文/張迪

為提高我國民航安全監(jiān)管能力和水平，保障民航系統(tǒng)的安全運(yùn)行。本文對我國民航安全監(jiān)管部門存在的問題進(jìn)行了分析和探討，并進(jìn)一步提出了改進(jìn)建議。結(jié)果表明：要從健全安全監(jiān)管類法律法規(guī)、完善安全監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化安全監(jiān)管信息化系統(tǒng)三方面來提高安全監(jiān)管水平。

0.引言

中國民航安全監(jiān)管起步較晚，最早有關(guān)中國航空安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在1979年建立的。即中國民用航空總局在其下屬的航行局設(shè)立的“安全檢查處”，主要負(fù)責(zé)管理整個(gè)飛行安全工作。2003年，我國民航建立了“兩級政府，三級監(jiān)管”的安全監(jiān)管組織體系，下設(shè)地區(qū)管理局，地區(qū)管理局下設(shè)安全監(jiān)督管理辦公室，形成這樣的管理機(jī)制，如圖1所示。

圖1 “兩級政府，三級監(jiān)管”的安全監(jiān)管組織體系

目前國內(nèi)外已有學(xué)者對民航安全監(jiān)管問題進(jìn)行了研究。國外，歐美等發(fā)達(dá)國家學(xué)者注重科技創(chuàng)新能力，通過開發(fā)多種信息化監(jiān)管系統(tǒng)和航空安全數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)提升民航安全監(jiān)管能力，但是所開發(fā)的系統(tǒng)的有效性實(shí)施難以滿足要求。在國內(nèi)，文軍針對我國航空運(yùn)輸安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，應(yīng)用博弈論建立了航空運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)管的博弈模型，并給出了博弈模型的純策略和混合策略納什均衡的求解與分析，得出了航空運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)管的對策和建議。王永剛建立了不完全信息狀況下民航安全監(jiān)管的進(jìn)化博弈模型，探討了航空公司安全監(jiān)管制度的內(nèi)在機(jī)理，對航空公司和政府安監(jiān)部門之間博弈關(guān)系的策略集進(jìn)行分析，得出了雙方在不同成本之下的3種穩(wěn)定的博弈策略。王文柯采用演化博弈理論構(gòu)建政府監(jiān)管部門與航空公司、航空公司與航空公司之間的多方演化博弈模型，分析了其穩(wěn)定策略及演化路徑。麻省理工學(xué)院的Forrester教授在20世紀(jì)50年代首次提出系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)(System Dynamic)方法。該方法適合研究動(dòng)態(tài)的、非線性關(guān)系、存在反饋關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)。系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)(SD)是一種研究復(fù)雜系統(tǒng)中信息反饋行為有效的計(jì)算機(jī)仿真方法，將SD應(yīng)用于博弈問題（Sice P，Mosekilde E，Moscardini A，2000）如建筑、煤礦領(lǐng)域的監(jiān)管問題已有部分研究成果。民航安全監(jiān)管系統(tǒng)的各參與方隨著時(shí)間的推移根據(jù)自身特性不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)、調(diào)整自己的策略選擇，從而呈現(xiàn)出復(fù)雜動(dòng)態(tài)博弈的特性。作為我國經(jīng)濟(jì)中的支柱產(chǎn)業(yè)，民航業(yè)是高科技、高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的行業(yè)，民航安全監(jiān)管工作是實(shí)現(xiàn)民航業(yè)持續(xù)安全和科學(xué)發(fā)展的重要保障[1]。目前我國民航在履行安全監(jiān)管職能、創(chuàng)新監(jiān)管手段、提升監(jiān)管效能等方面亟待加強(qiáng)。所以要對運(yùn)行監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出改進(jìn)措施，使民航持續(xù)安全發(fā)展。

1.民航安全監(jiān)管存在的問題

目前，民航安全監(jiān)管主要存在法律法規(guī)體系不完善、安全監(jiān)管機(jī)制不健全、安全監(jiān)管方式效率低和安全監(jiān)管信息化水平不高四個(gè)方面的問題。如圖2所示。

圖2 民航安全監(jiān)管存在的問題

1.1 法律法規(guī)體系不完善。我國現(xiàn)行的民航安全監(jiān)管類法律法規(guī)還存在一些漏洞，尚不完善。一方面，在政企分離的情況下，依舊使用過去的行政化手段。法律法規(guī)和部門規(guī)章并沒有及時(shí)進(jìn)行修訂和完善，導(dǎo)致其可適用性不強(qiáng)。另一方面，在民航監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的過程中免不了出現(xiàn)新的問題，則需要新的法律法規(guī)來彌補(bǔ)，然而在實(shí)際監(jiān)管中出現(xiàn)的問題并沒有及時(shí)得到解決。比如旅客遇到的賠償措施問題，由于法律責(zé)任界定不清晰，讓旅客不清楚誰負(fù)主要責(zé)任；一些標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致監(jiān)察員不清楚什么才算是危及安全的隱患等。這些都會影響民航業(yè)的發(fā)展。

