王旭東

（中國民用航空中南地區(qū)空中交通管理局湖南分局，湖南 長沙 410000）

習(xí)近平總書記在關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述和對民航工作重要指示中強(qiáng)調(diào)，安全是民航業(yè)的生命線，任何時候、任何環(huán)節(jié)都不能麻痹大意。民航主管部門和有關(guān)地方、企業(yè)要牢固樹立以人民為中心的思想，正確處理安全與發(fā)展、安全與效益的關(guān)系，始終把安全作為頭等大事來抓。為解決空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理工作中存在的問題，切實(shí)提升空管應(yīng)對安全運(yùn)行突發(fā)事件的能力，2020年8月6日民航空管局局長辦公會審議通過了《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》（AP-397-ATMB-2020-002）（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》的出臺是加強(qiáng)空管應(yīng)急管理工作、健全空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理體系的重要舉措，同時也對應(yīng)急預(yù)案的編制提出了更高的要求。

1 《規(guī)定》主要內(nèi)容解讀

《規(guī)定》主要包括六個部分：1.總則；2.管理體制與組織機(jī)構(gòu)；3.預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備；4.預(yù)警、處置及善后；5.獎懲；6.附則?！兑?guī)定》從安全運(yùn)行突發(fā)事件的概念及分類、組織體系及職責(zé)、預(yù)案編制要素等各個方面，對應(yīng)急預(yù)案管理工作進(jìn)行了規(guī)范。

1.1 明確了安全運(yùn)行突發(fā)事件的概念及分類

《規(guī)定》明確了安全運(yùn)行突發(fā)事件是指在空管運(yùn)行過程中突然發(fā)生的、直接危及航空安全，或嚴(yán)重影響空管運(yùn)行效率，需立即采取相關(guān)措施進(jìn)行應(yīng)對的事件。安全運(yùn)行突發(fā)事件分為空中交通服務(wù)突發(fā)事件、空管運(yùn)行環(huán)境突發(fā)事件和航空器突發(fā)事件[1]。按照突發(fā)事件性質(zhì)、影響程度以及響應(yīng)層級等因素將應(yīng)急響應(yīng)級別，由高到低劃分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級四個等級(表1)。

表1 突發(fā)事件分級及響應(yīng)

1.2 強(qiáng)化了應(yīng)急預(yù)案管理的組織保障

《規(guī)定》明確了空管系統(tǒng)各單位應(yīng)急管理責(zé)任制的建設(shè)要求（表2），空管系統(tǒng)各單位對應(yīng)急管理工作負(fù)有主體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人是本單位應(yīng)急管理的第一責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)本單位安全運(yùn)行應(yīng)急管理工作。組織體系明確了機(jī)構(gòu)建設(shè)和工作職責(zé)（表3），空管系統(tǒng)各單位應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本單位的應(yīng)急管理工作。

表2 責(zé)任體系分類表

1.3 規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案管理要求

規(guī)范的工作程序和要求是提升應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)質(zhì)量的根本性保障?！兑?guī)定》從預(yù)案評審與發(fā)布、備案、修訂、培訓(xùn)與演練、組織與經(jīng)費(fèi)保障等環(huán)節(jié)，對預(yù)案管理工作提出明確要求（圖1）。

圖1 預(yù)案管理工作流程

1.4 明確了預(yù)警及處置階段的信息通報和相應(yīng)措施

針對突發(fā)事件的預(yù)警信息，及時采取相關(guān)措施是減少和避免損失發(fā)生的關(guān)鍵?！兑?guī)定》明確了在安全運(yùn)行突發(fā)事件發(fā)生前及發(fā)生過程中的相應(yīng)預(yù)警和處置措施（表4），這些預(yù)警和處置措施實(shí)際上是各部門和單位為及時有效應(yīng)對安全運(yùn)行突發(fā)事件所預(yù)先擬定的措施清單、工作程序和協(xié)議，確保應(yīng)急處置工作科學(xué)有序，最大程度減少突發(fā)事件造成的危害。

