劉 冰 閻嘉琪 劉稚楠

近年來(lái)，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等重大事件頻發(fā)，無(wú)論是“9·11”恐怖襲擊、非典、汶川地震、日本福島核泄露事件等，還是正在席卷全球的新型冠狀肺炎疫情，都具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性、不可預(yù)測(cè)性等特點(diǎn)，嚴(yán)重威脅公眾安全、擾亂社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。作為公共文化事業(yè)重要組成部分和知識(shí)保存、組織、共享和服務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，一直以來(lái)，公共圖書館的資源、服務(wù)、館舍和發(fā)展等受外在因素的影響較大[1]。面對(duì)重大突發(fā)事件，公共圖書館如何樹立危機(jī)意識(shí)、做好風(fēng)險(xiǎn)防范，制定應(yīng)對(duì)機(jī)制、完善應(yīng)急管理體系，如何快速有效應(yīng)對(duì)和降低對(duì)資源、建筑、人員和服務(wù)等的損害和影響，是亟需解決的關(guān)鍵課題。

2006年國(guó)際圖聯(lián)保存保護(hù)中心發(fā)布《國(guó)際圖聯(lián)災(zāi)害預(yù)防手冊(cè)》，為各國(guó)圖書館應(yīng)急管理工作提供指導(dǎo)和參考[2]。美國(guó)從國(guó)家圖書館、州立圖書館、高校圖書館到各類圖書館聯(lián)盟，都制定并建立了相對(duì)完善的災(zāi)難控制預(yù)案或突發(fā)事件預(yù)案[3]。英國(guó)倫敦學(xué)術(shù)圖書館聯(lián)盟不但成立M25災(zāi)害管理小組，還根據(jù)不同時(shí)期災(zāi)害特征制定較為詳細(xì)的災(zāi)害控制計(jì)劃和災(zāi)害控制模式[4]。相比較，我國(guó)各類圖書館在重大突發(fā)事件有效應(yīng)對(duì)方面尚處于初步探索階段。雖然部分學(xué)者系統(tǒng)分析闡釋了圖書館危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)策略[5-6]，但尚未形成權(quán)威性的災(zāi)難預(yù)防和應(yīng)急處理預(yù)案，尚未形成較為成熟有效的應(yīng)急管理體系。

本文以國(guó)外公共圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制為研究對(duì)象，采用案例對(duì)比分析法，分析研究所選取的典型樣本公共圖書館的應(yīng)急管理機(jī)制，剖析其構(gòu)成特點(diǎn)與運(yùn)行機(jī)制，探討其共性及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)公共圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制構(gòu)建和應(yīng)急管理體系建設(shè)提供參考。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

圖書館危機(jī)管理是對(duì)圖書館運(yùn)行中所出現(xiàn)的危機(jī)因子和危機(jī)事件從發(fā)生到消亡全過(guò)程全面監(jiān)控處理的管理理論與管理實(shí)踐[7]。以國(guó)外諸多學(xué)者所提出的危機(jī)管理模型[8-11]為基礎(chǔ)，尤其是羅伯特·希思提出的由縮減（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個(gè)階段所構(gòu)成的危機(jī)管理4R模型為核心思想，國(guó)內(nèi)學(xué)者將其應(yīng)用于圖書館危機(jī)管理研究之中[12-13]。劉茲恒等詳細(xì)描述圖書館危機(jī)管理全過(guò)程，提出圖書館危機(jī)管理前、中、后期的管理工作內(nèi)容[14]?！冬F(xiàn)代圖書災(zāi)難管理與應(yīng)急預(yù)案研究手冊(cè)》一書從圖書館災(zāi)難管理領(lǐng)域最新科研成果、學(xué)術(shù)理論和相關(guān)案例分析等多方面，較詳細(xì)地分析不同規(guī)模和類型災(zāi)難對(duì)圖書館的影響以及應(yīng)對(duì)策略[15]。針對(duì)圖書館突發(fā)事件事前預(yù)防、事中控制、事后恢復(fù)管理生命周期，Paul Eden詳細(xì)描述突發(fā)事件不同階段圖書館的應(yīng)急管理內(nèi)容[16]；Rehman在闡釋災(zāi)難預(yù)防重要性的基礎(chǔ)上，探討了降低圖書館應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害的影響最小化可采取的措施[17]；Echezon從館員的災(zāi)難管理意識(shí)角度探討了圖書館災(zāi)難預(yù)防和恢復(fù)計(jì)劃缺乏對(duì)災(zāi)難管理的影響[18]。而Nyanga則探討災(zāi)難管理計(jì)劃主要組成部分缺失所帶來(lái)的實(shí)施效果問(wèn)題[19]。與此同時(shí)，Newman等人以遭遇5級(jí)Ivan颶風(fēng)的西印度群島大學(xué)（UWI）圖書館為例，對(duì)其災(zāi)后恢復(fù)工作展開研究[20]。以非典疫情為例，徐國(guó)華建立了圖書館突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制[21]；針對(duì)新疆“7·5”事件，賀西安等人以國(guó)家科學(xué)圖書館為具體研究對(duì)象，研究設(shè)計(jì)了具有及時(shí)、到位、有效、針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)的“應(yīng)急服務(wù)專項(xiàng)計(jì)劃”[22]。魏永麗等人則在分析圖書館面向突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系、危機(jī)意識(shí)、應(yīng)急投入和能力、監(jiān)測(cè)預(yù)警等的基礎(chǔ)上，建構(gòu)圖書館突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制[23-24]。

