云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院（人民武裝學(xué)院） 劉婷，周慧敏

中藥材專業(yè)市場(chǎng)是指基于傳統(tǒng)藥市，配備多功能現(xiàn)代化設(shè)施，經(jīng)國家有關(guān)部委檢查審批并依法核準(zhǔn)登記，專營中藥材且具備一定區(qū)域影響力的集貿(mào)市場(chǎng)。為促進(jìn)道地藥材資源流通分配，更好地滿足市場(chǎng)需求，規(guī)范中藥材銷售管理，國家審批成立了十七個(gè)國家級(jí)定點(diǎn)中藥材專業(yè)市場(chǎng)。這些中藥材專業(yè)市場(chǎng)在維護(hù)全國中藥材市場(chǎng)交易秩序、保證藥材質(zhì)量和國民用藥安全以及促進(jìn)中藥材經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面作出了突出貢獻(xiàn)，也為中藥材質(zhì)量監(jiān)管的研究提供了實(shí)地基礎(chǔ)（如表1）。

表1 國家部門對(duì)中藥材質(zhì)量監(jiān)管的部分規(guī)定文件

一、中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管存在的問題

王舒悅對(duì)成都市荷花池中藥材市場(chǎng)的調(diào)查,具體包括經(jīng)營戶的經(jīng)營年限及年均藥材銷售量、中藥材的類別及藥材來源、經(jīng)營戶對(duì)專業(yè)知識(shí)的掌握及培訓(xùn)情況等藥材經(jīng)營基本情況；經(jīng)營戶持有的證書、貨源購進(jìn)、對(duì)藥材進(jìn)行加工處理、對(duì)藥材進(jìn)行包裝、藥材的存放與銷售等管理銷售基本情況。

指出在經(jīng)營戶方面，普遍存在學(xué)歷不高、專業(yè)理論知識(shí)欠缺、法律意識(shí)淡薄、質(zhì)量觀念不強(qiáng)、經(jīng)營技能以經(jīng)驗(yàn)獲得為主、繼續(xù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)不足等整體素質(zhì)不高的問題；在市場(chǎng)管理方面，存在對(duì)藥材質(zhì)量監(jiān)管嚴(yán)重缺失的問題。[1]

尹艷等對(duì)安徽亳州中藥材市場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)其在市場(chǎng)布局、市場(chǎng)管理和藥材質(zhì)量等方面存在嚴(yán)重問題，尤其是在市場(chǎng)管理方面，存在秩序混亂、管理部門監(jiān)管不到位等問題，而在藥材質(zhì)量方面，部分?jǐn)偽晃礃?biāo)明規(guī)格，并且存在以次充好、銷售偽禁品等問題。[2]

蔣秋桃認(rèn)為，中藥材專業(yè)市場(chǎng)存在的主要問題有：超范圍經(jīng)營、無證加工中藥材飲片、違規(guī)曬藥、經(jīng)營違禁品種、生產(chǎn)并銷售假劣和染色增重品種、有證與無證經(jīng)營戶共存、中藥材的初加工與中藥飲片的界定難等。在藥材質(zhì)量方面，存在的主要問題是部分品種中大量混入非藥用部位，用偽品代替真品、以次充好、以假亂真、摻雜增重、染色、不同品種混用，炮制不當(dāng)、運(yùn)輸儲(chǔ)存不當(dāng)，部分栽培種植品種未按GAP要求進(jìn)行規(guī)范化種植，達(dá)不到藥用質(zhì)量要求等。[3]

李超群指出中藥材專業(yè)市場(chǎng)在質(zhì)量監(jiān)管方面存在法律制度尚不完善、經(jīng)營秩序混亂、管理模式不夠?qū)I(yè)、缺乏專業(yè)監(jiān)督模式、假冒藥材嚴(yán)重等問題。[4]

孫小慧文中總結(jié)了中藥材生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管現(xiàn)狀。主要表現(xiàn)為在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，出現(xiàn)生產(chǎn)主體能力參差不齊問題，同時(shí)還存在中藥材質(zhì)量無強(qiáng)制把控、無序檢驗(yàn)即可上市的問題。而且在經(jīng)營環(huán)節(jié)中，各類中藥材經(jīng)營主體龍蛇混雜，且行業(yè)沒有統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而監(jiān)管部門對(duì)法律法規(guī)的理解有誤，執(zhí)法過程中便會(huì)出現(xiàn)混亂狀況。在使用環(huán)節(jié)，由于沒有強(qiáng)調(diào)中藥材生產(chǎn)質(zhì)量規(guī)范，中藥材的使用者們也不清楚他們使用的到底是“中藥材”還是“農(nóng)產(chǎn)品”。[5]

張蓓蓓指出，中藥材專業(yè)在市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管方面專業(yè)、權(quán)威的中藥材質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營關(guān)系混亂，且中藥材質(zhì)量良莠不齊。中藥材專業(yè)市場(chǎng)管理面臨的問題主要包括以下幾個(gè)方面：缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)管理規(guī)范、未實(shí)行經(jīng)營許可制度、難以進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控。

