■文/張九慶（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

進入21世紀第三個十年，技術對國際政治的影響更加彰顯。關鍵技術出口管制、技術投資安全審查、知識產權保護等作為政府控制技術流動的措施，已成為國家間科技博弈的常規(guī)方法，一直是科技外交領域的焦點和熱點。以價值觀組建技術聯(lián)盟、以優(yōu)勢技術主導國際標準化組織、任命技術大使強化政府與科技巨頭的互動，是國際科技外交中的新手段。

自2017 年以來，多個國家陸續(xù)任命技術大使（Tech Ambassador），來處理技術發(fā)展與外交之間的關系，服務于本國發(fā)展的整體戰(zhàn)略。技術外交（TechPlomacy）作為一個新的復合名詞，不僅在拓展我們所熟知的科學外交（Science Diplomacy）的邊界、豐富科學外交的內涵和具體內容，而且正在改變部分國家的外交戰(zhàn)略，成為新的外交操作工具。

本文將梳理近五年來多個國家任命技術大使的基本情況，總結多國任命技術大使的共性和特性，給出多國任命技術大使對我國豐富科技外交的啟示，闡述我國面臨的技術外交挑戰(zhàn)，并結合國際技術外交最新趨勢，提出對我國科技外交的政策建議。

一、多國任命技術大使的背景和原因

由于互聯(lián)網(wǎng)技術、移動通信技術、人工智能技術的發(fā)展，以網(wǎng)絡應用平臺為核心的跨國科技巨頭公司日益壯大，這使得“個人”有了多重身份，既是某個實體國家的公民，也是某個跨國科技巨頭的虛擬公民（可稱為“網(wǎng)絡公民”“平臺公民”）。這些科技巨頭擁有了“國家”的權力，某些國家的政府卻無法通過國內治理手段來處理與這些科技巨頭的關系。丹麥等一些國家的學者和政府官員認識到，只有通過外交途徑和手段才能解決這一困境。政府任命技術外交大使就是一種新的技術外交嘗試，成為這些國家面對科技發(fā)展新挑戰(zhàn)、實施國家外交戰(zhàn)略的具體工具之一。

（1）新興技術正在重塑地緣政治。新興技術對社會發(fā)展的深刻變革，加上強大的科技巨頭、國際多邊組織等非國家行為體的崛起，正在以全新的方式重塑外交政策和地緣政治。例如，網(wǎng)絡安全在國家安全中的地位越來越重要，5G網(wǎng)絡已經成為國際關系博弈的爭議焦點；人工智能正在成為大國科技競爭的新戰(zhàn)場。技術影響下的地緣政治不再像傳統(tǒng)地緣政治那樣注重國家的疊加，而是更注重創(chuàng)造新的技術聯(lián)盟關系。技術大使的作用就是讓國家外交滿足并適應國際政治形勢的變化。

（2）新興技術正在威脅國家安全。人工智能對就業(yè)前景、大數(shù)據(jù)應用對個人隱私保護、移動社交媒體對民主和選舉、物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對網(wǎng)絡安全、數(shù)字商業(yè)對國家稅收、加密貨幣對金融體系等一系列的影響是國際性的，以前所未有的速度超越國界。數(shù)字技術作為國家間競爭的工具，也成為威脅國家安全的新力量，例如，網(wǎng)絡攻擊和網(wǎng)絡監(jiān)視是對網(wǎng)絡主權的威脅，濫用人工智能進行跨國個人數(shù)據(jù)收集和使用是對其他國家公民隱私的侵犯，社交媒體平臺傳播虛假信息和恐怖內容會引發(fā)宗教和民族沖突，黑客攻擊和間諜軟件使用會破壞一個國家電信、電力、銀行、機場和醫(yī)院等重要基礎設施的運行。2016年美國總統(tǒng)選舉過程中，劍橋分析公司利用臉書公司的個人資料，分析選民的個性和政治傾向，從而影響選民投票。該事件在2017年被曝光后，部分歐洲國家對數(shù)據(jù)技術能夠用來操縱政治、破壞民主價值的威脅更加警惕，將此列入外交議題中。