綜上，現(xiàn)有研究或者聚焦于理論層面的研究，或者針對(duì)突發(fā)事件中圖書館個(gè)案的研究。在研究中，或者立足于事件發(fā)展生命周期全過(guò)程，或者基于制度與管理層面，而缺少多案例、多角度有機(jī)融合的對(duì)比研究。本文擬將管理層面與發(fā)展周期過(guò)程相結(jié)合，對(duì)重大突發(fā)事件中不同國(guó)家圖書館應(yīng)對(duì)機(jī)制的內(nèi)在復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行多方位與多角度的比較分析，以建構(gòu)面向重大突發(fā)事件全程的圖書館應(yīng)急管理機(jī)制。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

本研究采用案例對(duì)比分析法，利用文獻(xiàn)資料及網(wǎng)絡(luò)資源，以所選取的國(guó)外典型樣本公共圖書館為分析對(duì)象，對(duì)其重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制進(jìn)行案例比較研究。

案例對(duì)比分析方法是將案例研究法與對(duì)比分析法相結(jié)合，通過(guò)清晰呈現(xiàn)研究對(duì)象是什么、為什么和怎么樣，來(lái)全面了解并反映案例不同方面。面對(duì)重大突發(fā)事件，不同國(guó)家不同圖書館的應(yīng)對(duì)機(jī)制和應(yīng)急體系是根據(jù)本國(guó)本館特點(diǎn)，在長(zhǎng)期探索實(shí)踐中形成的。選用案例對(duì)比分析法，一方面能夠有效分析重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)各圖書館“如何”采取應(yīng)對(duì)措施、“為什么”會(huì)形成此種應(yīng)對(duì)機(jī)制[25-26]；另一方面能夠發(fā)揮案例研究?jī)?yōu)勢(shì)，對(duì)重大突發(fā)事件這一特定情境下不同國(guó)家圖書館的應(yīng)對(duì)機(jī)制進(jìn)行全方位、多角度分析與探討，探索案例樣本背后的內(nèi)在復(fù)雜關(guān)系，全面了解和反映其措施與機(jī)制的相同點(diǎn)和差異性，探求其本質(zhì)。

2.2 樣本選取

根據(jù)案例研究中樣本的典型性和代表性原則[27]，以在本國(guó)圖書館界的話語(yǔ)權(quán)和地位、是否經(jīng)歷重大突發(fā)事件、是否形成有較為完善的應(yīng)急管理機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)，本研究選取澳大利亞國(guó)家圖書館和日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館作為案例研究樣本。其中，澳大利亞國(guó)家圖書館是該國(guó)最大公共圖書館和文獻(xiàn)收藏機(jī)構(gòu)，是澳大利亞圖書館界領(lǐng)袖[28]；日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館則是該國(guó)唯一的國(guó)家圖書館[29]。以上兩家圖書館均經(jīng)歷過(guò)毀滅性突發(fā)事件，其危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)機(jī)制無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家圖書館中，還是在世界圖書館范圍內(nèi)都處于領(lǐng)先地位，具有一定的代表性和典型性。

2.3 資料收集與案例分析框架

經(jīng)過(guò)研究團(tuán)隊(duì)的討論與論證，明確研究樣本后，因循“理論回顧→案例研究草案設(shè)計(jì)→案例資料收集→案例資料分析”的案例研究基本流程[30]，展開案例研究。

在案例資料搜集中，遵循信息收集準(zhǔn)確性、全面性和直觀性的基本原則，以官方網(wǎng)站和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)為主要來(lái)源，本研究系統(tǒng)搜集了澳大利亞國(guó)家圖書館館藏災(zāi)害計(jì)劃、會(huì)議記錄和日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館與防災(zāi)相關(guān)的資源保存和運(yùn)營(yíng)管理等相關(guān)制度、災(zāi)害相關(guān)新聞報(bào)道、歷年災(zāi)害調(diào)研報(bào)告等文本資料。與此同時(shí)，系統(tǒng)檢索獲取國(guó)內(nèi)外學(xué)者以澳大利亞國(guó)家圖書館、日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館的應(yīng)急管理為研究對(duì)象的研究論文等。

