摘 要：公共支出是實(shí)現(xiàn)個(gè)體偏好的合作行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是合作主體的人際偏好與效率偏好的體現(xiàn)與回應(yīng)，其實(shí)現(xiàn)的帕累托均衡即“公共支出均衡”。公共支出均衡是一種廣義均衡，意味著在公共預(yù)算既定規(guī)模下每一單位公共資源因經(jīng)濟(jì)效率帶來(lái)的邊際福利與因分配公平帶來(lái)的邊際福利均相等。相對(duì)于理想化的公共支出絕對(duì)均衡，滿足滿意原則的相對(duì)均衡更易實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)的長(zhǎng)時(shí)間序列中，公共支出會(huì)表現(xiàn)出圍繞均衡動(dòng)態(tài)收斂的波動(dòng)趨勢(shì)，這種對(duì)均衡的偏離可以通過(guò)由均等到均衡、由民生財(cái)政到民主財(cái)政、提升公共支出過(guò)程透明度來(lái)漸進(jìn)地改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：公共支出均衡;個(gè)體偏好;社會(huì)福利;效率;公平

中圖分類(lèi)號(hào)：F062

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-2101（2022）02-0072-09

一、問(wèn)題提出：應(yīng)如何評(píng)價(jià)公共支出的有效性

20世紀(jì)中葉以來(lái)，世界范圍內(nèi)各國(guó)政府支配的社會(huì)資源規(guī)模越來(lái)越大，即使秉信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家亦是如此。數(shù)據(jù)顯示，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家2010年以來(lái)的公共支出占GDP的比例已高達(dá)40%以上，其中法、英、德等國(guó)已經(jīng)超過(guò)或接近50%[1]10。公共支出行為越來(lái)越成為觀察和評(píng)價(jià)政府行為的基本表征與重要指標(biāo)，如何對(duì)公共支出進(jìn)行評(píng)價(jià)即公共支出有效性已成為社會(huì)各界關(guān)注的重大問(wèn)題。在早期，經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人大致明確了公共支出的范圍，例如威廉·配第指出政府支出主要包括六項(xiàng)“公共經(jīng)費(fèi)”;而亞當(dāng)·斯密將政府支出主要限于國(guó)防支出、司法支出、公共工程和公共設(shè)施支出[2]。一般認(rèn)為，傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)將政府支出視為實(shí)現(xiàn)政府職能的成本，大多通過(guò)預(yù)算管理及技術(shù)進(jìn)行研究，在這其中，成本—收益分析是傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)指導(dǎo)政府公共支出決策有效的主要技術(shù)工具[1]122。20世紀(jì)中期，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的成功極大推動(dòng)了政府公共支出的規(guī)模和支出范圍。1954年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Samuelson開(kāi)始將公共支出研究納入主流經(jīng)濟(jì)學(xué)之中，最優(yōu)配置成為評(píng)價(jià)公共支出有效性的基本范式①。此后經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共支出最優(yōu)配置的研究成果大量涌現(xiàn)，20世紀(jì)90年代在我國(guó)開(kāi)始的關(guān)于“公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的研究與此一脈相承。關(guān)于公共支出最優(yōu)配置研究的經(jīng)典文獻(xiàn)主要包括Samuelson（1954）關(guān)于公共產(chǎn)品的理論與模型[3]、Arrow 和 Kurtz（1970）對(duì)于公共支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的研究[4]、Barro（1990）關(guān)于政府支出的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型[5]，以及Landau（1986）、Devarajan等、Niloy等（2007）、Bogdan-Gabriel等（2014）、Hafedh Bouakez等（2020）關(guān)于公共支出不同類(lèi)型項(xiàng)目、公共支出結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響效應(yīng)[6-10]，等等。對(duì)公共支出影響行為主體微觀決策的研究是考察公共支出的另一主要方面。近年來(lái)，Atsuyoshi Morozumi等（2016）、Helmut Herwartz等（2017）、Mark A.Andor等（2018）、Debora Di Gioacchino等（2019）的研究則突顯了公共支出對(duì)政府特征、微觀個(gè)體行為偏好等方面影響[11-14]。不同于對(duì)公共支出最優(yōu)配置的研究，20世紀(jì)70年代興起的公共選擇理論基于交易論范式，將公共支出行為視為公民個(gè)體偏好集體加總的政治過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)公共支出決策的合法性對(duì)公共支出有效性進(jìn)行分析。而20世紀(jì)80年代以來(lái)流行于西方國(guó)家的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”則在對(duì)政府公共支出有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)主張“3E”標(biāo)準(zhǔn)與顧客、績(jī)效導(dǎo)向。近些年來(lái)“公共服務(wù)動(dòng)機(jī)”（PSM）成為研究政府行為的最新視角，Crewson（1997）、Coursey（2007）、Hsieh（2012）、Justin Valasek（2018）等人的研究使其近年來(lái)快速發(fā)展[15-18]。公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論的邏輯起點(diǎn)與公共選擇理論針?shù)h相對(duì)，但實(shí)質(zhì)上同樣是通過(guò)研究政府行動(dòng)的合法性、有效性來(lái)分析公共支出行為的有效性。