（3）跨國科技巨頭權力直逼“國家”。主宰數(shù)字技術創(chuàng)新的跨國科技巨頭已經變得極具影響力。科技巨頭主導著互聯(lián)網(wǎng)基礎設施、電子商務、在線通信，并囤積了大量的個人隱私數(shù)據(jù)。他們越來越多地與政府管理、軍事國防等融合在一起，成為極具影響力的實力集團。在某種程度上，這些科技巨頭的經濟和政治實力與傳統(tǒng)合作伙伴國的實力相當，甚至比其更強。尤其是美國硅谷地區(qū)，集中了蘋果、微軟、谷歌、亞馬遜和臉書等多家科技巨頭。比起其他行業(yè)的大公司，數(shù)字技術領域巨頭的規(guī)模更大，研發(fā)投入更大，政治和社會目標更清晰，更能影響公眾。雖然許多國家忽略了新技術的發(fā)展速度和影響，仍然通過所在國常規(guī)外交手段和方法（如罰款、監(jiān)管和限制措施）與這些科技巨頭打交道，但有遠見的國家政府必須將其提升為一種新的技術外交手段，采取更積極的方式，改善與硅谷科技巨頭的互動與合作關系。必須派遣技術大使作為本國國家利益的代表，來負責處理與跨國科技巨頭的關系和事務。

總之，這些國家的政府希望在技術外交倡議或者新的技術外交策略指引下，通過積極參與新興技術發(fā)展與治理，獲取機會并規(guī)避風險，以確保該國在國際關系中的價值觀和利益。

二、各國任命技術大使的現(xiàn)狀和技術大使的主要職責

（一）各國任命技術大使概況

丹麥是第一個任命技術大使的國家。作為世界上數(shù)字化程度較高的國家，丹麥政府認為，技術發(fā)展的新變化和帶來的新影響，使得僅僅依靠傳統(tǒng)外交關系和傳統(tǒng)手段來維護國家利益、保障本國在國外的價值觀是不夠的。2017年，丹麥政府提出了技術外交（TechPlomacy）倡議，將技術和數(shù)字化提升為國家的跨領域外交和安全政策的優(yōu)先事項，旨在應對國際外交中的新趨勢和挑戰(zhàn)。作為技術外交倡議的具體手段，丹麥于2017年任命了世界上第一位技術大使，由曾任丹麥駐印尼大使的職業(yè)外交官克萊格（Casper Klynge）擔任；2020年10月，第二任技術大使由拉森（Anne Larsen）接任。

丹麥的做法得到了更多歐洲國家的響應。2017年法國、保加利亞先后任命了本國的技術大使，2020年奧地利任命了本國的第一位技術大使。2021年，英國任命前硅谷企業(yè)家兼投資者喬·懷特（Joe White）擔任英國駐舊金山總領事和技術特使的合并職位。據(jù)牛津大學一位外交研究學者統(tǒng)計，到2021年3月，全世界已有20多位技術大使，盡管各國技術大使的職位名稱有所不同，例如法國任命的是一位負責數(shù)字事務的大使，愛沙尼亞任命的是一位負責網(wǎng)絡安全的大使，荷蘭任命的是一位負責創(chuàng)新、技術和科學的外交顧問。

（二）各國技術大使的職責

丹麥技術大使領導和執(zhí)行丹麥政府提出的技術倡議。丹麥技術大使在硅谷、哥本哈根和北京三個地方設立辦公室，任務是：（1）與大使館作用類似，代表丹麥政府與科技巨頭進行直接交流，提出關注點或問題，以努力影響技術方向，為丹麥國內應對做準備工作。（2）根據(jù)丹麥的利益和價值觀，以組建新的聯(lián)盟、參加多邊論壇和建立利益攸關方伙伴關系等方式，來影響國際技術政策的相關議程。通過技術大使，丹麥旨在提升自己作為一個技術友好型國家的地位和聲譽，并在與科技巨頭合作中獲得商業(yè)利益，例如丹麥已經與臉書、蘋果和谷歌等科技巨頭達成了建設數(shù)據(jù)中心的土地協(xié)議。

其他各國技術大使的訴求不完全相同。保加利亞任命國內一家基金會創(chuàng)始人兼執(zhí)行主席為技術事務親善大使，目的是希望吸引更多科技公司來保加利亞，對其國家經濟發(fā)展進行技術投資。法國作為經濟技術大國，技術大使的目標要比其他小國宏大一些，對丹麥政府順從于科技巨頭的做法頗有微詞，更希望通過技術大使來提升法國乃至整個歐洲在新技術發(fā)展中的地位和作用。

美國科技實力最為雄厚，在技術領域的影響力大到似乎不需要特定的技術大使。但仍有學者建議，拜登政府應該在數(shù)字領域任命一位技術大使，原因在于通過這位技術大使，一方面要正確處理政府與本國科技巨頭的關系，另一方面發(fā)揮技術外交的作用爭取技術盟友，更為重要的是要遏制中國“數(shù)字威權主義”的蔓延。

三、我國正面臨更加嚴峻的科技外交挑戰(zhàn)