案例分析由案例內(nèi)分析和案例對(duì)比分析兩部分構(gòu)成。為有效揭示面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)公共圖書館的應(yīng)對(duì)機(jī)制和具體措施，從靜態(tài)構(gòu)成和動(dòng)態(tài)運(yùn)行角度，因循時(shí)間軸與空間軸視角，在案例內(nèi)分析中，以案例描述為基本形式，以應(yīng)急管理制度為核心，梳理樣本圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制主要內(nèi)容和具體運(yùn)行機(jī)制。而在案例對(duì)比分析部分，主要從制度、組織、應(yīng)急管理運(yùn)行等角度，結(jié)合事前、事中、事后三個(gè)階段，多視角動(dòng)態(tài)分析案例樣本之間的相似性和差異性，以呈現(xiàn)重大突發(fā)事件全程中圖書館的應(yīng)急機(jī)制。

3 案例描述與分析

3.1 澳大利亞國(guó)家圖書館應(yīng)急機(jī)制

澳大利亞國(guó)家圖書館前身是聯(lián)邦議會(huì)圖書館，根據(jù)《澳大利亞國(guó)家圖書館法》，該館是澳大利亞最重要的文獻(xiàn)收藏保存機(jī)構(gòu)，收集、保存具有國(guó)家意義的文獻(xiàn)資源和非澳大利亞重要圖書資料，其館藏達(dá)500余萬(wàn)冊(cè)，并為國(guó)家和公眾提供圖書與信息服務(wù)[28]。

在澳大利亞國(guó)家圖書館發(fā)展過(guò)程中，曾數(shù)次遭受重大突發(fā)事件，館藏、館舍和服務(wù)均受到不同程度的損失。1985年，一場(chǎng)大火造成該館建筑物和收藏品損毀，是歷史上最為嚴(yán)重的一次重大突發(fā)事件[28]。為有效防范和應(yīng)對(duì)各種重大突發(fā)事件，在總結(jié)歷次事件應(yīng)急管理和災(zāi)害應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，澳大利亞國(guó)家圖書館不斷完善在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害反應(yīng)、災(zāi)害恢復(fù)等方面的應(yīng)對(duì)措施和政策（如圖1所示），形成了較為完善的重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制和管理體系，并形成《館藏災(zāi)害預(yù)案》[31]以規(guī)范和指導(dǎo)具體實(shí)施和管理策略。

圖1 澳大利亞國(guó)家圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建立過(guò)程

3.1.1 應(yīng)急管理組織體系

經(jīng)過(guò)多年的不斷完善與發(fā)展，澳大利亞國(guó)家圖書館應(yīng)急管理組織體系主要由理事會(huì)、機(jī)構(gòu)管理集團(tuán)（CMG）、應(yīng)急預(yù)案委員會(huì)（EPC）、安全管理者/安全小組、部門管理者和員工等構(gòu)成[32]，各部門職責(zé)和任務(wù)如圖2所示。

圖2 澳大利亞國(guó)家圖書館應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)體系

由圖2可知，澳大利亞國(guó)家圖書館應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)是由理事會(huì)作為宏觀指導(dǎo)，機(jī)構(gòu)管理集團(tuán)（CMG）和應(yīng)急預(yù)案委員會(huì)（EPC）作為主要管理機(jī)構(gòu)，安全管理小組、部門負(fù)責(zé)人和館員作為具體執(zhí)行者，各司其職。

在該組織架構(gòu)中，CMG承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別職能，而EPC作為應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體系中的核心部分，主要負(fù)責(zé)防災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)和審查等全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作，制定和審查風(fēng)險(xiǎn)管理政策和程序，以識(shí)別、監(jiān)測(cè)、響應(yīng)和降低重大突發(fā)事件潛在風(fēng)險(xiǎn)給圖書館造成的影響[33]。EPC由館藏應(yīng)急工作協(xié)調(diào)人（Collections Emergency Coordinator）、館藏災(zāi)難協(xié)調(diào)人（Collections Disaster Coordinator）、館藏管理負(fù)責(zé)人（Collection Managers）、館藏資源登記人（Director of Registrar）、文獻(xiàn)保護(hù)工作人員（Preservation Services staff）和館藏?fù)尵刃〗M（Salvage Teams）構(gòu)成，具體分工如圖3所示[34]。而安全管理者/安全小組、圖書館各部門管理者和員工則根據(jù)相關(guān)預(yù)案和方案，配合相關(guān)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。

圖3 澳大利亞國(guó)家圖書館應(yīng)急預(yù)案委員會(huì)構(gòu)成

3.1.2 應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制

《館藏災(zāi)害預(yù)案》作為指導(dǎo)性文件，主要分為《災(zāi)難準(zhǔn)備及預(yù)防政策》（DisasterPreparednessand PreventionPolicy）[35]和《災(zāi)難應(yīng)對(duì)措施》（Disaster Actions）[36]兩部分內(nèi)容，前者為工作人員提供災(zāi)難預(yù)防與行動(dòng)指南，后者制定了具體行動(dòng)方案和措施，對(duì)突發(fā)事件災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理全過(guò)程中的災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)搶救和災(zāi)后恢復(fù)等階段的應(yīng)對(duì)策略和措施做出全面系統(tǒng)的規(guī)定，較為系統(tǒng)地體現(xiàn)了澳大利亞國(guó)家圖書館重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制[37]。

