靳晨笛 郭美玲

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)健全自治、德治、法治三治融合的鄉(xiāng)村治理體系，而治理有效離不開公民的參與。由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，法規(guī)制度不完善，基層政府與村委會職能定位不清，公民社會地位和鄉(xiāng)村認同程度低。山西省S村鄉(xiāng)村治理中的公民參與陷入村委會自身定位與現(xiàn)實脫節(jié)，鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不成熟，參與主體間關(guān)系界定模糊，公民自身參與效能不高的困境中。鑒于此，從發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，提供物質(zhì)基礎(chǔ);培養(yǎng)參與主體，增強參與意識;細化制度規(guī)定，優(yōu)化組織設(shè)計;完善配套設(shè)施，拓寬參與渠道四方面著手，提升鄉(xiāng)村治理中公民參與水平，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;公民參與;鄉(xiāng)村振興;優(yōu)化路徑

中圖分類號：F323 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）07-0029-03

治理有效是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)，整合與優(yōu)化鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和治理關(guān)系尤為重要，但在鄉(xiāng)村治理實踐中，參與平臺發(fā)育不成熟、制度設(shè)計不完善、參與意愿與能力不足等問題普遍存在，公民主體性作用未能充分發(fā)揮，治理效果往往不可持續(xù)。

一、山西省S村鄉(xiāng)村治理中的公民參與現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責

N鎮(zhèn)黨委是領(lǐng)導S村各個組織開展各項工作的核心，直接領(lǐng)導S村黨支部執(zhí)行上級黨組織的各項指示以確保上級政府指示在本地區(qū)貫徹落實，同時要依據(jù)S村實際情況落實各項“三農(nóng)”政策法規(guī)。在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主導作用，充當“負責人”角色，管轄S村各項政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)，不僅扮演著上傳下達的角色，且其組織領(lǐng)導能力關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的效果。

（二）鄉(xiāng)村各類組織協(xié)同

一是村級行政性組織。村委會是鄉(xiāng)村自治組織，具有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的功能[1]。村委會由村民投票選舉村干部組成領(lǐng)導班子，在鎮(zhèn)政府指導下執(zhí)行村務(wù)，履行村民代表會議通過的決定和計劃;村小組在鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮村級利益表達和有關(guān)政策執(zhí)行的核心作用，S村將村子劃分成幾個片區(qū)，各片區(qū)推選出村民小組代表，形成聯(lián)系較為密切的“熟人社會”，參與村內(nèi)大小公共事務(wù)的討論、溝通、協(xié)商和管理等工作。二是鄉(xiāng)村社會組織。它是由村民自發(fā)組成或在政府推動下形成的，是公民進行村級事務(wù)治理的載體。村民為了獲得經(jīng)濟利益組成農(nóng)業(yè)合作社，企業(yè)與村子合作，支付土地流轉(zhuǎn)金租用村民土地種植大棚蔬菜，村民可以在里面工作，不僅擴大了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高了農(nóng)民組織化程度，還極大地提高了農(nóng)民就業(yè)率，很大程度上激發(fā)了公民參與熱情;S村有基于血緣、親緣關(guān)系組建的紅白理事會等社會類組織，從事禁止濫辦酒席等維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定的活動;文化類組織包括通背拳協(xié)會、柔力球協(xié)會、威風鑼鼓隊等，通過定期舉辦及參加活動，大力弘揚非物質(zhì)文化遺產(chǎn);村內(nèi)設(shè)有議事會并且規(guī)定定期舉辦“星級文明戶”和“五好家庭”評選活動，進一步改善鄉(xiāng)風民俗，提升村民的精神面貌[2]。

（三）“鄉(xiāng)村精英”及普通村民參與

“鄉(xiāng)村精英”是指那些在鄉(xiāng)村社會生活中能夠發(fā)揮領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用的人。政治精英包括村黨支部成員、村委干部、村民代表等，是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的主要推動者;經(jīng)濟精英主要是包括養(yǎng)殖大戶、種植大戶等先富起來的人，為村子公益事業(yè)如娛樂廣場等出錢出物，對村子經(jīng)濟發(fā)展有重要的影響;社會精英主要是依靠個人品德、閱歷、經(jīng)驗在群眾中擁有較高威望的老人、退休教師、非遺傳承人等，他們在村內(nèi)公共事務(wù)上有一定話語權(quán)。