王培旭經(jīng)調(diào)研及查閱相關(guān)資料，在其碩士論文《禹州中藥材專業(yè)市場(chǎng)發(fā)展問題研究》中得出結(jié)論，禹州中藥材專業(yè)市場(chǎng)目前存在“檸檬”問題突出、現(xiàn)代化專業(yè)配套設(shè)施建設(shè)不完善、專業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營機(jī)制不健全、專業(yè)市場(chǎng)入駐門檻低、出口市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一等問題。黃銳指出，中藥材監(jiān)管中的主要問題在于中藥材流通市場(chǎng)混亂，準(zhǔn)入門檻低，市場(chǎng)監(jiān)管難度大；對(duì)中藥材種植和銷售散戶的監(jiān)管難；監(jiān)管隊(duì)伍缺乏專業(yè)性，法律意識(shí)有待提高，監(jiān)管方式較為單一。[6]

李寶德指出，當(dāng)前我國中藥材專業(yè)市場(chǎng)庫存較之前減少，難以發(fā)揮定價(jià)功能；缺乏市場(chǎng)監(jiān)管，中藥材質(zhì)量參差不齊；中藥材專業(yè)市場(chǎng)的相關(guān)配套設(shè)施不完善。

二、中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管存在問題的原因分析

黃銳認(rèn)為監(jiān)管難的原因主要在于中藥材市場(chǎng)問題繁多，假冒偽劣猖獗；偷賣珍稀瀕危中藥材、毒性中藥材等違法行為屢禁不止；并且種植戶及銷售方普遍素質(zhì)不高，法律意識(shí)薄弱，很少掌握專業(yè)的法規(guī)知識(shí)。

李寶德認(rèn)為，我國中藥材生產(chǎn)多為分散種植，在管理上也比較松散，同時(shí)專業(yè)的中藥材種植技術(shù)指導(dǎo)與質(zhì)量管控也較為缺乏，因此市場(chǎng)上的中藥材質(zhì)量往往參差不齊?，F(xiàn)有的中藥材質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)的需要，從種子、種植、加工、流通等產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)來看，缺乏一整套綜合的中藥材質(zhì)量管控體系。此外，由于中藥材專業(yè)市場(chǎng)有多種經(jīng)營模式，經(jīng)營群體散漫，難以集中監(jiān)管，加重了市場(chǎng)監(jiān)管難度，尤其是中藥材經(jīng)營者的客戶來自全國各地，部分藥商法律意識(shí)淡薄，在利益的影響下容易走上違法犯罪的道路。

三、中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管的對(duì)策建議

曹鵬認(rèn)為，中藥材流通領(lǐng)域質(zhì)量保證應(yīng)該從政府監(jiān)管調(diào)控、完善中藥材質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、信用等級(jí)、企業(yè)自身建設(shè)、社會(huì)監(jiān)督、相關(guān)法律保證、人才教育與培訓(xùn)七個(gè)方面入手。[7]

李玉敏、王振平等認(rèn)為，為保障中藥材質(zhì)量，僅靠相關(guān)部門的抽查、監(jiān)管是無法從根本上解決問題的，必須強(qiáng)化中藥材市場(chǎng)經(jīng)營戶的自律機(jī)制，建立和完善質(zhì)量信用評(píng)價(jià)體系，創(chuàng)新監(jiān)管體制，提高監(jiān)管效率。因此以經(jīng)營戶質(zhì)量信用內(nèi)部和外部評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容，按照科學(xué)性、全面性、可操作性、適應(yīng)性等原則，探索構(gòu)建中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[8]

王舒悅在對(duì)成都市荷花池中藥材市場(chǎng)經(jīng)營戶、藥材經(jīng)營與管理銷售基本情況的調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，探索建立中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、信用征集、綜合評(píng)價(jià)、分類監(jiān)管、反饋公示、激勵(lì)獎(jiǎng)懲、教育培訓(xùn)、異議修復(fù)、質(zhì)量信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方面給出具體建議。

蔣秋桃認(rèn)為，應(yīng)盡快制定中藥材專業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)范，同時(shí)應(yīng)該對(duì)《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》和《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》中有關(guān)中藥材及中藥飲片的相關(guān)條款進(jìn)行修訂完善，同時(shí)完善對(duì)中藥配方顆粒的管理規(guī)定。

李超群對(duì)構(gòu)建中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管創(chuàng)新機(jī)制提出完善中藥材專業(yè)市場(chǎng)法律法規(guī)、加強(qiáng)中藥材專業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、及時(shí)進(jìn)行教育培訓(xùn)、形成專業(yè)的監(jiān)督模式、建立質(zhì)量信用監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等策略。