人類(lèi)固有的理性使人們傾向于選擇實(shí)現(xiàn)個(gè)體偏好最大化的行為，從而使“合作”②成為“人類(lèi)生活最鮮明的特點(diǎn)”[19]，政府框架的合作正是這種最大化行為的典型表現(xiàn)。政府框架的合作必須依賴于公共支出能夠?qū)崿F(xiàn)合作個(gè)體的多種偏好，即公共支出行為源于公共需求。哈維·S.羅森的《財(cái)政學(xué)》認(rèn)為，政府公共支出主要包括通過(guò)公共產(chǎn)品解決外部性和通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)收入維持兩個(gè)方面。[1]顯而易見(jiàn)，合作個(gè)體通過(guò)公共支出行動(dòng)實(shí)現(xiàn)的偏好滿足既來(lái)自于公共支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)配置效率也來(lái)自于公共支出提供的社會(huì)公平，配置效率與分配公平也因此成為政府合作行動(dòng)中公共支出的兩大主要功能和目標(biāo)。因此，公共支出實(shí)質(zhì)上可以看作是對(duì)合作個(gè)體的人際偏好即同一性偏好與效率偏好即差異性偏好的體現(xiàn)與回應(yīng)。

然而由于資源稀缺性的剛性約束，有限公共資源如何在兩種目標(biāo)功能間進(jìn)行最優(yōu)配置是一個(gè)更高層次的資源配置問(wèn)題，在本質(zhì)上是一個(gè)均衡問(wèn)題。因此，基于個(gè)體偏好研究配置效率與分配公平的均衡，即公共支出均衡，而非單一的公共支出結(jié)構(gòu)效率優(yōu)化分析或者直接的國(guó)民財(cái)富分配分析，可以為政府公共支出行為研究提供一個(gè)理論視角和分析框架，進(jìn)而在應(yīng)用層面為評(píng)估與改善公共支出的“帕累托狀態(tài)”積累一條研究思路。

二、公共支出均衡：一個(gè)廣義均衡框架

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，均衡是描述資源配置最優(yōu)狀態(tài)的概念。在政府合作框架下，為滿足合作個(gè)體偏好的公共支出也要求具有配置最優(yōu)的均衡狀態(tài)或趨勢(shì)，即公共支出均衡。不同于消費(fèi)者均衡與生產(chǎn)者均衡，公共支出均衡要復(fù)雜得多。政府框架下合作主體在消費(fèi)由公共支出提供的經(jīng)濟(jì)效率導(dǎo)向的公共物品的同時(shí)，也“消費(fèi)”著公共支出行為帶來(lái)的諸如收入保障、秩序、歸屬、正義等“公平產(chǎn)品”。一般而言，簡(jiǎn)單市場(chǎng)交易無(wú)法有效提供諸如基礎(chǔ)設(shè)施等具有經(jīng)濟(jì)效率意義的公共物品，由公共支出供給能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的消費(fèi)或生產(chǎn)效用不足與缺失，即實(shí)現(xiàn)著合作主體對(duì)效率的偏好;對(duì)于具有社會(huì)公平導(dǎo)向的公共物品，簡(jiǎn)單交易市場(chǎng)行為一般無(wú)法提供，公共支出通過(guò)提供收入保障、秩序、歸屬、正義等“公平產(chǎn)品”能夠?yàn)檎蚣苤械暮献鱾€(gè)體帶來(lái)新的偏好滿足，其核心即為人際福利。正是基于公共支出，合作主體的個(gè)體偏好才得于更多實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，公共支出均衡實(shí)質(zhì)上正是合作行動(dòng)中個(gè)體的同一性（人際）偏好與差異性（效率）偏好的同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

丹尼斯·C·繆勒在《公共選擇理論》中將國(guó)家的起源歸于合作主體的兩種需求：配置效率和再分配[20]。依照繆勒的思路，可以將政府公共支出提供市場(chǎng)無(wú)法有效供給的公共產(chǎn)品歸為對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的回應(yīng)，將公共支出提供市場(chǎng)無(wú)法供給的“公平產(chǎn)品”歸為對(duì)分配公平的回應(yīng)，由此經(jīng)濟(jì)效率與分配公平就成為政府公共支出的兩個(gè)基本目標(biāo)。然而，繆勒并未進(jìn)一步說(shuō)明國(guó)家應(yīng)該如何在這兩種需求之間對(duì)其控制資源進(jìn)行有效分配。面對(duì)公共資源的稀缺性約束，公共支出必須在如上兩種基本目標(biāo)之間進(jìn)行有效或最優(yōu)的配置，以期實(shí)現(xiàn)均衡狀態(tài)。毋庸置疑，不同于消費(fèi)者均衡或生產(chǎn)者均衡，公共支出均衡要求將經(jīng)濟(jì)效率與分配公平作為兩種不同的“消費(fèi)物品”或“生產(chǎn)要素”進(jìn)行最優(yōu)化配置。顯然，公共支出均衡是一種廣義均衡，它意味著在政府的公共支出規(guī)模約束下，通過(guò)公共支出結(jié)構(gòu)最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)政府合作行動(dòng)中行為主體的社會(huì)福利函數(shù)最大化，此時(shí)每一單位公共資源在“經(jīng)濟(jì)效率”支出項(xiàng)目和“分配公平”支出項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)的邊際福利都相等，或者每一單位公共資源因經(jīng)濟(jì)效率實(shí)現(xiàn)的邊際福利與因分配公平實(shí)現(xiàn)的邊際福利均相等。

假定在政府合作框架下存在一個(gè)社會(huì)認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)效率與分配公平之間的邊際替代率，同時(shí)公共支出提供的“公平產(chǎn)品”帶給合作主體的福利（核心是人際福利）是可比較的，那么在理論上，公共支出均衡就可用如下模型表示：

