周瑩瑩 吳金山

摘 要：自然保護(hù)區(qū)的有效規(guī)劃及管理對(duì)于海南省生態(tài)資源保護(hù)具有重要意義，有利于促進(jìn)海南省生態(tài)文明建設(shè)。該文采用文獻(xiàn)綜述法，對(duì)海南自然保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)管理存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了利用生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平、加大政策與資金投入、完善法律制度建設(shè)等發(fā)展對(duì)策，以期為自然保護(hù)區(qū)后續(xù)規(guī)劃管理提供參考。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū);建設(shè)管理;現(xiàn)狀;對(duì)策;海南省

中圖分類號(hào) S759.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2022）05-0106-03

海南省作為我國(guó)面積最大的熱帶地區(qū)，其地形復(fù)雜、氣候獨(dú)特、資源豐富，保存著我國(guó)最大面積的熱帶雨林以及豐富的熱帶特色生物資源，是我國(guó)最具價(jià)值和保護(hù)意義的地區(qū)之一。不僅如此，海南的熱帶生物資源保護(hù)在全球也具有特殊地位。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境與維持生物多樣性方面發(fā)揮著重要作用。因此，海南省自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃及有效管理具有重要意義。

1 自然保護(hù)區(qū)

1.1 概念 自然保護(hù)區(qū)是對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各類對(duì)象給予保護(hù)、管理，甚至拯救瀕危生物物種，對(duì)自然生態(tài)資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的監(jiān)測(cè)保護(hù)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。根據(jù)保護(hù)對(duì)象可將其分為3類，分別為：生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類和自然遺產(chǎn)類;根據(jù)保護(hù)區(qū)級(jí)別可將其分為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和市級(jí)自然保護(hù)區(qū)。目前，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)為“分類、分區(qū)、分級(jí)、分部門”的管理形式，以部門主導(dǎo)、分類管理作為基本模式[1]，因而各地自然保護(hù)區(qū)在相同環(huán)境的背景下，具有各自獨(dú)特的規(guī)劃與管理制度，為不同地域的自然保護(hù)區(qū)開展實(shí)施提供了可資借鑒的基礎(chǔ)。

1.2 意義與作用 隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，如何合理有效地保護(hù)及管理生態(tài)資源逐漸成為當(dāng)今主旋律。要想實(shí)現(xiàn)自然與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的和諧穩(wěn)定，必須通過(guò)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的有效管理，合理協(xié)調(diào)分配生態(tài)資源，促進(jìn)保護(hù)區(qū)內(nèi)生物科學(xué)、可持續(xù)性發(fā)展，穩(wěn)定運(yùn)行，才能達(dá)到可持續(xù)性的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，形成良性循環(huán)。自然保護(hù)區(qū)可維護(hù)基本生態(tài)過(guò)程和生命維持系統(tǒng)，保護(hù)生物多樣性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物資源的可持續(xù)利用，并用于科學(xué)研究、資源監(jiān)測(cè)[2]，既是“自然博物館”，也是“天然實(shí)驗(yàn)室”，更是“天然基因庫(kù)”，具有重要的作用。

2 海南自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

根據(jù)海南省環(huán)保廳、林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)廳、國(guó)土廳等部門發(fā)布的自然保護(hù)區(qū)名錄以及自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖，在2000國(guó)家大地坐標(biāo)系（CGCS2000）下，基于高分辨率衛(wèi)星影像，通過(guò)圖上同名點(diǎn)的地理匹配以及經(jīng)緯網(wǎng)格間的誤差計(jì)算，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖與衛(wèi)星影像之間的地理配準(zhǔn)，并對(duì)每個(gè)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)及試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行面狀要素矢量化和拓?fù)錂z查。完成的海南省國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分布數(shù)據(jù)顯示，海南省共計(jì)有10個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，分別為海南東寨港國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南大洲島國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南三亞珊瑚礁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南尖峰嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南銅鼓嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南鸚哥嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南霸王嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南大田國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海南吊羅山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和海南五指山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。目前，海南正積極推進(jìn)熱帶雨林國(guó)家公園建設(shè)[3]，創(chuàng)新開展新式體制試點(diǎn)，組建高素質(zhì)專業(yè)人才隊(duì)伍，打造更為全面的監(jiān)測(cè)與管理體系，面向全球，努力建設(shè)世界一流的生態(tài)環(huán)境管理制度。

