華中農業(yè)大學公共管理學院 張若彤

一、前言

（一）研究背景

土地是寶貴的自然資源和資產，是人類社會物質生產活動中不可缺少的生產資料。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，土地為人類的社會經濟增長提供有力的保障。與此同時，社會經濟的發(fā)展與人口的持續(xù)增長激發(fā)更多的土地需求，土地資源供給的稀缺性和需求的無限性使人地矛盾日益突出，土地利用過程中出現水土流失、土地污染、土地粗放利用、土地質量下降等問題，這嚴重制約土地資源的可持續(xù)利用。土地可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，關系到經濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展[1]。因此，研究土地可持續(xù)利用對于我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

浙江省是我國四大經濟強省之一，在我國的經濟總量中具有舉足輕重的地位。但浙江陸域面積10.55萬平方公里，僅為中國的1.1%，是中國面積較小的省份之一。人多地少，再加上經濟發(fā)展的需要，浙江省用地矛盾尤其突出。由于城市空間過度擴張，違法用地現象屢禁不止，耕地質量整體下降[2]。因此，以浙江省為例，研究循環(huán)經濟理念下的土地可持續(xù)利用水平，可以探究浙江省各地區(qū)存在的土地可持續(xù)利用問題，并提出針對性建議，促進浙江省經濟社會可持續(xù)發(fā)展，進而促進我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。同時也為其他省份提供借鑒，取長補短，提高土地可持續(xù)利用水平。

（二）循環(huán)經濟的內涵及其對土地可持續(xù)利用的借鑒意義

1.循環(huán)經濟的內涵及基本原則

“循環(huán)經濟”一詞是由美國經濟學家K·波爾丁在20世紀60年代提出。其根本目的是要求在經濟流程中盡可能減少資源投入，并且系統(tǒng)地避免和減少廢物，并通過廢棄物的再生利用減少廢物的最終處理量。因此，循環(huán)經濟遵循“減量化（reduce）、再利用（reuse）、再循環(huán)（recycle）”的行為準則，簡稱為“3R原則”。

（1）減量化原則。它要求在生產過程的輸入端就充分考慮節(jié)省資源，通過管理技術的改進，減少進入生產和消費過程中的物質和能量，提高單位生產產品對資源的利用率，從而達到減少廢棄物排放的目的。

（2）再利用原則。它要求盡量延長產品的使用壽命，盡可能多次或多方式利用產品，以此來達到減少資源使用量和廢棄物排放量的目的。

（3）再循環(huán)原則。就是指盡可能多地對“廢物”進行再生利用或再加工處理，使其重新作為資源進入市場或生產過程中，以減少資源的消耗和垃圾的產生。

2.循環(huán)經濟對土地可持續(xù)利用的借鑒意義

由于人類對土地的需求不斷增長，粗放式的土地利用方式加速土地資源的消耗，人口、土地、生態(tài)環(huán)境之間的關系日趨緊張。如何實現土地資源的可持續(xù)利用已經成為一個世界性問題。循環(huán)經濟主張以最低的投入，最大限度地提高資源利用效率和效益，使污染物排放量最小化，從而使經濟活動與自然生態(tài)環(huán)境相適應，實現資源的可持續(xù)利用。因此，循環(huán)經濟為土地資源從粗放式利用轉向可持續(xù)利用提供理論依據。

（1）減量化有助于土地的節(jié)約集約化利用

節(jié)約集約利用土地要求嚴格控制土地開發(fā)使用的供應量，合理高效地配置土地資源，完善土地利用結構，以最少的土地投入，獲得最佳的經濟效益，通過實現“三個集中”①來實現土地的節(jié)約集約利用。

（2）再利用有助于土地的生態(tài)化利用

土地的生態(tài)化利用主要是通過降低化肥、農藥的使用量，加強對各種廢棄物的回收與處置工作等，減少用地過程中對土地質量的破壞和對土地生態(tài)環(huán)境的污染，從而實現土地資源的多次使用和長期使用。