其中i表示公共支出項(xiàng)目，能夠?yàn)檎献骺蚣苤械膫€(gè)體帶來(lái)更大的邊際福利MWi。它或者可以通過(guò)提供公共消費(fèi)物品提高經(jīng)濟(jì)配置效率，或者可以通過(guò)提供“公平產(chǎn)品”形成更滿意的社會(huì)分配狀況，或者同時(shí)具備經(jīng)濟(jì)配置效率與社會(huì)公平改善兩種效應(yīng)。MWefi與MWeqi分別表示由公共支出項(xiàng)目i提供公共消費(fèi)品帶來(lái)的邊際福利與提供公平產(chǎn)品產(chǎn)生的邊際福利。若MWefi=0，意味著公共支出項(xiàng)目i沒(méi)有提供經(jīng)濟(jì)效率;若MWeqi=0，意味著公共支出項(xiàng)目i沒(méi)有提供人際福利與公平改善。Ci表示公共支出項(xiàng)目i的支出成本，包括公共資源的價(jià)格或稅收、支出與實(shí)施費(fèi)用等。

具體到某一既定公共支出預(yù)算Y，首先假設(shè)社會(huì)同意在經(jīng)濟(jì)效率與分配公平之間存在一個(gè)可確定的邊際替代率，再假設(shè)該公共支出預(yù)算由項(xiàng)目α與β構(gòu)成，項(xiàng)目α僅提供公共消費(fèi)物品以提高資源配置效率，項(xiàng)目β僅提供“公平產(chǎn)品”從而提高社會(huì)公平感知度，此時(shí)公共支出預(yù)算Y的一般社會(huì)福利函數(shù)為：

（4）式即為公共支出均衡的實(shí)現(xiàn)條件。這意味著公共支出均衡的最優(yōu)解為：在存在社會(huì)同意的邊際替代率的前提下，每一單位公共資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)配置效率帶來(lái)的邊際福利與其形成的分配公平帶來(lái)的邊際福利相等。

通常情況下，公共支出項(xiàng)目α是由多個(gè)子公共支出項(xiàng)目構(gòu)成的集合，即α={a1，a2，…，an}。同理，只有保證公共支出項(xiàng)目α中每一單位公共資源因經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生的邊際福利均相等，才能夠?qū)崿F(xiàn)Wα最大化，即：

如圖1所示，αβ為公共支出預(yù)算Y的約束線，w0、w1、w2分別為三條社會(huì)總福利（SWF）的無(wú)差異曲線，公共支出預(yù)算線αβ與w0相切的D點(diǎn)就是公共支出均衡的最優(yōu)解。公共支出預(yù)算Y要實(shí)現(xiàn)均衡狀態(tài)就必須將A單位公共資源分配于項(xiàng)目α，同時(shí)將B單位公共資源分配于項(xiàng)目β，此時(shí)可以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)總福利SWF=w0。

顯然，公共支出均衡的最優(yōu)解是一種理想化狀態(tài)，它以兩個(gè)假設(shè)為前提：（1）在政府框架下存在一個(gè)社會(huì)認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)效率與分配公平之間的邊際替代率;（2）分配公平帶來(lái)的人際福利是可比較的。然而現(xiàn)實(shí)中，前者難以實(shí)現(xiàn)，后者中的人際福利是否可比較、如何比較尚存相當(dāng)大的爭(zhēng)議③。但是政治過(guò)程必須做出某一公共支出決策，此時(shí)的預(yù)算方案通常滿足了西蒙的滿意原則，卻偏離了絕對(duì)均衡，只能是一個(gè)折衷的次優(yōu)均衡狀態(tài)：或者一定社會(huì)公平感知前提下的經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)，或者一定效率水平的分配公平最大化。公共支出次優(yōu)均衡如何“折衷”地實(shí)現(xiàn)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受到該國(guó)家和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)認(rèn)可的效率—公平邊際替代率、公共支出決策過(guò)程甚至預(yù)算技術(shù)等多種因素影響。其中，存在一個(gè)最低限度的公共支出均衡即“可接受均衡”：在保證最低限度公平前提下實(shí)現(xiàn)公共支出的最大經(jīng)濟(jì)效率。相對(duì)于最優(yōu)的絕對(duì)均衡，“可接受均衡”是一種相對(duì)均衡?！翱山邮芫狻被乇芰诉呺H替代難題;而最低限度公平④的較易測(cè)量性和較易為社會(huì)同意特征能夠在一定程度上解決人際福利爭(zhēng)論，因此比較容易成為公共支出預(yù)算決策的現(xiàn)實(shí)選擇。此時(shí)的公共支出預(yù)算Y的社會(huì)福利函數(shù)可借用阿特金森社會(huì)福利函數(shù)[21]來(lái)表達(dá)：

如圖2所示，MEI為社會(huì)同意的最低限度公平指數(shù)，它與αβ線的交點(diǎn)G，即為公共支出均衡的可接受解，亦即公共支出處于相對(duì)均衡態(tài)的次優(yōu)解。此時(shí)，A*單位公共資源分配于項(xiàng)目α，A*>A;同時(shí)將B*單位公共資源分配于項(xiàng)目β，B*<B;顯然，w*<w0，此時(shí)社會(huì)獲得的社會(huì)公平度為MEI，即為最低限度公平。