表4 預(yù)警措施和處置措施表

2 應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)時存在的主要問題

2.1 對《規(guī)定》中安全運(yùn)行突發(fā)事件分類標(biāo)準(zhǔn)理解存在誤區(qū)

《規(guī)定》發(fā)布前，民航空管系統(tǒng)有兩個關(guān)于突發(fā)事件分類的規(guī)范性文件：《民航空管系統(tǒng)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《民航空管運(yùn)行突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》。《規(guī)定》中對安全運(yùn)行突發(fā)事件的定義與《民航空管運(yùn)行突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》（原規(guī)范性文件）基本一致，但對分類進(jìn)行了優(yōu)化?，F(xiàn)有空管突發(fā)事件分類方案，以空管運(yùn)行活動為標(biāo)準(zhǔn)，將空管突發(fā)事件分為兩大類：一類是安全運(yùn)行突發(fā)事件，這次出臺的《規(guī)定》就是規(guī)范這部分內(nèi)容；一類是非運(yùn)行突發(fā)事件，仍按原《民航空管系統(tǒng)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，《規(guī)定》不涉及?！兑?guī)定》中將安全運(yùn)行突發(fā)事件分為空中交通服務(wù)突發(fā)事件、空管運(yùn)行環(huán)境突發(fā)事件和航空器突發(fā)事件三大類。在安全運(yùn)行突發(fā)事件下按空管各專業(yè)，如管制、情報、氣象、通導(dǎo)等，進(jìn)一步對三類安全運(yùn)行突發(fā)事件進(jìn)行細(xì)分（表5）。筆者在參與應(yīng)急管理體系建設(shè)和交流時發(fā)現(xiàn)：有部分單位和部門，沒有正確理解規(guī)定中的分類標(biāo)準(zhǔn)，新舊標(biāo)準(zhǔn)混用，在新分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，仍在刻意區(qū)分航空器類和非航空器類。這顯然是用過去的標(biāo)準(zhǔn)來解讀新的規(guī)定，航空器對于空管來說是最主要的服務(wù)對象，也是突發(fā)事件的重要影響對象，以此為據(jù)劃分突發(fā)事件貌似凸顯航空器的地位，實(shí)質(zhì)上缺失了空管運(yùn)行在應(yīng)急過程中活動特點(diǎn)的體現(xiàn)。在實(shí)際空管運(yùn)行過程中，我們很難歸納出空管運(yùn)行對航空器類或非航空器類突發(fā)事件的應(yīng)急管理重點(diǎn)活動，這樣就會導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的高度雷同、不具有針對性、操作性不強(qiáng)等一系列問題[2]。可以看出新《規(guī)定》中是有意弱化與航空器有關(guān)的分類標(biāo)準(zhǔn)的。

表5 空管應(yīng)急管理突發(fā)事件分類

2.2 對《規(guī)定》中應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)關(guān)鍵內(nèi)容把握不準(zhǔn)確

