摘要：近年來(lái)，基層負(fù)擔(dān)一直影響著基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的積極性，困擾著基層治理能力的提升，中央給予高度重視，多措并舉高位推動(dòng)基層“減負(fù)”。在理論上，對(duì)基層負(fù)擔(dān)的根源性研究主要集中于壓力型體制理論，但因其研究的單向性、不可倒推性掩蓋了基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的多重原因之貢獻(xiàn)，最終引發(fā)人們對(duì)基層負(fù)擔(dān)的片面性認(rèn)知，不能得出基層負(fù)擔(dān)必然由壓力型體制所致的唯一性結(jié)論。因此，需要重新考量現(xiàn)階段基層負(fù)擔(dān)的制度性根源，創(chuàng)新對(duì)基層負(fù)擔(dān)的全新認(rèn)識(shí)，補(bǔ)充和完善壓力型體制理論?；趯?duì)我國(guó)3個(gè)省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的隨機(jī)抽樣，采用“扎根理論”進(jìn)行質(zhì)性研究，最終發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)的原因已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越于壓力型體制理論的解釋框架，受到組織體制機(jī)制中“上級(jí)權(quán)力，下級(jí)權(quán)力，職責(zé)規(guī)范和督考機(jī)制”等多重變量的共同影響，需要采用多元并舉的治理舉措為基層“減負(fù)”。研究貢獻(xiàn)在于，開(kāi)發(fā)和構(gòu)建了我國(guó)現(xiàn)階段基層負(fù)擔(dān)的研究框架模型，完善和補(bǔ)充了壓力型體制理論，提出了在組織管理之中基層負(fù)擔(dān)的指標(biāo)性價(jià)值。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員;基層負(fù)擔(dān);基層“減負(fù)”;形式主義;壓力型體制

中圖分類(lèi)號(hào)：D261.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2022）02-0032-012

一、基層負(fù)擔(dān)的政策規(guī)制與問(wèn)題提出

“很長(zhǎng)一段時(shí)間里，基層干部被反彈回潮的文山會(huì)海、過(guò)度留痕的‘痕跡管理’、花樣繁多的督查檢查消耗了大量精力。迎不完的檢查，寫(xiě)不完的材料，填不完的表格?！雹儇?fù)擔(dān)重、壓力大、負(fù)荷高已成為基層公務(wù)員的真實(shí)寫(xiě)照，為此，中央給予高度重視，連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)指導(dǎo)性意見(jiàn)高位推動(dòng)基層治理改革。2018 年10 月中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，明確指出，要明晰督查、檢查、考核的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)減輕基層的超負(fù)荷問(wèn)題，如“名目繁多、頻率過(guò)高、多頭重復(fù)、重留痕輕實(shí)績(jī)等問(wèn)題，地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)，干部群眾反映強(qiáng)烈，既不利于集中精力抓落實(shí)，也助長(zhǎng)了形式主義、官僚主義，損害黨群干群關(guān)系”中共中央辦公廳：《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年10月10日第2版。。之后，2019年中共中央辦公廳發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》中共中央辦公廳：《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，人民出版社2019年版，第21頁(yè)。。2020年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》中共中央辦公廳：《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，人民出版社2020年版，第34頁(yè)。?；鶎迂?fù)擔(dān)已成為制約當(dāng)前我國(guó)基層公務(wù)員發(fā)揮重要作用的障礙性因素，在理論上關(guān)于基層負(fù)擔(dān)的根源性因素探討近年來(lái)也逐漸增多，但到底哪些因素是基層負(fù)擔(dān)的根源，還未有具備說(shuō)服力的清晰答案。

二、基層負(fù)擔(dān)根源的主流研究和擴(kuò)展：一個(gè)文獻(xiàn)梳理

基層負(fù)擔(dān)并非基層的新生問(wèn)題，早在20世紀(jì)90年代已經(jīng)出現(xiàn)，以榮敬本教授提出的壓力型體制最具有代表性，他指出“壓力型”體制是 “一級(jí)政治組織 （ 縣、鄉(xiāng)） 為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版1998年版，第28頁(yè)。，其核心在于上級(jí)對(duì)下級(jí)的硬性指標(biāo)要求。在過(guò)去20多年間，壓力型體制已成為基層壓力的主流解釋理論，即在利益動(dòng)機(jī)和爭(zhēng)奪利益等雙重因素調(diào)節(jié)的影響下，上級(jí)將壓力通過(guò)指標(biāo)工具讓下級(jí)感到壓力，使得完成指標(biāo)成為下級(jí)壓力的主要來(lái)源榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版1998年版，第28頁(yè)。。第一，上級(jí)利益，“改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中央的放權(quán)讓利，地方的利益在制度上被承認(rèn)下來(lái)，地方的利益意識(shí)增強(qiáng)了”;第二，上級(jí)競(jìng)爭(zhēng)，“地方利益主體運(yùn)用各種手段從上級(jí)那里取得政策上的優(yōu)惠以及資金、物質(zhì)的支援，這樣就出現(xiàn)了各級(jí)地方政府爭(zhēng)政策和資源的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)面”;第三，下級(jí)利益，“縣委的中心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，同時(shí)完成計(jì)劃生育、社會(huì)治安這兩項(xiàng)硬性任務(wù)以及其他每年下派的重點(diǎn)工作”;榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版1998年版，第29頁(yè)。第四，指標(biāo)任務(wù)，在指標(biāo)管理中，涉及四個(gè)階段運(yùn)行過(guò)程：指標(biāo)、任務(wù)的確定，指標(biāo)、任務(wù)的派發(fā)，指標(biāo)、任務(wù)的完成，指標(biāo)、任務(wù)完成的評(píng)價(jià)。

