華清君,梁麗菁

(揚(yáng)州大學(xué)a.商學(xué)院;b.教育科學(xué)學(xué)院 江蘇 揚(yáng)州 225009)

大學(xué)肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承的使命,踐行使命并實(shí)現(xiàn)發(fā)展和超越,需要持續(xù)大量的資源投入。預(yù)算正是一種在需要與可能之間汲取和配置資源的博弈活動,預(yù)算活動的秩序和效率依賴于科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和制度安排?，F(xiàn)代財(cái)政制度的外部法治環(huán)境和現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)部治理環(huán)境,為中國大學(xué)加快建立運(yùn)行現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度、促進(jìn)大學(xué)善治提供了條件。本文探討中國公立大學(xué)的預(yù)算制度問題。

一、大學(xué)預(yù)算與大學(xué)預(yù)算制度的屬性

(一)大學(xué)預(yù)算具有公共預(yù)算的顯著特性

公共預(yù)算的根本屬性在于其公共性,通過汲取、配置、耗費(fèi)公共資源,向社會公眾提供公共產(chǎn)品或形成公共提供的私人產(chǎn)品,公立教育即是一種公共提供的私人產(chǎn)品[1]。即便這些資源并非直接來自于公共財(cái)政撥款,但仍是公權(quán)力主導(dǎo)或賦予的公共利益的讓渡或耗費(fèi)。這從根本上決定了大學(xué)預(yù)算應(yīng)當(dāng)納入公共預(yù)算體系,而與私人和商業(yè)預(yù)算有著較大差異。諸如,預(yù)算對象是公共資源,預(yù)算產(chǎn)生和決策過程講究民主透明,預(yù)算框架及其表述體系需統(tǒng)一于政府制度規(guī)范之下,必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn),接受政府和社會監(jiān)督,具有法定約束力、穩(wěn)定性等。但這些并不妨礙其運(yùn)用私人預(yù)算、商業(yè)預(yù)算的管理理念和技術(shù)方法。

大學(xué)預(yù)算隸屬于公共預(yù)算體系,但又有其特殊性。這一方面體現(xiàn)為預(yù)算責(zé)任范圍僅限于大學(xué)內(nèi)部,而不是社會,并且除了區(qū)域內(nèi)公共資源,它還占用了其他權(quán)利主體的資源。另一方面體現(xiàn)為資源汲取與配置能力極其有限,受制于公共預(yù)算的賦權(quán),不能發(fā)行債務(wù),不能擅自向社會融資。而在內(nèi)外部資源支配權(quán)轉(zhuǎn)移過程中,大學(xué)形成了自己的利益攸關(guān)方,涉及提供公共資源的社會公眾、管理區(qū)域公共資源的政府及其上級、提供公共資源的其他區(qū)域的政府,非公共資源的提供者、資源配置者、資源享用者等。

(二)中國現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度的現(xiàn)代性

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立后,我國現(xiàn)代財(cái)政制度隨之建立并逐步完善,政府逐步專注于公共領(lǐng)域或市場失靈時(shí)期的資源配置,大學(xué)預(yù)算制度亦隨之不斷涵養(yǎng)其現(xiàn)代性?，F(xiàn)代社會把體現(xiàn)人的價(jià)值本位作為現(xiàn)代性的重要標(biāo)志,自由、平等、公平、正義、民主、法治等已經(jīng)凝結(jié)成為現(xiàn)代性的內(nèi)核。

面對資源汲取與配置的決策、預(yù)算執(zhí)行與責(zé)任的監(jiān)管這些涉及大學(xué)預(yù)算權(quán)力的基本問題,我們愈發(fā)強(qiáng)調(diào)收入規(guī)模的全口徑和總額控制,更加注重以戰(zhàn)略績效為基礎(chǔ)的配置效率,更加期待提升教育投入均衡公平的路徑,更加追求公共性外溢對資源耗費(fèi)責(zé)任的達(dá)成度[2]。大學(xué)預(yù)算的實(shí)踐顯示,公共性的根本保證在于法治,而具體路徑又在于貫徹全面規(guī)范、歸責(zé)高效、民主透明的公共預(yù)算精神,它們從不同角度闡釋了以公共性、法治性為核心的大學(xué)預(yù)算及其制度的現(xiàn)代性。

全面性要求大學(xué)預(yù)算應(yīng)當(dāng)全口徑反映資源存量與變動狀況,保證大學(xué)開展全方位全過程全員參與的全面預(yù)算管理,明晰大學(xué)法人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍。規(guī)范性要求大學(xué)依據(jù)公共預(yù)算制度安排,按照法治程序和方式,保證預(yù)算活動置于內(nèi)部控制約束和利益攸關(guān)方視域,保障預(yù)算權(quán)力持續(xù)平穩(wěn)行使。歸責(zé)性一方面明確了大學(xué)各級治理結(jié)構(gòu)的履職權(quán)利與責(zé)任,另一方面規(guī)定了大學(xué)在保障內(nèi)部各級盡責(zé)能力均等化中的責(zé)任以及大學(xué)的社會責(zé)任。高效性要求在保證內(nèi)部控制有效性、廉潔性基礎(chǔ)上,減少管理壁壘,降低交易成本,追求資源汲取、配置、耗費(fèi)的效率和效益。民主性旨在保障利益攸關(guān)方對預(yù)算目標(biāo)、過程、結(jié)果的質(zhì)疑。透明性意在保證預(yù)算及其程序、方法、技術(shù)參數(shù)等為利益攸關(guān)方所共知。