（3）再循環(huán)有助于土地的循環(huán)化利用

要實現土地循環(huán)利用，就要嚴禁土地破壞和損毀，注重土地利用后的生態(tài)恢復和綜合整治，恢復因水土流失、地質災害、開礦采礦等自然和人為活動遭到破壞的土地的使用價值，盤活存量土地。

（三）文獻綜述

1993年，聯合國糧農組織（FAO）正式頒布《可持續(xù)土地評價綱要》，確定土地可持續(xù)利用的5項基本評價標準，即土地生產性、土地安全性（或穩(wěn)定性）、土地資源保護性、經濟可行性和社會可接受性。在此評價標準的基礎上，我國學者從不同視角研究土地可持續(xù)利用水平，且研究主要集中在評價指標體系的構建和評價方法兩方面。在評價指標體系的構建方面，基于“經濟-社會-生態(tài)” 和“生產性、安全性、保護性、經濟可行性、社會可接受性”方面構建的指標體系最為廣泛。評價的方法或模型包括層次分析法、熵值法、生態(tài)足跡法、灰色關聯法、PSR模型、三角模型等。評價的空間尺度大多數為全國、省、市（縣）級。

眾多學者對土地資源可持續(xù)利用評價開展不少研究，并取得豐碩的成果。但是基于循環(huán)經濟理念的土地可持續(xù)利用評價屈指可數，其中袁磊等以循環(huán)經濟理念為基礎，從社會經濟發(fā)展、土地資源投入減量化、土地污染廢棄物減量排放、土地資源再利用、土地資源安全保障五個方面構建評價指標體系，采用物元可拓模型對黑龍江省1996-2007年間土地可持續(xù)利用情況進行定量評價；劉志玲等闡述循環(huán)經濟理念對土地資源可持續(xù)利用的借鑒意義,并以廣西平樂縣為例,在分析其土地利用現狀及存在問題的基礎上,提出基于循環(huán)經濟理念的土地資源可持續(xù)利用建議。

2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會上向世界承諾，中國力爭在2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。解振華在題為《大力發(fā)展循環(huán)經濟助力實現碳達峰碳中和》的主旨演講中提到，“雙碳目標”事關中華民族永續(xù)發(fā)展和構建人類命運共同體，循環(huán)經濟在我國“碳達峰、碳中和”政策體系中具有重要地位[3]。2021年7月印發(fā)的《“十四五”循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃》也明確指出大力發(fā)展循環(huán)經濟，對保障國家資源安全，推動實現碳達峰、碳中和，促進生態(tài)文明建設具有重大意義。土地利用變化是僅次于化石能源燃燒的溫室氣體排放源[4]，實現土地的低碳利用也是循環(huán)經濟在土地資源方面的體現。但是現有研究中基于循環(huán)經濟理念構建的土地可持續(xù)利用評價體系沒有突出土地低碳利用水平的影響作用，不能體現“雙碳目標”新形勢下循環(huán)經濟理念的內涵。

基于此，本文以傳統(tǒng)循環(huán)經濟理念下的評價指標體系為基礎，結合“雙碳目標”，將土地低碳利用引入評價指標體系，從土地資源安全保障、土地資源投入減量化、土地產出、土地利用結構、土地生態(tài)環(huán)境保護、土地循環(huán)利用、土地低碳利用七大方面構建評價指標體系，以浙江省為例，運用熵值法，開展以地級市為評價單元的土地可持續(xù)利用評價，以期豐富循環(huán)經濟理念下的土地可持續(xù)發(fā)展內涵。

二、評價指標體系的構建

本著指標體系構建的系統(tǒng)性、全面性、實用性、可獲得性的原則，從循環(huán)經濟理念的“3R原則”出發(fā)，結合“雙碳目標”，以土地資源安全保障、土地資源投入減量化、土地產出、土地利用結構、土地生態(tài)環(huán)境保護、土地循環(huán)利用、土地低碳利用七大方面為準則層，共選取48個指標為指標層，構建評價體系，如表1所示。

