“保險投資”和“地方債券”等工具類型。而后商務(wù)部出臺的《關(guān)于推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和財政部、商務(wù)部共同印發(fā)的《關(guān)于開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)試點的通知》(后文簡稱“48號文”)還提到了通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金與多重信貸政策支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年央行等五部門出臺了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(后文簡稱“65號文”)，擴展了金融政策工具類型，但地方政府并未及時跟進。直到2019年國辦發(fā)布了《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(后文簡稱“5號文”)，中央部門和地方政府才開始發(fā)力，較短時間內(nèi)出臺了多項支持地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本。2020年國辦印發(fā)的《關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》(后文簡稱“52號文”)在繼承和發(fā)揚“5號文”精神的基礎(chǔ)上，還進一步擴充了金融政策“工具箱”的內(nèi)容。這也是多地在2020年針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展密集發(fā)文的原因。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心已從社會共識性的“應(yīng)當(dāng)發(fā)展”過渡為實踐性的“如何發(fā)展”，越發(fā)依賴金融政策工具的促進作用。如2020年印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》提出健全養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策，引導(dǎo)金融資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。實際上，金融政策工具與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展天然契合，通過引入社會資金充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率優(yōu)勢，將養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品由單一供給轉(zhuǎn)向綜合供給(1)參見廖衛(wèi)東、廖劍南《基于協(xié)同治理的PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)困境和優(yōu)化路徑研究》，《江西社會科學(xué)》2020年第4期。。例如，通過財政引導(dǎo)資金設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過信貸工具解決養(yǎng)老企業(yè)資金短缺問題。由于產(chǎn)業(yè)政策與資源配置密切相關(guān)，產(chǎn)業(yè)政策最重要的功能就是引導(dǎo)資金流向經(jīng)濟效益好、發(fā)展前景廣的行業(yè)。金融政策工具正是通過對社會資金流向的把控，將資金引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以促進其有序發(fā)展。特別是后疫情時代，居家養(yǎng)老服務(wù)愈發(fā)受到重視，如何推進其發(fā)展并與金融政策工具有序結(jié)合成為越來越多學(xué)者關(guān)注的命題(2)參見李志宏《后疫情時期我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展迎來四重機遇》，《中國社會工作》2020年第17期。。鑒于此，本文擬系統(tǒng)解讀養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的金融政策工具，分析工具選用情況，嘗試構(gòu)建一套具有普適價值的工具選用和配置方案，優(yōu)化金融政策工具支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展效用。

二、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的金融政策工具：基于政策文本分析

自2000年《關(guān)于社會福利社會化的意見》頒行以來，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)被提升至國家戰(zhàn)略高度。隨后，2006年、2011年國務(wù)院分別頒行了《老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，強調(diào)完善“居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老”體系。此一階段處于養(yǎng)老服務(wù)“上規(guī)模”期，為后續(xù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。直到2013年“35號文”的出臺，各種金融政策工具紛至沓來，成為助力養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展利器。本文以2013年以來中央頒行的六份權(quán)威養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展文本，以及“5號文”頒行后十個地方文本為樣本，剖析養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融政策工具選用機理與配置成效。

(一)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本中的金融政策工具

審視中央層面養(yǎng)老服務(wù)政策文本可清晰地發(fā)現(xiàn)，自“35號文”施行以來，通過金融政策工具支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展走上了快車道，后續(xù)政策發(fā)文大都建立在“35號文”基礎(chǔ)上?！?5號文”是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)政策領(lǐng)域位階最高的一份文件，整體勾勒和規(guī)劃了未來一段時期養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍圖，拉開了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)運用金融政策工具文本實踐序幕。從“35號文”始，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)漸次形成了以信貸工具、財政貼息、保險投資、地方債券等工具為內(nèi)容的金融政策工具體系(見表1)，金融政策工具運用的廣度和深度顯著加強。如，中央各部委連續(xù)出臺了“48號文”“65號文”“5號文”“52號文”，盡管屬于過渡性文本，也依然在“35號文”基礎(chǔ)上進行了擴展。將金融政策工具當(dāng)作養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的一部分，能夠積極、有序引導(dǎo)銀行、保險公司、證券公司等機構(gòu)開放諸如理財、信貸、保險和證券等養(yǎng)老產(chǎn)品。雖“48號文”未進一步充實養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策“工具箱”內(nèi)容，但最大亮點在其“試點內(nèi)容”部分，提出了鼓勵各地選用養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金?！?5號文”的規(guī)定更為詳細，除了細化多重信貸與債券工具外，還創(chuàng)新了PPP信貸、股權(quán)投資、夾層投資、股東借款、風(fēng)險投資基金等工具，不僅全面闡釋了金融政策工具支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大意義，還對金融政策工具進行了周密部署和安排?！?號文”在保留“35號文”抵押貸款、貨幣信貸基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了證券、利率調(diào)整、融資附加費等工具?！?2號文”緊跟“65號文”，運用金融政策工具更為靈活、多樣。

