吳若婷 孫建麗

摘 要：近幾年有關(guān)教育服務(wù)改革一直是社會(huì)的熱點(diǎn)話題之一，2020年年底蕪湖市出臺(tái)的《蕪湖市人民政府關(guān)于實(shí)施中小學(xué)教育服務(wù)綜合改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》與之前該市出臺(tái)的其他教育服務(wù)改革政策相比，內(nèi)容更加全面，這也使得蕪湖市走在了全國(guó)教育服務(wù)綜合改革的前列?；诙嘣戳骼碚摰姆治鲞壿嫞瑢?duì)這一政策的問(wèn)題溪流、政策溪流、政治溪流以及促使政策之窗開(kāi)啟的原因進(jìn)行分析，驗(yàn)證了該理論在我國(guó)情境下的適用性。

關(guān)鍵詞：蕪湖市;教育服務(wù)綜合改革;多源流理論;政策議程

中圖分類號(hào)：G527? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）03-0074-03

學(xué)生在校的午餐午休、課后服務(wù)等問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題;且近幾年有關(guān)學(xué)校食品安全問(wèn)題的新聞層出不窮，孩子們的在校飲食安全讓家長(zhǎng)擔(dān)驚受怕。2020年12月安徽省蕪湖市教育局起草的《蕪湖市人民政府關(guān)于實(shí)施中小學(xué)教育服務(wù)綜合改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文稱《意見(jiàn)》）正式發(fā)布實(shí)施，明確提出要在全市中小學(xué)逐步開(kāi)展“三心工程”（即“放心午餐”“安心午休”“安心托管”），目的在于切實(shí)解決“家長(zhǎng)按時(shí)接送難”“午餐午休難”“課后服務(wù)難”等實(shí)際問(wèn)題，以提高教育服務(wù)質(zhì)量，辦人民滿意的教育。相比之前出臺(tái)的各項(xiàng)政策，《意見(jiàn)》涉及的改革內(nèi)容更加全面具體。而《意見(jiàn)》的發(fā)布實(shí)施也讓蕪湖走在了全國(guó)教育服務(wù)綜合改革的前列。教育服務(wù)綜合改革如何進(jìn)入政策制定者的視野？政策議程如何建立？本文嘗試從多源流理論的角度出發(fā)，探討研究推動(dòng)《意見(jiàn)》“政策之窗”開(kāi)啟的關(guān)鍵力量。

一、多源流理論的分析邏輯及適用性

（一）多源流理論的分析邏輯

約翰·W.金登的多源流理論系統(tǒng)地分析了促使政策議程建立的原因，認(rèn)為存在著問(wèn)題、政策、政治這三條溪流貫穿于政策議程的建立過(guò)程。

問(wèn)題溪流是各種社會(huì)問(wèn)題的匯集，然而由于政策制定者的時(shí)間、精力有限，并不是每個(gè)問(wèn)題都能獲得政策制定者的關(guān)注并進(jìn)入政策議程，因此需要通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件或現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)作情況的反饋引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注;政策溪流則是各種思想的搖籃，專家學(xué)者們基于各種途徑宣傳自己的思想，各種思想在這里聚集、融合，而只有符合特定標(biāo)準(zhǔn)的思想才會(huì)被選為政策備選方案;政治溪流則是各種政治力量的集合，一般包括國(guó)民情緒、掌權(quán)者的執(zhí)政理念、政府人員變更等因素，適合當(dāng)前國(guó)民情緒或者符合新任政府的執(zhí)政理念的項(xiàng)目更可能被推上議程的顯著位置。這三條溪流相互獨(dú)立而存在，各自按照自己的動(dòng)態(tài)特性和規(guī)則而發(fā)展，并于某個(gè)關(guān)鍵時(shí)機(jī)，在政策企業(yè)家的推動(dòng)下匯合在一起，這時(shí)“政策之窗”就會(huì)打開(kāi)，而某個(gè)熱門問(wèn)題被推上政策議程的機(jī)會(huì)就會(huì)極大增加。政策企業(yè)家則要抓住機(jī)會(huì)，在政策之窗打開(kāi)之時(shí)提出其最滿意的解決辦法，并盡力促進(jìn)政策議程的建立。