隨著時(shí)代變遷，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾發(fā)生變化，“矛盾的源頭復(fù)雜化、社會(huì)化和相對(duì)集中，矛盾的內(nèi)容相關(guān)性和疊加性，社會(huì)矛盾不僅表現(xiàn)為數(shù)量和類(lèi)型的提升，而且還表現(xiàn)為規(guī)模的擴(kuò)大、范圍的擴(kuò)展、類(lèi)別的交織和風(fēng)險(xiǎn)的疊增”彭輝：《市域社會(huì)治理主體多元化路徑探索》，《上海法學(xué)研究》集刊（2020年第4卷，總第28卷）——中共上海市長(zhǎng)寧區(qū)委政法委文集，上海市法學(xué)會(huì)，2020年第7期。。作為基層政府也面臨著眾多新問(wèn)題，新現(xiàn)象和新事物，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)壓力型體制的解釋力存在一定的局限性，不能很好地解釋當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)的根源性問(wèn)題，于是從其他角度展開(kāi)研究。第一，工作量的增大引發(fā)基層負(fù)擔(dān)。胡穎廉、葉嵐認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)主體數(shù)量較多，民眾對(duì)于社會(huì)治理和公共服務(wù)的需求也日益多樣化，公共服務(wù)內(nèi)容的增多導(dǎo)致基層公務(wù)員撰文、開(kāi)會(huì)、檢查、調(diào)研、走訪占據(jù)了大部分工作時(shí)間，使公務(wù)員工作負(fù)擔(dān)增加胡穎廉、葉嵐：《忙碌與焦慮——數(shù)據(jù)解讀基層公務(wù)員群體》，《瞭望》，2014年第4期。。第二，職責(zé)的不規(guī)范導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)。來(lái)自2013年中國(guó)社科院的一項(xiàng)調(diào)查顯示鄭建君：《身心共舉，德行兼修——關(guān)于基層公務(wù)員心理狀況的調(diào)查報(bào)告》，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年1月22日第15版。， “角色沖突”“角色模糊”和“角色超載”是基層公務(wù)員形式主義負(fù)擔(dān)根源。李遠(yuǎn)丹認(rèn)為，問(wèn)責(zé)制度使得公務(wù)員工作負(fù)擔(dān)增加，社會(huì)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、食品安全、環(huán)境保護(hù)等“一票否決”工作以及隨時(shí)可能發(fā)生的突發(fā)事件，直接影響著他們的仕途乃至生計(jì)李遠(yuǎn)丹：《加快打通減負(fù)癥結(jié)，迸發(fā)基層干事激情——對(duì)減輕基層工作負(fù)擔(dān)的調(diào)查與分析》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》，2020年第9期。。第三，考核缺乏科學(xué)性導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過(guò)重。2018年之后《半月談》連篇累牘發(fā)表了“基層公務(wù)員之痛”專(zhuān)題報(bào)道劍指考核問(wèn)題，引發(fā)基層強(qiáng)烈共鳴。

總之，現(xiàn)有研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)壓力型體制理論對(duì)基層負(fù)擔(dān)的根源性探討具有一定的局限性，壓力型體制僅僅將基層壓力根源限定在體制原因、組成要素、運(yùn)行方式、產(chǎn)生影響等方面做探討，把基層負(fù)擔(dān)作為壓力型體制的輸出結(jié)果并給以描述闡釋?zhuān)狈?duì)基層負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的充要性探討，對(duì)基層負(fù)擔(dān)是否必然由壓力型體制產(chǎn)生缺乏更為深入論述。而現(xiàn)有研究試圖加以補(bǔ)充和完善，但研究不夠深入，多采用描述性、評(píng)論式的邏輯推演，沒(méi)有更為深度的田野式、民族志實(shí)踐挖掘，同時(shí)由于缺乏可供借鑒的基層負(fù)擔(dān)理論成熟模型，致使原因推定較為主觀，治理措施較為宏觀，說(shuō)服力較低。因此，本文嘗試立足于組織和制度視角，借助扎根理論，著眼于不同主體及其關(guān)系，組織制度構(gòu)建，權(quán)責(zé)科學(xué)配置等方面的內(nèi)容對(duì)基層負(fù)擔(dān)的根源進(jìn)行整體性、系統(tǒng)化探究，并通過(guò)構(gòu)建基層負(fù)擔(dān)的理論模型，補(bǔ)充和完善壓力型體制在基層負(fù)擔(dān)方面解釋力不足等問(wèn)題，最后提出治理對(duì)策和建議。

三、質(zhì)性研究：基于扎根理論的方法建構(gòu)

作為傳統(tǒng)基層壓力的根源“壓力型體制”是榮敬本教授到河南新密市縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)以及各政府職能部門(mén)進(jìn)行調(diào)查研究的結(jié)果，運(yùn)用的研究方法也是“扎根理論”的調(diào)查方法。本文也將從“扎根理論”出發(fā)，深入田野調(diào)研，基于深度訪談，將所獲數(shù)據(jù)和案例利用三級(jí)編碼提煉當(dāng)前我國(guó)基層負(fù)擔(dān)的深刻根源，最后提出治理對(duì)策。運(yùn)用此研究方法，一是回應(yīng)壓力型體制的研究基礎(chǔ);二是回應(yīng)時(shí)代變遷帶來(lái)基層負(fù)擔(dān)的新表現(xiàn)與根源。