表1 中央層面養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的主要金融政策工具

相較于中央政策，地方為落實“35號文”以及“5號文”，密集出臺了相應(yīng)的配套政策，將支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策具體化(見表2)。上述文本中，金融政策工具作為推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場化的重要推手，在地方的政策文本中被重點提及。從表2可見，各地形成了獨具地方特色的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具。其中，陜西和貴州的規(guī)定主要基于“35號文”，除貴州增加了“應(yīng)收款”外，二者基本一致。其余8省份則主要是為落實“5號文”的要求，江蘇、廣東、黑龍江和遼寧的金融政策工具類型相對單一，主要涵蓋了信貸、債券和信托等工具；而另外4省份在“5號文”基礎(chǔ)上豐富了金融政策工具類型，提出了貸款利率、貸款期限、風(fēng)險補償金、擔(dān)?；?、財政貼息、股權(quán)眾籌、理財和保險等工具。其中，信貸是最受地方政府青睞的單一金融政策工具，但在不同的表述中呈現(xiàn)不同樣態(tài)，如股權(quán)等抵質(zhì)押貸款、續(xù)貸、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、專項信貸等，其余諸如股權(quán)眾籌、證券、保險等工具類型相對較少?？傮w而言，地方文本基本沿襲了中央文本的整體框架，雖然在具體操作層面有所區(qū)別，但總體上均繞不過對信貸、債券和基金等工具的深挖，僅有少數(shù)省份探索了其他工具類型，如上海的股權(quán)眾籌、四川的風(fēng)險補償金等。可見，為應(yīng)對不斷豐富的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，地方文本極大地豐富了金融政策“工具箱”的類型與內(nèi)容。

表2 10省份養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的主要金融政策工具

縱觀央地政策文本，可大致總結(jié)出養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融政策工具特征與運用趨勢：第一，工具建設(shè)方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具的類型與內(nèi)容越發(fā)多元化。從“35號文”時期主要依靠單純的信貸工具，到“5號文”和“52號文”時期已脫離了高度依賴信貸工具，其工具類型變得更為豐富，對于信貸工具自身的挖掘也越來越深入，推出了諸如應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、收費權(quán)質(zhì)押貸款、循環(huán)貸款等工具。第二，工具選用方面，地方政府對于中央政策文本意見基本“照單全收”，創(chuàng)新力較弱。從地方“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實施意見”觀察，決策者針對金融政策工具類型和某一具體工具大類的挖掘方面并未進行深度創(chuàng)造(3)參見李曉娣、原媛、黃魯成《政策工具視角下我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策量化研究》，《情報雜志》2021年第3期。。對于前者而言，地方政府的工具類型很難超越“5號文”和“52號文”的內(nèi)容；從后者來看，信貸工具的挖掘大多集中于抵押貸款、確定貸款利率等方面的創(chuàng)造，其他工具大類基本未進行適應(yīng)本地化的創(chuàng)新。第三，工具適配度方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具亦常見于其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策文本，專屬于養(yǎng)老服務(wù)特質(zhì)的工具較少，看似“百花齊放”，實則適配有限。

(二)金融政策工具的運用效果檢視

作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱領(lǐng)性文件，“35號文”自頒行以來實施效果并未達預(yù)期，實證研究發(fā)現(xiàn)金融政策工具與產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)匹配存在錯位現(xiàn)象，“一攬子”金融政策工具難以精準(zhǔn)支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各業(yè)態(tài)發(fā)展(4)參見封鐵英、南妍《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系及其協(xié)調(diào)性——基于政策文本的量化分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2021年第1期。。例如，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)對金融政策工具訴求不同，但“35號文”并未體現(xiàn)不同環(huán)節(jié)工具的差異性。另外，“35號文”在抵押擔(dān)保、財政貼息和小額貸款等信貸工具前使用了“加快”“擴寬”“積極支持”“加大”等主觀性較強的前綴，并沒有明確支持的具體內(nèi)容和力度，使得信貸工具支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展落地困難。而保險投資、地方債券等工具的使用本身受到金融監(jiān)管的諸多限制。央地文本也未說明應(yīng)在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)哪一業(yè)態(tài)、哪一階段運用金融政策工具、運用的強弱力度等?？梢姡?5號文”的效果不彰問題并非個案，央地文本都存在類似問題，原因有以下三方面：