現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度既通過預(yù)算治理大學(xué),也治理預(yù)算活動本身,在此過程中,它所秉持的全面性、規(guī)范性是預(yù)算制度建立和運(yùn)行的基礎(chǔ),是規(guī)范治理的本質(zhì)要求;歸責(zé)性、高效性是目標(biāo),是有效治理的基本特征;而民主性、透明性是公平正義的保障,是實(shí)現(xiàn)預(yù)算善治的必然路徑?，F(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度同樣追求預(yù)算的戰(zhàn)略性、連續(xù)性、協(xié)同性、績效性等價(jià)值目標(biāo),但它們可引申為對上述公共預(yù)算精神的進(jìn)一步闡釋、演化、延伸與豐富。

二、大學(xué)預(yù)算與大學(xué)預(yù)算制度的功能

國家“預(yù)算是體現(xiàn)國家政策的,不是單純收支計(jì)算和管理問題”[3]。大學(xué)預(yù)算同樣具有這樣的功能特性,它通過籌劃資源的汲取與配置活動,有效約束資源耗費(fèi),保障大學(xué)運(yùn)行與發(fā)展,而大學(xué)預(yù)算制度則用于規(guī)制大學(xué)預(yù)算及其管理活動。

(一)保障大學(xué)運(yùn)行發(fā)展并參與大學(xué)治理

一方面,預(yù)算是大學(xué)運(yùn)行和發(fā)展的動力和風(fēng)向標(biāo)。經(jīng)濟(jì)資源是一切社會活動的前提和基礎(chǔ)。汲取和配置經(jīng)濟(jì)資源是大學(xué)預(yù)算的主要功能,因而決定了預(yù)算在大學(xué)各項(xiàng)治理活動中的基礎(chǔ)性地位和根本動力作用。但功能發(fā)揮的過程不是盲目的,公共預(yù)算的計(jì)算過程是政治的計(jì)算過程,政治考量影響著所有的預(yù)算[4]。大學(xué)汲取不同資源、保障不同事業(yè)的力度強(qiáng)弱和時(shí)機(jī)選擇,映射著決策與管理當(dāng)局的價(jià)值導(dǎo)向,是大學(xué)政治與戰(zhàn)略的風(fēng)向標(biāo)。

另一方面,預(yù)算是大學(xué)治理體系的核心和神經(jīng)元。在外部,它一面聯(lián)接政府,是公共預(yù)算的組成部分,是對財(cái)政總預(yù)算部門支出的細(xì)化和延伸;一面聯(lián)接社會組織或個人,向社會汲取資源并提供高等教育產(chǎn)品。在內(nèi)部,它始終處于大學(xué)各方利益承接點(diǎn)和集散點(diǎn)的位置,是大學(xué)治理體系的核心,一面聯(lián)接決策與管理當(dāng)局,是大學(xué)治理的重要工具;一面聯(lián)接校內(nèi)各級支出機(jī)構(gòu),是辦學(xué)共同體的能量源泉。預(yù)算把大學(xué)內(nèi)外部利益攸關(guān)的組織或個人聯(lián)系在一起,成為遍及大學(xué)治理體系的神經(jīng)元,因而也是大學(xué)治理的重要對象。

(二)有效控制大學(xué)預(yù)算活動的交易成本

政府或社會組織運(yùn)行過程中,既可能因?yàn)榕c內(nèi)外部協(xié)調(diào)博弈等競爭約束而發(fā)生政治性交易成本,也可能因?yàn)閮?nèi)部激勵監(jiān)督約束而發(fā)生管理性交易成本[5]。交易成本高低直接反映了組織運(yùn)行效率的高低,規(guī)定了占用社會公共資源的水平,與協(xié)調(diào)博弈和激勵監(jiān)督的復(fù)雜度成正相關(guān)。降低交易成本,既是決策與管理當(dāng)局緩解壓力的主觀需要,也是實(shí)現(xiàn)組織秩序穩(wěn)固化的客觀要求?？刂平灰壮杀镜母痉椒ㄊ侵贫?即以共同體內(nèi)眾所周知并共同遵守的規(guī)則安排和對違背規(guī)則的懲罰,抑制不可預(yù)見行為和機(jī)會主義行為[6]。

大學(xué)預(yù)算活動同樣發(fā)生交易成本。汲取資源過程中搜集加工信息,評估資源預(yù)期增值能力,爭取資源的及時(shí)穩(wěn)定有效流入,需要發(fā)生信息生產(chǎn)成本、協(xié)調(diào)成本;配置財(cái)力過程中權(quán)利主體間圍繞財(cái)權(quán)財(cái)力布局和事權(quán)分配開展討價(jià)還價(jià),以爭取盡可能大的權(quán)利和承擔(dān)盡可能小的責(zé)任,需要發(fā)生競爭成本、制衡成本;控制資源耗費(fèi)過程中各級權(quán)利主體均希望以最少投入獲取最多成果和最大結(jié)余資源,需要發(fā)生約束成本、監(jiān)督成本等。大學(xué)預(yù)算制度正是通過規(guī)制資源汲取權(quán)、裁量權(quán)、支配權(quán)、評價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)以控制預(yù)算活動的交易成本。

