薛樂飛 張凌 葉文玲 劉勇 張?jiān)孪?/p>

【摘要】作為政務(wù)誠信建設(shè)的重要內(nèi)容，各級(jí)政府對(duì)PPP領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)均做了明確要求，但尚未出臺(tái)具體操作指南。淮安市財(cái)政局經(jīng)過充分調(diào)研，在全省率先出臺(tái)了《淮安市政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)實(shí)施意見（試行）》，全面規(guī)定了PPP領(lǐng)域政府方責(zé)任人在PPP全生命周期內(nèi)的誠信責(zé)任；列舉了政府方責(zé)任人的失信行為負(fù)面清單；設(shè)計(jì)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府方誠信履約承諾書》和《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府方合同義務(wù)履約情況季度匯報(bào)表》，為政府方誠信履約提供了可操作性的指引。

【關(guān)鍵詞】政務(wù)誠信；政府方義務(wù)；失信行為負(fù)面清單；履約承諾

【中圖分類號(hào)】F123.6

一、引言

政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡稱PPP），是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本開展合作，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得收益，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管的一種治理創(chuàng)新。隨著“政務(wù)誠信”建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，PPP領(lǐng)域的政務(wù)誠信建設(shè)亦成為政務(wù)誠信建設(shè)的重要內(nèi)容?；窗彩胸?cái)政局經(jīng)過充分調(diào)研，構(gòu)建了PPP領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)的創(chuàng)新性制度。本文旨在通過介紹淮安市的相關(guān)實(shí)踐，以期為PPP領(lǐng)域的政務(wù)誠信建設(shè)提供參考。

二、政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域政務(wù) 誠信建設(shè)概述

“誠信”是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容，“誠信”既是對(duì)個(gè)人的要求，更是對(duì)政府的要求。按照現(xiàn)代政府的理念，政府必須以法律法規(guī)為根據(jù)，以誠信理念作為政治生活的基本指導(dǎo)準(zhǔn)則，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，政府在誠信建設(shè)中居于核心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。[1]改革開放以來，隨著現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展以及法律體系、決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制的逐步完善，政府誠信建設(shè)已經(jīng)取得了較好的成效，但仍然存在政策缺乏延續(xù)性、行政工作效率有待提高、行政工作公開透明度不高等政務(wù)誠信缺失的問題。[2]

在2006年黨的十六屆六中全會(huì)上，黨中央首次明確提出“政務(wù)誠信”這一概念，指出要“加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信建設(shè)，增強(qiáng)全社會(huì)誠實(shí)守信意識(shí)”。黨的十七屆六中全會(huì)再次提出“大力推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信、司法公信建設(shè)”，從此，“政務(wù)誠信”成為主流說法。[3]黨的十八大以來，在法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的要求下，加快“政務(wù)誠信”建設(shè)的重要性更加突顯。國務(wù)院《關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》在分析社會(huì)信用體系建設(shè)現(xiàn)狀時(shí)，亦提出政務(wù)誠信度離人民群眾的期待還有一定差距，并針對(duì)這一問題，提出了加快推進(jìn)政務(wù)誠信建設(shè)的具體指導(dǎo)方案。2016年國務(wù)院專門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕76號(hào)），其中將“加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)”與政府采購領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)、招商引資領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)、地方政府債務(wù)領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)誠信建設(shè)一起，列為要加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的七大“重點(diǎn)領(lǐng)域”之一。這也說明PPP領(lǐng)域的政務(wù)誠信建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

三、政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域政務(wù) 誠信建設(shè)的淮安實(shí)踐