張蓓蓓在對(duì)17個(gè)中藥材專業(yè)市場(chǎng)問卷調(diào)查的基礎(chǔ)之上提出建立政企共管模式及管理機(jī)制，認(rèn)為當(dāng)今缺乏中藥材專業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營管理規(guī)范，應(yīng)加快制定統(tǒng)一的經(jīng)營管理文件，加快落實(shí)監(jiān)管責(zé)任體制；在中藥材流通管理中，應(yīng)加快構(gòu)建中藥材流通追溯體系；在多個(gè)部門的合作下，設(shè)立中藥材專業(yè)市場(chǎng)政企共管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建政企共管模式，加大監(jiān)管力度；同時(shí)構(gòu)建中藥材誠信管理體系，增強(qiáng)藥商誠信意識(shí)和自律意識(shí)，進(jìn)一步提升監(jiān)管能力，形成全社會(huì)共同參與的監(jiān)督格局。[9]

孫小慧分別從國家局和省局層面及基層提出監(jiān)管措施。在國家級(jí)層面，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)。在省級(jí)層面，相關(guān)監(jiān)管部門要制定出適應(yīng)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的政策條款，加大對(duì)中藥材的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的正面、規(guī)范性引導(dǎo)，并加大扶持力度。而在基層監(jiān)管部門，要保證監(jiān)管執(zhí)法力量，從招錄、知識(shí)培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等方面入手，使基層執(zhí)法人員有專業(yè)優(yōu)勢(shì)、年齡優(yōu)勢(shì)以及與時(shí)俱進(jìn)的專業(yè)知識(shí)，提高其辦事積極性。

王瑞娟（2019）從人員構(gòu)成、資金劃撥分配、機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)和保障機(jī)制等方面給出了中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量可追溯管理運(yùn)營模式的具體建設(shè)方案。[10]

黃銳認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)明確中藥材和農(nóng)副產(chǎn)品的屬性，分清兩者界限，加強(qiáng)事后監(jiān)管；完善中藥材溯源體系，從種植和銷售兩大關(guān)口雙管齊下，以治理市場(chǎng)亂象；提高中藥材專業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻；加強(qiáng)政府與高校之間的合作，以培養(yǎng)監(jiān)管隊(duì)伍人才，同時(shí)加強(qiáng)普法教育，提高相關(guān)人員法律意識(shí)；與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新監(jiān)管模式等。[11]

王培旭通過分析禹州中藥材專業(yè)市場(chǎng)發(fā)展問題和國內(nèi)外其他藥品經(jīng)營單位成功經(jīng)驗(yàn)，提出加大中藥材質(zhì)量管控力度、加快建設(shè)現(xiàn)代化專業(yè)配套設(shè)施、逐步健全專業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營機(jī)制、建立健全嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和積極拓展海外銷路等對(duì)策。

李寶德也認(rèn)為應(yīng)建立中藥材質(zhì)量溯源體系。首先，可以借鑒大型超市的管理模式，對(duì)進(jìn)入中藥材專業(yè)市場(chǎng)的中藥材進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)營管理，執(zhí)行統(tǒng)一的質(zhì)量檢查標(biāo)準(zhǔn)，從而降低中藥材的鑒定成本。從包裝、發(fā)票、存儲(chǔ)等方面實(shí)行統(tǒng)一管理，設(shè)置專門的中藥材質(zhì)量安全責(zé)任人，從而保障中藥材交易市場(chǎng)的質(zhì)量。同時(shí)，政府有關(guān)部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用，建設(shè)以種植地為源頭，中藥材市場(chǎng)為重點(diǎn)追溯對(duì)象，種植、生產(chǎn)經(jīng)營和使用過程中各個(gè)單位為線索的質(zhì)量追溯體系，覆蓋生產(chǎn)加工、流通以及使用的全部環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)藥材質(zhì)量的“源頭可溯，問題可查，去向可追”。此外，還應(yīng)推進(jìn)建設(shè)中藥材企業(yè)誠信體系，由工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等部門聯(lián)合對(duì)企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，守信激勵(lì)、失信懲戒，并發(fā)動(dòng)社會(huì)輿論的力量，利用報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)等媒體積極宣傳誠實(shí)守信典型，曝光犯罪分子，發(fā)動(dòng)全民監(jiān)管。[12]

四、總結(jié)

從近年來國內(nèi)學(xué)者對(duì)中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，從監(jiān)管主體來說，主要問題出現(xiàn)在監(jiān)管隊(duì)伍、監(jiān)管部門等方面，因此加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)并協(xié)同社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)管是國內(nèi)的主流觀點(diǎn)。從監(jiān)管對(duì)象上來看，主要表現(xiàn)在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管流程、企業(yè)誠信意識(shí)等方面，這些問題往往也是導(dǎo)致中藥材質(zhì)量監(jiān)管困難重重的原因。在監(jiān)管手段上，處罰力度、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方面較為典型。未來我國中藥材專業(yè)市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管能力的進(jìn)一步提升預(yù)計(jì)將從更加注重健全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系、修補(bǔ)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管漏洞、加大違法懲戒力度等方面展開，同時(shí)，還可利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的便利，如發(fā)展“數(shù)字化物流+智能監(jiān)管”，進(jìn)一步推動(dòng)我國數(shù)字化政府建設(shè)進(jìn)程。