（一）工作負(fù)擔(dān)概念界定

對(duì)工作負(fù)擔(dān)概念的界定，目前有三種觀點(diǎn)：第一，以時(shí)間界限來(lái)定義工作負(fù)擔(dān)，認(rèn)為滿時(shí)間負(fù)荷工作稱(chēng)為“滿負(fù)荷”，超過(guò)日常工作時(shí)間工作稱(chēng)為“超負(fù)荷”，而超負(fù)荷工作就成為公務(wù)員的工作負(fù)擔(dān)，王清（2019）將超負(fù)荷工作定義為“工作負(fù)擔(dān)”，“手機(jī) 24 小時(shí)開(kāi)機(jī)、節(jié)假日有事隨叫隨到、天天滿負(fù)荷工作使得基層干部疲憊不堪?！准雍凇?96’成為基層公務(wù)員的工作標(biāo)簽。基層干部超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)逐步成為一種常態(tài)”王清：《基層干部負(fù)荷沉重的治理機(jī)制》，《人民論壇》，2019年第34期。。第二，以超長(zhǎng)工作時(shí)間定義工作負(fù)擔(dān)。陳家剛、王敏對(duì)G省基層干部的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部日工作6-8小時(shí)的占2208%，8-10小時(shí)的人數(shù)最多，占到5801%，10-12小時(shí)占1169%，12小時(shí)以上的占823%，總體呈現(xiàn)倒U型結(jié)構(gòu)。從日工作時(shí)間大于8小時(shí)的（包括8小時(shí)～10小時(shí)、10小時(shí)～12小時(shí)、≥12小時(shí)）來(lái)看，超過(guò)法定工作時(shí)間的基層干部人數(shù)占絕大多數(shù)，共7793%。從周工作時(shí)間來(lái)看，壓力比較大的（包括6天和7天）約占37%，特別大的（7天）比例稍稍高于1/10。他們認(rèn)為，基層干部要減負(fù)，尤其是要為那一部分工作壓力特別大的基層干部減負(fù)，即日工作時(shí)間超過(guò)10小時(shí)，周工作時(shí)間超過(guò)7天的基礎(chǔ)公務(wù)員陳家剛、王敏：《基層減負(fù)的清晰化治理——基于對(duì)G省基層干部的問(wèn)卷調(diào)查》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2020年第1期。。第三，以匹配關(guān)系定義工作負(fù)擔(dān)。劉昕、曾琦認(rèn)為，工作負(fù)擔(dān)反映的是工作本身特性或任務(wù)的繁重程度等較重的工作要求與組織資源支持不匹配的矛盾情形，較為具體和明確劉昕、曾琦：《工作負(fù)擔(dān)為何不一定削弱組織認(rèn)同感？——基于工作負(fù)擔(dān)和工作回報(bào)的響應(yīng)面分析》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2021年第3期。。也就是說(shuō)，工作要求與資源支持匹配的情形下，則不會(huì)有工作負(fù)擔(dān)，反之，則會(huì)有工作負(fù)擔(dān)?；谝陨先N觀點(diǎn)來(lái)考量，我們認(rèn)為，工作負(fù)擔(dān)是一個(gè)工作時(shí)間的概念，是一個(gè)超過(guò)身體正常負(fù)荷的超負(fù)荷狀態(tài)，因此，可以根據(jù)將工作時(shí)間劃分為正常工作時(shí)間，加班時(shí)間和超負(fù)荷工作時(shí)間的三個(gè)時(shí)間段，來(lái)定義工作負(fù)擔(dān)，即工作時(shí)間處于超負(fù)荷工作時(shí)間的狀態(tài)。

（二）研究思路和技術(shù)路線

第一，本研究的理論基礎(chǔ)：行政管理效率原理即行政組織、行政權(quán)力、行政職責(zé)、行政分工等要素是影響一個(gè)行政組織效率和行政功能發(fā)揮的重要方面，對(duì)這些要素的有機(jī)整合，合理配置，科學(xué)設(shè)置，才能發(fā)揮出行政成員的積極性，使得行政組織效率最大化。第二，本研究的研究思路：基于“扎根”理論的基層探索，了解基層公務(wù)員的工作現(xiàn)狀，工作內(nèi)容、工作負(fù)擔(dān)，以及分析產(chǎn)生負(fù)擔(dān)的原因和根源。通過(guò)質(zhì)性研究的編碼方式，提煉基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)來(lái)源模型?；诨鶎庸珓?wù)員負(fù)擔(dān)模型，提出基層“減負(fù)”對(duì)策。第三，本研究的技術(shù)路線：首先，設(shè)計(jì)訪談提綱，圍繞調(diào)研對(duì)象，展開(kāi)大范圍深度訪談，對(duì)科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“一對(duì)一”訪談，對(duì)普通公務(wù)員進(jìn)行“一對(duì)多”座談;其次，利用Nvivo文本分析工具對(duì)訪談資料進(jìn)行“開(kāi)放、主軸和選擇性”三級(jí)編碼，提煉基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)的影響因素。