在指標體系中，土地資源安全保障是土地可持續(xù)利用的前提；土地資源投入減量化、土地產出和土地利用結構體現“減量化”原則；土地生態(tài)環(huán)境保護體現“再循環(huán)”原則；土地循環(huán)利用體現“再利用”原則。土地利用變化直接改變或間接影響陸地生態(tài)系統(tǒng)與大氣之間碳排放和吸收過程的，是碳排放和吸收的雙重主體[5]。人類在建設用地上的經濟活動會產生大量的碳排放，而林地、濕地、園地等土地利用類型是重要的碳匯，隨著經濟社會的發(fā)展，碳排放和碳匯之間的差異逐漸擴大。從碳是主要的生產廢棄物以及碳平衡的角度出發(fā)，土地低碳利用體現的是“再循環(huán)”原則。其中，濕地面積占比、森林覆蓋率、建成區(qū)綠化覆蓋率表示碳吸收，屬于碳匯；碳排放強度、地均碳排放量、單位GDP能耗體現碳排放，屬于碳源；每萬人擁有公交車輛數表示綠色低碳生活水平。

三、循環(huán)經濟視角下的浙江省各市土地可持續(xù)利用評價

（一）研究區(qū)域概況

浙江省位于中國東南沿海的長江三角洲地區(qū)，地形復雜，由平原、丘陵、盆地、山地、島嶼構成。浙江省陸域面積10.55萬平方公里，為中國總面積的1.1%，是中國面積較小的省份之一。浙江省自然資源廳公布的數據顯示，截至2018年12月31日，浙江省各類土地總面積15837.7萬畝，其中農用地12859.1萬畝，占81.2%；建設用地2010.2萬畝，占12.7%；未利用地968.4萬畝，占6.1%。農用地面積中，耕地2961.9萬畝，占土地總面積的18.7%。

（二）數據來源

本文以浙江省的11個地級市為評價單元，對其2018年的土地可持續(xù)利用水平進行定量評價。數據來源于對應年份的《浙江省統(tǒng)計年鑒》《浙江省自然資源與環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》、CEADs中國碳核算數據庫以及各地級市統(tǒng)計年鑒。部分缺失的數據利用均值替代法進行補充。

（三）權重的確定與綜合評價值的計算

1.熵值法確定權重

“熵”一詞最初由德國物理學家克勞修斯于1865年提出，是對不確定性的一種度量，可以用于表示系統(tǒng)的有序程度。當選取指標的指標值相差較大時，說明該指標包含的有效信息較多，熵值小，相應權重較大。當選取指標的指標值相差較小時，說明該指標包含的有效信息少，熵值大，相應權重較小。用熵值法確定指標權重可以避免主觀賦權法造成的人為影響，使指標權重的測定更加科學客觀。

（1）數據標準化

由于各項指標數據的量綱和單位不同，各指標之間不能直接運算和比較，因此需要進行數據標準化處理。指標有兩種類型：正向指標和負向指標，不同類型指標的標準化公式不同：

①正向指標：

②負向指標：

當有n個評價單元，有m個評價指標時，公式中：Xij表示第i個評價單元的第j個單項指標（i=1,2,…,n; j=1,2,…,m）。rij為Xij標準化后的數據。

（2）計算第j個單項指標下的第i個評價單元數據對該指標的貢獻度Pij：

（3）計算第j項指標的熵值ej：

其中：k=1/ln(n)＞0，可以保證0≤ej≤1

（4）計算信息熵冗余度dj：

（5）計算第j個單項指標的權重wj：

根據以上步驟可以計算出各單項指標的權重，并通過累加得到準則層指標的權重，結果如表1所示。

2.計算綜合評價值

根據上方求出的權重，利用多目標線性加權函數，分別計算評價單元在循環(huán)經濟理念下的土地可持續(xù)利用水平。計算公式如下：

其中：Y表示循環(huán)經濟理念下各評價單元的土地可持續(xù)利用水平；rj表示第j個單項指標標準化后的數值；wj表示第j個單項指標的權重；ai表示第i個準則層指標的權重（i=1,2,3…,7;j=1,2,3,…,48）。計算結果如表2所示。