《規(guī)定》中明確應(yīng)急預(yù)案體系由綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案三級預(yù)案體系構(gòu)成。綜合應(yīng)急預(yù)案是指空管系統(tǒng)各單位為應(yīng)對某一大類或多種類型突發(fā)事件而 制定的綜合性工作方案，是本單位應(yīng)對該事件的總體工作程序、措施和應(yīng)急預(yù)案體系的總綱。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，是指空管系統(tǒng)各單位為應(yīng)對某專業(yè)、某一種或者多種類型突發(fā)事件，用于支持和規(guī)范本單位（部門）應(yīng)急處置工作的應(yīng)急救援預(yù)案?，F(xiàn)場處置方案，是指針對具體場所、裝置或者設(shè)施，根據(jù)不同突發(fā)事件所 制定的應(yīng)急處置措施，用于支持應(yīng)急處置的部門崗位開展應(yīng)急處置工作的文件或表單。在實(shí)際工作中，部分單位對應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)關(guān)鍵內(nèi)容把握不準(zhǔn)確，問題主要表現(xiàn)在：①每一級預(yù)案對應(yīng)編制的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容、每一項(xiàng)預(yù)案是規(guī)范哪個對應(yīng)層級的處置活動，出現(xiàn)預(yù)案層級與編制主體對應(yīng)關(guān)系錯誤，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案體系不健全，每個層級應(yīng)編制的關(guān)鍵性內(nèi)容缺失；②預(yù)案銜接情況不到位，編制的單位綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案以及科室的現(xiàn)場處置方案在應(yīng)急組織、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急資源等方面缺少有效銜接，處置過程缺乏聯(lián)動；③應(yīng)急演練工作缺乏整體指導(dǎo)和規(guī)范，單位層面的演練大綱普遍存在缺失，各單位大部分演練由二級部門完成，單位層面的演練偏少；④應(yīng)急評估工作存在空白和短板，大部分單位開展的評估工作缺乏統(tǒng)籌、計(jì)劃、指導(dǎo)和規(guī)范，缺乏應(yīng)急管理工作的持續(xù)性。

2.3 預(yù)案編制內(nèi)容空泛，缺乏適用性

從綜合應(yīng)急預(yù)案到現(xiàn)場處置方案，安全運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)是“上層宏觀、下層具體、上下對應(yīng)、內(nèi)外銜接”的模式。對于空管系統(tǒng)各單位而言，應(yīng)按照《規(guī)定》的應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)范要求，結(jié)合單位實(shí)際工作需要逐級分解細(xì)化，最終形成各層級的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案操作手冊。但仍有部分單位編制預(yù)案時，還是依靠某個業(yè)務(wù)骨干獨(dú)立完成編制工作，而實(shí)際應(yīng)急處置過程中涉及跨部門聯(lián)動和跨專業(yè)協(xié)調(diào)，由單一專業(yè)或單個人員編制的應(yīng)急預(yù)案存在很大局限性。從預(yù)案內(nèi)容上來看通篇都是生搬硬套的指導(dǎo)思想、管理要求和編制原則等抽象性、概括性條款，或者是其他單位或部門預(yù)案的復(fù)制和模仿，而真正需要明確的預(yù)案處置過程少之又少，一級抄一級的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不具備指導(dǎo)意義。具體表現(xiàn)在部分單位對安全運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案中的總則、應(yīng)急組織體系及職責(zé)部分大寫特寫，而在應(yīng)急處置措施上則采取羅列式表述，未根據(jù)具體的危險源、重要設(shè)施設(shè)備、可能發(fā)生的事故 制定針對性具體措施，缺乏指導(dǎo)意義；對應(yīng)急響應(yīng)級別及響應(yīng)層級關(guān)系梳理描述清晰，而監(jiān)測、預(yù)警分級條件以及應(yīng)急響應(yīng)的啟動時機(jī)則為書面化概括性描述（如：已經(jīng)或可能造成運(yùn)行效率降低的情況，已發(fā)生航空器嚴(yán)重?fù)p壞情況，等等），這樣空泛的預(yù)案不利于現(xiàn)場實(shí)際應(yīng)用，可操作性差。