與丹麥、法國、英國等國家面臨的科技外交問題不同，我國的科技外交形勢更加嚴峻。

（1）西方國家對我國技術創(chuàng)新的惡意標簽在增加。針對中國經濟技術的快速發(fā)展，以美國為首的西方國家及其盟友的一些學者、媒體和政府官員，給中國貼上了多種惡意標簽，例如“創(chuàng)新重商主義”“技術民粹主義”“數(shù)字威權主義”（張九慶、遲鳳玲，2021）等等。這些惡意標簽的核心是，指責中國技術創(chuàng)新的研發(fā)政策、進出口貿易以及對新興前沿技術的競爭戰(zhàn)略，遏制中國高新技術和產業(yè)發(fā)展，從而減緩中國的經濟發(fā)展速度和科技自強自立。特別是在世界貿易組織（WTO）、歐盟（EU）、經濟合作與發(fā)展組織（OECD）、二十國集團（G20）等國際組織或國際會議中，圍繞全球氣候變化、能源環(huán)境等全球性科技議題，這些標簽已經加劇了中國與美國等西方國家的意識形態(tài)對立和國家間的外交對抗，也需要中國采取更為積極和靈活的技術外交策略和手段來應對。

（2）中美技術博弈對我外交影響巨大。一方面，美國正在以西方價值觀設立“民主科技聯(lián)盟”，排斥中國進入其所主導的技術體系。新美國安全中心發(fā)布的《通用代碼：民主技術政策聯(lián)盟框架》報告指出，美國構建新技術聯(lián)盟體系的基礎是西方價值觀，即成員國必須尊重“自由民主”“法治”及“人權”。亞洲學會中美關系中心科技工作小組發(fā)布報告《應對中國挑戰(zhàn)：美國科技競爭新戰(zhàn)略》提出，美國為增強在全球技術標準制定方面的領導地位，必須在關鍵的國際機構中進行高級別外交。美國采用多邊機制在國際研發(fā)合作、技術標準制定和科技外交政策實施等方面協(xié)調立場的做法，對我國科技外交工作的沖擊是巨大的，包括基礎研究領域的合作空間變窄、學術交流和人員往來受到限制、參與國際組織事務受到干擾，一些關鍵技術領域的交流合作更是受到遏制等（羅暉等，2021）。

（3）跨國科技巨頭對外交帶來日趨嚴峻的挑戰(zhàn)?？萍季揞^在國際舞臺上的外交影響力已超過許多國家，大國競爭可以使一個國家用全力來對付另一個國家的科技巨頭，一個國家的科技巨頭也可以利用自身實力來左右外交政策。一個典型案例是，美國采用全政府路徑來絞殺我國跨國科技公司的典型代表華為公司（池志培，2020），而美國科技巨頭也用來自中國跨國科技公司的競爭反對美國政府的監(jiān)管和分拆，從而形成與我國科技企業(yè)競爭中的更大優(yōu)勢。

（4）我國外交部門對科技外交的作用有待強化。40多年來，我國科技外交官在促進我國科技創(chuàng)新和外交關系中發(fā)揮了重要作用（羅暉，2018）。我國政府通常是在外交使領館或者國際組織中設立科技組，任命科技參贊，來負責科技領域的重大議題，與所在國或者所在國際組織開展科技合作。與我國科技部門重視國際科技合作的程度相比，在日益突出的技術政治和戰(zhàn)略面前，外交部門對科技外交的重視整體上仍顯不足，包括不夠重視為外交談判提供科學咨詢、以技術轉移和技術援助開啟及提升國家間關系、以技術禁運懲罰他國損害中國利益的行為等，使得科技服務外交的能力受到一定的限制（鄭華、張成新，2021）。

四、啟示和建議

（一）啟示

雖然有學者認為， 技術外交只是科學外交（S c i e n c e Diplomacy）的一部分，技術大使也是科學外交官（S c i e n c e Diplomat）的組成部分，技術大使的職位任命并非重大變革和全新工作，不過是科學外交官或者科技專員使命的延續(xù)（Lorenzo Melchor，2020）；但多國任命技術大使對我國外交具有更大的借鑒意義。