三、公共支出均衡的動(dòng)態(tài)收斂與偏離

（一）公共支出均衡的動(dòng)態(tài)收斂

公共支出均衡的最優(yōu)解意味著公共資源在各個(gè)支出項(xiàng)目上對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率與分配公平都實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。顯然這種最優(yōu)解或絕對(duì)均衡態(tài)是理論上的、理想化的，現(xiàn)實(shí)中的公共支出基本上無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種絕對(duì)均衡的狀態(tài)，所能實(shí)現(xiàn)的只能是相對(duì)均衡，甚至是對(duì)均衡次優(yōu)解的偏離。在邏輯上，由于公共支出最終體現(xiàn)的是合作行動(dòng)中行為主體的個(gè)體偏好結(jié)構(gòu)，因此個(gè)體偏好結(jié)構(gòu)的“核”——即同一性偏好與差異性偏好的共同追求[22]，會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)的公共支出決策產(chǎn)生持續(xù)的約束效應(yīng)，從而在長(zhǎng)期中保證現(xiàn)實(shí)公共支出表現(xiàn)出對(duì)絕對(duì)均衡態(tài)或次優(yōu)均衡態(tài)的收斂特征，即在長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)中，各公共支出項(xiàng)目的每一單位投入所獲得的邊際福利（包括公共支出所獲得的經(jīng)濟(jì)效率及分配公平等方面產(chǎn)出帶來(lái)的福利）會(huì)趨于相等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，各支出項(xiàng)目所能產(chǎn)生的邊際效用或福利是不同的，公共支出均衡的收斂特征要求在時(shí)間序列中不斷調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，即增加邊際福利較高的支出項(xiàng)目的投入規(guī)模，降低邊際福利較低的支出項(xiàng)目的投入規(guī)模，逐步使二者的邊際福利趨于相等。

由于公共支出均衡長(zhǎng)期的收斂趨勢(shì)，現(xiàn)實(shí)中的偏離最終會(huì)表現(xiàn)出圍繞均衡的波動(dòng)。這種公共支出的波動(dòng)趨勢(shì)，常常體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)中某一具體的公共支出方案要么是更好地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)而社會(huì)公平感知不理想、要么是更好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平度而經(jīng)濟(jì)效率較低。如將一系列決策實(shí)施的公共支出方案置于一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間序列中進(jìn)行觀察，就能比較清楚地發(fā)現(xiàn)這種動(dòng)態(tài)收斂特征。

一般情況下，政府公共支出決策會(huì)按財(cái)政年度每年都進(jìn)行一次預(yù)決算。無(wú)論現(xiàn)實(shí)中政府公共支出決策采取何種形式，都應(yīng)該是每一個(gè)合作主體即社會(huì)成員個(gè)體偏好的“集合”，也就是說(shuō)每一位社會(huì)成員會(huì)基于自身的偏好結(jié)構(gòu)與認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)提出公共支出方案或者對(duì)可選公共支出方案進(jìn)行選擇。面對(duì)逐年一次的公共支出預(yù)決算，人們自然傾向于使用短期（通常為一個(gè)財(cái)政年度）標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)一個(gè)財(cái)政年度的收益來(lái)考察其對(duì)自己的同一性偏好與差異性偏好的滿足程度。鑒于非完全理性與短期標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)成員更愿意在公平與效率之間進(jìn)行取舍或排序，而較少地考慮在較長(zhǎng)時(shí)期中公平與效率之間的相容性。如此，最終決策的公共支出方案就表現(xiàn)出要么更好地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)而社會(huì)公平感知不理想、要么是更好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平而經(jīng)濟(jì)效率較低的特征。同時(shí)，眾多合作行為主體的個(gè)體偏好總會(huì)存在差異，在政府公共支出決策過(guò)程中，維克塞爾的“一致同意”原則⑤事實(shí)上是不具備適用性的，從而能夠?qū)崿F(xiàn)均衡狀態(tài)的具體公共支出方案實(shí)際上是不可能存在的。現(xiàn)實(shí)中任何一個(gè)公共支出預(yù)決算一定會(huì)有許多人反對(duì)。也正是因?yàn)檫@種反對(duì)，民主投票或民主代議下的下一財(cái)政年度或下一時(shí)期的公共支出方案通常會(huì)進(jìn)行逆向調(diào)整以補(bǔ)償所謂“反對(duì)”，事實(shí)上就表現(xiàn)為下一財(cái)政年度公共支出方案相對(duì)于上一財(cái)政年度或上一時(shí)期而言經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先或社會(huì)公平優(yōu)先，并在時(shí)間序列上如此反復(fù)循環(huán)。

政府合作行動(dòng)中的行為主體，針對(duì)一年一度的公共支出方案通常會(huì)依據(jù)短期標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公平與效率的決策，更易視公平與效率為替代關(guān)系。而在較長(zhǎng)時(shí)期中，人們能夠?qū)⒛骋荒甓鹊墓仓С龇桨笇?duì)自身收益的損益放在一個(gè)由多個(gè)逐年連續(xù)的公共支出方案組成的時(shí)間序列中進(jìn)行整體評(píng)估。當(dāng)公共支出決策中的顯示性、包容性以及決策規(guī)則的合法性已經(jīng)被合作主體們認(rèn)可，各個(gè)行為主體就能夠預(yù)期自己的個(gè)體偏好最終會(huì)通過(guò)公共支出方案的波動(dòng)與補(bǔ)償特征而顯示并體現(xiàn)在下一年度或下一時(shí)期的公共支出預(yù)決算中。這就意味著，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，人們對(duì)公共支出所期待的經(jīng)濟(jì)效率偏好與分配公平偏好是能夠相容的。

二戰(zhàn)以來(lái)，世界各國(guó)政府的公共支出結(jié)構(gòu)中，基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保健、教育科技等項(xiàng)目的支出比例相當(dāng)大，并且呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢(shì)。這些公共支出在短期內(nèi)顯然滿足了人們的效率偏好，而在長(zhǎng)期中，基礎(chǔ)設(shè)施與人力資本投資對(duì)于實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等、縮小貧富差距、提升個(gè)體可行能力等具有顯著的促進(jìn)作用[23]。因此現(xiàn)實(shí)中的公共支出方案，例如一些發(fā)達(dá)國(guó)家的公共支出結(jié)構(gòu)在長(zhǎng)期中通常會(huì)表現(xiàn)出既有利于經(jīng)濟(jì)效率提高，同時(shí)又促進(jìn)社會(huì)公平的特征與趨勢(shì)。