（1）災(zāi)害預(yù)防機(jī)制

以《館藏災(zāi)害預(yù)案》為指導(dǎo)，澳大利亞國(guó)家圖書館重大突發(fā)事件災(zāi)害預(yù)防與準(zhǔn)備涵蓋了各種主要災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)排查、館內(nèi)資源和設(shè)施的定期檢查與日常維護(hù)、各機(jī)構(gòu)職責(zé)、人員培訓(xùn)、應(yīng)急資源設(shè)置、應(yīng)急物資管理和儲(chǔ)備等方面的職責(zé)、程序與具體措施[31，38]，如圖4所示。

圖4 澳大利亞國(guó)家圖書館災(zāi)害準(zhǔn)備與預(yù)防機(jī)制

（2）災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制

災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制以《館藏災(zāi)害預(yù)案》為基本指導(dǎo)，遵循六條首要原則:人身安全優(yōu)先于館藏資源安全、國(guó)家重要資源優(yōu)先于其他館藏資源、所有救災(zāi)和恢復(fù)行動(dòng)須在良好協(xié)調(diào)和周密規(guī)劃下取得最佳結(jié)果、緊急情況應(yīng)聽從救援人員指令、未獲得應(yīng)急預(yù)案委員會(huì)或館藏應(yīng)急工作協(xié)調(diào)員授權(quán)不可將優(yōu)先級(jí)館藏資源移出圖書館、所有事件和行動(dòng)須詳細(xì)記錄在案。此機(jī)制涵蓋災(zāi)害應(yīng)對(duì)和災(zāi)后工作恢復(fù)兩個(gè)階段。主要包括災(zāi)害類型及基本應(yīng)對(duì)程序、詳細(xì)應(yīng)對(duì)程序和特殊應(yīng)對(duì)說(shuō)明等主要內(nèi)容（如圖5所示），為相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的災(zāi)害響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)提供了具體行動(dòng)方案，為相關(guān)工作人員提供了具體指導(dǎo)[37]。

圖5 澳大利亞國(guó)家圖書館災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制

由圖5可見，基于《館藏災(zāi)害預(yù)案》，澳大利亞國(guó)家圖書館根據(jù)重大突發(fā)事件造成的損失、具體災(zāi)害事件類型和性質(zhì)，將災(zāi)害劃分為高、中、低三種風(fēng)險(xiǎn)類型。與此同時(shí)，形成由災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估→應(yīng)對(duì)決策→應(yīng)對(duì)措施與實(shí)施→災(zāi)后恢復(fù)→災(zāi)后評(píng)估等環(huán)節(jié)所構(gòu)成的災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本流程。在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，一方面將應(yīng)對(duì)行動(dòng)和措施分為即時(shí)、短期和長(zhǎng)期行動(dòng)，并予以說(shuō)明；另一方面設(shè)定不同處理方案，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型和具體措施進(jìn)行人力、物力、財(cái)力資源的優(yōu)化配置；根據(jù)每種災(zāi)害類型和影響程度，詳細(xì)規(guī)定不同情況下各類應(yīng)對(duì)人員的職責(zé)和行為。在此過(guò)程中，詳細(xì)規(guī)定在最高原則情況下，優(yōu)先搶救文獻(xiàn)的種類和類型。并明確規(guī)定了對(duì)不同材料類型和不同受損程度的資源應(yīng)采取的特殊處理方式，避免對(duì)資源及材料造成進(jìn)一步損壞。

3.2 日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館應(yīng)急機(jī)制

日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館由中央圖書館國(guó)會(huì)分館、支部圖書館國(guó)際兒童圖書館、支部東洋文庫(kù)以及各行政司法部門內(nèi)部35個(gè)支部圖書館所構(gòu)成，擁有包括圖書、期刊、報(bào)告、國(guó)會(huì)會(huì)議記錄、法令、貴重文物等4000多萬(wàn)冊(cè)（件）館藏資源[39]。

作為世界上自然災(zāi)害多發(fā)國(guó)家之一，日本的國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館曾多次遭受過(guò)地震、海嘯等重大突發(fā)事件的損毀。尤其是在2011年3月11日日本大地震及次生災(zāi)害中，東京本館的部分書庫(kù)受到嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致部分藏書停止開放，圖書館服務(wù)也被迫延期或暫停[40]。而在2019年開始的新冠肺炎疫情中，該館服務(wù)迅速萎縮，線下服務(wù)不得不終止甚至閉館[41-42]。