（三）研究抽樣：素材的選取

本研究采用了概率抽樣和非概率抽樣相結(jié)合的抽樣方法，對(duì)研究區(qū)域的選擇采用了概率抽樣，具體研究對(duì)象選擇了隨機(jī)抽樣，即對(duì)筆者所在大學(xué)的MPA在校學(xué)生進(jìn)行隨機(jī)抽樣，其對(duì)應(yīng)的省份、地市、區(qū)縣就是本研究確定的地區(qū)。首先，由于MPA學(xué)員中每年錄取人數(shù)為200余人，地方公務(wù)員達(dá)到95%以上，在校學(xué)生有3屆，遍布全國(guó)31個(gè)省份，我們根據(jù)隨機(jī)抽樣規(guī)則，在學(xué)生所覆蓋的全國(guó)地域中，隨機(jī)抽取了三個(gè)省份，即BJ省、HN省、ZJ省。其次，確定具體研究對(duì)象。本研究確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及其上級(jí)政府的公務(wù)員，因?yàn)楦鶕?jù)“行政一致性原理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的公務(wù)員要接受來(lái)自上級(jí)政府的指揮，工作負(fù)擔(dān)有很多來(lái)自于上級(jí)政府。第三，對(duì)抽樣的具體政府部門(mén)進(jìn)行了非概率抽樣（判斷抽樣）。將基層負(fù)擔(dān)相對(duì)較重的一些部門(mén)作為研究對(duì)象部門(mén)，經(jīng)過(guò)3次德?tīng)柗萍夹g(shù)后，對(duì)地方政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的黨政辦、經(jīng)濟(jì)辦、社會(huì)辦、治安辦，垂直管理系統(tǒng)的公安派出所，上級(jí)政府中黨政辦、發(fā)改委、財(cái)政局、人力社保局等作為研究對(duì)象部門(mén)的意見(jiàn)較為一致。第四，利用2018、2019、2020年對(duì)MPA集中授課機(jī)會(huì)，與這些被抽樣省份的同學(xué)建立聯(lián)系，通過(guò)三地學(xué)生擁有的人際網(wǎng)絡(luò)，充分調(diào)研這些部門(mén)和公務(wù)員。最后，我們選取了A、B、C三省6個(gè)區(qū)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和上級(jí)政府部門(mén)作為研究對(duì)象，在2019年11月開(kāi)展了調(diào)查研究，調(diào)查形式包括座談、訪談和調(diào)查問(wèn)卷，座談和訪談的對(duì)象集中于區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的領(lǐng)導(dǎo)干部。在本研究中，我們分別走訪了8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個(gè)街道辦事處、3個(gè)區(qū)級(jí)政府部門(mén)，訪談189人，具體信息如下表1。

（四）訪談與編碼

本研究采用半結(jié)構(gòu)化訪談方式，主要從組織、制度、管理、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等方面訪談基層公務(wù)員的負(fù)擔(dān)問(wèn)題。訪談主持人由高校、研究機(jī)構(gòu)從事公共部門(mén)人力資源管理的專(zhuān)家、學(xué)者擔(dān)任，訪談?dòng)涗浫藶樵谛氖鹿膊块T(mén)人力資源管理的碩博生。調(diào)研分為4組，每名訪談?wù)哂脮r(shí)大約2個(gè)小時(shí)，整體歷時(shí)1個(gè)月。為便于后期的比較分析，我們通過(guò)擬定的訪談提綱展開(kāi)訪談（見(jiàn)表2）。

1.開(kāi)放式編碼。通過(guò)開(kāi)放式編碼，將基層公務(wù)員的原始語(yǔ)句提煉、加工、萃取出概念化的構(gòu)面，并將相同或近似的概念化構(gòu)面進(jìn)行合并，根據(jù)20/80法則，我們選取了訪談人數(shù)189人中80%的人所反映的共性情況，提煉出基層公務(wù)員普遍反映的頻度在151次以上的概念化詞語(yǔ)（見(jiàn)表3）。

2.主軸編碼。將概念化的語(yǔ)詞通過(guò)相近相似原則，抽象出范疇，增加范疇對(duì)概念化內(nèi)容的解釋力和概括性（見(jiàn)表4）。

3.選擇性編碼

選擇性編碼是模型構(gòu)建的前期工作，也是三級(jí)編碼中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。從主軸編碼中提取出抽象的核心范疇，與主范疇、概念化之間形成層級(jí)關(guān)系。需要注意的是，有些范疇可能成為核心范疇，如責(zé)任重大、工作量大等就是因?yàn)闄?quán)力上收、工作外推產(chǎn)生的結(jié)果，因此，我們將這些范疇作為概念處理。最后，得出基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)選擇性編碼（見(jiàn)表5）。

（五）模型構(gòu)建

個(gè)體行為與組織、制度之間的關(guān)系存在著深刻的理論基礎(chǔ)：第一，結(jié)構(gòu)性同構(gòu)理論提出“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”模型，并指出三種同構(gòu)形態(tài)（模仿性同構(gòu)、規(guī)范性同構(gòu)和強(qiáng)制性同構(gòu)）都在束縛著個(gè)體的自主性，約束著個(gè)體的行為Paul J. DiMaggio.? “State Expansion and Organizational Fields”，In Richard H. Hall and Robert E. Quinn（eds.）， Organizational Theory and Public Policy， Beverly Hills， CA：Sage，1983，p.147.;第二，新制度理論也指出，多重制度系統(tǒng)中各項(xiàng)元素的近似可分解性可以提供個(gè)體的能動(dòng)性行為，增強(qiáng)了制度的彈性帕特里夏·H·桑頓、威廉·奧卡西奧：《制度邏輯》，龍思博譯，浙江大學(xué)出版社2020年版，第34頁(yè)。;第三，官僚制理論指出，組織是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理方式，個(gè)人遵從于命令，尋求合法性下的資源保護(hù)馬克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，閻克文譯，上海人民出版社2018年版，第345頁(yè)。。我們基于Robbins在1997年提出的工作壓力模型：“壓力源-體驗(yàn)到的壓力-壓力結(jié)果”，將壓力源區(qū)分為環(huán)境因素、組織因素和個(gè)人因素，這三個(gè)壓力源和個(gè)體差異共同作用產(chǎn)生壓力體驗(yàn)，進(jìn)而導(dǎo)致生理癥狀、心理癥狀和行為癥狀等心理負(fù)擔(dān)的結(jié)果。根據(jù)Robbins的工作壓力理論和前述編碼結(jié)果得出，基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)的主要來(lái)源應(yīng)歸于上級(jí)權(quán)力、下級(jí)權(quán)力、職責(zé)規(guī)范、督考機(jī)制四個(gè)變量，于是我們構(gòu)建出基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)及其影響因素模型圖（見(jiàn)如圖1）。

從模型可以看出，基層負(fù)擔(dān)由多個(gè)變量因素復(fù)雜交織在一起共同引發(fā)，而非單一變量所能決定，同時(shí)在每一個(gè)單一變量中還存在多個(gè)次生變量。