（二）公共支出均衡的偏離

帕累托狀態(tài)的公共支出均衡更多是理想化的理論推演，現(xiàn)實(shí)中能夠?qū)崿F(xiàn)的多是滿意原則下的次優(yōu)狀態(tài)。一方面，實(shí)踐中具體的公共支出方案總會(huì)表現(xiàn)為圍繞理論上的公共支出均衡最優(yōu)解上下波動(dòng)的趨勢(shì)，公共支出均衡狀態(tài)實(shí)質(zhì)上是較長(zhǎng)時(shí)間序列中公共支出結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)收斂。另一方面，作為復(fù)雜交易的結(jié)果，公共支出均衡的實(shí)現(xiàn)只能依賴于政府合作框架下的政治過(guò)程或集體決策過(guò)程，也就必然會(huì)受到集體決策中“規(guī)則失靈”“政府失靈”等因素的干擾，特別是第三方福利⑥的影響，甚至突發(fā)事件、國(guó)際秩序等都會(huì)對(duì)公共支出均衡產(chǎn)生重大影響，從而干擾和阻礙具體公共支出預(yù)算對(duì)最優(yōu)均衡態(tài)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)收斂，形成事實(shí)上的“均衡偏離”。

可以說(shuō)在實(shí)踐中，短期的公共支出結(jié)構(gòu)必然會(huì)存在由于集體選擇的博弈行為導(dǎo)致的對(duì)公共支出均衡的偏離。這種偏離的產(chǎn)生并不是外生的，而是源于公共支出均衡的內(nèi)在的廣義資源配置特征。這種廣義均衡要求效率與公平的同時(shí)均衡如同“刀鋒上的偶遇”，可遇不可求。而且公共支出均衡并非短期靜態(tài)的均衡，而是在長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)中的收斂趨勢(shì)。相對(duì)而言，公共支出決策依賴的多行為主體復(fù)雜交易規(guī)則的不完全特征導(dǎo)致的對(duì)理論上的均衡狀態(tài)的“干擾”，則是外在的，但對(duì)“均衡偏離”的影響卻常常是直接的。因此，現(xiàn)實(shí)的公共支出預(yù)算對(duì)均衡狀態(tài)的偏離不僅難于避免，而且這種均衡偏離常常是相當(dāng)?shù)娘@著。

四、公共支出均衡改進(jìn)：均衡、民主與透明

正如帕累托最優(yōu)的現(xiàn)實(shí)意義在于“帕累托改進(jìn)”，對(duì)公共支出均衡研究的重要意義也恰恰在于如何實(shí)現(xiàn)具體公共支出對(duì)公共支出均衡態(tài)的收斂，即公共支出均衡改進(jìn)?；诤献餍袆?dòng)主體的最大化原則與滿意原則，公共支出的均衡偏離在長(zhǎng)期中會(huì)以漸進(jìn)的方式逐步縮小和改進(jìn)。這種長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)收斂的趨勢(shì)類(lèi)似于客觀規(guī)律，從外在立場(chǎng)來(lái)考察，它具有自發(fā)性和必然性。但短期中，現(xiàn)實(shí)的某一公共支出的偏離改進(jìn)則需要人們以合作的方式共同努力。在這個(gè)意義上，長(zhǎng)期中，公共支出的動(dòng)態(tài)收斂正是基于短期中行為主體對(duì)其偏離改進(jìn)不斷努力的結(jié)果。

（一）從均等到均衡

均等化是政府公共支出行動(dòng)的首要標(biāo)準(zhǔn)。均等標(biāo)準(zhǔn)意味著對(duì)于作為公共支出受益對(duì)象的每一個(gè)行為主體，均提供相等的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而不論該行為主體具體的個(gè)體偏好和利益訴求。在均等化標(biāo)準(zhǔn)下，有些行為主體的個(gè)體偏好可能恰好得到了照顧，而更多情況可能是更多人的偏好需求尚未滿足或過(guò)度供給，因此均等化的公共支出很可能會(huì)造成更大的不公平狀態(tài)。同時(shí)均等化的公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生的更多過(guò)度供給與需求尚未滿足，合作行動(dòng)中對(duì)于個(gè)體福利的改善是低效率甚至是無(wú)效率的。可以說(shuō)，均等標(biāo)準(zhǔn)的公共支出既容易導(dǎo)致公共資源配置的低效率，也很可能不利于社會(huì)公平狀態(tài)的改善。

但在均等標(biāo)準(zhǔn)下，存在一種可能能夠最大程度地減少因均等化公共支出導(dǎo)致的“漏出量”。這時(shí)的均等標(biāo)準(zhǔn)即為最低限度公平指數(shù)（MEI）的均等標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，公共支出的最低限度均等標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)諸如最低生活保障、最低醫(yī)療保健、義務(wù)教育、水、電、道路等基本生活設(shè)施的反貧困措施來(lái)實(shí)施，以改善最低收入者福利狀態(tài)。而超過(guò)最低限度公平指數(shù)的公共支出均被視為對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的更大損害而不能進(jìn)入公共支出預(yù)算。