（1）任命技術大使可以拓展我國科技外交工作。廣義的科學外交的定義包括“為了科學的外交”“服務于外交的科學”和“提升外交的科學”，可見科學發(fā)展與外交政策一直是相互關聯(lián)的。特別是20世紀80年代以來，互聯(lián)網(wǎng)技術在國家外交中起著更為重要的作用。進入21世紀，科學外交一詞更被拓展為“科技外交”或者“科技創(chuàng)新外交”，前沿新興技術正進一步重塑國家外交事務和國際關系。對我國而言，面對百年未有之大變局，為國際科技競爭特別是從中美科技冷戰(zhàn)中勝出，必然需要拓展科技外交的空間，豐富科技外交官的角色。在駐外科技組的職位中，通過增設創(chuàng)新專員、科學特使、技術大使等新職位，可以更好地應對外交中科技議題日益增多和復雜的局面。

（2）任命技術大使是解決外交中涉科技議題的有效方法。前沿科技對外交的影響是巨大的，芯片、5G、人工智能等技術議題已經成為外交議題；外交也影響著技術的發(fā)展和部署，特別是美國等西方國家將意識形態(tài)和價值觀作為國際技術結盟的前提。各國政府都需要在政策和行為上對這種雙向互動關系做出快速回應，任命技術大使就是一種積極、主動的選擇。通過在某國除首都之外的其他地區(qū)派駐技術大使，可以改善與該國某一特定行業(yè)的關系。當與美國、歐盟在整體外交關系處于低谷時，丹麥等國任命技術大使直接與美國科技巨頭溝通的做法，值得我國外交借鑒。

（3）任命技術外交大使可能會改變國家外交運作方式和組織結構。任命技術大使開展科技外交，并沒有改變國家外交的本質，即維護本國在外交官所在國的核心利益、擴大本國對外影響力。丹麥等多國任命技術大使的實踐表明，外交事務不再為政府外交部門所壟斷，參與外交事務的行為主體也更加多元，需要一批在技術外交方面比傳統(tǒng)外交部門具有更高專業(yè)知識的人員，以應對新興技術給國家外交帶來的挑戰(zhàn)。

（二）建議

未來國際戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢將從“地緣政治時代”向“技術政治時代”“技術政治戰(zhàn)略”轉變（唐新華，2021）。我國政府需要將技術外交視為整體外交戰(zhàn)略部署的重要組成部分，積極發(fā)揮科技外交的作用，提高我國國際話語權和國家軟實力。與西方多國任命技術大使主要處理與跨國科技巨頭的關系相比，中國任命技術大使將能發(fā)揮更大作用。因此，本文提出如下建議：

（1）任命科技大使處理重大科技議題。鑒于科技議題在國家外交和國際關系中重要性日益增加，在部分科技大國如美國、重要國際組織如聯(lián)合國中，我國政府可考慮設立大使級科技外交官，全權負責重大科技事務，在外交政策與科技合作的目標、行為主體、機制、工具等方面進行統(tǒng)一協(xié)調；在一些核心科技議題或者關鍵技術領域，如海洋、極地、網(wǎng)絡、外空、核安全、氣候變化、數(shù)字經濟等，可通過委派臨時性科技特別大使，通過外交手段，參與制定國際技術標準和全球科技治理規(guī)則，確保中國在國際科技組織中擁有與自身科技實力相當?shù)牡匚徊l(fā)揮作用。

（2）重視跨國科技巨頭的外交作用。一方面，我國政府要警惕美國等西方國家科技巨頭通過影響本國政府的外交行為和手段，來遏制我國跨國科技大公司在該國的發(fā)展，我國政府需要提前研究提出防范預案來支持、保護我國科技巨頭在美國等西方國家中的正常運行；另一方面，我國政府也要出臺政策措施，鼓勵和支持這些科技巨頭在國家外交和國際關系中發(fā)揮更大作用。我國政府也可以在美國硅谷通過派駐類似技術大使的專門外交人員，與跨國科技巨頭直接建立更廣泛的聯(lián)系。

（3）豐富我國科技外交的操作工具。在我國已經成熟的科技外交操作工具如簽署政府間科技合作協(xié)議、設立使館科技處或科技聯(lián)絡處、制定國際科技合作專項計劃基礎上，將技術外交工具納入外交行動中，包括培訓既懂前沿新興技術又懂外交的復合型技術外交人員，組織搭建國內外以技術外交為主題的交流網(wǎng)絡、平臺和會議等。

（4）加強對技術外交規(guī)范和制度的研究。與已經實施多年的科學外交的規(guī)范成熟相比，技術外交的發(fā)展才剛剛開始，面臨著外交思路、方法和工具乃至組織結構、運行機制的適應和改變。相關部門可以組建研究團隊或設立資助專項，開展未來新興技術對國家外交和國際關系影響的理論研究，研判未來技術外交趨勢，研究制定技術外交的政策、策略、規(guī)范和制度，為中國科技外交提供及時的政策咨詢。