第一，以權(quán)力上收、責(zé)任外推、任性問(wèn)責(zé)為主要表現(xiàn)的上級(jí)權(quán)力導(dǎo)向是基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因。由于上級(jí)對(duì)基層具有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，基層的權(quán)力來(lái)源在上級(jí)，這就決定了上級(jí)對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、命令、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲等多種權(quán)力的使用。上級(jí)常常利用擁有的權(quán)力要求下級(jí)以“全部管理工作要求‘四最’——最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”完成工作任務(wù)房寧：《沒(méi)有條件硬要上，怎能不形式主義？》，2019年4月3日，https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.shtml。。同時(shí)，上級(jí)對(duì)基層加大督考力度，以期按要求如期完成，房寧（2018）稱(chēng)，“政府中存在著大量‘沒(méi)有條件硬要上’，怎能不形式主義？”這樣，常常會(huì)出現(xiàn)“文山會(huì)海、任性問(wèn)責(zé)、一票否決、頻繁檢查、精準(zhǔn)填表……”房寧：《沒(méi)有條件硬要上，怎能不形式主義？》，2019年4月3日，https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.shtml。。這些督考過(guò)度助長(zhǎng)了形式主義，給基層帶來(lái)無(wú)限負(fù)擔(dān)，在這種權(quán)責(zé)運(yùn)行體系下，上級(jí)的權(quán)力決定著上級(jí)可以推責(zé)，下級(jí)必須履責(zé);上級(jí)可以督考，下級(jí)必須執(zhí)行;上級(jí)可以問(wèn)責(zé)，下級(jí)必須接受。按照馬克斯·韋伯觀點(diǎn)，“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)”是保證官僚制運(yùn)行的最大效率原則馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（第二卷）》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第976頁(yè)。，但在這種原則下，下級(jí)幾乎沒(méi)有與上級(jí)就工作任務(wù)、工作職責(zé)和工作安排的“談判”或“協(xié)商”的可能性，即“官員受托執(zhí)行專(zhuān)門(mén)的任務(wù)，通常不可能由它，而是由高層開(kāi)動(dòng)或制動(dòng)機(jī)器”馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（第二卷）》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第1127頁(yè)。。這種明顯帶有“上級(jí)導(dǎo)向”特征的基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題，需要規(guī)范上級(jí)的權(quán)力行使和職責(zé)定位，2014年習(xí)近平總書(shū)記在同基層干部群眾座談時(shí)也指出，基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效。督考是指揮棒，也是風(fēng)向標(biāo)，機(jī)關(guān)怎么考，基層就怎么建王石川：《華而不實(shí)的脫貧評(píng)比也是形式主義》，《中國(guó)青年報(bào)》，2017年12月7日第2版。。

第二，職責(zé)規(guī)范增強(qiáng)了基層公務(wù)員的負(fù)擔(dān)，其主要表現(xiàn)為職責(zé)沖突、職責(zé)模糊、職責(zé)無(wú)限等。職位職責(zé)本質(zhì)上是公務(wù)員履職的基本依據(jù)，工作框定和明確職位職責(zé)的范圍和邊界是應(yīng)有的屬性。但在基層實(shí)踐中卻并非清晰明確。首先，基層公務(wù)員職責(zé)具有臨時(shí)性特征，即基層公務(wù)員職責(zé)多由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分派指定，而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)常常根據(jù)任務(wù)的輕重緩急，基層公務(wù)員的能力水平差異，整個(gè)組織的結(jié)構(gòu)特征等因素，安排下級(jí)完成工作。對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)，工作任務(wù)是一個(gè)臨時(shí)性的安排，即使這次完全認(rèn)真對(duì)待，下一次這個(gè)工作可能交由他人，沒(méi)必要盡心盡力，把形式做好就行。其次，由于基層公務(wù)員履職環(huán)境的不確定性，導(dǎo)致職位職責(zé)的規(guī)定不可能完全清晰，只能以模糊的、宏觀的表述進(jìn)行規(guī)定，致使職責(zé)模糊。職責(zé)模糊導(dǎo)致公務(wù)員不清楚工作任務(wù)完成到什么程度為好，只能憑借感覺(jué)完成工作，有些工作形式化對(duì)待。最后，管理者為了應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性和多項(xiàng)的臨時(shí)性工作安排，在基層公務(wù)員的《職位說(shuō)明書(shū)》中都增加了“兜底性”條款，即“完成上級(jí)（領(lǐng)導(dǎo)）交辦的事項(xiàng)”，這樣，看似明確、清晰的《職位說(shuō)明書(shū)》具有了明顯的不確定性和模糊性，表面的職責(zé)清晰實(shí)為職責(zé)不清，表面職責(zé)有限實(shí)為責(zé)任無(wú)限，對(duì)于能力、精力有限的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，無(wú)限責(zé)任讓其易于選擇性執(zhí)行、形式化敷衍。