2.4 應(yīng)急預(yù)案篇幅冗長

《規(guī)定》中在預(yù)案編制方面強(qiáng)調(diào)了編制要素（圖2），本意是對預(yù)案編制進(jìn)行整體指導(dǎo)和規(guī)范。但從實(shí)際來看，這項(xiàng)內(nèi)容導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案普遍存在結(jié)構(gòu)頭重腳輕、篇幅冗長的情況。編制人員為追求預(yù)案編制的“大而全”，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案或綜合應(yīng)急預(yù)案基本上篇幅都在二三十頁，沒有較好體現(xiàn)預(yù)案的“應(yīng)急”特點(diǎn)，主次不分明，內(nèi)容反復(fù)贅述，表達(dá)晦澀難懂，工作程序邏輯性不強(qiáng)，預(yù)案上下“一般粗”。這也使得現(xiàn)場運(yùn)行人員在拿到應(yīng)急預(yù)案時，往往抓不住重點(diǎn)，發(fā)生安全運(yùn)行突發(fā)事件時，不僅查閱預(yù)案耗時長，而且面對突發(fā)事件時感覺無從下手。

圖2 預(yù)案編制要素

3 提高應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)水平的建議

3.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善預(yù)案體系

應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，建設(shè)周期長，涉及協(xié)同的部門和管理的內(nèi)容較多，需要從風(fēng)險分析、組織機(jī)構(gòu)、處置流程、應(yīng)急評價等方面系統(tǒng)地梳理，整合應(yīng)急資源。一方面應(yīng)成立以主管領(lǐng)導(dǎo)為組長的，主管部門牽頭的，由應(yīng)急體系涉及的部門的應(yīng)急管理人員、業(yè)務(wù)主管人員和崗位執(zhí)勤人員組成的應(yīng)急預(yù)案編制工作小組，明確工作職責(zé)，理順各部門和單位在應(yīng)急管理工作中的關(guān)系，按照工作計(jì)劃開展應(yīng)急預(yù)案編制工作；另一方面應(yīng)健全和完善責(zé)任追究制，強(qiáng)化預(yù)案問責(zé)制和責(zé)任追究制等機(jī)制建設(shè)，明確不同響應(yīng)等級下應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以及參與處置的單位或人員的具體職責(zé)，尤其是管制部門、技術(shù)保障部門及相關(guān)設(shè)備系統(tǒng)責(zé)任單位。

3.2 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高整體預(yù)案編制水平

預(yù)案編制工作是應(yīng)急管理工作的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)急預(yù)案能否在突發(fā)事件處置過程中真正發(fā)揮應(yīng)急處置作用，主要取決于預(yù)案本身質(zhì)量，其中較大因素在于預(yù)案編制人員的水平。一方面編制人員在預(yù)案編制過程中要重視調(diào)查研究工作，決不能閉門造車，要多深入現(xiàn)場，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，廣泛征求民航管理部門、機(jī)場、航空公司等突發(fā)事件協(xié)同處置單位的意見和建議；另一方面組織參與編制人員進(jìn)行全面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)編制業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范編制程序和標(biāo)準(zhǔn)，使編制出來的應(yīng)急預(yù)案具有可操作性，既符合本部門的實(shí)際運(yùn)行情況，又與上級預(yù)案相銜接，使預(yù)案能夠在應(yīng)急處置中發(fā)揮積極作用。

3.3 注重預(yù)案演練，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理

應(yīng)急演練是檢驗(yàn)預(yù)案可行性的最有效方法，只有經(jīng)過應(yīng)急演練，預(yù)案存在的問題才能充分暴露。為使應(yīng)急演練到達(dá)預(yù)期效果，避免流于形式，演練計(jì)劃設(shè)置不能過于簡單，也不宜多形式而不具體。而應(yīng)定期開展演練，演練過程按照預(yù)案進(jìn)行，任何步驟和環(huán)節(jié)都不能省略，應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急人員要全方位協(xié)同參與：一方面檢驗(yàn)并完善聯(lián)合應(yīng)急演練機(jī)制；另一方面要檢驗(yàn)各類人員的應(yīng)急意識和能力。演練后要及時進(jìn)行總結(jié)評價，針對演練過程中暴露出的問題，及時修訂預(yù)案，使預(yù)案更趨于科學(xué)、合理，著手建立完備的演練考評制度及演練臺賬，便于今后學(xué)習(xí)查詢和對比分析。