表2 基于循環(huán)經濟理念的浙江省2018年土地可持續(xù)利用評價結果及排名

（四）結果分析

1.土地可持續(xù)利用綜合評價的地域差異分析

通過表2數據計算可知，浙江省各地級市在循環(huán)經濟理念下土地可持續(xù)利用的平均水平為0.0621。杭州、寧波、紹興、舟山、嘉興、麗水位于平均水平之上，這些城市的土地可持續(xù)利用水平較高，土地綜合利用能力較強。主要原因是杭州是浙江省的省會，在經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護上的資金和政策方面具有優(yōu)勢，而寧波、紹興、舟山、嘉興距離杭州較近，受到杭州的輻射帶動作用，再加上位于環(huán)杭州灣地區(qū)，杭州灣跨海大橋直接促進周邊城市的發(fā)展，接軌上海更是促進了環(huán)杭州灣城市對內對外的交流，所以這些城市具有較強的經濟社會發(fā)展優(yōu)勢，因此土地可持續(xù)利用表現出較高水平，但是同時也要注重土地的生態(tài)環(huán)境保護，這樣才能實現真正的可持續(xù)發(fā)展。麗水市是浙江省中轄區(qū)面積最大的地級市，被譽為“浙江綠谷”，具有豐富的森林資源和生態(tài)景觀資源。雖然麗水市的經濟發(fā)展在浙江省的排名并不靠前，但是憑借其在生態(tài)環(huán)境和土地資源方面的較大優(yōu)勢，麗水市的土地可持續(xù)利用水平略高于平均水平。

衢州、臺州、湖州、溫州、金華位于平均水平之下，土地可持續(xù)利用水平較低，土地綜合利用能力較弱。衢州雖有“四省通衢，五路總頭”的交通優(yōu)勢，但是由于其超過80%的面積都是丘陵山地，非常不適宜人們居住和建設基礎設施，所以衢州的經濟發(fā)展并不理想，土地可持續(xù)利用水平較低。而金華市雖為地級市，但是浙江省內城市間存在競爭，經濟上義烏、東陽、永康都很強，金華市的經濟地位被“打壓”，再加上為了追求經濟發(fā)展的速度和規(guī)模，金華市忽視土地的合理利用，因此金華市的土地可持續(xù)利用水平在11個地級市中位于末尾。

浙江省土地可持續(xù)利用水平的地域差異較明顯，第一名杭州市的綜合得分為0.0698，而最后一名金華市的綜合得分為0.0486，二者相差0.0212，說明浙江省各地區(qū)的土地可持續(xù)利用水平不均衡，浙江省在今后的發(fā)展過程中應該注重各地區(qū)之間的協(xié)調發(fā)展，加大對落后地區(qū)的經濟和政策支持。

2.準則層的地域差異分析

從土地資源安全保障、土地資源投入減量化、土地產出、土地利用結構、土地生態(tài)環(huán)境、土地循環(huán)利用水平、土地低碳利用七個準則層進行分析，具體評價結果如圖1所示。土地資源安全保障的數值極差為0.0796；土地資源投入減量化的數值極差為0.0683；土地產出的數值極差為0.0976；土地利用結構的數值極差為0.051；土地生態(tài)環(huán)境保護數值極差為0.0326；土地循環(huán)利用水平數值極差為0.0867；土地低碳利用數值極差為0.082。由此可見，各市在土地生態(tài)環(huán)境保護方面的差距相對較小，在其他六個方面的差距較大，其中土地產出的差距最大，說明浙江省各地級市之間的社會經濟發(fā)展程度存在較大差異。此外，土地利用結構的分值整體偏低，說明浙江省各地區(qū)普遍存在土地利用結構不合理的現象，如寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺州等城市的土地利用結構的分值均位于倒數的位置。