第三，擁有制度性空間和自由裁量權(quán)的下級(jí)是基層負(fù)擔(dān)的主要承擔(dān)者。在行政權(quán)力體系中，基層公務(wù)員擁有行政執(zhí)行權(quán)?；鶎庸珓?wù)員執(zhí)行行政命令，處理公共事務(wù)的過(guò)程中，需要依法依規(guī)展開(kāi)工作，這種法規(guī)就是制度依據(jù)。由于公共事務(wù)具有空間廣泛，時(shí)間跨度大等特征，在公務(wù)員執(zhí)法或提供公共服務(wù)時(shí)，嚴(yán)苛的法律制度需要給以必要的制度性空間和自由裁量權(quán)。高小平等認(rèn)為，政府行政管理法治化程度還不夠高，正式制度外的發(fā)揮主觀能動(dòng)性的行政行為較為普遍，行政部門(mén)自由裁量權(quán)比較大，未真正建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制高小平、盛明科、劉杰：《中國(guó)績(jī)效管理的實(shí)踐與理論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2011年第6期。。建立在理性主義思維之上的現(xiàn)代科層制，除了需要處理常規(guī)工作之外，還會(huì)遇到非常規(guī)的、超出理解的、邊界開(kāi)放的、無(wú)從把握的復(fù)雜難題（或棘手難題）C. West Churchman. “Managerial Acceptance of Scientific Recommendations”，California Management Review， Vol. 7， No.1， 1964，pp.98-104.。因此，法律規(guī)定，在制度性空間和自由裁量權(quán)范圍內(nèi)需要公務(wù)員根據(jù)“公正、公平、公開(kāi)、客觀、效率、責(zé)任、廉潔”的原則展開(kāi)工作，如果違背這些原則將被視為濫用職權(quán)。而在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，本應(yīng)具有公共精神的公務(wù)員容易摻雜經(jīng)濟(jì)色彩，在某些情形下會(huì)以“投入-回報(bào)”心理考量自身的執(zhí)法行為或公共服務(wù)，當(dāng)個(gè)人感知工作負(fù)擔(dān)重且“投入大于回報(bào)”時(shí)，則會(huì)采取表面文章，“花拳繡腿”進(jìn)行形式主義行動(dòng)。

第四，基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)外顯于督考問(wèn)題。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，從督考職能產(chǎn)生至今，不論中國(guó)，還是國(guó)外，也不論企業(yè)，還是公共部門(mén)，督考一直被視為一種強(qiáng)化執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督的管理工具在實(shí)踐中應(yīng)用。督考的功能和作用主要依靠下級(jí)報(bào)數(shù)據(jù)、填報(bào)表、交案例、做匯總等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，這套做法在提高效率，加強(qiáng)執(zhí)行力，提升公眾滿意度方面確實(shí)起到了一定的作用。其內(nèi)在邏輯是，提升工作績(jī)效是滿足督考要求的表格、數(shù)據(jù)、案例的必要條件，而非充分條件，即只有做了的事情或完成的工作，才能填到表格里，做到案例里，這也是不得已而為之的做法?！肮倭胖频睦硇跃瘢厝灰笠杂小E’可尋的書(shū)面材料（如文檔、表格、圖片、影音等）來(lái)體現(xiàn)行政運(yùn)作的過(guò)程及其績(jī)效?！鳖伈?、楊華杰：《以“跡”為“績(jī)”：痕跡管理如何演化為痕跡主義》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2019年第11期。

但在現(xiàn)實(shí)中，隨著上級(jí)控制的加強(qiáng)，督考作為重要的控制手段，在報(bào)數(shù)據(jù)、填報(bào)表、交案例、做匯總中的頻度、力度、廣度也相應(yīng)增強(qiáng)，不僅表現(xiàn)為督考對(duì)工作的數(shù)量要求，還表現(xiàn)為質(zhì)量的要求，這種數(shù)量和質(zhì)量的雙重增強(qiáng)，增加了報(bào)數(shù)據(jù)、填報(bào)表、做案例的工作量，使得基層工作壓力陡增，負(fù)擔(dān)加重。同時(shí)，為了避免問(wèn)責(zé)等處罰，產(chǎn)生了許多形式化表象，諸如，在督考中的名目繁多、頻率過(guò)高、多頭重復(fù)、重留痕輕實(shí)績(jī)等。于是，人們往往把原因歸罪于督考中的“表格、數(shù)據(jù)、案例、會(huì)議、發(fā)文”等，其實(shí)，這些文本、數(shù)據(jù)、表格、會(huì)議等形式化工具也并非無(wú)關(guān)緊要，必須一分為二加以看待，度的把握才是關(guān)鍵。另外，從權(quán)力角度看，督考也是一種權(quán)力，目前，督考權(quán)的運(yùn)行沒(méi)有受到組織或制度制約，也是造成督考隨意，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的重要原因?！瓣P(guān)鍵是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！薄吨醒胝尉志蜌v史上的反腐倡廉進(jìn)行第五次集體學(xué)習(xí)》，2013年4月20日，http：//www.gov.cn/ldhd/2013-04/20/content_2383258.htm。

四、結(jié)論與討論：對(duì)壓力型體制理論的補(bǔ)充與完善

（一）構(gòu)建基層負(fù)擔(dān)的根源理論

通過(guò)構(gòu)建基層負(fù)擔(dān)的根源模型，發(fā)現(xiàn)基層負(fù)擔(dān)既受到權(quán)責(zé)設(shè)置的組織因素，也受到以上率下的管理因素，還受到激勵(lì)約束的制度因素等多重變量影響，此理論彌補(bǔ)了壓力型體制理論對(duì)現(xiàn)有基層負(fù)擔(dān)解釋力不足的問(wèn)題。在過(guò)去，以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為綱的社會(huì)環(huán)境中，上級(jí)依靠對(duì)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)來(lái)對(duì)下級(jí)施加壓力，上級(jí)的指標(biāo)壓力往往是基層負(fù)擔(dān)的主要來(lái)源。而在今天，隨著社會(huì)基本矛盾的轉(zhuǎn)變，人民對(duì)美好生活的向往和對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的追求倒逼黨和政府提升公共服務(wù)水平，公共管理必須迭代創(chuàng)新，從而帶來(lái)基層壓力增大，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為負(fù)擔(dān)。如今基層負(fù)擔(dān)的根源已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)壓力型體制的上級(jí)指標(biāo)壓力表征，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨霞?jí)的權(quán)力上收、責(zé)任外推和任性問(wèn)責(zé)為特征的上級(jí)權(quán)力失范;以職責(zé)沖突、職責(zé)模糊、職責(zé)無(wú)限為特征的職責(zé)履行失常;以制度性空間、自由裁量權(quán)為特征的下級(jí)權(quán)力失序;以督考過(guò)度、指標(biāo)問(wèn)題、形式督考為特征的督查考核失控。從某種程度上來(lái)說(shuō)，這種“上級(jí)權(quán)力、職責(zé)規(guī)范、下級(jí)權(quán)力、督查機(jī)制”等多重因素引發(fā)的基層負(fù)擔(dān)已經(jīng)超越壓力型體制所限，更多地體現(xiàn)為組織管理制度的“病灶”，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，必須從制度層面加以解決，而非在壓力型體制框架下能夠解決。