第一，單一金融政策工具性能挖掘不足?？v觀表1和表2，對于單一工具的性能，政策文本還未進行深入探索，對于何種養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)使用直接信貸工具，何種業(yè)態(tài)匹配間接產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、股權(quán)眾籌和慈善信托等工具缺乏明確指引。單一金融政策工具只有匹配適宜的產(chǎn)業(yè)形態(tài)才能發(fā)揮其功效，否則產(chǎn)業(yè)促進效果有限(5)參見楊復(fù)衛(wèi)《地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金運行模式效率改進研究——基于八個試點省區(qū)的實證調(diào)研》，《經(jīng)濟體制改革》2018年第1期。。以信貸工具為例，其衍生出了股權(quán)抵(質(zhì))押貸款、專項信貸、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款等工具，這些工具與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的匹配并不精準(zhǔn)，導(dǎo)致實際使用中產(chǎn)生的弊端暴露無遺。這源于信貸工具偏好中大型企業(yè)而忽視民營、小微企業(yè)，偏好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)見效快、收益高的業(yè)態(tài)；忽視公益性較強、需資金長期投入的業(yè)態(tài)。據(jù)景德鎮(zhèn)樂平養(yǎng)老機構(gòu)調(diào)查顯示，公辦養(yǎng)老機構(gòu)資金主要來源于財政補助、福利彩票，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)主要以內(nèi)源式融資為主，僅20%獲得銀行信貸支持(6)參見甄小燕、劉立峰《我國養(yǎng)老政策體系的問題與重構(gòu)》，《宏觀經(jīng)濟研究》2016年第5期。。雖說信貸工具的“嫌貧愛富”并非養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所獨有，但基于路徑依賴效應(yīng)的桎梏，信貸工具的產(chǎn)業(yè)促進功能始終難以改善，陷入“貧者愈貧、富者愈富”的惡性循環(huán)。更為重要的是，其他諸如債券、財政貼息、靈活還款、確定貸款期限和貸款利率等直接工具還存在性能挖掘不夠的問題。例如，靈活還款有多種表現(xiàn)形式，究竟采用哪一種更利于支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展？同時，間接金融政策工具挖掘也遠未到位，就股權(quán)眾籌工具而言，現(xiàn)有政策均持謹慎態(tài)度。眾籌資金可能衍生欺詐風(fēng)險，限制了間接金融政策工具的運用。

第二，金融政策工具運用缺乏體系合力。觀察現(xiàn)有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域金融政策工具運用，不難發(fā)現(xiàn)，中央和地方政策文本均存在以不同形式排斥金融政策工具間體系化運用的問題，工具間的積極互動被斬斷。從“48號文”“65號文”“5號文”“52號文”間的政策延續(xù)歷程可發(fā)現(xiàn)，目前并未形成體系化的金融政策工具，“48號文”僅規(guī)定了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金；“5號文”向養(yǎng)老機構(gòu)融資的主要是信貸；“52號文”提到的產(chǎn)業(yè)投資基金、私募股權(quán)基金僅適用于養(yǎng)老托育領(lǐng)域?？梢?，不同發(fā)文單位對金融政策工具的喜好各異，難以形成工具合力。實際上，“65號文”本身便將信貸工具與多元化融資渠道內(nèi)的諸如夾層投資、股東借款、風(fēng)險投資基金等工具嚴格區(qū)分，換言之，二者并不屬于同一平面的內(nèi)容，難以組合配置。而地方政策設(shè)計受中央政策文本的“路徑依賴”，也繼承了工具間的排斥做法。如黑龍江在《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實施意見》中明確規(guī)定了信貸工具僅針對“個人和小微企業(yè)”，而證券、債券工具則支持“符合條件的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)”，即信貸與證券、債券工具分別支持不同對象，二者沒有合力的空間，工具間的組合運用未獲得足夠重視。

第三，金融政策工具與產(chǎn)業(yè)間匹配度欠佳。不同金融政策工具有不同內(nèi)涵、邊界和適用范圍，有不同法律要求，與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合度也不同，最終能起到的作用與預(yù)期也大相徑庭。從表1和表2的政策文本觀察，文本內(nèi)容并未區(qū)分養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具體業(yè)態(tài)，多數(shù)文本籠統(tǒng)以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)代替，認為產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)就是所有與養(yǎng)老有關(guān)的經(jīng)濟活動。少數(shù)文本進行了區(qū)分，金融政策工具集中于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)方面，對于最需支持、處境最為艱難的養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)和從業(yè)人員培養(yǎng)方面缺乏有力激勵。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老等設(shè)施的建設(shè)、社區(qū)照護、養(yǎng)老普及等方面也鮮見金融政策工具。此外，對未來養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展前景最為廣闊的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、健身娛樂業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)品業(yè)等領(lǐng)域金融政策的布局更是鳳毛麟角。金融政策工具運用不應(yīng)被局限于公益性較強的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，這本應(yīng)是政府福利給付范圍而非政策工具的運用場所。如若金融政策工具被限制使用，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展也將偏離政策目標(biāo)(7)參見胡春艷、周付軍《中國PPP政策工具選擇及其選擇模式研究——基于中央政策的文本分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2019年第4期。。金融政策工具固然不是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈丹妙藥，但它對整個產(chǎn)業(yè)勃興價值不可小覷。目前政策文本缺乏將養(yǎng)老服務(wù)作為一種產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性思維，未進行業(yè)態(tài)區(qū)分，亦未實現(xiàn)工具的差別化匹配，不利于金融政策工具運用的完整性和互聯(lián)互通，導(dǎo)致政策落地困難。此外，政策文本亦未提及金融政策工具內(nèi)部以及與財稅、競爭等政策工具的組合配置使用問題。