(三)把大學(xué)制度體系聯(lián)為一體

大學(xué)制度是關(guān)于調(diào)整大學(xué)決策、行政、學(xué)術(shù)、監(jiān)督等治理活動過程中權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)則體系。基于歷史經(jīng)驗(yàn)和時(shí)代要求,中國現(xiàn)代大學(xué)制度在堅(jiān)持依法治校、社會參與的基礎(chǔ)上,明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理的內(nèi)部治理范式。預(yù)算制度作為現(xiàn)代大學(xué)制度的重要部件,不僅是聯(lián)接和保障其他部件協(xié)調(diào)運(yùn)行的鏈條,而且憑借其價(jià)值取向約束下的軟法效力,在大學(xué)內(nèi)部治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、先導(dǎo)性作用。

三、現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度體系

現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度承接于現(xiàn)代財(cái)政制度,是以現(xiàn)代價(jià)值理性為約束,以控制交易成本為目的,對大學(xué)組織資源流入、配置資源布局、控制資源耗費(fèi)、評價(jià)資源效益等預(yù)算活動的各項(xiàng)權(quán)責(zé)實(shí)行規(guī)制的一系列政策、規(guī)則與方法體系協(xié)同運(yùn)行的有機(jī)體。

(一)契合法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的大學(xué)預(yù)算體系

大學(xué)法人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體現(xiàn)在認(rèn)定經(jīng)濟(jì)活動范圍以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的目標(biāo)、過程、結(jié)果之中,衡量責(zé)任歸結(jié)與履行是否全面的基本路徑在于審驗(yàn)資源配置的主客體以及其中秉持的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

從主體看,主要包括決策與管理當(dāng)局在內(nèi)的大學(xué)全員,但也延及政府或社會公眾,具有多極性。在大學(xué)各項(xiàng)治理工具中,預(yù)算是其他工具發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)。作為資源的供給者與配置者,主體的責(zé)任在于保持治理域內(nèi)享有公平均等的資源支配機(jī)會與標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)控資源耗費(fèi)的效益與績效目標(biāo)的契合度。構(gòu)建與法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任相契合的大學(xué)預(yù)算體系,要求資源汲取、配置與耗費(fèi)均包容于法人主體的審驗(yàn)視閾之內(nèi),全面契合法人主體的價(jià)值取向、責(zé)任對象與審驗(yàn)范圍。構(gòu)建大學(xué)預(yù)算體系與經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系的主體是統(tǒng)一的。

從客體看,資源的公共性和法人的使命決定了事業(yè)預(yù)算在大學(xué)預(yù)算體系中的主體與核心地位,但法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任不僅囿于法人內(nèi)部,緣于投資活動的利益攸關(guān)方,其運(yùn)營能力也是影響大學(xué)預(yù)算能力的重要方面,大學(xué)預(yù)算是覆蓋全方位的,具有多元性。與法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任相契合的大學(xué)預(yù)算體系,是以事業(yè)預(yù)算為主體和內(nèi)核,以基金會預(yù)算、附屬單位預(yù)算、資本經(jīng)營預(yù)算等為補(bǔ)充配套的相互銜接、協(xié)同聯(lián)動的復(fù)式預(yù)算體系。審驗(yàn)客體是否覆蓋全面,是大學(xué)預(yù)算體系是否涉及全面的根本標(biāo)志,各客體預(yù)算的全面性是實(shí)現(xiàn)大學(xué)預(yù)算全面性的前提和基礎(chǔ),它們在承載和履行大學(xué)法人的責(zé)任上是統(tǒng)一的。

從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)看,一方面是基于科層秩序的責(zé)任共同體網(wǎng)絡(luò)體系,另一方面是共同體內(nèi)共同遵守的具體財(cái)經(jīng)政策制度體系,審驗(yàn)大學(xué)法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)始終是衡量和管控預(yù)算治理全過程的約束力量,具有嚴(yán)肅性。責(zé)任共同體科層網(wǎng)絡(luò)體系是責(zé)任運(yùn)行的程序和載體,各項(xiàng)具體的財(cái)經(jīng)政策制度則是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)體和精神。大學(xué)預(yù)算的責(zé)任對象統(tǒng)一于責(zé)任共同體的程序網(wǎng)絡(luò),其責(zé)任約束統(tǒng)一于共同體內(nèi)的實(shí)體制度體系。大學(xué)預(yù)算制度與法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度以資源為核心,推動大學(xué)的戰(zhàn)略達(dá)成和價(jià)值實(shí)現(xiàn),彼此在過程和目標(biāo)上是統(tǒng)一的。

(二)落實(shí)公共預(yù)算規(guī)范的大學(xué)事業(yè)預(yù)算框架

事業(yè)預(yù)算作為大學(xué)預(yù)算體系的主體和內(nèi)核,其資源主要源自公共財(cái)政,是公共預(yù)算的延伸。所以,要求大學(xué)必須落實(shí)公共預(yù)算規(guī)范,健全以大學(xué)事業(yè)中期支出框架為約束,以年度預(yù)算為根本,以資產(chǎn)配置預(yù)算、政府采購預(yù)算等為補(bǔ)充的一體化運(yùn)行的事業(yè)預(yù)算框架,實(shí)現(xiàn)對大學(xué)資源的中長期總量控制、戰(zhàn)略績效聚合、年度責(zé)任約束等。

遵循公共預(yù)算規(guī)范是保持公共預(yù)算統(tǒng)一性和大學(xué)事業(yè)預(yù)算規(guī)范性的實(shí)踐基礎(chǔ)。大學(xué)事業(yè)預(yù)算是同級公共預(yù)算中教育部門預(yù)算的延伸,遵循公共預(yù)算規(guī)范是維護(hù)公共預(yù)算統(tǒng)一性和監(jiān)控體系有效運(yùn)行的必然要求。同時(shí)事業(yè)預(yù)算既是大學(xué)內(nèi)部事業(yè)運(yùn)行與控制的藍(lán)本,也是保證預(yù)算可比性可讀性的重要策略,并借以揭示、維護(hù)高等教育事業(yè)運(yùn)行發(fā)展中資源耗費(fèi)規(guī)律的基本線索。而大學(xué)預(yù)算體系的各部件都應(yīng)當(dāng)與政府預(yù)算體系保持同脈共序。