（二）中國(guó)情境下多源流理論的適用性

金登的多源流理論分析框架雖然是基于西方的政治背景構(gòu)建而成，但對(duì)我國(guó)的公共政策建立、變遷以及終結(jié)也具有較好的解釋力，因此該理論被廣泛運(yùn)用于研究我國(guó)多個(gè)領(lǐng)域的公共政策的變化。如有學(xué)者將該理論運(yùn)用于分析共享單車管理、生活垃圾分類制度、高考改革等領(lǐng)域的政策出臺(tái)過(guò)程;而有一部分學(xué)者則基于該理論研究我國(guó)諸如住房限購(gòu)、環(huán)境污染防治、扶貧等政策變遷;另有一些學(xué)者則利用該理論分析推動(dòng)我國(guó)某些政策終結(jié)的原因，如食品質(zhì)量免檢政策、收容遣送制度、以藥養(yǎng)醫(yī)政策的終結(jié)等等。因此可知，多源流理論框架對(duì)分析我國(guó)政策議程建立過(guò)程具有一定的適用性。當(dāng)然，作為一黨執(zhí)政的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)與西方的政治大有不同，因此需要對(duì)多源流模型進(jìn)行一些調(diào)整。在問(wèn)題溪流中，金登認(rèn)為，現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)作情況的負(fù)面反饋信息會(huì)引起政府官員的注意，忽視了正面反饋的重要性;然而現(xiàn)實(shí)情況是，正面反饋與負(fù)面反饋信息同等重要，都可以引起政府官員的注意。另外，金登認(rèn)為問(wèn)題、政策、政治三條溪流平時(shí)互不干涉，各自發(fā)展，只有在某個(gè)時(shí)機(jī)出現(xiàn)才會(huì)匯聚;然而結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看事實(shí)并非如此，如問(wèn)題溪流中焦點(diǎn)事件的觸發(fā)必然會(huì)引發(fā)政治溪流國(guó)民情緒的變化，因此可以說(shuō)三條溪流之間必然是互相影響的。

二、《意見(jiàn)》的問(wèn)題溪流分析

問(wèn)題溪流是政策議程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，某些關(guān)鍵社會(huì)問(wèn)題往往通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋信息等形式進(jìn)入到政策制定者的視野，因此提高了進(jìn)入政策議程的可能性。

（一）數(shù)據(jù)指標(biāo)下客觀問(wèn)題不可忽視

1.全市擁有食堂的學(xué)校數(shù)量偏少。蕪湖市教育局公布的一段數(shù)據(jù)顯示，2019年蕪湖市中小學(xué)生共計(jì)45.3萬(wàn)人，中小學(xué)校共計(jì)531所，其中有食堂的學(xué)校225個(gè)，占比42%;市區(qū)有中小學(xué)校201所，有食堂的學(xué)校54個(gè)，占比27%;數(shù)據(jù)反映了食堂數(shù)量偏少是導(dǎo)致學(xué)生午餐問(wèn)題的原因之一。此外，學(xué)校即使有食堂，還是有不少學(xué)生不在食堂就餐，學(xué)校食堂的總體就餐率約在55%。究其原因，一是由于食堂提供的餐食價(jià)格偏高而味道不足導(dǎo)致學(xué)生不愿意在校就餐;二是義務(wù)教育階段一些學(xué)生的家校距離較近，而高中和寄宿制學(xué)校父母陪讀現(xiàn)象普遍，因此大部分學(xué)生選擇回家就餐。