三、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中金融政策工具選用的基本方法

(一)金融政策工具選用的考量因素

1.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)。政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策實施所達成的效果，只有對政策問題進行診斷之后，才能找到一個全面解決問題的辦法，進而選擇有效的政策工具。正如有學(xué)者所言，“政策的核心內(nèi)容是政策目標(biāo)及其實現(xiàn)的工具”(8)陳振明：《政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第193～194頁。。相應(yīng)的，對于支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融政策工具，其核心便是如何選擇政策目標(biāo)以及確保目標(biāo)實現(xiàn)的手段。確定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，應(yīng)考慮兩方面因素：一是國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策屬于單一目標(biāo)還是多重目標(biāo)。如果是前者則需要明確目標(biāo)是什么，如果是后者就要確定目標(biāo)的構(gòu)成因素。二是金融政策工具在執(zhí)行一段時間后，須考慮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)是否已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，如果目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變，則應(yīng)考慮具體金融政策工具是否還有存在的理由，是否選擇其他金融政策工具(9)參見楊復(fù)衛(wèi)《稅收優(yōu)惠激勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律效果評估》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第4期。。從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策來看，“35號文”提出的目標(biāo)是“加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”，“48號文”提出“促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)加速、融合發(fā)展”?！?8號文”在“35號文”政策目標(biāo)基礎(chǔ)上強調(diào)了“融合發(fā)展”，有學(xué)者指出產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為解決養(yǎng)老問題提供了新的思路(10)參見李俏、孫澤南《產(chǎn)業(yè)融合背景下合作社參與農(nóng)村養(yǎng)老供給的實踐機制》，《重慶社會科學(xué)》2019年第8期。?！?號文”則強化問題意識，提出“打通‘堵點’，消除‘痛點’，破除發(fā)展障礙，健全市場機制”“完善養(yǎng)老服務(wù)體系”；“52號文”則提出了“促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展”。雖說“5號文”增加了政策目標(biāo)，但不管從路徑還是結(jié)果看，前述政策的根本意涵均以破除障礙、加速養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)。以此推之，金融政策工具應(yīng)當(dāng)服務(wù)并服從這一關(guān)鍵政策目標(biāo)，否則將偏離國家預(yù)定的發(fā)展方向。

2.金融政策工具實施環(huán)境。從“5號文”提到的“養(yǎng)老服務(wù)市場活力尚未充分激發(fā)，發(fā)展不平衡不充分、有效供給不足、服務(wù)質(zhì)量不高”等問題可知，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域金融政策工具實施未達預(yù)期效果。原因在于金融政策工具的選用較少考量實施環(huán)境的差異。換言之，金融政策工具缺少針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)差異化、個性化的服務(wù)，未開辟養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金保障通道(11)參見湯丁《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融配套政策研究》，《宏觀經(jīng)濟管理》2015年第12期。。雖說“65號文”推出了多種金融政策工具，但大多未考量實施環(huán)境差異，而是通過限定性前綴對工具使用加以限制，如“鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)”“在風(fēng)險可控的前提下”“對符合條件的個人投資”“鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)適當(dāng)延長貸款期限”等等。然而，這種缺乏量化指標(biāo)的工具使用在實踐中往往會走樣乃至變成一種宣傳口號，工具激勵效果大打折扣。從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展觀察，金融政策工具優(yōu)化選用應(yīng)重視以下實施環(huán)境：一是金融政策意識。工具作為實現(xiàn)金融政策目標(biāo)的手段，其有效運用有助于避免產(chǎn)業(yè)政策的失靈。金融政策意識涉及金融在社會主體間的傳播和使用，是社會主體對金融問題的深度認知。如若社會金融政策的意識越高，其工具選用就越為靈活和多樣，不僅注重眼前利益，更為看重工具選用的科學(xué)程序與規(guī)范使用。二是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場成熟度。通常養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場成熟度越高，金融政策間接工具的使用就越廣，以防范政府利用金融政策工具過度干預(yù)。三是技術(shù)支持度。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)關(guān)乎產(chǎn)品創(chuàng)新、設(shè)施更新，金融政策工具的優(yōu)化選用應(yīng)考慮技術(shù)支持度等因素。