遵從公共預(yù)算政策是大學(xué)事業(yè)預(yù)算科學(xué)規(guī)范配置資源的內(nèi)在要求。大學(xué)的資源供給和支出需求,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入中期收支框架,而支出政策是按照公共預(yù)算方向和大學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)對事業(yè)任務(wù)作出的政策安排和支出謀劃,進(jìn)而按照不同政策表征為不同的項(xiàng)目庫。其中項(xiàng)目在輕重緩急的約束中接受排序、遴選,在年度預(yù)算的安排中實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合,當(dāng)資源可能、事業(yè)必要時(shí)相機(jī)激活在庫項(xiàng)目滾動實(shí)施機(jī)制[7],所需資產(chǎn)通過資產(chǎn)配置預(yù)算落實(shí)配置保障,從而有效促進(jìn)資源配置的科學(xué)規(guī)范、精準(zhǔn)務(wù)實(shí)。

遵守公共預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)大學(xué)預(yù)算全過程有效治理的制度安排。堅(jiān)持法定原則是公共預(yù)算制度的基本特點(diǎn)和維護(hù)預(yù)算公共性的制度保障。大學(xué)事業(yè)預(yù)算作為公共預(yù)算的組成部分,無論是財(cái)權(quán)分級、財(cái)力分置,還是資產(chǎn)、采購、合同等具體事權(quán)分治,只有全面遵守公共預(yù)算制度的法定安排,才能保證其正當(dāng)性、有效性。而項(xiàng)目庫及其業(yè)財(cái)融合過程中激活的平衡滾動機(jī)制,應(yīng)當(dāng)以增強(qiáng)透明度為基礎(chǔ),維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性、威懾力。

(三)適應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任的大學(xué)預(yù)算管理體制

預(yù)算管理體制的責(zé)任在于配置利益格局,亦即依據(jù)事權(quán)責(zé)任體系,在大學(xué)不同層級之間確立財(cái)權(quán)財(cái)力的配置原則、方法與格局的秩序規(guī)范。與事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的預(yù)算管理體制,可謂大學(xué)預(yù)算工作的基本“經(jīng)濟(jì)制度”,是明晰事權(quán)體系、配置財(cái)力格局、履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的根本依據(jù)。

大學(xué)預(yù)算管理體制的性質(zhì)呈現(xiàn)為集中或分級,集中或分級的界限與幅度,取決于大學(xué)對公平、效率的現(xiàn)實(shí)權(quán)衡和基本判斷,取決于對上下級事權(quán)分配和財(cái)力分置的格局以及由此形成的支出責(zé)任體系的總體安排。分級分權(quán)旨在改善龐大機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行控制的效率效果,其難點(diǎn)并非如何劃分事權(quán),而是如何為各級事權(quán)主體配置相適應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力。當(dāng)事業(yè)規(guī)模、資源總量超出一定的寬容度時(shí),公平與效率的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)發(fā)生變化,從而需要對事權(quán)責(zé)任主體重新賦權(quán),以保持主體間財(cái)力分置和支出歸責(zé)的適應(yīng)性、效率性。隨著財(cái)力分置格局及模式的策略改變和歸責(zé)主體的重心轉(zhuǎn)移并逐步定型,預(yù)算管理體制的性質(zhì)亦隨之發(fā)生改變。

堅(jiān)持“事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”,強(qiáng)調(diào)授予事權(quán)要賦以相應(yīng)財(cái)權(quán),突出以財(cái)從業(yè)、依規(guī)用財(cái)。但學(xué)科、專業(yè)的差異性導(dǎo)致流入相應(yīng)預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)利益亦存在差異,單位間履行支出責(zé)任的能力不均等,而支出責(zé)任并未改變?！笆聶?quán)和財(cái)力相匹配”,即授予事權(quán)應(yīng)配以相當(dāng)財(cái)力,體現(xiàn)權(quán)能相當(dāng)。但財(cái)力分置為覬覦冗余財(cái)力提供了可能,導(dǎo)致失卻理性地向授權(quán)人逐取資源[8],引發(fā)“公地悲劇”,后果或是任性作為,或是大量資金長期沉淀休眠,掣肘資源效益和配置效能的改善?，F(xiàn)代財(cái)政制度倡導(dǎo)“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”,在以財(cái)從業(yè)、依規(guī)用財(cái)、權(quán)能相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上,開始追求業(yè)財(cái)融合、權(quán)責(zé)統(tǒng)一,根本點(diǎn)在于責(zé)任,擁有資源初始裁量權(quán)則歸責(zé)于資源配置的公平性、效率性,擁有資源最終支配權(quán)則歸責(zé)于履行支出責(zé)任的全面性和資源耗費(fèi)的效益性。