2.校外就餐安全隱患多。2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，蕪湖市中小學(xué)生中午就餐的形式有四種，回家就餐的學(xué)生約36萬(wàn)人，占比79%;在學(xué)校食堂就餐的約5.5萬(wàn)人，占比12%;在路邊小吃店就餐的以初中和高中走讀生為主，約2萬(wàn)人，占比4%;在“小飯桌”就餐的多為小學(xué)生，約1.8萬(wàn)人，占比4%?！靶★堊馈奔词且环N專門為中小學(xué)生提供午餐及看管服務(wù)的托管班，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活節(jié)奏加快應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物，一定程度上緩解了雙職工家庭的小孩課后就餐和看管的困境，客觀上有其合理性和必要性。然而由于目前國(guó)家對(duì)“小飯桌”的管理還沒(méi)有統(tǒng)一的專門成文規(guī)定，因此部分“小飯桌”存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)、消防隱患、食品衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

（二）焦點(diǎn)事件引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注

學(xué)生在校的飲食安全牽動(dòng)著每一位家長(zhǎng)的心，更是關(guān)系到社會(huì)誠(chéng)信、穩(wěn)定的構(gòu)建。然而近幾年有關(guān)學(xué)生中午就餐的安全事故的新聞層出不窮，2015年10月某天的中午，蕪湖一家小餐館發(fā)生液化氣罐爆炸，造成17人死亡，其中14人為附近學(xué)校里前來(lái)就餐的學(xué)生;2018年，我國(guó)各地接連爆出好幾起中小學(xué)學(xué)校食堂采用過(guò)期、腐爛的食物作為學(xué)生午餐的原材料這樣的新聞，一時(shí)間引發(fā)社會(huì)熱議;蕪湖市也不例外，同年9月，蕪湖童馨幼兒園、得得貝幼兒園、明珠幼兒園先后被家長(zhǎng)曝光存在大量食品安全問(wèn)題，如食物發(fā)黑霉變、調(diào)味料過(guò)期等現(xiàn)象。類似新聞事件一經(jīng)曝光，就會(huì)引起廣大民眾熱議，引發(fā)信任危機(jī)。

（三）正面反饋信息助力議程建立

2020年7月，疫情得到緩解后，蕪湖市弋江區(qū)政府就開(kāi)始積極謀劃校園午餐服務(wù)工程，并成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)展全區(qū)在校學(xué)生用餐需求摸底調(diào)查和分析，最終確定了合適的午餐服務(wù)配送方式。來(lái)自弋江區(qū)有關(guān)午餐改革的正面反饋信息也為《意見(jiàn)》的出臺(tái)起到了推動(dòng)作用。

三、《意見(jiàn)》的政策溪流分析

政府人員、人大代表、政協(xié)委員等針對(duì)教育服務(wù)綜合改革提出自己的建議和主張，由此組成了政策溪流。

作為主要的政策議程建立者，政府部門往往會(huì)對(duì)政策議程的制定與否起到關(guān)鍵作用。2018年蕪湖幼兒園食品安全事故新聞曝光后不久，市政府召開(kāi)了幼兒園食品安全工作會(huì)，根據(jù)會(huì)議要求，蕪湖市食品藥品安全委員會(huì)制定了《蕪湖市幼兒園食品安全專項(xiàng)整治工作方案》，對(duì)全市所有幼兒園的食品安全情況進(jìn)行全面檢查，并對(duì)全市幼兒園實(shí)施后廚改造計(jì)劃，以構(gòu)建良好的食品安全環(huán)境。同年10月，蕪湖市教育局、食品藥品監(jiān)察局聯(lián)合出臺(tái)《幼兒園家長(zhǎng)委員會(huì)視頻安全巡查制度》，進(jìn)一步加強(qiáng)幼兒園食堂食品安全管理，規(guī)范幼兒園食堂食品安全監(jiān)管工作。2019年1月，蕪湖市教育局、發(fā)展和改革委員會(huì)等部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)學(xué)校開(kāi)展課后服務(wù)的原則、內(nèi)容、方式等做出了明確規(guī)定，并要求在各縣區(qū)的部分學(xué)校開(kāi)展試點(diǎn)工作;2020年7月，蕪湖市弋江區(qū)率先謀劃校園午餐服務(wù)工程，對(duì)全區(qū)學(xué)生的用餐情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，最終確定了合適的午餐服務(wù)配送方式，并在全區(qū)中小學(xué)試行，為在全市推行“放心午餐”工程提供了參考意見(jiàn)。