3.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由一個個具體業(yè)態(tài)組成，不同養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的內(nèi)涵、獨特性和活動規(guī)律不同，甚至“公共屬性”與市場化前景亦不同。雖說“35號文”“5號文”并未明確區(qū)分養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具體業(yè)態(tài)，但通過分類舉例可將其劃分為七大類：老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)和老年旅游。不同產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)折射出不同公共屬性和市場化要求，其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用和地位也不同，故而不同產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與金融的結(jié)合度深淺不一，選用的金融政策工具也應(yīng)有別。如若僅將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)劃分為“營利性”和“非營利性”，則不能涵蓋各個業(yè)態(tài)的特殊要求，以此匹配金融政策工具則有產(chǎn)業(yè)發(fā)展“一刀切”之嫌，甚至產(chǎn)生破壞效果。故此，可基于公共目的、營利能力、金融成熟度與金融需求度等變量，檢視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各類別金融政策工具的選用，進而形成三方面共識：一是初級的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金支持類。該類別養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)通常具有較強的公益性，且市場發(fā)育成熟度較低，屬于政府希望發(fā)展和重點扶持的類別，老年生活照料、老年健康服務(wù)即屬此類。二是中級的信貸工具支持類。該類別相較于前一類別公益性較弱，但是市場成熟度適中，具有持續(xù)盈利能力，如若通過金融政策工具重點扶持可能誘發(fā)市場不公平，適用市場自我調(diào)節(jié)為主。老年產(chǎn)品用品、老年體育健身、老年文化娛樂等屬于此類。三是高級的間接工具支持類。此類別以營利為目的，達到了完全市場化程度，且并未涉及技術(shù)創(chuàng)新或服務(wù)革新，屬于養(yǎng)老高端消費行為，如老年金融服務(wù)和老年旅游。三組共識的區(qū)分使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具選用遠比理論模式更為復(fù)雜，需要統(tǒng)籌規(guī)劃提前布局，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

(二)金融政策工具選用的方法選擇

1.單一金融政策工具的精準(zhǔn)選用。從政策文本角度觀察，當(dāng)下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展更青睞單一金融政策工具，較少使用金融政策工具組合；更傾向使用多重信貸、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等直接政策工具，較少選用股權(quán)投資、夾層投資、股東借款、風(fēng)險投資、私募股權(quán)等間接政策工具。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)豐富，每一業(yè)態(tài)有其自身的性質(zhì)與發(fā)展規(guī)律，對金融政策工具訴求不同。加之金融政策工具種類繁多、高度專業(yè)性，其作用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各業(yè)態(tài)的階段、方式和內(nèi)容均產(chǎn)生不同效果，甚至運用力度也直接影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展。不管是直接或是間接的政策工具均應(yīng)探尋與產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的精準(zhǔn)對接，充分吸收民間金融善治的有益經(jīng)驗，開發(fā)諸如金融利率定價權(quán)、利率議價權(quán)等政策工具類型，充分發(fā)揮金融政策工具的杠桿優(yōu)化作用。此外，還應(yīng)側(cè)重對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性引導(dǎo)，特別在人才、設(shè)施、環(huán)境等要素方面，防范良性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入投機的養(yǎng)老地產(chǎn)“旋渦”(12)參見黃劍鋒、章曉懿《中國智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策研究——基于政策工具與技術(shù)路線圖模型》，《中國科技論壇》2020年第1期。。為此，應(yīng)充分發(fā)揮金融政策工具分類支持的三方面共識，即對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后地區(qū)和公益性較強的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的功效；對于信貸工具支持類產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮多重信貸的作用，如質(zhì)押貸款、循環(huán)貸款、年審制貸款、確定貸款利率等，分別支持老年產(chǎn)品用品研發(fā)、銷售，老年體育健身和文化娛樂等企業(yè)發(fā)展；在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場成熟地區(qū)和著重發(fā)揮間接政策工具效用的業(yè)態(tài)，如老年金融和老年旅游等，通過股權(quán)眾籌等創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。

2.工具間內(nèi)外組合配置優(yōu)化選用。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)內(nèi)部問題極為復(fù)雜，純粹的單一金融政策工具往往捉襟見肘或適得其反，政策工具組合可發(fā)揮拾遺補闕功能，填補單一政策工具法律適用真空。工具內(nèi)部組合主要表現(xiàn)為適宜情形下直接與間接工具的有機配合，外部組合則希冀通過與財稅政策工具、競爭政策工具等建立跨界體系。內(nèi)外部政策工具聯(lián)動，形成政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的有效融合，克服政府與市場“兩個失靈”問題，共同作用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與優(yōu)化配置。所以除發(fā)揮單一金融政策工具效用外，工具間的組合配置應(yīng)獲得足夠重視。值得注意的是，不同政策工具有其獨特性、技術(shù)測度和約束功能，組合配置亦非簡單排列組合，需要決策者在政策文本制定時詳加考慮。通過對擬選工具的實施對目標(biāo)群體與非目標(biāo)群體的作用、短期與長期的影響以及成本與收益的評估，預(yù)測工具制定后可能發(fā)生什么(13)參見[美]托馬斯·R·戴伊《理解公共政策(第十二版)》，謝明譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第284～286頁。。換言之，整體考慮工具內(nèi)外部的產(chǎn)業(yè)促進定位，確保養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)沿著國家預(yù)定方向發(fā)展。從內(nèi)部組合配置來看，不同工具從不同角度影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新活動的質(zhì)量與效率。決策者確有必要梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的工具類型，綜合評估各自性能，選取較為契合的工具組合。更為重要的是，還需測度備選工具組合功效，謹防過度激勵產(chǎn)生的潛在金融風(fēng)險，導(dǎo)致激勵失靈。