1.2 安全監(jiān)管機(jī)制不健全。我國民航安全監(jiān)管機(jī)制存在安全監(jiān)管部門職責(zé)不明確、監(jiān)管手段不合理的問題。監(jiān)管部門職責(zé)不夠明確，導(dǎo)致工作人員不清楚自己該管什么，從而造成監(jiān)管不到位或監(jiān)管過多的問題。如“8·24”空難反映出民航安全監(jiān)管運(yùn)行當(dāng)中存在管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位的問題，監(jiān)管不到位導(dǎo)致管理效率降低，進(jìn)而發(fā)生事故。另一方面存在監(jiān)管部門管的過多的問題，凡是涉及到安全的都要管。最終導(dǎo)致企業(yè)依賴政府，出現(xiàn)問題總等著政府來解決，也會導(dǎo)致監(jiān)察員疲勞而對安全監(jiān)管隨意應(yīng)付。另一方面，據(jù)《2020年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示》自2010年8月25日至2020年底，運(yùn)輸航空連續(xù)安全飛行“120+4”個(gè)月，累計(jì)安全飛行8943萬小時(shí)。在2020年，民航安全運(yùn)行平穩(wěn)可控，運(yùn)輸航空百萬架次重大事故率十年滾動(dòng)值為0，億客公里死亡人數(shù)十年滾動(dòng)值為0。但發(fā)生通用航空事故18起，死亡13人?？梢?，通用航空發(fā)生事故的頻次較高，應(yīng)該針對性的機(jī)制對通用航空進(jìn)行監(jiān)管。

1.3 安全監(jiān)管方式效率低。近年來，隨著民航行業(yè)的迅速發(fā)展，對安全管理工作的要求也越來越高。傳統(tǒng)的“保姆式”監(jiān)管方式與企業(yè)治理主體責(zé)任不突出之間的矛盾日益突出[2]。整個(gè)民航的安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)為了不因發(fā)生事故而承擔(dān)責(zé)任，一直采用傳統(tǒng)的“一對一”的檢查方式。不敢提出創(chuàng)新監(jiān)管方式，監(jiān)察員一對一的檢查方式，效率低。

1.4 安全監(jiān)管信息化水平不高。安全監(jiān)管信息不足也是導(dǎo)致事故發(fā)生的間接原因。史亞杰和陳艷秋[3]認(rèn)為我國民航安全信息的分享和交流比較困難，信息“孤島”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，會造成安全信息收集的極大浪費(fèi)，通過建立統(tǒng)一的信息化平臺，才能徹底實(shí)現(xiàn)民航安全管理信息化，他們還認(rèn)為安全數(shù)據(jù)信息本身并不能提高民航運(yùn)行系統(tǒng)的安全水平，需要對收集的信息進(jìn)行有效的分析和利用，才能有效發(fā)揮民航安全監(jiān)管信息化建設(shè)的功能和作用。

2.民航安全監(jiān)管工作的改進(jìn)建議

結(jié)合以上分析，主要從以下幾個(gè)方面提出改進(jìn)的對策。如圖3所示。

圖3 民航安全監(jiān)管改進(jìn)對策

2.1 健全安全監(jiān)管法律法規(guī)。法律法規(guī)的完善是民航安全監(jiān)管工作的有序開展的前提。在全球化的今天，應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家民航監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修訂和完善現(xiàn)行法律法規(guī)。對新出現(xiàn)的問題及時(shí)補(bǔ)充相應(yīng)的法律法規(guī)及規(guī)章，以此來為民航安全監(jiān)管提供法律保障。同時(shí)，提高監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)對監(jiān)察員的培訓(xùn)，不斷提高其法律思維，使法律法規(guī)落到實(shí)處。

2.2 完善安全監(jiān)管機(jī)制。要使安全監(jiān)管部門明確自己職責(zé)，清晰自己要管什么該管什么，把工作做到位。進(jìn)而充分發(fā)揮安全監(jiān)管的作用。改變監(jiān)管方式，加大監(jiān)管力度，豐富監(jiān)管手段。建設(shè)民航強(qiáng)國，需要專業(yè)化的高素質(zhì)人才。安全監(jiān)管部門要提高監(jiān)察員的專業(yè)素養(yǎng)，使其樹立安全監(jiān)督意識，定期對監(jiān)察員進(jìn)行培訓(xùn)，從而提高安全監(jiān)管工作的效率。

2.3 優(yōu)化安全監(jiān)管信息系統(tǒng)。安全信息對民航安全監(jiān)管也有重要的影響。一些發(fā)達(dá)國家開發(fā)了管理系統(tǒng)和航空運(yùn)輸監(jiān)察工作系統(tǒng)以及航空安全信息分析和共享系統(tǒng)即通過收集和分析民航安全信息來提高監(jiān)管水平[4]。我國的安全監(jiān)管部門也應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，從信息化平臺建設(shè)、安全信息收集和安全信息分析三方面來考慮優(yōu)化安全監(jiān)管信息系統(tǒng)。

3.結(jié)論：

現(xiàn)階段，我國民航安全監(jiān)管還存在很多的問題。因此，需要采取積極措施：安全監(jiān)管部門需要加大對安全監(jiān)督的重視力度，發(fā)揮安全監(jiān)督工作的重要作用，同時(shí)需要企業(yè)積極配合，提升自身安全意識。保障整個(gè)民航系統(tǒng)安全高效的運(yùn)行，不斷提高民航安全監(jiān)管的工作水平，進(jìn)而加快我國由民航大國向民航強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的步伐，促進(jìn)民航業(yè)的快速發(fā)展。C