事權(quán)和支出責(zé)任主體統(tǒng)一,事權(quán)是支出責(zé)任的動因,支出責(zé)任是事權(quán)的財(cái)力要求和支付義務(wù)。大學(xué)預(yù)算依據(jù)財(cái)力可能安排各項(xiàng)支出責(zé)任的資財(cái)需要,前提是按照外部性、信息復(fù)雜度、激勵相容原則[9],明確校級與各預(yù)算單位之間的事權(quán)邊界,明確上下級共同責(zé)任,明確哪些從塊層自上而下逐級負(fù)責(zé)、哪些由條線授權(quán)職能部門歸口負(fù)責(zé),這是預(yù)算管理體制必須回答的核心問題,也是依據(jù)前期實(shí)踐,逐步優(yōu)化各級主體財(cái)力配置的前提。

(四)協(xié)調(diào)總會計(jì)師權(quán)責(zé)的大學(xué)預(yù)算治理結(jié)構(gòu)

預(yù)算治理結(jié)構(gòu)是關(guān)于大學(xué)預(yù)算治理職權(quán)配置及其運(yùn)行機(jī)制的秩序規(guī)范。現(xiàn)代大學(xué)制度規(guī)制下,需要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、總會計(jì)師組織、資源配置部門歸口管理、校院分級行權(quán)的大學(xué)預(yù)算治理結(jié)構(gòu),而總會計(jì)師從制度、組織、機(jī)制上承上啟下,行使對各級預(yù)算的專業(yè)化組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)資源的高效化汲取配置、資源耗費(fèi)的系統(tǒng)化約束控制、預(yù)算活動的全程化監(jiān)督評價(jià)等權(quán)力。協(xié)調(diào)總會計(jì)師權(quán)責(zé)的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)可謂大學(xué)預(yù)算工作的基本“政治制度”,是現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度的核心。

政府堅(jiān)持向所屬大學(xué)委派總會計(jì)師是穩(wěn)固大學(xué)預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的制度保證。我國公共財(cái)政制度建立完善的實(shí)踐表明,“越是行政事業(yè)單位越需要通過法律規(guī)定設(shè)立總會計(jì)師,因?yàn)檫@些單位涉及財(cái)政資金的計(jì)劃和使用效率問題,其績效管理和成本管理又具有特別的復(fù)雜性”[10]。總會計(jì)師可以代表政府,有效落實(shí)預(yù)算的公共原則和法治要求,有效規(guī)范資源配置的裁量權(quán)、支配權(quán)、評價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán),有效維護(hù)內(nèi)控嚴(yán)密、富于效率的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)。

總會計(jì)師統(tǒng)馭資源配置活動是實(shí)現(xiàn)大學(xué)業(yè)財(cái)融合的組織保證。預(yù)算的政治性表明,獨(dú)立設(shè)置全面代表決策與管理當(dāng)局的規(guī)劃與預(yù)算部門,是必要且有利的[11],屬于大學(xué)的一級資源配置部門;實(shí)施條線治理的職能部門,代表大學(xué)開展專項(xiàng)業(yè)務(wù)資源配置,屬于二級資源配置部門。為使一級部門堅(jiān)持總量控制、統(tǒng)籌兼顧、聚焦戰(zhàn)略和使二級部門堅(jiān)持立足業(yè)務(wù)、持續(xù)穩(wěn)定、突出重點(diǎn),實(shí)現(xiàn)兩級協(xié)調(diào)融合,需要總會計(jì)師統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)政策與事業(yè)規(guī)劃,統(tǒng)籌資源配置與績效評價(jià),有效促進(jìn)規(guī)劃的統(tǒng)一性協(xié)調(diào)性、預(yù)算的全面性系統(tǒng)性,有力推進(jìn)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、會計(jì)工作協(xié)同互動,加快形成大財(cái)務(wù)專業(yè)化治理格局。

(五)錨定公共價(jià)值的大學(xué)績效預(yù)算模式

預(yù)算與其績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是相生相隨的,只是績效預(yù)算把預(yù)算的績效問題從感性自發(fā)和隨機(jī)考量推向理性自覺和制度安排。績效預(yù)算和預(yù)算的績效管理使資源供給者和需求者、決策與管理當(dāng)局和預(yù)算執(zhí)行者在協(xié)商互動中實(shí)現(xiàn)偏好融合、創(chuàng)造公共價(jià)值[12]。圍繞公共價(jià)值的大學(xué)預(yù)算及其支出管理,使預(yù)算活動始終囿于目標(biāo)管控范圍內(nèi),這是財(cái)政公共性、效率性原則的根本要求。績效預(yù)算模式是設(shè)立績效目標(biāo),并據(jù)此開展預(yù)算編制、撥款、控制、評價(jià)的規(guī)則、程序與方法的集合,在現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度運(yùn)行中發(fā)揮著指南針作用。

瞄準(zhǔn)產(chǎn)出成果,為提高資源使用效益、維護(hù)資源支配公平性注入理性自覺。公共資源的稀缺性決定了大學(xué)內(nèi)部對資源支配權(quán)的博弈和對資源耗費(fèi)效率知情權(quán)的要求。以成果為導(dǎo)向,遴選資源支配主體即有了正當(dāng)正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),對資源的博弈即轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)衡成果形成能力的自覺;以成果為目標(biāo),確認(rèn)資源分撥的進(jìn)度與幅度即有了業(yè)財(cái)適配的價(jià)值尺度,對資源耗費(fèi)的控制即轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣叱晒|(zhì)量水平的自覺;以成果為考量,測定資源耗費(fèi)對績效目標(biāo)的達(dá)成度即有了客觀明晰的價(jià)值區(qū)間,對資源耗費(fèi)效率的拷問即轉(zhuǎn)變?yōu)闄z視成果內(nèi)含責(zé)任的自覺。績效預(yù)算模式為考察大學(xué)資源配置的機(jī)會成本與邊際貢獻(xiàn)提供了基本路徑。