四、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的金融政策工具配置方案

(一)配置前提：完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的金融政策“工具箱”

政策工具配置是對特定歷史階段經(jīng)濟關(guān)系的一種調(diào)整，是對失衡利益和矛盾的動態(tài)博弈。因此，為積極應(yīng)對人口老齡化趨勢，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，金融政策工具應(yīng)發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)促進功能。“政策工具的選擇旨在通過調(diào)整目標(biāo)群體和政策執(zhí)行者的行為以達成政策目標(biāo)”(14)朱亞鵬、李斯旸：《目標(biāo)群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計框架:發(fā)展與述評》，《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第5期。。為達成此目標(biāo)，儲備高效和完備的金融政策“工具箱”就顯得尤為重要，通過不同金融政策工具匹配養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不同業(yè)態(tài)，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)。從表1和表2可見，我國央地支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展出臺了大量金融政策工具，以備決策者選用，但對工具的性能以及工具間的邏輯關(guān)系并未闡明，為工具優(yōu)化選用帶來了障礙。選擇促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具應(yīng)從產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的不同特征入手，基于不同業(yè)態(tài)的工具訴求強度，尋求破解政策工具體系與產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)銜接的制度障礙，實現(xiàn)精準(zhǔn)導(dǎo)向。為此，本文將金融政策工具形態(tài)、類型和內(nèi)容嚴格區(qū)分，探索發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的最佳工具(見表3)。

表3 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策“工具箱”一覽表

此外，政策工具的選擇必須適應(yīng)于特定的制度背景，并體現(xiàn)特定治理模式下的價值規(guī)范(15)See Rixecker and Stefanie, Expanding the Discursive Context of Policy Design: A Matter of Feminist Standpoint Epistemology, Policy Sciences, vol. 27, no. 2,1994, pp.119-142.。政策工具的選用并非簡單的“拉郎配”，而是基于地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的發(fā)展目標(biāo)來確定。為了適應(yīng)和達成產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展要求，應(yīng)進一步擴寬金融政策工具的選擇視野，基于精準(zhǔn)導(dǎo)向的工具選用視角探尋金融政策工具的體系化塑造，為地方養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力加持。從表3可見，金融政策工具支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要用到直接和間接政策工具，又要用到基礎(chǔ)類的小額貸、基金、債券、理財?shù)裙ぞ?，同時還應(yīng)創(chuàng)新出股權(quán)眾籌、風(fēng)險補償金等工具。因此，構(gòu)建完善的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策“工具箱”可以滿足政策工具的精準(zhǔn)選定，減少政策工具選定的隨機性、不確定性，增強工具優(yōu)化選用規(guī)則、完善工具配合，是實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效保障。在此基礎(chǔ)上，借助地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，充分認知本地區(qū)金融政策工具選定的優(yōu)劣勢，塑造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策激勵體系，從而“更好發(fā)揮各級政府作用，更充分激發(fā)社會力量活力”(16)彭希哲、胡湛：《公共政策視角下的中國人口老齡化》，《中國社會科學(xué)》2011年第3期。，“有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求”。金融政策“工具箱”中的子工具亦并非一成不變，政策子工具一經(jīng)選用便應(yīng)隨養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐變化而及時修改、補充和更新以及優(yōu)化組合，以適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境(17)參見唐慶鵬、錢再見《公共危機治理中的政策工具：型構(gòu)、選擇及應(yīng)用》，《中國行政管理》2013年第5期。。換言之，“工具箱”中的子工具內(nèi)容也應(yīng)隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展變遷，遵循從簡單化到精細化，從直接工具向間接工具的選用過渡，講究工具發(fā)展的漸進性、靈活性。唯有如此，才能確保金融政策工具選用的動態(tài)調(diào)整，瞄準(zhǔn)問題更加精準(zhǔn)，工具效力更加有力，產(chǎn)業(yè)促進效果更加高效。

(二)配置關(guān)鍵：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中金融政策工具精準(zhǔn)組合