圖1 基于循環(huán)經濟理念的浙江省2018年土地可持續(xù)利用準則層評價結果

同時，通過對比同一城市不同方面的分值不難發(fā)現，不同城市在土地可持續(xù)利用方面的優(yōu)缺點不同：杭州市在土地產出方面表現最優(yōu)，為0.1289，位列全省第一，符合實際情況，但是在土地資源安全保障方面表現最差，這可能與城市擴張有關，需要加強對耕地的保護來保障土地安全；寧波、紹興、金華、臺州在土地產出方面較好，但在土地利用結構方面表現較差，需要加強對土地的合理配置，優(yōu)化土地利用結構；溫州市各方面分值接近，發(fā)展較均衡，但是各方面均不突出，存在進一步發(fā)展的潛力；嘉興在土地循環(huán)利用方面表現較好，土地利用結構方面表現較差；湖州在土地低碳利用方面表現較好，在土地利用結構方面表現較差；衢州、麗水在土地資源安全保障和土地循環(huán)利用方面表現較好，在土地資源投入減量化和土地產出方面表現較差，原因在于兩市均具有豐富的自然資源，生態(tài)環(huán)境較好，但是也要提高土地的利用效率，以較少的投入獲得較大的收益；舟山市土地低碳利用表現最優(yōu)，為0.1154，是11個地級市中最優(yōu)的，而土地循環(huán)利用表現最差，為0.0096，是11個地級市中最差的，這表明舟山市土地可持續(xù)利用的不完整性與不均衡性，今后應該注重土地利用的全面管理。

大部分城市的土地產出與土地資源安全保障、土地生態(tài)環(huán)境保護、土地循環(huán)利用、土地低碳利用方面呈現此消彼長的現象，比如杭州市土地產出是11個地級市中最高的，但土地資源安全保障卻位于倒數第二的位置；紹興市的土地產出水平為0.1013，位居第二，但土地循環(huán)利用水平和土地生態(tài)環(huán)境保護均位于較低水平；麗水、衢州土地產出水平在11個地級市中排列末尾，但其土地資源安全保障和土地循環(huán)利用處于較高水平。以上分析說明浙江省大部分地級市存在土地低效粗放利用、過分重視經濟發(fā)展的規(guī)模和速度而忽視土地的生態(tài)環(huán)境保護和循環(huán)低碳利用的問題，影響土地的可持續(xù)利用。只有實現經濟、社會、資源、環(huán)境、生態(tài)的和諧統(tǒng)一才能實現土地資源的可持續(xù)利用，進而實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

四、結論與建議

（一）結論

通過熵值法計算出浙江省11個地級市2018年的土地可持續(xù)利用綜合評價，經分析發(fā)現：浙江省的土地可持續(xù)利用水平存在較明顯的地域差異，近半數地級市的土地可持續(xù)利用水平位于全省的平均水平以下。通過分析準則層發(fā)現：各地區(qū)在土地生態(tài)環(huán)境保護上的差異不大，在其他方面的差異較大。各地區(qū)普遍存在土地利用結構不合理的問題，大部分城市沒有實現經濟、社會、生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一，部分城市以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經濟社會的迅速發(fā)展。因此，需要及時采取相應措施促進土地資源的可持續(xù)利用，切實走可持續(xù)發(fā)展道路。

（二）建議

通過熵值法對2018年浙江省各地級市基于循環(huán)經濟理念的土地可持續(xù)利用水平進行評價分析發(fā)現，浙江省的土地利用問題主要集中在土地節(jié)約集約化利用和生態(tài)利用兩方面。因此，在循環(huán)經濟理念的指導下提出以下建議：