經(jīng)歷多次地震等重大突發(fā)事件的日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館具有強(qiáng)烈的災(zāi)害危機(jī)意識(shí)，在應(yīng)急管理和災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，制定了涉及各方面較為系統(tǒng)的應(yīng)急機(jī)制。特別是在“3·11”大地震后，該館重新審查了防災(zāi)機(jī)制和措施，進(jìn)一步調(diào)整和完善了危機(jī)應(yīng)急機(jī)制和防災(zāi)方案（如圖6所示）。

圖6 日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制演變過(guò)程

3.2.1 應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)

為有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館設(shè)立管理災(zāi)害對(duì)策本部。該機(jī)構(gòu)雖然為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，但在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，該機(jī)構(gòu)卻全面承擔(dān)事件災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的審查和決策職責(zé)，并負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)相關(guān)部門優(yōu)先事項(xiàng)的持續(xù)運(yùn)作[43]。

根據(jù)收集到的資料可知，日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館災(zāi)害對(duì)策本部主要由本部長(zhǎng)、副本部長(zhǎng)和本部員三個(gè)層級(jí)構(gòu)成。其中，本部長(zhǎng)由國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)擔(dān)任。副本部長(zhǎng)由副館長(zhǎng)和總務(wù)部長(zhǎng)共同擔(dān)任。而本部員則是由調(diào)查和立法審查主任、館藏書目部長(zhǎng)、讀者服務(wù)部長(zhǎng)、電子信息部長(zhǎng)、關(guān)西館長(zhǎng)、國(guó)際兒童圖書館館長(zhǎng)、總務(wù)部總務(wù)課長(zhǎng)、總務(wù)部人事課長(zhǎng)、總務(wù)部管理課長(zhǎng)、讀者服務(wù)部服務(wù)企畫課長(zhǎng)等圖書館各主要部門的負(fù)責(zé)人組成[43]。

當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，由本部長(zhǎng)（即圖書館館長(zhǎng)）負(fù)責(zé)召開臨時(shí)會(huì)議，根據(jù)災(zāi)難性質(zhì)、危害程度、影響規(guī)模和可控性等情況成立災(zāi)害對(duì)策本部，具體商討、制定災(zāi)害應(yīng)對(duì)方案并負(fù)責(zé)資源調(diào)配。與此同時(shí)，為保證突發(fā)事件緊急情況下應(yīng)急工作的順利進(jìn)行，各部門需預(yù)先確定本部門在該機(jī)構(gòu)中相應(yīng)職位的替代者，以防原定災(zāi)害對(duì)策本部的成員無(wú)法按時(shí)集合[43]。

3.2.2 應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制

日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制主要以《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館防災(zāi)指南》（以下簡(jiǎn)稱《防災(zāi)指南》）[44]和《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》）[43]為基本遵循?！斗罏?zāi)指南》著重于災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后響應(yīng)，從館藏資源防災(zāi)角度提出防災(zāi)原則，從館藏資料保存角度強(qiáng)調(diào)預(yù)防性保存措施的重要性，旨在減少突發(fā)災(zāi)害給館藏資源所帶來(lái)的損害。而《業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》頒布于“3·11”大地震一年后，側(cè)重于災(zāi)害發(fā)生階段的具體應(yīng)對(duì)，從業(yè)務(wù)運(yùn)行角度明確館內(nèi)各環(huán)節(jié)在災(zāi)害發(fā)展各階段所應(yīng)采取的具體措施和行動(dòng)，旨在確定緊急事態(tài)下圖書館業(yè)務(wù)活動(dòng)的連續(xù)性和優(yōu)先級(jí)，以保證重點(diǎn)工作能夠進(jìn)行，并確保圖書館用戶和人員的安全。以上兩份文件相輔相成，共同構(gòu)成日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館應(yīng)急管理與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)制度體系。

（1）應(yīng)急管理原則

在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制運(yùn)行中，基于《防災(zāi)指南》，日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館將生命安全始終是首要任務(wù)、強(qiáng)調(diào)預(yù)防管理、確定災(zāi)害發(fā)生時(shí)館藏資料保護(hù)優(yōu)先級(jí)、保存并利用災(zāi)害損失記錄、強(qiáng)調(diào)專業(yè)知識(shí)和響應(yīng)速度、三大館舍間相互合作、與國(guó)內(nèi)外相關(guān)組織與專家合作等七大原則貫穿于應(yīng)急管理過(guò)程始終[45]，為預(yù)防管理、災(zāi)后響應(yīng)和協(xié)同合作提供了指導(dǎo)思想。

（2）災(zāi)害預(yù)防管理

作為日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的首要環(huán)節(jié)，根據(jù)《防災(zāi)指南》，災(zāi)害預(yù)防管理工作主要包括環(huán)境、人、物資和方法等方面，具體包括館藏資源存放環(huán)境、應(yīng)急物資和設(shè)備準(zhǔn)備工作、急救方法、損壞記錄管理和人員教育培訓(xùn)要求等內(nèi)容。