設(shè)置目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),為保障資源配置水平、考察資源產(chǎn)出效益亮明基本規(guī)矩。從配置角度看,不同支系統(tǒng)專注于不同事業(yè),呈現(xiàn)不同的資源耗費(fèi)特點(diǎn),而子系統(tǒng)的發(fā)展水平與資源生成稟賦亦各不相同。為保證同一支出政策下子系統(tǒng)發(fā)展的均衡性、充分性,需要各支系統(tǒng)依據(jù)自身特點(diǎn)和子系統(tǒng)稟賦,分類設(shè)置行業(yè)配置標(biāo)準(zhǔn);子系統(tǒng)則依據(jù)現(xiàn)實(shí)可能性設(shè)置業(yè)績目標(biāo)。從產(chǎn)出角度看,基于歷史條件和現(xiàn)實(shí)努力,不同子系統(tǒng)在整體或某個支系統(tǒng)上所呈現(xiàn)的產(chǎn)出能力與效益亦不同。對產(chǎn)出成果設(shè)置評價(jià)等級與標(biāo)準(zhǔn),意在形成激勵效應(yīng)。

評價(jià)支出績效,為推進(jìn)大學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)、評析資源耗費(fèi)正當(dāng)性形成機(jī)制保障。預(yù)算的根本目的在于從資源上保障域內(nèi)事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,講求績效是預(yù)算的天職。這需要大學(xué)自身、利益攸關(guān)方或其授權(quán)的第三方,從大學(xué)使命、公共價(jià)值和時(shí)代要求出發(fā),依據(jù)支出政策、配置原則、績效目標(biāo),對照產(chǎn)出等級與標(biāo)準(zhǔn),對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果之于戰(zhàn)略目標(biāo)的契合度開展審查、質(zhì)詢、評價(jià),把評價(jià)結(jié)果作為后期預(yù)算的依據(jù),從而揭示資源耗費(fèi)的正當(dāng)性。因此績效預(yù)算模式是大學(xué)預(yù)算實(shí)現(xiàn)從規(guī)范治理邁向有效治理的天然路徑。

(六)規(guī)定權(quán)利與責(zé)任的大學(xué)預(yù)算收支分類報(bào)告

預(yù)算收支分類報(bào)告是關(guān)于大學(xué)收支的范圍與構(gòu)成要素以及預(yù)算報(bào)告表述形式與規(guī)范的集合。它以高等教育法為指導(dǎo),以公共預(yù)算制度為基本依據(jù),按照大學(xué)預(yù)算管理體制規(guī)定的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分原則與方法,全面列示大學(xué)各級收入與支出。大學(xué)預(yù)算收支分類從財(cái)權(quán)角度揭示了大學(xué)的權(quán)利與責(zé)任,其報(bào)告體系響應(yīng)了不同信息使用者對預(yù)算信息的需求。健全明晰的預(yù)算收支分類報(bào)告體系反映了大學(xué)預(yù)算體系及其框架的具體內(nèi)容,是預(yù)算管理體制的表現(xiàn)形式,也是實(shí)行全口徑預(yù)算、責(zé)任預(yù)算、透明預(yù)算的前提。

預(yù)算收支分類清單規(guī)定了大學(xué)的收入權(quán)利和支出責(zé)任。依據(jù)法定授權(quán)確立收入清單,意味著唯有符合國家法律、政府規(guī)章的資源汲取方式方可置于大學(xué)收入工具箱,這是大學(xué)的法定義務(wù),也是資源可持續(xù)流入的根本保證。確立支出清單的核心原則是公共性、歸責(zé)性、重要性、明晰性,列入清單的支出明確規(guī)定了大學(xué)提供公共服務(wù)而履行支出責(zé)任的主要方面。大學(xué)還要根據(jù)時(shí)代發(fā)展和重要性、回應(yīng)性原則,科學(xué)總結(jié)資源汲取與耗費(fèi)的特征,借以形成相對穩(wěn)定、便于歸責(zé)、基本可比的收支分類清單。

事權(quán)責(zé)任清單規(guī)定了大學(xué)內(nèi)部的權(quán)利配置與責(zé)任范圍。編制與公布事權(quán)責(zé)任清單既是落實(shí)預(yù)算管理體制、明確二級資源配置部門事權(quán)的需要,也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算編審民主化、透明化的基本前提。無論集權(quán)或分權(quán),都需要通過事權(quán)清單,明確大學(xué)各項(xiàng)事務(wù)的受理權(quán)與行使權(quán)歸屬,避免事權(quán)設(shè)置重復(fù)、交叉、缺失,防止責(zé)任主體越位、錯位、缺位,為考量上下級財(cái)力分置的合理性以及考核事權(quán)分立和支出責(zé)任歸集的全面性、明晰性、有效性厘清依據(jù)。

(七)遵循治理結(jié)構(gòu)的大學(xué)預(yù)算編審秩序

預(yù)算編制是預(yù)算工作的起點(diǎn),審查批準(zhǔn)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共預(yù)算的最終審查批準(zhǔn)權(quán)由同級人民代表大會(人大)行使。這里討論預(yù)算編制組織內(nèi)部的審查批準(zhǔn)活動。預(yù)算編審秩序是依據(jù)大學(xué)的預(yù)算管理體制、治理職權(quán)結(jié)構(gòu)以及支出政策評估、績效評價(jià)成果等既定規(guī)則,按照預(yù)算體系與框架及其收支分類報(bào)告的規(guī)定內(nèi)容,開展預(yù)算編制、審查與決策活動的制度規(guī)范。建立與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)相匹配的預(yù)算編審秩序,旨在厘清大學(xué)內(nèi)外部利益攸關(guān)方在預(yù)算編審中的權(quán)責(zé)關(guān)系,形成規(guī)范兼顧效率的預(yù)算編審環(huán)境。