從表1和表2觀察，以金融政策工具激勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展是決策者提前規(guī)劃、事先布局的結(jié)果。實踐中，激勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具內(nèi)容廣泛，既囊括了金融政策工具，又涵蓋了競爭政策、財稅政策等工具。從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)激勵體系塑造角度出發(fā)，不僅應(yīng)發(fā)揮金融政策工具本身的作用，還應(yīng)發(fā)揮多重政策工具精準(zhǔn)組合的綜合功效，促成政策工具間相互配合，形成政策工具體系，實現(xiàn)“事半功倍”的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)圖景。“35號文”“65號文”“5號文”“52號文”均提及運用多重政策工具，共同作用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達成既定國家目的。簡言之，支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具切不可孤立運行，需關(guān)注與其關(guān)聯(lián)的其他政策工具類型，相互配合才能發(fā)揮最大產(chǎn)業(yè)激勵功效。唯有如此，才能形成金融政策工具內(nèi)部有序、外部和諧的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展助導(dǎo)系統(tǒng)。比如，金融政策工具與人才培育政策的搭配使用，可以減輕養(yǎng)老服務(wù)人才教育、信貸負擔(dān)和人才實訓(xùn)等成本，確保養(yǎng)老服務(wù)人才的持續(xù)培育與產(chǎn)出。再如，金融政策工具與財稅政策工具互動配合，能夠拓寬和優(yōu)化養(yǎng)老企業(yè)的投融資渠道，為參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)累積足夠的資金支持。金融政策工具與知識產(chǎn)權(quán)政策工具、產(chǎn)學(xué)研政策工具的協(xié)同發(fā)力，也可助推養(yǎng)老產(chǎn)品的研發(fā)、產(chǎn)出、轉(zhuǎn)化以及產(chǎn)業(yè)化，加速以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新格局生成，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展國策的貫徹落實提供源動力。

政策工具體系直面層出不窮、日新月異的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展局面，早已脫離了片面評估視角，成為一個高度復(fù)雜、極度專業(yè)的學(xué)科領(lǐng)域。為此，應(yīng)秉持發(fā)展目標(biāo)有別、工具有別、強度有別、切入環(huán)節(jié)有別理念，選擇差異化工具疊加，發(fā)揮金融政策工具合力，形成一個體系自洽、邏輯嚴密的開放性支持系統(tǒng)。具體可從三方面發(fā)力：第一，法律激勵體系促成金融政策工具多元疊加配置，實現(xiàn)對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持的集中發(fā)力。政策工具的多元疊加配置可化解單一政策工具的產(chǎn)業(yè)促進政策乏力弊端，打破政策壁壘與現(xiàn)實環(huán)境束縛。換言之，多元政策工具的運用，能夠激發(fā)政府、企業(yè)、公眾共擔(dān)責(zé)任，避免單一金融政策工具的濫用和對政府產(chǎn)業(yè)促進的慣性依賴。第二，產(chǎn)業(yè)激勵體系可實現(xiàn)多部門協(xié)同，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供全方位保障。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)、激勵體系等均較為復(fù)雜，僅靠金融部門單獨發(fā)力可能顧此失彼，還需部門間協(xié)同發(fā)力。第三，產(chǎn)業(yè)激勵體系實則是一種產(chǎn)業(yè)促進的整體化發(fā)展路徑，可彌補“單一碎片化”政策工具的激勵缺陷(18)參見彭婧《政府購買養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任模式的轉(zhuǎn)型研究——基于2009—2019年B市的實踐》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第6期。。囿于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)直接關(guān)涉老年人基本生活，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有投資周期長、投資回報率低、社會影響大等特點，僅靠某一地區(qū)或政策工具難以形成多層次、多內(nèi)容、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，亟需整體化發(fā)展思路的引領(lǐng)。

(三)配置徑路：提升金融政策工具的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進能力

金融政策工具的優(yōu)化選用實際上是厘清養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府與市場、企業(yè)與公民關(guān)系的變革思路(19)參見戴衛(wèi)東《地方政府養(yǎng)老政策的創(chuàng)新與評價——基于兩屆“中國十大創(chuàng)新社會福利政策”案例分析》,《中國軟科學(xué)》2018年第3期。，金融工具選用的焦點在于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)出或效果的實現(xiàn)。應(yīng)強調(diào)規(guī)避金融政策工具的原生缺陷，提升產(chǎn)業(yè)促進功效。第一，重塑產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金支持類工具。行政機關(guān)應(yīng)該明確行政干預(yù)的程度，提高引導(dǎo)基金投資使用效率，提升間接干預(yù)市場的能力(20)參見廖海亞《市場經(jīng)濟下收入分配公平性的理論、邏輯與價值導(dǎo)向》，《安徽大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第1期。；應(yīng)該由倚重企業(yè)融資功能轉(zhuǎn)向市場交易功能的塑造，推動子基金、多期引導(dǎo)基金的長期效應(yīng)。具體制度上，要健全基金管理人評審制度的獨立性，以確保公平、公正，強化法律監(jiān)管機制建設(shè)，優(yōu)化協(xié)同監(jiān)管模式助推監(jiān)管資源的有效配置(21)參見胡繼曄、董亞威《基于央地博弈的地方金融監(jiān)管體制完善》，《宏觀經(jīng)濟研究》2021年第3期。。第二，分類精準(zhǔn)塑造信貸支持類工具。通過“基礎(chǔ)類”和“創(chuàng)新類”工具的區(qū)分，豐富信貸工具的外化形式，以期為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各業(yè)態(tài)的發(fā)展提供多種途徑和模式的融資服務(wù)?！皠?chuàng)新類”工具可以解決“基礎(chǔ)類”工具存在的“嫌貧愛富”問題，強化金融服務(wù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的普惠性。為防范“創(chuàng)新類”工具的脫法行為，還須樹立安全與適度相結(jié)合的監(jiān)管理念，在鼓勵創(chuàng)新的基礎(chǔ)上容忍對效率的追求。以PPP信貸工具為例，應(yīng)明確其與非法集資的法律界限，通過建立事前、事中和事后適度監(jiān)管機制，緩解養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP信貸參與者顧慮。第三，有節(jié)奏地開發(fā)間接政策工具。發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，須強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局與功能定位(22)參見李連友、李磊《構(gòu)建積極老齡化政策體系釋放中國老年人口紅利》，《中國行政管理》2020年第8期。，間接政策工具匹配的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)特征與前者迥然有別，更傾向于公益性弱、市場發(fā)育度高的業(yè)態(tài)。以股權(quán)眾籌工具為例，其開創(chuàng)的小額資金公開發(fā)行豁免機制契合中小企業(yè)投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)訴求，能夠及時解決產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈資金問題。但“創(chuàng)新類”工具對于法律監(jiān)管有著較高要求，對其開發(fā)還需控制節(jié)奏，防范其反噬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