人大代表、政協(xié)委員作為民意發(fā)言人，近幾年一直對(duì)民眾普遍反映的有關(guān)中小學(xué)生的午餐、午休以及課后管理的問(wèn)題十分關(guān)注，并在人大會(huì)議、政協(xié)會(huì)議上多次建言獻(xiàn)策。有關(guān)教育服務(wù)改革的建議一直是蕪湖市人大會(huì)議上的熱點(diǎn)話題，眾多人大代表紛紛就教育服務(wù)的具體問(wèn)題提出自己的建議。如2019年在蕪湖市十六屆人大二次會(huì)議上，就有人大代表提出要規(guī)范管理中小學(xué)、幼兒園的午餐工程，在市內(nèi)推進(jìn)各小學(xué)校園課后延時(shí)服務(wù)落實(shí)等建議，以減輕家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，完善教育服務(wù)工作;2020年在市十六屆人大三次會(huì)議上，有人大代表提出市內(nèi)開(kāi)展中小學(xué)生在校午間托管的試點(diǎn)活動(dòng)，加強(qiáng)學(xué)校周邊食品安全監(jiān)管等建議。其次，政協(xié)代表也就教育改革相關(guān)問(wèn)題建言資政。2019年7月，蕪湖市政協(xié)副主席陳怡組織開(kāi)展《關(guān)于解決蕪湖市中小學(xué)學(xué)生午餐午休的問(wèn)題》重點(diǎn)提案督辦，并召開(kāi)座談會(huì)，家長(zhǎng)、政協(xié)委員、提案人等就中小學(xué)學(xué)生午餐午休相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入溝通交流。2020年在蕪湖市召開(kāi)的政協(xié)十三屆三次會(huì)議上，就有政協(xié)代表提出應(yīng)加強(qiáng)對(duì)蕪湖市區(qū)“小飯桌”的管理，完善相關(guān)規(guī)章制度，使“小飯桌”規(guī)范運(yùn)營(yíng)。此外，對(duì)校園的食品安全監(jiān)督、午餐管理、學(xué)后托管管理等問(wèn)題也十分關(guān)注。人大代表、政協(xié)委員們提出的各種思想在政策原湯里上下沉浮，而能夠滿足“技術(shù)可行性”“價(jià)值可接受性”“預(yù)算可滿足性”等標(biāo)準(zhǔn)的思想更可能被政策制定者所考慮。

四、《意見(jiàn)》的政治溪流分析

政治溪流是政治力量的集合，國(guó)民情緒、掌權(quán)者的執(zhí)政理念、政府人員變更等政治因素構(gòu)成了政治溪流。同時(shí)政策之窗開(kāi)啟的很大一部分原因也是由于政治溪流發(fā)生了變化。

（一）國(guó)民情緒

國(guó)民情緒即在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)里有大多數(shù)人正沿著一些共同的路線思考、對(duì)某件事持相同或類似的想法或擁有共同的訴求等等，國(guó)民情緒并非是穩(wěn)定不變的，它往往會(huì)因某些新聞事件、政府的政策變化等而發(fā)生變化，并且在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的今天，國(guó)民情緒也更容易受到社交媒體的影響。因此，政策制定者對(duì)國(guó)民情緒的識(shí)別能力影響著政策議程建立過(guò)程。2018年蕪湖市三家幼兒園食堂相繼被曝光存在食品安全問(wèn)題時(shí)，新浪微博平臺(tái)上的相關(guān)話題就超過(guò)了10個(gè)，總閱讀量近2億，引發(fā)廣大網(wǎng)友的密切關(guān)注和強(qiáng)烈譴責(zé)。此外，近幾年就不斷有市民通過(guò)各種渠道向政府反饋孩子午餐、午休問(wèn)題。另外，在2019年底，蕪湖市政府通過(guò)“今日蕪湖”APP、政府官方網(wǎng)站等渠道向公民征集工作建議時(shí)，就有不少網(wǎng)友表示由于夫妻雙方都有自己的工作，孩子的上下學(xué)接送、午餐午休問(wèn)題成為困擾家長(zhǎng)的難題，希望政府重視關(guān)注并解決孩子的午餐、午休問(wèn)題。