正如前文分析，公共支出的均衡標(biāo)準(zhǔn)意味著，政府配置的公共資源應(yīng)該在效率與公平兩個(gè)維度上同時(shí)實(shí)現(xiàn)均衡狀態(tài)。雖然這只是理想化的標(biāo)準(zhǔn)，但是為人們改善公共支出的均衡偏離提供了切入點(diǎn)和“觀察力”。假設(shè)某種公共支出項(xiàng)目能夠在改善社會(huì)公平狀態(tài)的同時(shí)也有利于經(jīng)濟(jì)效率的提升，那該公共支出項(xiàng)目就應(yīng)該加大供給與配置直到一個(gè)臨界點(diǎn)，在這個(gè)臨界點(diǎn)上，公共資源在公平或效率任一維度上邊際福利均為零。此時(shí)對(duì)該種公共支出項(xiàng)目的持續(xù)配置可能并不符合均等標(biāo)準(zhǔn)，但確實(shí)有助于改善公共支出的非均衡狀態(tài)，也就符合了均衡標(biāo)準(zhǔn)。這種公共支出配置原則可以視為不同于最低限度公平指數(shù)均等標(biāo)準(zhǔn)的另一種改善公共支出偏離的方案。

事實(shí)上，這種既能夠改善社會(huì)公平狀態(tài)又有利于提升經(jīng)濟(jì)效率的公共支出項(xiàng)目是存在的。20世紀(jì)五六十年代以來(lái)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的公共支出中，面向人力資本和人的發(fā)展的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和科學(xué)技術(shù)等項(xiàng)目的財(cái)政支出比重逐漸增加，成為各國(guó)歷屆政府財(cái)政支出預(yù)算的重點(diǎn)項(xiàng)目和主要內(nèi)容。數(shù)據(jù)顯示，21世紀(jì)以來(lái)世界范圍內(nèi)發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出中，文教、科學(xué)與衛(wèi)生支出等公共項(xiàng)目已經(jīng)成為其財(cái)政投入的重要方向，而這些財(cái)政投入均有利于社會(huì)成員的人力資本的提升與人的全面發(fā)展，從而在經(jīng)濟(jì)效率與分配公平兩個(gè)目標(biāo)上促進(jìn)均衡改進(jìn)，最終會(huì)改善整個(gè)合作主體的個(gè)體福利水平[24]。

（二）從民生財(cái)政到民主財(cái)政

一般來(lái)說(shuō)，民生財(cái)政是一種目的導(dǎo)向的財(cái)政模式，即民生是政府關(guān)注的第一對(duì)象。為了民生目的，不論支出多少財(cái)政經(jīng)費(fèi)、無(wú)論如何使用財(cái)政資源，都會(huì)被視為是正當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)實(shí)中，認(rèn)為政府支出就是“花錢(qián)”、就是“將財(cái)政經(jīng)費(fèi)用在民生項(xiàng)目上而不需進(jìn)行效率評(píng)價(jià)”的觀念，就是民生財(cái)政的極端表現(xiàn)。此時(shí)的民生財(cái)政也許能夠滿足公共支出的均等標(biāo)準(zhǔn)，但能否滿足公共支出的均衡要求，尚需檢驗(yàn)。

與民主財(cái)政不同，民生財(cái)政直接突顯了公共財(cái)政的部分核心與實(shí)質(zhì)——“取之于公眾，用之于公益”，然而對(duì)于公共財(cái)政的另一部分核心與實(shí)質(zhì)——“定之于公決，受之于公眾監(jiān)督”[25]，民生財(cái)政本身并不具備天然的保證機(jī)制?？梢哉f(shuō)，“民生財(cái)政”與“民主財(cái)政”之間是一種依存性的目標(biāo)與手段的關(guān)系，即“民生財(cái)政”的最終目標(biāo)需要依靠“民主財(cái)政”的規(guī)則與手段來(lái)達(dá)成。作為目標(biāo)，民生財(cái)政必須給予高度關(guān)注和重視，但如果忽視了“民主財(cái)政”這一手段，特殊利益集團(tuán)的不合理利益訴求很容易使民生財(cái)政偏離應(yīng)有的有效性與合法性，導(dǎo)致均衡偏離擴(kuò)大化。而在民主財(cái)政體制下，合作個(gè)體的偏好能夠更大程度地顯示、包容在公共支出預(yù)算當(dāng)中，公共預(yù)算的透明公正與社會(huì)成員的民主監(jiān)督能夠在最大程度上矯正各種“均衡干擾”。在這個(gè)意義上， “民主財(cái)政”恰恰是“民生財(cái)政”的保證，“民主財(cái)政”的結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)向“民生財(cái)政”，最終促進(jìn)財(cái)政支出均衡態(tài)的收斂。要實(shí)現(xiàn)公共支出均衡，從民生財(cái)政轉(zhuǎn)向民主財(cái)政是必要的，民主財(cái)政能夠持續(xù)有效地改進(jìn)公共支出的“均衡偏離”。

民主財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)公共支出均衡的工具和手段，實(shí)質(zhì)在于財(cái)政的民主決策，也就是基于政府合作框架中個(gè)體偏好的公共支出決策。這意味著政府要時(shí)刻明確自己的角色只是執(zhí)行公共支出決策，而不能為合作個(gè)體做出支出決策。政府需要主動(dòng)定期向公眾公布公共支出預(yù)決算以接受公眾監(jiān)督，讓公眾了解情況并遵照?qǐng)?zhí)行由合作成員共同決策的公共支出預(yù)決算。同時(shí)，民主財(cái)政的規(guī)則法制化對(duì)于公共支出均衡極為重要。以布坎南為代表的公共選擇理論堅(jiān)信：“好的或有效率的政策并不是產(chǎn)生于政治家的英明和智慧，而是產(chǎn)生于有效率的公共選擇機(jī)制”。[26]與公共支出復(fù)雜交易相關(guān)的諸如利益表達(dá)與顯示機(jī)制、投票與選舉制度、公共預(yù)決算技術(shù)、財(cái)政程序、財(cái)政監(jiān)督、官僚行為職責(zé)與問(wèn)責(zé)制度等，都是對(duì)民主財(cái)政的制度性保證。完善的決策規(guī)則、制度、體制對(duì)于公共支出的均衡改進(jìn)不可或缺。正如汪丁丁所堅(jiān)持的，“民主監(jiān)督下的財(cái)政，遠(yuǎn)比無(wú)人監(jiān)督或征稅者的自我監(jiān)督來(lái)得更有效率且更具公平性”。[27]