2.1 自然保護(hù)區(qū)與人類活動(dòng) 過(guò)年過(guò)節(jié)時(shí)，養(yǎng)豬戶會(huì)在祭祀時(shí)祭拜豬欄土地，祈求豬欄土地保佑生豬健康成長(zhǎng)。

2.1.1 土地權(quán)屬問(wèn)題 自然保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題往往是由于前期管理工作中土地的權(quán)屬劃分混亂、邊界不清晰、土地收益等紛爭(zhēng)造成。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗(yàn)區(qū)，核心區(qū)與緩沖區(qū)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格管控，但實(shí)際上很多地區(qū)的該區(qū)域尚未獲得土地使用權(quán)。

由于部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)并非全為荒地，存在不少原住居民在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，因而導(dǎo)致不少土地資源保護(hù)和土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題[4]。目前在大部分自然保護(hù)區(qū)中均存在著集體土地，如部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在的居民區(qū)與耕地等。而土地權(quán)屬未統(tǒng)一的問(wèn)題不僅嚴(yán)重影響了自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一化管理，也導(dǎo)致管理效率的低下。

2.1.2 當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ钍艿接绊?由于自然保護(hù)區(qū)管理措施與當(dāng)?shù)鼐用竦纳盥?lián)系緊密，因而造成了當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ钆c自然保護(hù)區(qū)管理的矛盾。如海南黎族有采摘七指蕨、桃金娘、野牡丹等草藥用作藥用的傳統(tǒng)[4]，而隨著自然保護(hù)區(qū)的建立，黎族人民采藥往往受到限制，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳盍?xí)慣造成一定影響。

2.1.3 村民自身水平限制問(wèn)題 首先，由于當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)構(gòu)缺乏有效的規(guī)劃管理政策，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)大多當(dāng)?shù)厝说慕?jīng)濟(jì)條件較落后，各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資源被外部投資者掌控[5]，進(jìn)一步導(dǎo)致村民經(jīng)濟(jì)收入微薄，加劇了當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)自然保護(hù)區(qū)的爭(zhēng)議。其次，由于地理位置偏僻、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后以及當(dāng)?shù)卮迕褡陨砦幕逃葐?wèn)題的限制，當(dāng)?shù)夭糠志用癫痪邆鋵?duì)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的高瞻遠(yuǎn)矚，難以理解生態(tài)效益的重要性，仍舊保留著“靠山吃山”的舊思維方式，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為先，時(shí)而做出損害生態(tài)文明建設(shè)的行為。

2.1.4 野生動(dòng)物管理問(wèn)題 自然保護(hù)區(qū)范圍廣闊，野生動(dòng)物活動(dòng)范圍較大，活動(dòng)軌跡較難監(jiān)測(cè)，因此疏于管理現(xiàn)象較之植物更為嚴(yán)重。不少自然保護(hù)區(qū)內(nèi)動(dòng)物種群出現(xiàn)棲息地“孤島化”現(xiàn)象，加大了保護(hù)區(qū)內(nèi)管理難度。加之自然保護(hù)區(qū)內(nèi)動(dòng)物珍稀，偷獵行為頻發(fā)，嚴(yán)重影響了自然保護(hù)區(qū)的有序建設(shè)。

2.2 自然保護(hù)區(qū)法律體系問(wèn)題 當(dāng)前我國(guó)自然保護(hù)區(qū)存在立法層級(jí)低、立法缺乏系統(tǒng)性、立法原則統(tǒng)領(lǐng)不足、部門規(guī)章和地方立法缺乏長(zhǎng)效協(xié)調(diào)性[6]等問(wèn)題。法治保障中的一些制度欠缺，比如公眾參與制度、資金保障制度等不健全[7]。由于法治保障體系和事后監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致地方先行立法存在弊端，甚至間接造成了我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制的混亂。