（3）災(zāi)后響應(yīng)與應(yīng)急管理

作為應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的核心環(huán)節(jié)，以《防災(zāi)指南》為基礎(chǔ)，以《業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》為核心，日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館對(duì)災(zāi)害發(fā)生緊急情況下的應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置和恢復(fù)等做出詳細(xì)安排。在生命安全為第一要?jiǎng)t的前提下，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生時(shí)人與館藏兩大方面可能出現(xiàn)的多種情況，《業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》明確提出響應(yīng)措施，確保讀者和工作人員安全，最大程度保全館藏資源。并將方案細(xì)化為優(yōu)先業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)持續(xù)組織、業(yè)務(wù)持續(xù)環(huán)境、人員須知等方面。其中，緊急情況業(yè)務(wù)工作應(yīng)急對(duì)策是在災(zāi)害對(duì)策本部統(tǒng)一指揮下，由災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策業(yè)務(wù)和優(yōu)先持續(xù)業(yè)務(wù)兩部分構(gòu)成（如圖7所示）。在應(yīng)急對(duì)策業(yè)務(wù)中，根據(jù)災(zāi)難發(fā)生短期內(nèi)的緊急程度將應(yīng)對(duì)工作細(xì)分為三小時(shí)、一天和七天三個(gè)階段，并明確了每階段的詳細(xì)應(yīng)急措施。在優(yōu)先持續(xù)業(yè)務(wù)方面則明確業(yè)務(wù)的優(yōu)先級(jí)和需要準(zhǔn)備的人力和物力資源[43]。此外，為保證以上應(yīng)急管理機(jī)制與業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行，既明確提出工作人員專業(yè)能力和應(yīng)急能力、定期培訓(xùn)和防災(zāi)演習(xí)等方面的要求，又對(duì)部門和人員間的快速聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)、業(yè)務(wù)開展優(yōu)先級(jí)、高效執(zhí)行等方面做出了明確而詳細(xì)的規(guī)定[43]。

圖7 日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館優(yōu)先持續(xù)工作內(nèi)容

4 案例對(duì)比

4.1 相同性

由案例描述分析可見，澳大利亞國(guó)家圖書館和日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館在多次重大突發(fā)事件的災(zāi)害對(duì)應(yīng)和應(yīng)急處置過(guò)程中，其應(yīng)急管理制度、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急救援行動(dòng)等方面具有一定相同之處。

（一）制度體系是應(yīng)急管理機(jī)制的基礎(chǔ)和保障。根據(jù)各自特點(diǎn)所制定的澳大利亞國(guó)家圖書館《館藏災(zāi)害計(jì)劃》、日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館《防災(zāi)指南》和《業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》，雖然在內(nèi)容上存在一定差異，但其應(yīng)急思想和架構(gòu)基本一致，均從災(zāi)害發(fā)展周期、資源、人員、機(jī)構(gòu)與組織、設(shè)備與物資等角度為重大突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)對(duì)和災(zāi)后恢復(fù)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，為兩館應(yīng)急管理提供了制度保障。

（二）基于災(zāi)害發(fā)展全周期。以災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)對(duì)和災(zāi)后恢復(fù)發(fā)展周期為脈絡(luò)框架，針對(duì)不同災(zāi)害類型和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度，澳大利亞國(guó)家圖書館《災(zāi)害館藏計(jì)劃》對(duì)災(zāi)害不同發(fā)展階段（尤其災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害應(yīng)對(duì)兩個(gè)環(huán)節(jié)）的具體災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制和運(yùn)行方案做出詳細(xì)規(guī)定。日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館是以《防災(zāi)指南》為基礎(chǔ)，形成由災(zāi)前預(yù)防管理、災(zāi)害后響應(yīng)和應(yīng)急管理所構(gòu)成的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，其《業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》則對(duì)災(zāi)害發(fā)生后的響應(yīng)和應(yīng)對(duì)機(jī)制與措施做了更具操作性的闡明。

（三）人和館藏資源為災(zāi)害應(yīng)對(duì)重要對(duì)象。在《館藏災(zāi)害計(jì)劃》中，澳大利亞國(guó)家圖書館將人身安全優(yōu)于館藏資源安全放在應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行六條原則的首位，并用“特殊應(yīng)對(duì)說(shuō)明”條款對(duì)災(zāi)害中受損資源的應(yīng)對(duì)與保護(hù)做出特殊規(guī)定。日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館在其《防災(zāi)指南》中，也將“生命安全始終是首要任務(wù)”放在應(yīng)急機(jī)制七大原則之首，并將館藏資源保護(hù)放在重要位置?？梢?，人與館藏資源的安全是兩館風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理機(jī)制的核心與關(guān)鍵所在。