構(gòu)建多級責(zé)任主體的預(yù)算編審秩序是實(shí)現(xiàn)政策透明化、編審專業(yè)化、決策民主化的機(jī)制保證。從資源訴求到支出政策、編審原則確立,從方案編制到提交審查、決策,涉及的責(zé)任主體從具體支出機(jī)構(gòu)到二級資源配置部門,從規(guī)劃與預(yù)算部門到總會計(jì)師、行政辦公會、預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組、黨委常委會,遍歷大學(xué)全方位,編審過程不僅體現(xiàn)為直接相關(guān)的多數(shù)人為爭取未來利益與少數(shù)人為保護(hù)既得利益而討價(jià)還價(jià)的交易過程[13],同時(shí)表現(xiàn)為決策與管理當(dāng)局中不同利益代理人的相互博弈。構(gòu)建分層科學(xué)、權(quán)責(zé)清晰、政策透明、程序民主的多級編審秩序,有利于運(yùn)用過濾控制機(jī)制促進(jìn)各級責(zé)任主體的價(jià)值趨同。

以法定部門預(yù)算為基礎(chǔ),編制績效與責(zé)任導(dǎo)向的執(zhí)行預(yù)算,是運(yùn)行大學(xué)預(yù)算編審秩序的重要任務(wù)。大學(xué)預(yù)算一經(jīng)人大審查批準(zhǔn)即為法定預(yù)算,此時(shí)它僅向社會表明了大學(xué)的使命與責(zé)任,而要把大學(xué)的戰(zhàn)略意志落實(shí)為校內(nèi)各單位的具體責(zé)任,還需要以法定預(yù)算為基準(zhǔn),編制執(zhí)行預(yù)算,借以明確支出機(jī)構(gòu)、確立績效目標(biāo)、落實(shí)責(zé)任主體。

(八)約束資源和方向的大學(xué)預(yù)算控制與決算規(guī)程

預(yù)算控制規(guī)程即是用以約束預(yù)算撥款和執(zhí)行過程沿著既定原則、范圍、目標(biāo)活動的規(guī)則、程序與方法的秩序規(guī)范,是現(xiàn)代大學(xué)預(yù)算制度運(yùn)行中的“韁繩”。而決算規(guī)程是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果實(shí)行清理、總結(jié)的秩序規(guī)范,其中年度決算的對象是年度內(nèi)的資源活動情況,項(xiàng)目決算的對象是項(xiàng)目周期內(nèi)的資源活動情況,對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果實(shí)施決算規(guī)程,本質(zhì)上亦屬于預(yù)算控制。

預(yù)算控制的目的在于促成事業(yè)計(jì)劃?？刂葡到y(tǒng)的有效性由其對目標(biāo)的達(dá)成度衡量[14]。預(yù)算控制把資源汲取、配置、耗費(fèi)、評價(jià)過程中每一階段的結(jié)果與事業(yè)目標(biāo)相比較,及時(shí)糾正偏離目標(biāo)的趨向,有效避免無益于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的資源配置與耗費(fèi),持續(xù)約束資源支配責(zé)任,不斷改善低效率的運(yùn)行狀態(tài),并對不符合既定目標(biāo)的產(chǎn)出實(shí)行追效問責(zé),以促進(jìn)資源始終圍繞大學(xué)預(yù)算所規(guī)定的方向、范圍和內(nèi)容流動。

預(yù)算控制的功效作用于預(yù)算管理全過程。預(yù)算及其控制活動以期間假設(shè)為前提,基于給定期間,反省資源汲取政策在兼顧上下級權(quán)力運(yùn)行效率的同時(shí)是否有利于公平,資源配置效果是否在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性的基礎(chǔ)上有利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn),撥款的時(shí)機(jī)、進(jìn)度、幅度是否有利于資源節(jié)約和責(zé)任履行,執(zhí)行的范圍、方向、內(nèi)容是否與預(yù)期符合,預(yù)算的實(shí)施是否體現(xiàn)了必要性緊迫性,產(chǎn)出績效是否如預(yù)期估計(jì),資產(chǎn)現(xiàn)狀與收支結(jié)余能力是否足以應(yīng)對可知的未來等。預(yù)算控制就是及時(shí)反思前期的行為和結(jié)果,并借以及時(shí)校正后期的范圍和方向。

預(yù)算控制的結(jié)果規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行的效應(yīng),無論效應(yīng)正負(fù),都成為后期預(yù)算的輸入。作為預(yù)算控制的最終結(jié)果,決算全面總結(jié)了年度預(yù)算或項(xiàng)目預(yù)算的保障程度以及各支出機(jī)構(gòu)的資源耗費(fèi)水平、績效目標(biāo)達(dá)成度、預(yù)算制度適應(yīng)性等,并且結(jié)合資源流動過程,成為建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制機(jī)制、理性確立未來預(yù)算原則的依據(jù)。在預(yù)算收支分類報(bào)告相對穩(wěn)定、前期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果基本滿意、會計(jì)信息質(zhì)量合理可靠的條件下,比較近年度收支實(shí)績,可基本掌握大學(xué)的預(yù)算規(guī)模與結(jié)構(gòu),尤其便于籌劃大學(xué)的可持續(xù)財(cái)力、支出總量與基線水平,并據(jù)以修正發(fā)展性支出政策,進(jìn)而成為編制中期收支框架、謀劃跨年度平衡的基礎(chǔ)[15]。