（1）引入循環(huán)經濟理念，樹立土地可持續(xù)發(fā)展新理念

循環(huán)經濟追求以最少的資源消耗和最小的環(huán)境污染，獲得最大的經濟效益。面對我國土地資源緊缺，土地生態(tài)環(huán)境遭到破壞的現實情況，將循環(huán)經濟理念引入土地利用管理中是必要的。以多種方式宣傳循環(huán)經濟理念，增強國民的循環(huán)經濟意識，樹立循環(huán)經濟理念；建立和完善有關循環(huán)經濟的法律法規(guī)和獎懲制度，激勵企業(yè)以循環(huán)經濟的生產方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的生產方式，實現可持續(xù)發(fā)展的模式。

（2）促進土地節(jié)約集約利用

①切實保護耕地，落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，加強基本農田數量和質量的保護，嚴格執(zhí)行耕地占補平衡的政策。加強對建設用地項目的審批管理，嚴格控制建設用地的供應數量，減少農用地轉化為建設用地的數量。

②優(yōu)化土地利用結構，合理配置土地資源，提高土地的利用效率。各地區(qū)要因地制宜，以循環(huán)經濟理念為指導，完善土地利用總體規(guī)劃，合理規(guī)劃各類用地的布局和規(guī)模；實行“三個集中”和“退二進三”戰(zhàn)略，加強對工業(yè)用地規(guī)范管理，減少工業(yè)園區(qū)內土地的閑置和低效利用，建立嚴格的工業(yè)項目準入制度和評估體系。具有高附加值的商業(yè)、服務業(yè)等第三產業(yè)應布局在城市中心繁華地段，形成“中心地帶商業(yè)為主，中間地帶住宅為主，邊緣地帶工業(yè)為主的用地布局”。

（3）加強土地生態(tài)保護，實現經濟、社會、生態(tài)效益統(tǒng)一

①減少農業(yè)生產過程中農藥和化肥的使用量，提倡使用有機肥和農家肥，積極開發(fā)低毒、低殘留的新型農藥，減少化肥、農藥對農用地質量的破壞。

②在生態(tài)學的指導下，減少發(fā)展建設過程中產生的廢氣、廢水和固體廢棄物，及時對“三廢”進行治理、回收和循環(huán)利用。轉變經濟發(fā)展模式，調整產業(yè)結構。結合本地的實際情況，積極發(fā)展第三產業(yè)，減少對第二產業(yè)的依賴，減少化石燃料的燃燒。對于無法取代的工業(yè)產業(yè)，政府要加大對清潔能源的開發(fā)研究和節(jié)能技術的投資力度。

③嚴禁以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的建設用地的擴張，完善獎懲制度。注重城市的生態(tài)環(huán)境建設和保護，合理配置城市用地，保留一定規(guī)模的綠地，為城市居民營造出生態(tài)良好的宜居環(huán)境。

（4）注重用地與養(yǎng)地相結合，實現土地資源的循環(huán)利用

加強對水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化問題的治理，恢復因采礦等被破壞的土地質量；加強對農用地的整理，促進農用地自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復，提高耕地質量，并通過土地復墾挖掘土地潛力，盤活存量土地。

（5）貫徹低碳生態(tài)理念，提高土地低碳利用水平

①加強對“雙碳目標”的宣傳和科普，使“雙碳目標”深入人心，增強居民低碳生活的意識。打造綠色交通體系，優(yōu)先發(fā)展公共交通，倡導居民綠色出行。

②合理規(guī)劃城市用地，加強生態(tài)基礎設施建設，適當增加城市綠地面積，提高建成區(qū)綠化覆蓋率；保護森林資源和濕地資源等重要碳匯，完善相關法律法規(guī)，嚴厲打擊破壞森林和濕地的違法行為。

③加大對開發(fā)清潔資源的科研投入，推廣低碳生產技術，減少化石燃料的燃燒，減少碳排放，實現土地的低碳利用。

注釋

①指工業(yè)向園區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)集中、居民向社區(qū)集中?！叭齻€集中”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的根本方法，是解決“三農”問題的治本之策。