（二）無(wú)序督考正在加重基層負(fù)擔(dān)，成為新時(shí)代基層負(fù)擔(dān)的新特征

“督查考核”是督查與考核相結(jié)合的一套管理監(jiān)督體系，旨在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，對(duì)被管理者的行為過(guò)程和行為結(jié)果進(jìn)行必要的糾偏和控制，客觀上形成了對(duì)被管理者的行為約束。根據(jù)代理理論Bergen M.，Dutta S.，Walker O. C..“Agency Relationships in Marketing： A Review of the Implications and Applications of Agency and Related Theories”，Journal of Marketing，Vol. 56， No. 3， 1992，pp.48-54.，組織為減少信息的單邊性、抑制代理人員的投機(jī)行為，管理人員有必要使用控制手段提升代理人員工作的規(guī)范化水平，促使代理人員履行自身工作職責(zé)，確保代理人員行為與組織利益相符。從本質(zhì)上看，壓力型體制是保證上下級(jí)政令暢通、目標(biāo)一致、行動(dòng)統(tǒng)一的管理機(jī)制，與馬克斯·韋伯所研究的理想官僚制近似一致。壓力型體制的內(nèi)涵在我國(guó)單一制的行政管理體制中保持一致，但隨著環(huán)境的變遷，其外延有所拓展。第一，指標(biāo)擴(kuò)張。傳統(tǒng)的壓力型體制指標(biāo)主要集中于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，現(xiàn)代的壓力型體制指標(biāo)則表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)、安全、環(huán)保、教育、民政、扶貧等等。第二，手段擴(kuò)張。傳統(tǒng)壓力型體制的手段主要集中于指標(biāo)考核，現(xiàn)代的壓力型體制的手段則表現(xiàn)為檢查、督查、考核。第三，結(jié)果應(yīng)用擴(kuò)張。傳統(tǒng)壓力型體制的結(jié)果表現(xiàn)為獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，現(xiàn)代壓力型體制的結(jié)果表現(xiàn)為獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰和問(wèn)責(zé)。第四，要求擴(kuò)張。傳統(tǒng)壓力型體制以“招商引資”等結(jié)果為導(dǎo)向，現(xiàn)代壓力型體制以數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間、成本為導(dǎo)向。如周黎安（2008）將基層壓力訴諸于行政發(fā)包制下的“層層加碼”周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海人民出版社2008年版，第57頁(yè)。。

（三）管理視角轉(zhuǎn)換是解決基層負(fù)擔(dān)的重要舉措

在傳統(tǒng)行政管理視角下，上級(jí)以上率下，具有絕對(duì)權(quán)威，往往忽略下級(jí)的承受力與工作負(fù)荷度，當(dāng)面臨重大任務(wù)或緊急工作時(shí)，上級(jí)過(guò)度指揮，下級(jí)能力不及，致使基層壓力過(guò)大，產(chǎn)生基層負(fù)擔(dān)。楊雪冬（2012）也認(rèn)為，“在壓力型體制下，作為第一責(zé)任者的‘一把手’的權(quán)力被放大，往往會(huì)過(guò)度動(dòng)員行政權(quán)力來(lái)督促下屬，政府承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)在下解過(guò)程中被‘虛夸’ ，實(shí)際上是，上級(jí)交付的任務(wù)超出了執(zhí)行者的能力。在這種基層負(fù)擔(dān)的情形下，基層公務(wù)員往往采取三種選擇，一是形式主義傾向，即在面對(duì)‘重權(quán)’的上級(jí)時(shí)，被動(dòng)性接受或選擇性執(zhí)行，其結(jié)果必然是制度空間下的避責(zé)或自由裁量權(quán)下的形式主義。二是下級(jí)執(zhí)行的暴力化傾向嚴(yán)重。負(fù)擔(dān)過(guò)重誘使下級(jí)借助強(qiáng)制性手段來(lái)執(zhí)行，壓力型任務(wù)擠壓了政府應(yīng)該履行的其他責(zé)任，導(dǎo)致了政府責(zé)任機(jī)制的失衡” 楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》，2012第11期。。三是在上級(jí)強(qiáng)壓下，“政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的‘泛政治化’，誘使一些政府部門(mén)和官員采取各種方式來(lái)逃避責(zé)任”楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》，2012第11期。 。在現(xiàn)代管理視角下，基于本研究中“權(quán)責(zé)失范”“督考失序”“上級(jí)權(quán)力失控”“下級(jí)能力不濟(jì)”等問(wèn)題，應(yīng)該著重考量上級(jí)管理中的下級(jí)承受力與工作負(fù)荷度，強(qiáng)調(diào)“一致性”原則，即以人為基礎(chǔ)，人、組織、工作的相互匹配，不能出現(xiàn)“大于”或“小于”的不對(duì)等關(guān)系，這也是管理科學(xué)性、合理性的具體體現(xiàn)。“一致性”原則不僅僅包括傳統(tǒng)的“權(quán)責(zé)匹配”，還應(yīng)包括工作要求與能力水平的匹配、工作目標(biāo)與資源配置的匹配、工作業(yè)績(jī)與結(jié)果回報(bào)的匹配。堅(jiān)持一致性原則不僅具有管理學(xué)價(jià)值，而且更具有政治學(xué)意義，馬克斯·韋伯稱(chēng)，“作為支配社會(huì)中的任何一個(gè)組織的權(quán)力主體，要想保證在共同體行動(dòng)的支配力，必須明白、理解、善用‘一致性’原則在員工管理中發(fā)揮的作用”馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第1頁(yè)。。