2.3 管理體制問(wèn)題 自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)制的完善情況和管理水平高低不僅關(guān)系到自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工作效率的高低，更影響著自然保護(hù)區(qū)是否能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)生物多樣性的最終目的。當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理機(jī)制普遍缺乏完整性，不僅管理機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不明確，上下管權(quán)結(jié)構(gòu)分離，行政執(zhí)法主體地位也不明確[8]。此外，相關(guān)工作中的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)還需加強(qiáng)完善。由于監(jiān)督方面的漏洞，各主管部門在開展工作時(shí)存在著未嚴(yán)格按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)組織管理工作的情況，如開展集中檢查工作時(shí)過(guò)程隨意、粗心大意情況仍時(shí)有發(fā)生。

2.4 專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)組建問(wèn)題 海南省自然保護(hù)區(qū)覆蓋的生態(tài)資源極為豐富，因此對(duì)于監(jiān)管監(jiān)測(cè)方面的技術(shù)有一定要求。目前不同區(qū)域自然保護(hù)區(qū)建設(shè)人才管理水平參差不齊，對(duì)相關(guān)的先進(jìn)技術(shù)手段應(yīng)用不夠，缺乏創(chuàng)新能力，因循守舊，加之部分地區(qū)管理建設(shè)方法落后，造成當(dāng)?shù)毓芾硇式档蚚9]。除此之外，一些地區(qū)由于資金投入問(wèn)題，難以采購(gòu)新型設(shè)備等，人才保障制度缺失，造成對(duì)專業(yè)人才吸引力不夠，難以引進(jìn)優(yōu)秀高科技技術(shù)人才，更難以組建高素質(zhì)的專門人才管理團(tuán)隊(duì)，造成管理手段仍舊落后，為保護(hù)管理工作帶來(lái)阻礙，難以獲取及時(shí)、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的有效信息，直接影響了落實(shí)積極有效的保護(hù)管理政策，影響了自然保護(hù)區(qū)發(fā)揮保護(hù)生物多樣性的能力。

2.5 公眾參與制度問(wèn)題 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)關(guān)系著生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。在自然保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)，周邊居民有權(quán)參與所有與自身生態(tài)權(quán)益相關(guān)的立法。一方面，受各方面因素限制，目前大多海南自然保護(hù)區(qū)內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)建設(shè)意識(shí)淡薄，以利益為先;另一方面，當(dāng)?shù)毓妳⑴c制度落后，難以調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，難以達(dá)到“雙向互動(dòng)”的效果，造成了公眾參與制度的困境。

3 發(fā)展建議

3.1 利用生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平 生態(tài)補(bǔ)償指為政府、社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)因遵循世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理的原則而使自身利益受損或?yàn)榭λ固厥澜邕z產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)償[10]。因此對(duì)于因建立自然保護(hù)區(qū)而受到各方面負(fù)面影響的本地居民，可適當(dāng)利用政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償以及智力和技術(shù)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平[11]。

3.2 加大政策與資金投入 為確保生態(tài)文明建設(shè)有序推進(jìn)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)提高重視程度，加大自然保護(hù)區(qū)資金投入，確保保護(hù)地管理的實(shí)施過(guò)程不會(huì)被“卡脖子”。同時(shí)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┍Ｗo(hù)政策，減輕外地投資者對(duì)當(dāng)?shù)厝说臎_擊。例如，給予旅游管理服務(wù)技能培訓(xùn)，便于發(fā)展當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游產(chǎn)業(yè);提供優(yōu)待政策，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展各項(xiàng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。除此之外，建設(shè)自然保護(hù)區(qū)也需各方共同發(fā)力。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)出臺(tái)相關(guān)惠利政策，為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)適當(dāng)拓寬融資渠道，如吸引個(gè)人投資及其他投資，確保充足的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。海南文昌名人山保護(hù)區(qū)便是成功的個(gè)人投資案例。