3.4 結(jié)合實(shí)際情況，對事件等級和應(yīng)急響應(yīng)層級進(jìn)行細(xì)化量化

空管系統(tǒng)各單位在編制預(yù)案時對事件等級的劃分不能機(jī)械按照《規(guī)定》中對突發(fā)事件等級的描述進(jìn)行。在實(shí)際運(yùn)行過程中，發(fā)生的大多數(shù)是一般以下的突發(fā)事件，一般現(xiàn)場運(yùn)行人員對等級劃分也只是停留在籠統(tǒng)表述的字面概念上。但預(yù)案重在臨界狀態(tài)的處置，因此，就需要明確其他響應(yīng)層級內(nèi)容，可以從空中交通服務(wù)能力、運(yùn)行效率、運(yùn)行影響范圍、處置需求等方面根據(jù)風(fēng)險辨識結(jié)果進(jìn)行量化和細(xì)化，這樣便于在突發(fā)事件發(fā)生時快速準(zhǔn)確進(jìn)行處置。許多重大安全事件到最后導(dǎo)致了不可挽回的損失，絕大多數(shù)是因?yàn)楫?dāng)事人根本沒有建立起事件等級劃分的敏感意識，使事件陷入“有急無應(yīng)”的尷尬局面，從而延誤了應(yīng)急處置時間。

3.5 應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)突出實(shí)用性，簡明扼要

應(yīng)急預(yù)案是為了指導(dǎo)空管系統(tǒng)各單位從業(yè)人員處置可能出現(xiàn)的突發(fā)應(yīng)急事件而編制的。首先應(yīng)突出應(yīng)急，具備實(shí)用特點(diǎn)，這就決定了預(yù)案應(yīng)簡明扼要，清晰具體，圖表的應(yīng)用則有利于一線人員學(xué)習(xí)掌握。實(shí)際上，突發(fā)事件的后續(xù)處置只要嚴(yán)格按照工作程序和有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行就已足夠，切忌照抄大段的管理規(guī)定和要求到應(yīng)急預(yù)案中，避免造成應(yīng)急預(yù)案言之無物，關(guān)鍵時候不好用、不管用，甚至不能用。其次，應(yīng)該做好上下預(yù)案層級的編制銜接，綜合應(yīng)急預(yù)案應(yīng)側(cè)重明確應(yīng)急響應(yīng)責(zé)任人、風(fēng)險隱患監(jiān)測、信息報告、預(yù)警響應(yīng)、應(yīng)急處置總體要求、應(yīng)急資源調(diào)用原則等，體現(xiàn)自救互救、信息報告和先期處置特征；專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，應(yīng)根據(jù)可能發(fā)生的突發(fā)事件的類別和特點(diǎn)，明確相應(yīng)的專業(yè)指揮機(jī)構(gòu)、響應(yīng)程序及針對性的處置措施；現(xiàn)場處置方案重點(diǎn)在規(guī)范基層部門的先期處置，應(yīng)體現(xiàn)自救互助、信息報告和先期處置特點(diǎn)。最后就是表現(xiàn)形式，重視“應(yīng)急處置卡”的應(yīng)用，使其查看方便，能在突發(fā)事件發(fā)生的第一時間通知到相關(guān)部門和人員，及時啟動應(yīng)急預(yù)案。

4 結(jié)束語

空管安全運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，是一項(xiàng)工作量大、涉及部門廣、參與人員多的系統(tǒng)性工程，只有在實(shí)際工作中不斷加強(qiáng)對預(yù)案的研究與管理，增強(qiáng)預(yù)案調(diào)用的及時性和高適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)預(yù)案體系的動態(tài)管理，才能編制出職責(zé)明確、措施得當(dāng)、程序清晰、操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)而指導(dǎo)相關(guān)應(yīng)急人員按照預(yù)案科學(xué)應(yīng)對、有序響應(yīng)、有效處置，最大程度減少損失。