4.2 差異性

如前所述，在重大突發(fā)事件中應(yīng)對(duì)所形成的應(yīng)急管理機(jī)制雖然具有共同點(diǎn)和相似之處，但也因其所處國(guó)家體制、圖書館組織架構(gòu)和運(yùn)行、所遭受重大突發(fā)事件類型不同而獨(dú)具特色。

（一）制度構(gòu)成。澳大利亞國(guó)家圖書館以《館藏災(zāi)難計(jì)劃》為核心和行動(dòng)綱要，形成較為穩(wěn)定、覆蓋災(zāi)害發(fā)展各階段的應(yīng)急管理機(jī)制和實(shí)施方案。而日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館的應(yīng)急制度則是由不同時(shí)期所形成的多個(gè)政策制度共同構(gòu)成。其中，《防災(zāi)指南》注重災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后恢復(fù)，提出貫穿于災(zāi)害應(yīng)急管理過(guò)程始終的基本原則；《業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃》則主要以應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)的各種狀況為出發(fā)點(diǎn)，從實(shí)施層面部署各環(huán)節(jié)各方面具體應(yīng)急工作和響應(yīng)措施。以上制度構(gòu)成體現(xiàn)了日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館危機(jī)管理理念從“防災(zāi)”到“減災(zāi)”的轉(zhuǎn)變。

（二）組織架構(gòu)。兩館均設(shè)有災(zāi)害應(yīng)急管理組織以應(yīng)對(duì)和處理重大突發(fā)事件，但組織架構(gòu)因管理制度不同而存在一定差異。澳大利亞國(guó)家圖書館采用的是矩陣式結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，由依據(jù)職能構(gòu)成的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)構(gòu)成的橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系系統(tǒng)構(gòu)成。其中，理事會(huì)是圖書館最高管理機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，而機(jī)構(gòu)管理集團(tuán)（CMG）、應(yīng)急預(yù)案委員會(huì)（EPC）、安全管理者/安全小組則構(gòu)成橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系系統(tǒng)，各部門分工明確，相互配合。而日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館則采用非固定組織模式，在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，臨時(shí)設(shè)置災(zāi)害對(duì)策本部以應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件災(zāi)害。由圖書館館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)及各主要部門負(fù)責(zé)人構(gòu)成的災(zāi)害應(yīng)對(duì)本部是一種垂直組織構(gòu)架。組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、靈活，應(yīng)對(duì)緊急情況時(shí)迅速、及時(shí)、高效，避免因結(jié)構(gòu)層次復(fù)雜導(dǎo)致信息傳遞時(shí)間加長(zhǎng)而延誤災(zāi)害應(yīng)對(duì)。

（三）災(zāi)害類型和行動(dòng)針對(duì)性。兩館在災(zāi)害應(yīng)急管理制度中，均從災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)時(shí)響應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)等突發(fā)事件發(fā)展周期角度，針對(duì)不同階段的特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的制度與對(duì)策，在有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件災(zāi)害中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。因兩館曾遭受的災(zāi)害類型不同，其在災(zāi)害管理制度和管理行動(dòng)的針對(duì)性與關(guān)注度方面也存在差異。澳大利亞國(guó)家圖書館主要面向水災(zāi)、火災(zāi)、蟲害、特殊天氣等災(zāi)害類型，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度，詳細(xì)制定了與即時(shí)、短期和長(zhǎng)期災(zāi)害應(yīng)對(duì)和恢復(fù)相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制和方案。日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館的應(yīng)急制度和運(yùn)行機(jī)制則主要面向地震、水災(zāi)等災(zāi)害類型，管理制度與運(yùn)行機(jī)制更突出應(yīng)急行動(dòng)的及時(shí)性，以小時(shí)和天為時(shí)間單位采取即時(shí)行動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)災(zāi)難初期的快速響應(yīng)。

5 結(jié)論與展望

5.1 理論價(jià)值

由以上案例對(duì)比分析可見，兩館的災(zāi)害應(yīng)急管理體系和運(yùn)行機(jī)制既存在差異，也有共通之處，其所體現(xiàn)出來(lái)的多屬性、多層次多維度、時(shí)空協(xié)同性等關(guān)鍵特征，為圖書館應(yīng)急管理研究提供了理論參考。

（一）多屬性。從兩個(gè)樣本館的案例對(duì)比分析可見，雖然兩館應(yīng)急管理機(jī)制存在較大差異，但均體現(xiàn)出穩(wěn)定性、動(dòng)態(tài)性、兼容性的多屬性特征。由制度層、組織層和運(yùn)行層所構(gòu)成的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，穩(wěn)定性是核心屬性。而在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同事件類型特點(diǎn)，兩館機(jī)制所體現(xiàn)出的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，不同類型災(zāi)害應(yīng)急管理運(yùn)行的兼容性，是重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的突出屬性。