3.2 完善法律制度建設(shè) 相關(guān)法律制度及配套措施建設(shè)可在實(shí)行過(guò)程中逐步進(jìn)行完善與改良，因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況逐步形成具有海南當(dāng)?shù)靥厣淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)立法制度。除此之外，也可借鑒和研究國(guó)外自然保護(hù)地的制度，例如在配套制度中吸取各國(guó)包括公眾參與模式在內(nèi)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等[12]，從而完善我國(guó)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)立法框架。比如由《自然保護(hù)地法》完善我國(guó)自然保護(hù)地的基本法規(guī)，為海南自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提供更堅(jiān)實(shí)的法律后盾。

3.3 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)管理監(jiān)督 我國(guó)自然保護(hù)區(qū)為社區(qū)管理機(jī)制，起步相對(duì)較晚，因此應(yīng)借鑒國(guó)外較為完善的管理實(shí)施辦法。例如，美國(guó)獨(dú)特的特許經(jīng)營(yíng)制度、特有的游客管理機(jī)制，英國(guó)的保護(hù)與協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾參與機(jī)制，加拿大獨(dú)特的自上而下管理機(jī)制[6]，有效維持了自然保護(hù)地的經(jīng)濟(jì)支出與生態(tài)效益保護(hù)的平衡。海南省當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)管理的監(jiān)管，由相關(guān)責(zé)任部門完善自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理制度，量化考核制度，切實(shí)保障相關(guān)部門利益，保證自然保護(hù)區(qū)生態(tài)資源管理工作能夠順利推進(jìn)，逐步形成責(zé)任到人的完善責(zé)任體系[13]，彌補(bǔ)制度漏洞，嚴(yán)控各個(gè)環(huán)節(jié)，提高管理工作效率與質(zhì)量。同時(shí)，提高對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理的要求[14]，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)科學(xué)有效發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 挖掘生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)效益 只有不斷開發(fā)創(chuàng)新生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)，才能創(chuàng)造綠色經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一。借鑒國(guó)外較為完善的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如以近自然理念為基礎(chǔ)，日本首先提出的森林浴和森林療法的概念[15]，可借鑒為發(fā)展海南自然保護(hù)區(qū)的森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè);芬蘭森林康養(yǎng)旅游服務(wù)設(shè)計(jì)方面的需求，也可在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)作為經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒[16];還可在人工林中推行實(shí)施林農(nóng)復(fù)合農(nóng)業(yè)模式及進(jìn)行生態(tài)遷移等措施，維持保護(hù)區(qū)的人工林管理效益;同時(shí)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，提高自然保護(hù)區(qū)附近居民的經(jīng)濟(jì)水平，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，改善經(jīng)濟(jì)落后現(xiàn)狀。

3.5 定期開展保護(hù)區(qū)管理評(píng)估 各自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合海南省實(shí)際，以相關(guān)管理辦法為指標(biāo)，從管理實(shí)效、管理規(guī)劃、科研設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、相關(guān)項(xiàng)目推進(jìn)情況、經(jīng)費(fèi)投入、人員管理與培訓(xùn)、日常工作等方面量化考核評(píng)估，以確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)，取得實(shí)效。

4 結(jié)語(yǔ)

海南自然保護(hù)區(qū)涵蓋著豐厚的生態(tài)資源，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，不僅對(duì)科學(xué)考察等作出重要貢獻(xiàn)，也在生態(tài)文明可持續(xù)建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。盡管在目前如火如荼的實(shí)施過(guò)程中暴露了不少缺漏及有待改善加強(qiáng)之處，但海南自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的有序推進(jìn)勢(shì)在必行。隨著各方面工作的協(xié)同推進(jìn)，海南自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)必將趨于完善，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)添磚加瓦，具有十分光明的發(fā)展前景。

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（責(zé)編：徐世紅）