除單一金融政策工具塑造外，與不同類型政策工具組合配置塑造，亦是提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的重要路徑。正如有學(xué)者所言，“這兩類不同規(guī)制程度和規(guī)制方式的工具的合并使用，可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，這在一種規(guī)制工具不能實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)之時尤為必要”(23)應(yīng)飛虎、涂永前：《公共規(guī)制中的信息工具》，《中國社會科學(xué)》2010年第4期。。當(dāng)金融政策工具與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)布局政策、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策結(jié)合時，可確保金融資金合理流向及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各業(yè)態(tài)之間的協(xié)調(diào)，還可實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，確保養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各業(yè)態(tài)在地區(qū)間均衡發(fā)展。此外，當(dāng)金融政策工具與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用品政策、服務(wù)政策搭配時，不僅可以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的提檔升級，還可以增強養(yǎng)老用品開發(fā)活力，催生標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，促進養(yǎng)老消費發(fā)展。雖說金融政策工具以其特有的資金引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)促進功能獲得決策者青睞，但仍應(yīng)注意到工具僅是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一部分。因此，要發(fā)揮金融政策工具的性能，就不僅要優(yōu)化組合內(nèi)部政策工具，還需要與其他政策工具相配合協(xié)調(diào)。一個高效的金融政策工具體系，需要正視并回應(yīng)“中國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)滯后，我國適老輔具產(chǎn)業(yè)存在著高端產(chǎn)品不足、低端產(chǎn)品過剩，品種單一，同質(zhì)化競爭嚴重”(24)劉曉靜、羅椅民：《深度老齡化背景下我國適老輔具技術(shù)：應(yīng)用、適配評估與發(fā)展研究》,《中國軟科學(xué)》2021年第2期。這一客觀現(xiàn)象，進行如下改進：第一，金融政策工具內(nèi)外組合配置應(yīng)確立精準(zhǔn)的撬動點，實現(xiàn)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策頂層設(shè)計目標(biāo)相契合；第二，應(yīng)對金融政策工具內(nèi)部進行系統(tǒng)梳理，明晰每一工具性格與潛力，確保工具體系順暢，防范工具內(nèi)部體系相互矛盾；第三，不能過于倚重金融政策工具作用，還應(yīng)同等重視其他政策工具的效用發(fā)揮，配合時應(yīng)努力協(xié)調(diào)其他政策工具。唯有如此，才能塑造出性能突出、健康有序的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具體系。

五、結(jié) 語

自“35號文”出臺以來，解決人口老齡化帶來的各項負面影響是國家面臨的時代難題。不管人們是否愿意承認，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)已成為服務(wù)于夕陽人群的朝陽產(chǎn)業(yè)。相當(dāng)多的研究均專注于“問題—對策”思維，或聚焦于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)對政策工具的挑戰(zhàn)而非機遇的研究，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展視為一種沉重的負擔(dān)。難以認清養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與政策間的作用機理，一味強調(diào)國外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具的創(chuàng)新經(jīng)驗，這在一定程度上曲解了金融政策工具激勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來趨勢。坦白來說,切實解決養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的各種金融政策壓力，還須認識到金融政策工具激勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展蘊藏著的巨大的機遇與活力。在金融政策創(chuàng)新越發(fā)豐富的當(dāng)下，豐富養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的金融政策工具類型和方式，塑造創(chuàng)新直達養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實體的金融政策工具，調(diào)整其中的利益格局與社會結(jié)構(gòu)，是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下值得長久挖掘的、具有成長潛力的重要富礦。