（四）基層負(fù)擔(dān)是觀測(cè)基層承受力問(wèn)題的顯性指標(biāo)

委托-代理理論充分說(shuō)明了組織制度與人的行為之間存在著相互影響、相互作用、相互聯(lián)系的互動(dòng)關(guān)系，在這種互動(dòng)關(guān)系中，委托人通過(guò)時(shí)刻觀測(cè)代理人的行為表現(xiàn)而作出判斷、分析和行動(dòng)。但值得注意的是，委托人不能或很難直接觀測(cè)到代理人選擇了何種行動(dòng)以及行動(dòng)的徹底性，只能觀測(cè)到代理人的行動(dòng)所產(chǎn)生的一些效果指標(biāo)或效標(biāo)變量，在信息不對(duì)稱(chēng)的情形下，委托人只能根據(jù)其所觀測(cè)到的有限信息，選擇性地對(duì)代理人進(jìn)行激勵(lì)或約束，以促使其朝著對(duì)自己有利的方向行動(dòng)。也正因?yàn)槿绱?，研究者們還嘗試著設(shè)計(jì)了委托-代理模型，如設(shè)計(jì)一個(gè)能夠使委托人根據(jù)觀測(cè)到的信息對(duì)代理人實(shí)施獎(jiǎng)懲的最優(yōu)績(jī)效合同。盡管人們使用了多種管理方法來(lái)探索怎樣才能使得委托人能夠盡量多地收集到代理人的效果指標(biāo)或效標(biāo)變量，但結(jié)果不容樂(lè)觀，原因在于委托人與代理人之間天生的信息不對(duì)稱(chēng)所致。而基層負(fù)擔(dān)的指標(biāo)性理解可成為“委托-代理”理論的派生理論，即上級(jí)政府是委托人，而基層政府及其公務(wù)員是代理人，委托人主要依靠組織制度來(lái)形塑代理人的行為，以期向著委托人希望的目標(biāo)行事;而代理人在“成本-收益”等理性選擇理論和利益驅(qū)動(dòng)理論的指導(dǎo)下，會(huì)做出權(quán)衡利弊的考量，向著利于自身的方向行事。當(dāng)代理人的行為完全符合或近乎符合委托人的制度設(shè)計(jì)下的行為并且使基層處于適當(dāng)壓力范圍內(nèi)，說(shuō)明制度設(shè)計(jì)是有效且可行的，而當(dāng)代理人感知負(fù)擔(dān)過(guò)重且行為偏離委托人制度設(shè)計(jì)下的預(yù)設(shè)行為時(shí)，委托人可以通過(guò)對(duì)基層負(fù)擔(dān)的測(cè)量，對(duì)制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)與調(diào)試，同時(shí)，代理人的“能動(dòng)性及其賴以生存的知識(shí)也將根據(jù)制度秩序而變化”。

五、總結(jié)

本文基于扎根理論研究了困擾當(dāng)前我國(guó)基層負(fù)擔(dān)的多變量因素，挖掘了基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)根源，構(gòu)建了上級(jí)權(quán)力，下級(jí)權(quán)力，職責(zé)規(guī)范和督考規(guī)則等多重變量的基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)模型。嘗試與壓力型體制理論展開(kāi)對(duì)話，證實(shí)了壓力型體制是導(dǎo)致基層超負(fù)荷的重要但不唯一的原因，部分否定了基層負(fù)擔(dān)完全都是由壓力型體制所致，并補(bǔ)充完善了壓力型體制引發(fā)基層負(fù)擔(dān)的根源因素。最后，基于基層公務(wù)員負(fù)擔(dān)模型，從組織、管理、制度等多角度重構(gòu)并提出了治理基層負(fù)擔(dān)的對(duì)策建議。

本文尚存在一些不足，有待進(jìn)一步研究。第一，抽樣局限。本文雖然采用概率與非概率抽樣的研究方法，以求避免研究范圍和對(duì)象的主觀性特征，但由于研究?jī)?nèi)容為我國(guó)基層公務(wù)員的“工作負(fù)擔(dān)”，研究主題較為敏感，數(shù)據(jù)較為難以收集，組間差異較大，造成了樣本代表總體的一定偏差性。第二，缺乏分類(lèi)研究。在基層公務(wù)員工作中存在著“形式化”工作和“實(shí)質(zhì)性”工作的區(qū)分，在研究中，無(wú)法將“形式化”工作完全脫離出來(lái)，如“填表”“報(bào)數(shù)”“整理材料”等，因?yàn)椋@些看似“形式化”工作其實(shí)也是“實(shí)質(zhì)性”工作的必要組成部分，但反應(yīng)在基層負(fù)擔(dān)中確是一個(gè)綜合反映。第三，差異性研究不足。因?yàn)槲覈?guó)地域廣大，各地區(qū)資源稟賦有所不同，致使在我國(guó)不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同層級(jí)的公務(wù)員工作負(fù)擔(dān)存在較大差異。因此，在今后的研究中，將盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)的收集，體現(xiàn)數(shù)據(jù)的代表性，對(duì)地區(qū)與地區(qū)、部門(mén)與部門(mén)、崗位與崗位之間進(jìn)行工作負(fù)擔(dān)的差異化研究。

（責(zé)任編輯：徐東濤）

收稿日期：2020-10-30

作者簡(jiǎn)介：胡曉東，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)權(quán)力監(jiān)督背景下民眾反腐敗效能感實(shí)證研究”（編號(hào)：20BZZ013）。

① 評(píng)論員：《基層減負(fù)年，讓基層干部有獲得感》，《半月談》，2019年3月15日。