截至目前，淮安市入省庫PPP項(xiàng)目45個(gè)，總投資額433.99億元。其中市本級(jí)5個(gè)，清江浦區(qū)1個(gè)，淮陰區(qū)3個(gè)，淮安區(qū)5個(gè)，洪澤區(qū)5個(gè)，漣水縣16個(gè)、盱眙縣4個(gè)、金湖縣5個(gè)。財(cái)政部示范項(xiàng)目3個(gè)，省示范項(xiàng)目9個(gè)。已落地項(xiàng)目43個(gè)，項(xiàng)目落地率95.6%，已開工項(xiàng)目38個(gè)，開工率84.4%。項(xiàng)目主要涉及交通運(yùn)輸、污水處理、教育、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目落地率和開工率均高于全國平均水平。落地率在江蘇省省內(nèi)亦處于領(lǐng)先地位。項(xiàng)目數(shù)量較多，與多個(gè)社會(huì)資本方存在合作關(guān)系，對(duì)淮安市政府及相關(guān)部門的“誠信”提出了更高要求。

（一）深入開展調(diào)查研究

針對(duì)PPP領(lǐng)域政府失信的問題，有學(xué)者分析了政府方在PPP領(lǐng)域的失信原因，主要有：政府在PPP項(xiàng)目中處于主導(dǎo)地位；政府違約成本較低；經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為政府履約提供了很大的挑戰(zhàn)；現(xiàn)行針對(duì)PPP的規(guī)章，對(duì)政府行為的規(guī)范管制較為模糊；政府缺乏PPP項(xiàng)目的專業(yè)人才。[4]為準(zhǔn)確把握淮安市PPP領(lǐng)域政府失信和政務(wù)誠信建設(shè)存在的問題，淮安市財(cái)政局組織了多次現(xiàn)場調(diào)研，并與本市PPP項(xiàng)目的政府方和社會(huì)資本方開展座談，全面了解本市PPP項(xiàng)目政府方或?qū)嵤C(jī)構(gòu)是否存在失信問題以及存在失信問題的具體原因?？傮w來看，除了上述學(xué)者總結(jié)的原因以外，淮安市PPP領(lǐng)域的政務(wù)誠信建設(shè)還存在以下難點(diǎn)：

PPP作為一種公共部門與私人部門合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制，政府方實(shí)際上承擔(dān)著公共管理者與合同當(dāng)事人的兩種角色。一方面，政府是制度設(shè)計(jì)者、項(xiàng)目合同授予者與項(xiàng)目監(jiān)管者，在這個(gè)過程中，政府以公權(quán)機(jī)關(guān)的身份出現(xiàn)，其行為規(guī)范涉及公法問題，政府監(jiān)督的目的在于確保PPP的公共性，使公共利益得到保護(hù)、政府的公權(quán)力得到制約；另一方面，政府部門在PPP模式中充當(dāng)市場參與者的私法角色。[5]但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分政府方對(duì)PPP項(xiàng)目中政府方和社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)不甚了解，部分政府方負(fù)責(zé)人還是簡單地認(rèn)為政府方就是要監(jiān)管社會(huì)資本方的活動(dòng)，以管理者的身份對(duì)社會(huì)資本方提出各種要求，而不了解自己作為PPP項(xiàng)目合同相對(duì)人這一平等主體的相關(guān)義務(wù)。

盡管國務(wù)院、江蘇省包括淮安市對(duì)PPP領(lǐng)域的政務(wù)誠信建設(shè)均提出了明確要求，但各級(jí)政府均尚未出臺(tái)具有可操作性的具體指南，導(dǎo)致政府方和其主要負(fù)責(zé)人不了解自己在項(xiàng)目籌備、招投標(biāo)、政府采購、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目實(shí)施等PPP項(xiàng)目各個(gè)階段的具體誠信職責(zé)，也不知道如何評(píng)判自己是否履行了誠信責(zé)任，需要具體制度的指引。

淮安市部分縣區(qū)PPP項(xiàng)目開展較早，在2014年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）不久即開始試行。當(dāng)時(shí)政府相關(guān)部門尚未對(duì)PPP模式做充分了解，部分PPP項(xiàng)目匆忙上馬。盡管采取了PPP模式，但隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，政府方或社會(huì)資本方才發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目采取PPP模式可能并非最佳方案，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至停滯、退庫。在這一過程中，政府與社會(huì)資本方如果未能就相關(guān)問題達(dá)成一致意見，社會(huì)資本方會(huì)對(duì)政府方的誠信提出質(zhì)疑，甚至引發(fā)訴訟等糾紛。