普通村民指鄉(xiāng)村中除了村干部、鄉(xiāng)村精英以外的大部分人，他們往往從自身利益出發(fā)有迫切參與鄉(xiāng)村治理的要求，是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)主體，村級權(quán)力所有權(quán)的擁有者。隨著參與形式的多元化和參與范圍的廣泛化，村民更加關(guān)注鄉(xiāng)村公共事務(wù)。首先，村委會是村民直接投票選舉品行良好，具有一定文化水平和工作能力，能帶領(lǐng)鄉(xiāng)村致富的“領(lǐng)頭羊”。其次，S村在各級黨委、政府領(lǐng)導下，引進企業(yè)，與L縣藍圖職業(yè)培訓學校為建檔立卡貧困戶、普通村民提供就業(yè)扶貧培訓，帶動村民就近就業(yè)。再次，S村鄉(xiāng)村治理中的文化建設(shè)逐漸豐富，包括完善基礎(chǔ)性文化娛樂設(shè)施建設(shè)，如文化廣場;組織文化活動，如每年元宵節(jié)的鑼鼓隊表演、村民參加定期舉辦的榆次社火節(jié)、通背拳文化表演、柔力球比賽、電影放映等;設(shè)置精神文明建設(shè)宣傳欄，村民參與制定村規(guī)民約。另外，社會事務(wù)與村民密切相關(guān)的新農(nóng)村合作醫(yī)療政策達到全員參與，超過60周歲的老人每月均可領(lǐng)取一定數(shù)額的基礎(chǔ)養(yǎng)老保障金。最后，在生態(tài)事務(wù)上，村干部負責人帶領(lǐng)建檔立卡貧困戶、志愿者等，以垃圾和污水治理為主攻方向提升村內(nèi)整體風貌，實施人居環(huán)境整治工程，既有利于助力貧困戶增收，又有利于提升村內(nèi)人居環(huán)境質(zhì)量，增加村民生活幸福感。

二、山西省S村鄉(xiāng)村治理中公民參與的困境

（一）村委會自身定位與現(xiàn)實脫節(jié)

村委會是村民實行自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織[3]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會工作應給予幫助與支持，不得擅自干預村民合法自治范圍內(nèi)的事項。事實上，N鎮(zhèn)政府與S村委會仍然是領(lǐng)導與被領(lǐng)導、管理與被管理的關(guān)系，使得村委會自治功能逐漸弱化。比如在扶貧工作中，村委會過多地承擔了上級指派的目標性任務(wù)，考核內(nèi)容和種類繁多，導致村委會疲于應付考核，無力管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，村委會被動陷入“不作為”的尷尬處境。村委會對上級負責受其監(jiān)督，反而弱化了對村民的利益表達和實現(xiàn)功能。且由于村兩委工作透明度低，公民參與的氛圍和條件不足，導致公民對村委會工作和鄉(xiāng)村公共事務(wù)認知模糊，對村委會缺乏信任。

（二）鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不成熟

公民依賴鄉(xiāng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理，可保障參與的效率及質(zhì)量。目前，S村的村級社會組織規(guī)模偏小，相對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的村莊社會組織數(shù)量偏少，主要由N鎮(zhèn)政府主導和推動，發(fā)展程度受政府制約，獨立性、自治性先天不足，后期營養(yǎng)不良。現(xiàn)實中，村兩委和公民個人均對鄉(xiāng)村社會組織的認識存在誤區(qū)，村兩委把其定義為依賴政府機構(gòu)的一類社會組織，而公民個人則認為鄉(xiāng)村社會組織是政府機構(gòu)的另一種組織形式，對于其提供出表達自身利益需求的方式也會產(chǎn)生疑慮，并且對于這類社會組織的權(quán)威性也缺乏信任。gzslib202204011710

（三）參與主體關(guān)系界定模糊

隨著國家民主程度的提高，鄉(xiāng)村治理主體也呈現(xiàn)多元化的趨勢，各治理主體間應保持共治共贏的關(guān)系。在S村，黨支部、村委會、鄉(xiāng)村精英、村民以及鄉(xiāng)村社會組織等之間的關(guān)系缺少明確的制度規(guī)范且職能交叉，這直接影響了公民參與鄉(xiāng)村治理的意愿和參與渠道的選擇等。例如，村兩委操縱下的選舉會使公民參與權(quán)被架空。沒有相應制度保障公民利益，各參與主體在實踐中會阻礙鄉(xiāng)村的有效治理。