（三）提高決策的技術(shù)有效性和過(guò)程透明化

在現(xiàn)代政府的公共選擇過(guò)程中，投票規(guī)則是公民個(gè)體表達(dá)偏好進(jìn)而產(chǎn)生最優(yōu)公共支出預(yù)算方案的基本技術(shù)規(guī)則。然而投票規(guī)則并不完善，人們不斷地試圖通過(guò)技術(shù)與規(guī)則的復(fù)雜化來(lái)解決投票失靈。投票規(guī)則技術(shù)有效性的提高有利于促進(jìn)公共支出決策的有效性與合法性，從而促進(jìn)公共支出的均衡改進(jìn)，但值得注意的是，投票規(guī)則技術(shù)有效性的提高，往往需要通過(guò)對(duì)已有投票制度與規(guī)則的修訂、對(duì)投票程序流程的補(bǔ)充、對(duì)投票的新技術(shù)新設(shè)備的應(yīng)用以及投票過(guò)程的更多的監(jiān)督等來(lái)實(shí)現(xiàn)，所有這些完善措施一般都會(huì)導(dǎo)致投票規(guī)則的專業(yè)性與投票流程的復(fù)雜化，從而增加投票過(guò)程的深度技術(shù)化。

財(cái)政預(yù)算技術(shù)是公共支出決策中另一項(xiàng)關(guān)鍵的基礎(chǔ)規(guī)則，是將合作個(gè)體的共同偏好轉(zhuǎn)換為公共支出預(yù)算的技術(shù)手段。如果說(shuō)投票規(guī)則體現(xiàn)著實(shí)現(xiàn)個(gè)體偏好的民主政治，那支出預(yù)算技術(shù)則具有更為純粹的技術(shù)性特征。近幾十年來(lái)的改革與發(fā)展，公共支出預(yù)算技術(shù)表現(xiàn)出技術(shù)化、專業(yè)化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，因此也導(dǎo)致各國(guó)的支出預(yù)算技術(shù)日益深?yuàn)W且名目眾多，只能成為政治家、財(cái)政專家的“專利”與“領(lǐng)域”，普通選民或社會(huì)成員已經(jīng)越來(lái)越看不懂也難以深入理解[28]。政府支出預(yù)算技術(shù)的專業(yè)化，使公共支出預(yù)算方案變得越來(lái)越復(fù)雜、越來(lái)越技術(shù)化，從而在更大程度上阻隔了合作個(gè)體對(duì)政府財(cái)政支出的監(jiān)督與控制。

作為實(shí)現(xiàn)政府框架下個(gè)體偏好更大化的公共支出均衡，內(nèi)在地要求作為合作主體的公民個(gè)體能夠依賴體現(xiàn)民主的決策規(guī)則（例如投票制度）表達(dá)個(gè)體偏好，也要求公共支出決策的整個(gè)過(guò)程向所有公民開(kāi)放、高度透明，其實(shí)質(zhì)是必須保證合作個(gè)體對(duì)公共支出決策過(guò)程及內(nèi)容結(jié)果的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這就要求關(guān)于公共支出決策過(guò)程及內(nèi)容、結(jié)果的相關(guān)信息能夠被準(zhǔn)確、及時(shí)、完整、清晰、易懂地告知于公民個(gè)體。許多研究表明，包括支出預(yù)算在內(nèi)的財(cái)政預(yù)算的透明度與政府的行政效率、社會(huì)的公平和諧以及公共資源的有效配置密切相關(guān)[29-30]。因此，公共支出決策過(guò)程的透明公開(kāi)是改善公共支出均衡的重要機(jī)制與手段。

顯然，公共支出決策規(guī)則的技術(shù)深化與決策過(guò)程的高度透明化要求之間，表現(xiàn)出越來(lái)越突出的相互沖突的趨勢(shì)，如何解決公共支出決策中技術(shù)有效性與決策過(guò)程透明化之間的悖論，是改善公共支出均衡偏離的一個(gè)值得重視的問(wèn)題。

五、公共支出均衡的中國(guó)啟示

目前，我國(guó)正在建設(shè)與不斷完善公共財(cái)政體制，如何提高和促進(jìn)公共支出行為的有效性與合法性，基于個(gè)體偏好的“公共支出均衡”可以給我們提供一些有益的啟示。