（二）創(chuàng)新政務(wù)誠信制度建設(shè)

針對(duì)以上調(diào)研中反映的問題，淮安市財(cái)政局會(huì)同本地高校專家學(xué)者，經(jīng)過多輪研究討論，在全省率先出臺(tái)了《淮安市政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)實(shí)施意見（試行）》（以下簡稱《意見》），該實(shí)施意見具有以下幾點(diǎn)創(chuàng)新之處：

1.全面規(guī)定了PPP領(lǐng)域政府方責(zé)任人在PPP全生命周期內(nèi)的誠信責(zé)任，具體到項(xiàng)目識(shí)別階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段和項(xiàng)目移交階段，政府方應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任。

2.詳細(xì)列舉了政府方責(zé)任人在PPP項(xiàng)目識(shí)別階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段和項(xiàng)目移交階段的失信行為負(fù)面清單，便于各方對(duì)政府方的失信行為進(jìn)行評(píng)估和糾正指導(dǎo)。

3.為切實(shí)加強(qiáng)政府的契約意識(shí)、誠信意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，建立健全政府方承諾書制度，設(shè)計(jì)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府方誠信履約承諾書》，要求政府方和社會(huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)，政府方應(yīng)當(dāng)簽署《政府方誠信履約承諾書》作為PPP項(xiàng)目合同附件，確保政府方信守承諾，推動(dòng)PPP項(xiàng)目可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

4.為明確政府方的合同義務(wù)和誠信責(zé)任，建立PPP項(xiàng)目合同履約情況定期匯報(bào)制度。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展情況，形成政府方合同義務(wù)清單，定期向行業(yè)主管部門匯報(bào)項(xiàng)目履約情況，并報(bào)送市信用辦；建立誠信檔案記錄，將政府方在PPP項(xiàng)目上的合同履約情況記入誠信檔案，將政務(wù)履約與守諾服務(wù)納入政府績效評(píng)價(jià)體系；建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為懲戒力度。

（三）廣泛宣傳指導(dǎo)落實(shí)

制度的生命力在于執(zhí)行，上述制度制定后，為確保制度的有效執(zhí)行，淮安市財(cái)政局采取了一系列措施，積極推進(jìn)制度的有效實(shí)施。

1.加大宣講力度

淮安市財(cái)政局牽頭，組織開展上述《意見》宣講培訓(xùn)會(huì)，召集全市所有PPP項(xiàng)目的政府方和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人員參加宣講培訓(xùn)，確保相關(guān)負(fù)責(zé)人深入理解《意見》的內(nèi)容，深刻認(rèn)識(shí)PPP領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)的重要意義。

2.明確責(zé)任落實(shí)

淮安市財(cái)政局明確要求市直各行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，各縣、區(qū)財(cái)政局成立PPP領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確本單位PPP領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)的直接負(fù)責(zé)人和具體工作任務(wù)，確保及時(shí)簽署《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府方誠信履約承諾書》和每一季度按時(shí)報(bào)送PPP項(xiàng)目政府方合同義務(wù)履約情況匯報(bào)表。

3.強(qiáng)化信息公開

對(duì)尚未簽訂PPP項(xiàng)目合同的項(xiàng)目，淮安市財(cái)政局要求政府方將《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府方誠信履約承諾書》作為合同附件；對(duì)已簽訂PPP項(xiàng)目合同的項(xiàng)目，要求政府方向社會(huì)資本方交付《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府方誠信履約承諾書》。已經(jīng)簽署的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府方誠信履約承諾書》，要求盡快上傳至全國PPP綜合信息平臺(tái)，向社會(huì)公眾公開，便于社會(huì)公眾監(jiān)督。

4.建立誠信檔案記錄

淮安市財(cái)政局PPP中心負(fù)責(zé)將各單位在PPP項(xiàng)目上的合同履約情況記入誠信檔案，將政務(wù)履約與守諾服務(wù)納入政府績效評(píng)價(jià)體系，建立政務(wù)失信記錄臺(tái)賬，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為懲戒力度。

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