(九)覆蓋全面的大學(xué)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算監(jiān)督機(jī)制是按照預(yù)算治理職權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定的權(quán)限、規(guī)則和程序,對大學(xué)各類預(yù)算活動的全過程和全體相關(guān)人員實(shí)施監(jiān)督,督促糾正違規(guī)行為并對行為人和責(zé)任人施以懲戒的制度規(guī)范。米爾頓·弗里德曼揭示了花別人錢滿足別人需要必然造成浪費(fèi)和不求效果的情形[16]。預(yù)算權(quán)力的擁有者運(yùn)用公共資源以滿足大學(xué)運(yùn)行與發(fā)展之需,如果缺失監(jiān)督則必然導(dǎo)致低效、浪費(fèi)甚至腐敗。預(yù)算監(jiān)督機(jī)制是大學(xué)預(yù)算規(guī)范高效運(yùn)行的保障。

實(shí)行全面監(jiān)督是大學(xué)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的基本屬性。按照法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任和復(fù)式預(yù)算體系實(shí)行全方位監(jiān)督,不僅監(jiān)督事業(yè)預(yù)算,也監(jiān)督基金會預(yù)算、附屬單位預(yù)算、資本經(jīng)營預(yù)算。圍繞預(yù)算活動實(shí)行全過程監(jiān)督,不僅監(jiān)督預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行,也監(jiān)督控制、決算、評價(jià)。保持對所有參與者監(jiān)督,不僅監(jiān)督資源支配者、耗費(fèi)者,也監(jiān)督資源配置的編制者、審查者、決策者、核算者、評價(jià)者以及對監(jiān)督者的監(jiān)督。以此體現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的嚴(yán)密性。

保持協(xié)同監(jiān)督是大學(xué)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的重要特征。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看,規(guī)劃與預(yù)算部門是大學(xué)預(yù)算執(zhí)行的全面監(jiān)督者,財(cái)會部門是預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)督者,二級資源配置部門是條線預(yù)算執(zhí)行的系統(tǒng)監(jiān)督者,審計(jì)部門是對預(yù)算活動參與者行為的監(jiān)督評價(jià)者,紀(jì)檢監(jiān)察部門以監(jiān)督監(jiān)督者的身份發(fā)揮再監(jiān)督作用,而教職工代表大會則發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。從外部利益攸關(guān)方看,立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)具有對公共預(yù)算活動施以監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)力,大學(xué)預(yù)算活動必須接受其(或其委托的第三方)事前審查、過程監(jiān)管、事后考評。保證內(nèi)外部各監(jiān)督主體協(xié)同參與預(yù)算監(jiān)督。

(十)融通業(yè)務(wù)的大學(xué)預(yù)算管理信息系統(tǒng)

預(yù)算管理信息系統(tǒng)是全方位全過程全員參與大學(xué)預(yù)算活動的財(cái)務(wù)專項(xiàng)系統(tǒng),規(guī)制著大學(xué)資源汲取、需求申報(bào)、項(xiàng)目管理以及預(yù)算編審、撥款、控制、決算、評價(jià)、監(jiān)督等活動。而大學(xué)資源計(jì)劃是全方位全過程全員參與大學(xué)各項(xiàng)活動的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng),執(zhí)行業(yè)務(wù)流程及其相應(yīng)的資金流、實(shí)物流、信息流。它們均以資源為基礎(chǔ),相互融通意在實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。

兩者融通創(chuàng)設(shè)了彼此汲取資源與信息的基本路徑。預(yù)算活動過程依賴于實(shí)時(shí)、公開、客觀、詳盡的資源信息,這些信息根植于大學(xué)資源計(jì)劃所參與和監(jiān)控的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的全方位全過程;而包容于資源計(jì)劃的所有業(yè)務(wù)活動,都依賴于大學(xué)預(yù)算管理信息系統(tǒng)依據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)展和需求所控制的資源供給。兩者融通形成了資源及其信息的雙向汲取機(jī)制。

兩者融通打造了預(yù)算內(nèi)部控制程序的理想平臺。與資源計(jì)劃相融通,各項(xiàng)業(yè)務(wù)的資源需求與項(xiàng)目入庫,只能依據(jù)相應(yīng)業(yè)務(wù)的固有通道進(jìn)入預(yù)算流程;在庫項(xiàng)目的優(yōu)序排列受控于業(yè)務(wù)系統(tǒng)的客觀現(xiàn)狀,非經(jīng)合法程序不能隨意選擇滾入預(yù)算;資源的基線水平與控制總量,按照往期耗費(fèi)、現(xiàn)時(shí)總量與既定規(guī)則自動校準(zhǔn)。兩者融通促進(jìn)了大學(xué)預(yù)算的科學(xué)規(guī)范透明。

兩者融通約束了非正式制度發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)空間。預(yù)算的框架、模型、程序和規(guī)則由預(yù)算系統(tǒng)固化,業(yè)務(wù)處理、信息流向、需求矛盾處置等由業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)定,溝通基于兩者公開透明的程序和數(shù)據(jù),因而促使合理的非正式制度不斷定型轉(zhuǎn)化為正式制度,不合理的習(xí)慣不斷被優(yōu)化糾正或禁止。兩者融通奠定了大學(xué)預(yù)算的合法性、客觀性、公正性基礎(chǔ)。