（二）黨和政府的執(zhí)政理念

百年大計(jì)，教育為本。黨和政府高度重視教育事業(yè)，并從財(cái)政上給予了大力支持，“十三五”期間，黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出要保證國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一般不低于4%。2019年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出首次突破4萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)8.2%;占GDP比例為4.04%。2018年9月，全國(guó)教育大會(huì)上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“要深化教育領(lǐng)域‘放管服’改革，充分釋放教育事業(yè)發(fā)展生機(jī)活力”。因此優(yōu)化教育服務(wù)，為學(xué)生營(yíng)造良好安全的學(xué)習(xí)環(huán)境，緩解家長(zhǎng)接送孩子壓力，辦人民滿意的教育。因此教育服務(wù)綜合改革符合黨和政府的執(zhí)政理念，符合我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展方向。

五、三流匯合，“政策之窗”開(kāi)啟

三條溪流只有當(dāng)某個(gè)關(guān)鍵時(shí)機(jī)出現(xiàn)，并在政策企業(yè)家的努力下匯合到一起，這時(shí)“政策之窗”開(kāi)啟。政策之窗之所以會(huì)打開(kāi)，主要源于以下幾個(gè)方面。

1.黨中央和政府的執(zhí)政理念的支持。近幾年有關(guān)中小學(xué)生的教育服務(wù)問(wèn)題，一直是家長(zhǎng)們關(guān)注的熱點(diǎn)話題，黨中央和政府也在不斷做出回應(yīng)。2017年，教育部發(fā)布的《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)中小學(xué)生課后托管指明了改革方向;2019年4月教育部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等部門制定的《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》發(fā)布實(shí)施，該規(guī)定要求切實(shí)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校食品安全監(jiān)管，保障在校就餐師生的食品安全?？梢?jiàn)黨中央和政府重視基礎(chǔ)教育和教育服務(wù)改革，相關(guān)制度規(guī)定的實(shí)施為蕪湖市開(kāi)展全面教育服務(wù)綜合改革提供了良好的生態(tài)環(huán)境。

2.企業(yè)家努力進(jìn)行政策推動(dòng)。近幾年來(lái)，人大代表及政協(xié)委員們多次在市人大會(huì)議以及政協(xié)會(huì)議上對(duì)教育服務(wù)改革建言獻(xiàn)策，在報(bào)紙、電視等媒體上發(fā)表自己的觀點(diǎn)，獲得民眾的支持，以引起政策制定者們的關(guān)注和重視。此外，一些社交平臺(tái)的意見(jiàn)領(lǐng)袖或稱“大V”也充當(dāng)了政策企業(yè)家的作用，他們?cè)谏缃黄脚_(tái)上發(fā)表自己的觀點(diǎn)看法，獲得大多網(wǎng)民的點(diǎn)贊、支持，帶動(dòng)社會(huì)輿論，也會(huì)引起政策制定者的關(guān)注，從而推動(dòng)“政策之窗”的開(kāi)啟。

各方力量的推動(dòng)最終促成了三條溪流匯合在一起，“政策之窗”順利開(kāi)啟，《意見(jiàn)》這項(xiàng)政策也得以出臺(tái)。

六、總結(jié)與思考

多源流理論框架對(duì)分析我國(guó)地方政府政策議程建立過(guò)程具有較好的適用性。然而通過(guò)基于該理論的分析發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)的政策議程建立過(guò)程中，問(wèn)題、政策、政治這三條溪流并非相互獨(dú)立且平等的。相反，它們相互影響，且多由政治溪流占據(jù)了主導(dǎo)位置，政治溪流中的構(gòu)成因素往往也是促成政策議程建立的主要原因。同時(shí)，多源流理論事實(shí)上也忽略了社會(huì)文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素對(duì)政策制定過(guò)程的影響。

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