（四）公民自身參與效能不高

首先，公民參與能力既包括個體的參與意識、參與意愿，又包括對政治知識的掌握程度、利益表達等方面。在公共事務(wù)參與程序上，村民政治知識儲量不多，獲取信息方式單一，甚至在現(xiàn)場不知道具體做什么導致參與僅是走過場。其次，公民“搭便車”現(xiàn)象依然存在，當參與活動會給自己帶來利益時村民才會有參與熱情。此外，政府依舊把公民視為管理對象，而忽視了公民參與治理的重要性，公民參與范圍仍保持在選舉、投票等模式。最后，S村的參與主體主要是老年人、婦女、中小學生，人才流失嚴重，中青壯年很少參與鄉(xiāng)村治理的各項活動，如在選舉上也不是真正了解候選人情況后再進行投票。

三、S村鄉(xiāng)村治理中公民參與困境的原因分析

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平低

經(jīng)濟發(fā)展為公民參與鄉(xiāng)村治理提供最基本的保障。S村經(jīng)濟實力弱，沒有上級撥款一切為空談，缺乏自主發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)環(huán)境不佳，就業(yè)平臺少，大多數(shù)人們?yōu)榱司S持生計在外務(wù)工，從而無暇顧及鄉(xiāng)村公共事務(wù)更不會主動參與，即使有參與的熱情，也缺少相應的時間和精力。另外，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，基本公共服務(wù)、消費環(huán)境等與周圍村鎮(zhèn)有一定差距，雖然這些年逐步重視醫(yī)療、養(yǎng)老制度落實，但不夠完備，使人有后顧之憂。

（二）法規(guī)制度不完善

制度設(shè)計不完善一定程度上制約了公民參與向更高層次方向發(fā)展。既有法律法規(guī)沒有明確公民參與鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興的權(quán)利?！洞褰M法》只表明公民參與的權(quán)利主要是選舉權(quán)和被選舉權(quán)，沒有體現(xiàn)其他權(quán)利?；鶎诱匀皇菦Q策者，占主導地位，完全根據(jù)自身利益決定參與主體、方式及廣度、深度。S村村委會換屆中，村民對換屆、選舉、公示時間等沒有提前了解，存在賄選現(xiàn)象，沒有相對應制度對參與重大事項決定的參與人員、地點進行細化規(guī)定。

（三）基層政府與村委會職能定位不清

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為完善鄉(xiāng)村治理體系的重要驅(qū)動力[4]，基層政府定位準確是保障公民參與鄉(xiāng)村治理權(quán)利落到實處的關(guān)鍵一環(huán)。鄉(xiāng)村治理過程中，N鎮(zhèn)政府應提供基礎(chǔ)性服務(wù)，適度參與和干預具體事務(wù)，而不是領(lǐng)導和管理村委會。鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會組織的生成發(fā)育環(huán)節(jié)存在缺位或越位現(xiàn)象。應突出村兩委在公民參與鄉(xiāng)村治理活動過程中的領(lǐng)導作用，做好村民自治規(guī)章及民約等的建設(shè)工作，而S村村兩委職能定位模糊且依舊扮演著地方行政末梢角色，承擔沉重的行政性職責。

（四）公民社會地位和鄉(xiāng)村認同程度低

S村公民尤其是少數(shù)鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師等具備較高文化素質(zhì)的人，他們在村內(nèi)掌握較多資源，有一定地位，對本村公共事務(wù)影響力較大。但事實上，文化程度不高的公民是大多數(shù)，這類公民缺乏清晰的自我認知，認為自己分量輕，即使通過正常渠道去表達意愿也不會收到反饋，直接導致公民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)持冷漠態(tài)度。責任和義務(wù)是促使公民參與各類公共事務(wù)和活動的重要動因，大部分公民仍深受農(nóng)村落后、沒前途觀念影響，對農(nóng)村歸屬感不強，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不了解或心有余而力不足，參與鄉(xiāng)村治理的動力缺乏、后勁不足。

四、鄉(xiāng)村治理中公民參與的優(yōu)化路徑

（一）發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，提供物質(zhì)基礎(chǔ)