1.逐步將更加有效且更加公平作為我國(guó)公共支出的長(zhǎng)期目標(biāo)。20世紀(jì)90年代中期以前，我國(guó)公共支出是以經(jīng)濟(jì)支出為重點(diǎn)、以效率為導(dǎo)向的傳統(tǒng)建設(shè)財(cái)政。之后，隨著公共財(cái)政體制的建設(shè)，民生項(xiàng)目支出逐漸成為公共支出中第一大支出并持續(xù)增加，公共支出導(dǎo)向也由以效率為主轉(zhuǎn)向了效率與公平并重。我國(guó)公共支出中支出結(jié)構(gòu)與目標(biāo)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)向，無(wú)疑是符合公共支出均衡要求的，也是我國(guó)公共支出均衡實(shí)現(xiàn)道路上的重大成果。但是目前我國(guó)公共支出中仍存在著財(cái)政支出資金使用效率并不理想、支出效能依然偏低、預(yù)算管理績(jī)效水平亟待提高等問(wèn)題，這些不足與缺陷不容忽視、不容樂(lè)觀。實(shí)現(xiàn)公共支出的更加有效和更加公平，將是我國(guó)公共支出的長(zhǎng)期目標(biāo)。

2.適時(shí)將我國(guó)公共支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向人力資本和人的發(fā)展。公共支出均衡具有動(dòng)態(tài)性特征，任何公共支出都是處于不斷調(diào)整和優(yōu)化的過(guò)程中。目前我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)仍具備相當(dāng)?shù)恼{(diào)整空間，尤其是公共支出中教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出比重仍然偏低。教育、醫(yī)療衛(wèi)生和科技都屬于面向人的生存與發(fā)展、面向人力資本的支出，此類(lèi)支出或直接提高了低收入者的收入與消費(fèi)水平，或最終會(huì)有利于個(gè)體的人力資本形成，這一切均會(huì)直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高社會(huì)生產(chǎn)效率，并直接或在長(zhǎng)期中持續(xù)地改善社會(huì)公平狀態(tài)。尤其是針對(duì)低收入群體的文教科衛(wèi)項(xiàng)目的財(cái)政投入，能帶來(lái)更顯著和更持久的正向效應(yīng)。因此，應(yīng)該適當(dāng)降低行政管理支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)性支出，逐步增加教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出，這將有利于從公平和效率兩個(gè)維度上促進(jìn)我國(guó)公共支出均衡的實(shí)現(xiàn)。可想而知，這種優(yōu)化調(diào)整的過(guò)程將是緩慢的和持續(xù)的。

3.不斷強(qiáng)化和完善公共支出決策規(guī)則與技術(shù)，促進(jìn)公共支出決策透明化。公共支出決策規(guī)則是公共支出均衡實(shí)現(xiàn)的必要條件，強(qiáng)化決策規(guī)則與技術(shù)的規(guī)范化能夠最大程度地阻隔決策過(guò)程中 “政府偏好”、集團(tuán)利益對(duì)公共支出均衡的干擾，同時(shí)在技術(shù)層面上對(duì)于提高公共資源配置的有效性、促進(jìn)決策過(guò)程透明化具有不可替代的工具意義。經(jīng)過(guò)多年的改革，我國(guó)公共支出決策規(guī)則與預(yù)算技術(shù)已取得顯著成果，目前已基本建立起了公共支出的規(guī)則體系與較為有效的預(yù)算管理體制和方法，但與現(xiàn)代公共財(cái)政的要求相比尚有差距，還不能為公共支出均衡的實(shí)現(xiàn)提供充分的保證和條件。這意味著我國(guó)公共支出決策規(guī)則與預(yù)算技術(shù)的改進(jìn)與發(fā)展必將是長(zhǎng)期的和常態(tài)化的。

注釋：

①19世紀(jì)80年代，以意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家潘塔萊奧尼為代表的學(xué)者們就認(rèn)為，政府部門(mén)的支出活動(dòng)同樣可以基于資源配置效率準(zhǔn)則進(jìn)行有效性考查。

②關(guān)于“合作”的論述，可參見(jiàn)羅伯特·阿克塞爾羅德著《合作的進(jìn)化》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版。

③關(guān)于經(jīng)濟(jì)效率與公平的可替代性、人際福利的可比性問(wèn)題，阿瑪?shù)賮啞どM(jìn)行過(guò)深刻分析與探討。可參見(jiàn)阿瑪?shù)賮啞ど独硇耘c自由》，中國(guó)人民出版社2006年版。

④最低限度公平是本文借鑒阿瑪?shù)賮啞ど淖畹拖薅茸杂筛拍疃岢龅?。最低限度公平可理解為，政府合作框架中，收入最少和最多的合作主體都能夠容忍的分配公平狀態(tài)。

⑤“一致同意”原則也稱為“全體一致投票規(guī)則”，是維克塞爾于1896年提出來(lái)的用于評(píng)價(jià)公共部門(mén)決策的方法。不同于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常使用的成本—效益分析，“一致同意”原則認(rèn)為公共部門(mén)決策必須經(jīng)過(guò)每一位社會(huì)成員依據(jù)個(gè)人偏好做出同意，如此才符合帕累托最優(yōu)?？蓞㈤喢踢B主編的《西方財(cái)政思想史》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年。

⑥第三方福利是本文用來(lái)描述在合作行動(dòng)中承擔(dān)代理職責(zé)的行為主體的目標(biāo)函數(shù)的概念。不同于傳統(tǒng)政治學(xué)假設(shè)，第三方福利假設(shè)在政府合作框架下公共支出的決策者與執(zhí)行者同樣追求自己的收益與福利最大化，但又不同于普通合作主體的福利來(lái)源。該第三方福利的最大化路徑是多樣化的，既包括促進(jìn)合作行動(dòng)收益最大化產(chǎn)生的收益與福利如承擔(dān)代理職責(zé)獲得的報(bào)酬，還包括因權(quán)力最大化帶來(lái)的收益與福利等。第三方福利的存在會(huì)對(duì)合作行動(dòng)中的公共支出活動(dòng)產(chǎn)生顯著的關(guān)鍵性影響。

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責(zé)任編輯：武玲玲