■文/黃寧（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

2021 年10 月，商務部印發(fā)《“十四五”利用外資發(fā)展規(guī)劃》，促進高技術外資發(fā)展，是其中的重點和亮點?！兑?guī)劃》提出，“推動引資與引技引智引才相結合，著力提升利用外資質(zhì)量”，要明顯提高“高新技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等吸引外商投資水平”，并預期到2025 年高技術產(chǎn)業(yè)吸收外資占比達到30%。

高技術外資可以帶來知識、信息和技術外溢，幫助完善高技術產(chǎn)業(yè)配套體系，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是我國實現(xiàn)高水平科技自立自強、構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要依托。

“十四五”時期，我國實現(xiàn)高技術外資持續(xù)快速增長，具備較為有利的條件。一是龐大的高技術產(chǎn)業(yè)規(guī)模。目前我國高研發(fā)密集型產(chǎn)業(yè)規(guī)模占全球的份額超過1/5，高技術產(chǎn)業(yè)出口規(guī)模居全球首位。二是充足的高技術人力資本。我國科學與工程領域的勞動力規(guī)模已經(jīng)超過了所有發(fā)達國家。而高技術勞動力供給是影響高技術外資區(qū)位選擇的重要因素。2019 年由我國居民發(fā)明、外國擁有的PCT 專利申請量居全球第二位。這是外資利用我國高技術勞動力獲取大量研發(fā)收益的重要表征。三是穩(wěn)定連續(xù)的政策取向。我國對高技術外資的歡迎態(tài)度具有很強的連貫性。國務院每年出臺的促外資發(fā)展指導意見，均強調(diào)鼓勵外資投向高技術產(chǎn)業(yè)。外資準入“負面清單”中的高技術條目不斷縮短，鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中的高技術條目不斷加長。四是巨大的增長空間。目前無論是高技術外資存量規(guī)模，還是高技術外資占GDP 比重，我國都遠低于美、英、法、德等發(fā)達國家。

但同樣值得關注的是，我國高技術外資發(fā)展還面臨一些隱憂。

首先，高技術產(chǎn)業(yè)對外開放進入深水區(qū)。外資準入“負面清單”已壓縮至33 條，涉及高技術領域的不超過5 條。僅靠放寬市場準入吸引高技術外資的空間所剩無幾。從施政難易程度的角度，“低垂的果實”已經(jīng)不多了。

其次，高技術外資的結構轉型需要相適應的規(guī)制環(huán)境。外商投資的重點逐漸從高技術制造業(yè)轉向高技術服務業(yè)。我國高技術服務業(yè)外資流量已經(jīng)在2016 年超過了高技術制造業(yè)。高技術服務業(yè)外資存量很可能在“十四五”時期超過高技術制造業(yè)。而前者對于營商環(huán)境與國內(nèi)規(guī)制的訴求遠高于后者。競爭政策、知識產(chǎn)權保護、隱私規(guī)制、數(shù)據(jù)流動、技術標準等因素的影響都會進一步放大。

最后，高技術外資的發(fā)展空間面臨科技安全問題的擠壓。隨著國際科技關系趨于緊張，科技安全備受重視。高技術外資天然地容易涉及科技安全問題，進而轉化為業(yè)務范圍、信息采集、研發(fā)成果歸屬與轉移等受限的風險。對各級政府而言，如何在鼓勵高技術外資發(fā)展的同時，保障科技安全，其中的尺度較難把握。對高技術外資而言，“科技安全”邊界的模糊會帶來不確定性，干擾其在華發(fā)展的意愿。

這些問題都將對我國的政府治理能力形成考驗。只有不斷提升政府治理能力，形成更加成熟的對外開放、國內(nèi)規(guī)制和國家安全體系，才能在“十四五”時期更有效地促進高技術外資發(fā)展。鑒于此，對相關戰(zhàn)略與政策的細化落實、相關法律法規(guī)的完善、相關部門的人員配備與管理流程構建，以及更大力度的體制機制改革創(chuàng)新，就變得十分緊迫。