較高的經(jīng)濟發(fā)展水平和公民收入水平為公民參與鄉(xiāng)村治理提供保障。首先，“三農(nóng)”發(fā)展必須適應大市場需求，立足地方資源優(yōu)勢制定符合自身的發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)經(jīng)濟項目對農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實施戰(zhàn)略性調(diào)整。其次，政府財政支出要優(yōu)先向“三農(nóng)”傾斜，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政經(jīng)費投入，縣域內(nèi)新增貸款用途應主要用于支持鄉(xiāng)村振興。最后，加大農(nóng)業(yè)科技投入，加快農(nóng)技推廣，把課堂搬到田地里，確保農(nóng)民掌握新興技術(shù)，提供市場意識、電商、科學管理等知識教育，推進農(nóng)民職業(yè)化。當公民不再為了生計發(fā)愁時，參與鄉(xiāng)村治理才最有可能發(fā)生。經(jīng)濟收入增加不但會提高人們生活水平，還有利于滿足人們精神層面上的需要，從而實現(xiàn)村民參與有效、鄉(xiāng)村治理有效。

（二）培養(yǎng)參與主體，增強參與意識

首先，政府應通過學校、村委宣傳教育等培育公民的主動參與精神，引導公民參與各種志愿活動及鄉(xiāng)村公共事務(wù)，構(gòu)建參與型文化，不斷強化公民主體地位，提高公民的實際效能感。其次，在提高公民政治理論素養(yǎng)上，政府和村委應主動開展對公民政治知識的教化，最大化發(fā)揮村內(nèi)社會組織的宣傳教化功能，在組織活動中提升其政治理論素養(yǎng);公民自身應培養(yǎng)自主求學的精神，主動了解與自身利益相關(guān)的政策、法規(guī)，為行使合法權(quán)利義務(wù)做充分準備。培養(yǎng)公民的權(quán)利意識應使政府通過在全社會倡導公民主體地位，強化公民責任感和公民意識，引導其依法有序、理性參與，提高參與公共事務(wù)的技能。

（三）細化制度規(guī)定，優(yōu)化組織設(shè)計

健全合理有效的公民參與制度，細化可操作的制度能夠切實保障鄉(xiāng)村治理中的公民參與。鄉(xiāng)村治理制度框架呈現(xiàn)粗放性特點，影響參與的實際效果。因此，必須保證國家戰(zhàn)略制度層面對公民參與的一般性原則鼓勵與現(xiàn)實制度運行中的具體參與渠道、參與規(guī)則暢通一致。另外，基層政府應實現(xiàn)由管理向治理的觀念轉(zhuǎn)變，給予鄉(xiāng)村社會組織充足的自主活動空間，大力發(fā)揮其載體功用。明確界定黨委、政府、村委會和各組織的職責范圍，形成良性互動。最后，要大力挖掘鄉(xiāng)村社會組織在公民服務(wù)、意識培育、矛盾化解、文明建設(shè)等方面的重要作用，增強公民參與的實際效果。

（四）完善配套設(shè)施，拓寬參與渠道

加強鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建構(gòu)村民自治中的協(xié)商空間，利于公民表達真實需求，實現(xiàn)民主協(xié)商。鼓勵鄉(xiāng)村社會組織、鄉(xiāng)村企業(yè)、村民等共同參與公共財政資金供給，減輕政府財政壓力，促使公民角色由公共基礎(chǔ)設(shè)施使用者向擁有者、維護者轉(zhuǎn)變;以村民需求為導向制定鄉(xiāng)村公共活動空間建設(shè)規(guī)劃，提高人文關(guān)懷，鼓勵公民參與到規(guī)劃環(huán)節(jié)的討論與決策中，提高公共活動空間利用率，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色;大數(shù)據(jù)時代應加強鄉(xiāng)村信息通訊設(shè)施建設(shè)與村民信息化培訓，積極使用專門性收集社情民意的軟件，尋找快捷獲取村民信息的通道，實現(xiàn)民意多維度整合。

總之，公民參與既是完善村級治理的關(guān)鍵一環(huán)，又是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。鄉(xiāng)村治理中公民參與水平的提升要求地方政府保持開放的心態(tài)，實行正向激勵，通過營建積極向上的公民資格，不斷擴大公民參與渠道，承擔起推進鄉(xiāng)村治理中公民參與健康發(fā)展的責任，同時各主體需要共同發(fā)力，構(gòu)建地方充滿發(fā)展活力的新型公共事務(wù)管理體系，推動鄉(xiāng)村治理有效，助力鄉(xiāng)村振興。

參考文獻：

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