（二）多層次多維度。由案例分析所形成的圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，主要構(gòu)架由制度層、組織層和運(yùn)行層三個(gè)層次所構(gòu)成。以制度構(gòu)建為基礎(chǔ)、以組織結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵、以運(yùn)行機(jī)制為內(nèi)核，突破了現(xiàn)有體系關(guān)注于運(yùn)行管理、側(cè)重于管理操作等傾向，多維度體現(xiàn)了面向重大突發(fā)事件圖書館災(zāi)害應(yīng)急管理的整體復(fù)雜性、參與主體多樣性與專業(yè)性、過(guò)程協(xié)同性與動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)。

（三）時(shí)空協(xié)同性。不論是澳大利亞國(guó)家圖書館，還是日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館，其重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)時(shí)間與空間的協(xié)同性，既囊括多種主體類型事件，又覆蓋高、中、低不同風(fēng)險(xiǎn)程度；既涵蓋事前預(yù)防、事中應(yīng)對(duì)、事后恢復(fù)與反饋等事件發(fā)展不同階段，又體現(xiàn)了應(yīng)急管理過(guò)程中各機(jī)構(gòu)、各組織的分工與合作。充分體現(xiàn)了兩館重大突發(fā)事件災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制在時(shí)間與空間上的協(xié)同，也體現(xiàn)了面對(duì)重大突發(fā)事件圖書館風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理過(guò)程的系統(tǒng)性與復(fù)雜性。

5.2 實(shí)踐啟示

通過(guò)以上對(duì)重大突發(fā)事件中澳大利亞國(guó)家圖書館和日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館應(yīng)急管理機(jī)制的案例對(duì)比分析，其共性及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以為公共圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制構(gòu)建和應(yīng)急管理體系建設(shè)實(shí)踐提供一定的啟示與參考。

（一）完善健全的應(yīng)急管理制度是圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的基石。從案例分析可知，內(nèi)容健全、體系完整的制度是兩館有效預(yù)防和高效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的基礎(chǔ)。故此，我國(guó)各級(jí)各類圖書館應(yīng)建立系統(tǒng)、完善且具前瞻性與可操作性的應(yīng)急管理機(jī)制，明確重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)對(duì)和應(yīng)急管理的指導(dǎo)思想、根本原則、指揮組織、具體落實(shí)等，制訂高效、有序的災(zāi)害應(yīng)對(duì)和災(zāi)后恢復(fù)的行動(dòng)計(jì)劃或方案，并對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資等做出具體安排。

（二）協(xié)調(diào)順暢的運(yùn)行機(jī)制是圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)核。案例對(duì)比分析表明，圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。因此，在制度建設(shè)基礎(chǔ)上，我國(guó)圖書館應(yīng)根據(jù)組織架構(gòu)特點(diǎn)，建立涵蓋有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件預(yù)防、反應(yīng)和恢復(fù)全過(guò)程、全方位的運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)突發(fā)事件不同類型和不同風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程、方案、工作做出具體的安排與規(guī)劃，并通過(guò)協(xié)調(diào)推動(dòng)各機(jī)構(gòu)、各方面人員在預(yù)防與應(yīng)急管理過(guò)程中的協(xié)同、合作與配合。

（三）合理高效的組織體系是圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的支撐。由案例分析可見，面對(duì)重大突發(fā)事件，體系制度化、責(zé)任明確化的應(yīng)急管理機(jī)制為圖書館有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件提供了組織支撐。我國(guó)圖書館應(yīng)根據(jù)各館具體情況，以制度為基礎(chǔ)，以運(yùn)行機(jī)制依托，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、分工明確的應(yīng)急管理組織體系，在有效做好災(zāi)害預(yù)防工作的前提下，保證災(zāi)難發(fā)生時(shí)能夠在第一時(shí)間調(diào)動(dòng)各部門工作人員，迅速對(duì)災(zāi)害作出反應(yīng)并展開風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作。

6 結(jié)語(yǔ)

基于澳大利亞國(guó)家圖書館與日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館的案例對(duì)比分析，本研究所提出的圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，對(duì)我國(guó)圖書館面對(duì)重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急管理機(jī)制的健全和完善具有一定的參考作用與借鑒價(jià)值，并為其提供一定的理論支撐。

然而，盡管本研究是在較系統(tǒng)、完整的網(wǎng)絡(luò)資源和文獻(xiàn)資料基礎(chǔ)之上所展開的，但由于條件所限，缺少來(lái)自于實(shí)地考察和相關(guān)人員訪談等第一手資料，進(jìn)而會(huì)影響到分析的深入性與拓展性。同時(shí)，本研究所選取的澳大利亞國(guó)家圖書館和日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館，雖然其重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制較為成熟，具有一定典型性和代表性，但由于國(guó)家文化、運(yùn)行體制、地理位置等方面的差異，所獲得的研究結(jié)論具有一定局限性。在未來(lái)的研究中，豐富調(diào)研方法，希望能夠通過(guò)調(diào)研更多具有豐富應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)的圖書館，形成更加豐富完整的案例資料，提升研究結(jié)論的實(shí)踐和理論價(jià)值。